Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur les énergies renouvelables et les mécanismes de capacité

Rapport n° 435 (2016-2017) de M. Ladislas PONIATOWSKI , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 22 février 2017

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N° 435

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 février 2017

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de résolution européenne présentée par MM. Jean BIZET et Michel DELEBARRE au nom de la commission des affaires européennes en application de l'article 73 quater du Règlement, sur les énergies renouvelables et les mécanismes de capacité ,

Par M. Ladislas PONIATOWSKI,

Sénateur

et TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir , président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard , vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido , secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Pierre Cuypers, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet .

Voir le numéro :

Sénat :

429 (2016-2017)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le 30 novembre dernier, la Commission européenne a présenté un nouvel ensemble de mesures relatives à l'énergie , communément désigné sous les termes de « quatrième paquet énergie », de « paquet hiver » ou, pour reprendre les mots et l'ambition de la Commission, de « paquet pour une énergie propre pour tous les européens ».

Ces mesures s'inscrivent dans le cadre de la priorité donnée par la Commission Juncker à l'Union de l'énergie , qui doit elle-même permettre de mettre en oeuvre l'accord de Paris sur le climat et d' atteindre les trois grands objectifs visés à l'horizon 2030, tels qu'arrêtés par le Conseil européen des 22 et 23 octobre 2014, soit la réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 40 %, l'augmentation de la part des énergies renouvelables à 27 % de la consommation d'énergie de l'Union et l'amélioration de l'efficacité énergétique d'au moins 27 %, objectif que la Commission souhaiterait désormais porter à 30 %.

Ce quatrième paquet se caractérise d'abord par sa densité et par la précision, parfois excessive, des mesures qu'il comporte, rendant son appréciation globale particulièrement ardue : il est en effet question de pas moins de huit propositions d'actes législatifs (révisions de règlements ou de directives existants) - dont on déplorera que trois d'entre elles, parmi les plus importantes, ne soient toujours pas disponibles en français - ainsi que de nombreux autres documents non législatifs (communications, rapports, études d'impact, enquêtes sectorielles, etc.), pour un total de 4 689 pages .

Le nombre des sujets abordés - efficacité et précarité énergétiques, énergies renouvelables, organisation du marché de l'électricité, sécurité d'approvisionnement, coopération régionale, gouvernance de l'Union de l'énergie ou régulation du secteur -, l'importance des transferts de compétences envisagés ainsi que l'impact des mesures proposées pour tous les acteurs - régulateurs, gestionnaires de réseaux, producteurs, fournisseurs, agrégateurs et consommateurs - justifient pleinement la saisine de votre commission, sur la base des travaux de la commission des affaires européennes .

Si cette dernière a fait le choix de concentrer sa proposition de résolution européenne sur deux aspects , en partie liés - l'essor des énergies renouvelables et la mise en place de mécanismes de capacité -, votre commission, sans prétendre à l'exhaustivité au regard du volume des textes soumis et des délais qui lui étaient impartis, a souhaité élargir le champ, considérant que l'importance des enjeux imposait de poser, dès à présent, un certain nombre de considérants de principes , tout en se réservant le droit d'y revenir lorsque l'examen des textes au niveau européen aura avancé.

Pour l'essentiel, ces principes tiennent en quelques points :

- l'adhésion à la mise en oeuvre de l'Union de l'énergie , qui doit permettre de libérer un nouveau potentiel de croissance , en particulier dans le domaine des énergies renouvelables ;

- la conviction que la décarbonation de l'économie est indispensable pour répondre au défi climatique et qu'elle nécessite la mise en place d'instruments puissants, à commencer par une tarification forte du carbone à l'échelle européenne, dont le marché de quotas réformé doit être l'outil central ;

- l'affirmation de la nécessité d'un cadre de régulation favorisant des signaux de prix de moyen et long terme , indispensables :

• au maintien ou au développement d'actifs de production permettant d'assurer la sécurité d'approvisionnement , dans le cadre de mécanismes de capacité à l'utilité démontrée ;

• à l' investissement dans la production décarbonée (énergies renouvelables et nucléaire), par des contrats garantissant une rémunération sur le long terme (de type « marché + prime » ou contract for difference [CfD]) et des appels d'offres par technologie ;

• à la compétitivité de l'industrie européenne , par des contrats de long terme répondant au fort besoin de visibilité des industriels sur leur approvisionnement énergétique ;

- l'attachement à la protection des consommateurs , en particulier ceux en situation de précarité énergétique, qui passe notamment par la possibilité de maintenir des tarifs régulés pour les clients résidentiels, pour autant qu'ils n'entravent pas la concurrence, ainsi qu'à la solidarité entre les territoires urbains, ruraux, métropolitains ou périphériques, qui ne saurait être remise en cause par la promotion, non encadrée, de « communautés énergétiques locales » ;

- enfin, le rappel de l'exigence , dans le cadre de la compétence partagée exercée par l'Union et par les États membres, du respect des principes de subsidiarité, de proportionnalité, de souveraineté des États membres dans la définition de leur mix énergétique national , dans le respect de leurs engagements climatiques, et de la responsabilité de ces derniers en matière de sécurité d'approvisionnement , principes que méconnaissent certaines des propositions de la Commission.

Au cours de sa réunion du 22 février 2017, votre commission a décliné ces différents principes et adopté la proposition de résolution européenne dans la rédaction issue de ses travaux.

1. Le contexte : la politique énergétique, compétence partagée et priorité de la Commission Juncker

a) Une compétence partagée entre l'Union et les États membres

En vertu de l'article 194 du traité de Lisbonne, l'Union européenne est habilitée à agir dans le domaine de l'énergie « dans un esprit de solidarité » pour :

- assurer le bon fonctionnement du marché de l'énergie ;

- garantir la sécurité de l'approvisionnement énergétique ;

- promouvoir l'efficacité énergétique, les économies d'énergies et le développement des énergies renouvelables ;

- favoriser l'interconnexion des réseaux.

L'énergie relevant des compétences partagées entre l'Union et les États membres, les propositions de la Commission doivent respecter deux principes , par ailleurs intimement liés :

- le principe de subsidiarité , en vertu duquel l'Union n'intervient que lorsque l'objectif poursuivi est le mieux à même d'être atteint par l'échelon communautaire. En d'autres termes, le principe de subsidiarité vise à garantir une prise de décision au plus près des citoyens en s'assurant de la plus-value indiscutable de l'action communautaire ;

- le principe de proportionnalité , qui exige que l'intervention de l'Union n'aille pas au-delà des actions nécessaires à l'atteinte des objectifs fixés par les traités.

Il en résulte que la Commission, tout en étant missionnée par les États membres pour approfondir l'intégration européenne en matière énergétique, doit en permanence veiller à concilier cette ambition avec le respect de leurs prérogatives nationales . Cette nécessaire conciliation figure du reste dans la lettre même de l'article 194, qui dispose que les mesures prises par l'Union dans le domaine de l'énergie « n'affectent pas  le droit d'un État membre de déterminer les conditions d'exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique ».

b) L'Union de l'énergie, une priorité politique de la Commission au service de la croissance et des engagements pour le climat

La Commission présidée par M. Jean-Claude Juncker a fait de l'Union de l'énergie l'une de ses dix priorités politiques .

Sa stratégie, entérinée par le Conseil européen des 19 et 20 mars 2015, vise trois objectifs - sécurité d'approvisionnement, durabilité et compétitivité - et se décline autour de cinq piliers : sécurité énergétique et solidarité, achèvement du marché intérieur de l'énergie, efficacité énergétique, décarbonation de l'économie et soutien à la recherche et à l'innovation.

Pour mettre en oeuvre cette Union de l'énergie, la Commission a déjà présenté, en 2015 et 2016, de nombreuses propositions , parmi lesquelles :

- la réforme, essentielle, du système d'échanges de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE-UE, en anglais EU-ETS pour European Union Emission Trading Scheme ), en cours d'examen ;

- un ensemble de mesures, dévoilé à l'été 2016, destinées à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans les secteurs des transports, de la construction, de l'agriculture, des déchets, de l'utilisation des terres et de la foresterie ;

- ou encore des dispositions relatives à la sécurité d'approvisionnement en gaz naturel et au contrôle des accords intergouvernementaux dans le domaine de l'énergie, sur lesquelles le Sénat s'est déjà prononcé ^{1 ( * )} .

Le 30 novembre dernier, la Commission a présenté un nouveau paquet de mesures visant à « accélérer la transition vers une énergie propre » ^{2 ( * )} pour atteindre l'objectif ambitieux, contraignant l'échelle de l'Union, d'au moins 40 % de réduction des émissions de GES en 2030, mais aussi à « libérer le potentiel de croissance de l'Europe » ^{3 ( * )} en la matière.

Selon les études d'impact réalisées par la Commission, « en mobilisant jusqu'à 177 milliards d'euros d'investissements publics et privés supplémentaires par an à partir de 2021, [ce paquet] pourra générer une croissance du PIB pouvant atteindre 1 % au cours de la prochaine décennie et créer 900 000 emplois . Il permettra aussi de réduire l'intensité en carbone de l'UE de 43 ù en moyenne d'ici 2030 ».

En outre, la Commission rappelle l'importance du secteur de l'énergie pour l'économie européenne : « les prix de l'énergie influent sur la compétitivité de l'ensemble de l'économie et représentent en moyenne 6 % des dépenses annuelles des ménages. Il emploie près de 2,2 millions de personnes dans plus de 90 000 entreprises à travers l'Europe et génère 2 % de la valeur ajoutée totale ». ^{4 ( * )}

2. Les principales propositions législatives du quatrième paquet énergie

Les propositions législatives de la Commission poursuivent, sur 756 pages, trois grands objectifs : « donner la priorité à l'efficacité énergétique , parvenir au premier rang mondial dans le domaine des énergies renouvelables et offrir des conditions équitables au consommateur » ^{5 ( * )} . Elles concernent l'efficacité énergétique, les énergies renouvelables, l'organisation du marché de l'électricité, la sécurité d'approvisionnement et la gouvernance de l'Union de l'énergie.

a) Efficacité énergétique et performance énergétique des bâtiments

La Commission propose de relever l'objectif d'efficacité énergétique en 2030 de 27 % à 30 % ^{6 ( * )} et de le rendre contraignant au niveau de l'Union. Comme rappelé par M. Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat, lors de son audition par votre commission, cet objectif renforcé est cohérent avec celui fixé dans la loi « Transition énergétique », et même légèrement moins ambitieux - 17% de baisse de la consommation énergétique finale en 2030 par rapport à 2005, contre 23 % dans notre législation nationale.

Pour l'atteindre, la proposition de révision de la directive sur l'efficacité énergétique ^{7 ( * )} prévoit en particulier de :

- prolonger, au-delà de 2020, les obligations existantes imposant aux fournisseurs et aux distributeurs d'énergie d'économiser 1,5 % d'énergie par an , tout en laissant aux États membres une latitude suffisante pour les mettre en oeuvre, ce qui conforte le dispositif français des certificats d'économies d'énergie (CEE), dont l'efficacité est désormais globalement reconnue ^{8 ( * )} ;

- améliorer l'information des consommateurs sur leur consommation de chaleur et de froid et renforcer leurs droits en matière de relevés et de facturation pour l'énergie thermique , notamment en introduisant une obligation de lisibilité à distance des compteurs et répartiteurs de frais à compter de 2020 ^{9 ( * )} ;

- exiger la prise en compte de la précarité énergétique dans les obligations d'efficacité énergétique , comme la loi française le prévoit déjà avec les CEE « précarité énergétique » ^{10 ( * )} .

En matière de performance énergétique des bâtiments , la proposition de directive ^{11 ( * )} , outre des dispositions générales invitant les États membres à définir des stratégies de rénovation de long terme et à concentrer les investissements sur la précarité énergétique, ou visant à promouvoir l'utilisation des technologies intelligentes, propose d'encourager le développement de la mobilité électrique en exigeant l'installation de points de recharge ou la réalisation de travaux de précâblage pour les véhicules électriques . Si l'objectif est louable, la proposition de la Commission paraît cependant excessivement détaillée , l'obligation devant s'appliquer :

- aux nouveaux bâtiments ou aux bâtiments faisant l'objet de travaux de rénovation importants comprenant plus de 10 places de stationnement (au moins une borne pour 10 emplacements ou précâblage pour les bâtiments résidentiels) ;

- aux bâtiments commerciaux (non résidentiels) existants comprenant plus de 10 places, à partir de 2025 ;

- et à l'exclusion, pour les États membres qui le souhaiteraient, des bâtiments occupés ou possédés par des petites et moyennes entreprises (PME) et des bâtiments publics.

b) Énergies renouvelables

La proposition de révision de la directive sur les sources d'énergies renouvelables ^{12 ( * )} , à ce jour non traduite en français, vise à renforcer le rôle d'acteur mondial de premier plan de l'Europe dans le secteur, la Commission rappelant que 43 % des éoliennes installées dans le monde sont produites par des fabricants européens ^{13 ( * )} et que 85 % de la valeur ajoutée liée à l'installation de panneaux solaires est produite en Europe ^{14 ( * )} .

Elle comporte plusieurs dispositions majeures ^{15 ( * )} :

- l'intégration de l'objectif, contraignant au niveau européen, d'au moins 27 % d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique de l'Union à l'horizon 2030, non décliné en objectifs nationaux ; en revanche, les États membres seront tenus de respecter les objectifs nationaux fixés antérieurement pour 2020 (23 % pour la France) et ceux qui ne les atteindraient pas pourraient devoir contribuer financièrement à un fonds européen géré par la Commission pour financer des appels d'offres ^{16 ( * )} ;

- l'adoption de mécanismes de soutien fondés sur le marché du type « prime + marché », tels que le complément de rémunération mis en oeuvre en France ;

- l'attribution des aides par des procédures « ouvertes, transparentes, compétitives, non discriminatoires et rentables » ^{17 ( * )} , rédaction générique renvoyant aux lignes directrices sur les aides d'État à l'énergie et l'environnement ^{18 ( * )} , elles-mêmes valables jusqu'en 2020, et qui n'écarte pas formellement le concept d'appels d'offres technologiquement neutres ; en l'état, une telle rédaction créerait de l'incertitude pour le développement des différentes filières, qui ont besoin de visibilité, ne permettrait pas aux États membres d' adapter le mix renouvelable aux spécificités nationales ni de piloter le développement de chaque technologie ^{19 ( * )} et ne serait pas nécessairement bénéfique en termes d'allocation des ressources publiques - en excluant potentiellement des filières moins compétitives aujourd'hui mais à fort potentiel de réduction des coûts - ou pour le système électrique - qui gagne à disposer d'un mix d'énergies renouvelables complémentaires et localisées sur l'ensemble du territoire ;

- l'ouverture progressive obligatoire des appels d'offres aux installations étrangères (au moins 10 % des capacités nouvellement aidées entre 2021 et 2025 et au moins 15 % entre 2026 et 2030), par ailleurs non limitées aux pays avec lesquelles des interconnexions existent ; or, comme rappelé par Mme Virginie Schwartz, directrice de l'énergie, devant la commission, si une telle ouverture permettrait de développer de nouvelles capacités au meilleur coût en profitant des avantages géographiques ou climatiques des différents États membres, elle pourrait aussi conduire à une concentration des bénéfices (créations d'emplois locaux) comme des inconvénients (impacts environnementaux ou paysagers) dans certaines zones qui pourrait nuire à l'acceptabilité des énergies renouvelables, ce qui pose la question de son caractère obligatoire ;

- la simplification des procédures , par la mise en place d'un interlocuteur unique dans les administrations concernées, de délais maximaux pour l'obtention des autorisations (trois ans et en cas de modification d'une installation existante, un an voire six mois en cas de notification simple), et d'une procédure de notification simple aux gestionnaires de réseaux de distribution pour les projets d'une puissance inférieure à 50 kW ;

- l'interdiction du cumul entre aides publiques et valorisation, par les producteurs, des garanties d'origine attestant de l'origine renouvelable de l'électricité, pour éviter toute double valorisation ; cette interdiction, assortie de la mise aux enchères des garanties correspondantes, par et au bénéfice de chaque État membre ^{20 ( * )} , est en ligne avec la solution retenue pour l'électricité dans le projet de loi « Autoconsommation » adopté définitivement le 15 février dernier ^{21 ( * )} et qui devrait être mise en oeuvre en France dès 2018 ; elle n'est, en revanche, pas compatible, avec le système aujourd'hui en place pour le biométhane ^{22 ( * )} , filière dont la moindre maturité devra être prise en compte ;

- l'affirmation du droit à l'autoconsommation d'énergies renouvelables individuelle et collective et à la vente des surplus d'électricité, sans procédures ni frais disproportionnés ne reflétant pas les coûts ^{23 ( * )} ; si les mesures proposées, comme indiqué par M. Laurent Michel lors de son audition, sont globalement en ligne avec le cadre français tel qu'issu du projet de loi « Autoconsommation » précité, à l'exception de l'obligation de rémunération de l'énergie injectée ^{24 ( * )} , elles ne disent rien , en particulier, de la proximité géographique des opérations, du bon dimensionnement des installations et de la synchronisation entre la production et de la consommation, dont dépendront les bénéfices réels pour les réseaux ;

- le droit des « communautés d'énergies renouvelables » ( renewable energy communities ) de produire, consommer, stocker et vendre de l'énergie , dans les mêmes conditions que celles énoncées pour les autoconsommateurs, sous la forme d'une PME ou d'un organisme sans but lucratif dont les actionnaires ou les membres coopèrent pour la production, la distribution, le stockage ou la fourniture d'énergie ^{25 ( * )} ; en lien avec ces dispositions, la directive « marché de l'électricité » reconnaît plus largement le droit des « communautés énergétiques locales » ( local energy communities ) de posséder, d'établir ou de louer des réseaux communautaires et de les gérer de façon autonome , d'accéder à tous les marchés organisés et de bénéficier d'un cadre réglementaire non discriminatoire ; par leur portée très générale, de telles dispositions posent, d'une part, la question de leur compatibilité avec les dispositions nationales existantes (autoconsommation collective, dispositifs de flexibilité locale et réseaux fermés de distribution), et, d'autre part, de la remise en cause éventuelle de principes cardinaux de notre système électrique (péréquation tarifaire et optimisation technico-économique des réseaux) ;

- l'augmentation de 1 % par an de la part des énergies renouvelables pour la production de chaleur et de froid et l'ouverture des réseaux de chaleur et de froid à des fournisseurs de chaleur ou de froid renouvelable autres que l'exploitant, pouvant fournir directement les clients raccordés au système ^{26 ( * )} ; si le premier objectif est bienvenu, l'ouverture des réseaux de chaleur imposera, comme souligné par M. Laurent Michel lors de son audition, de « veiller à l'équilibre économique des concessions déléguées par les collectivités locales » ;

- enfin, l'obligation pour les fournisseurs de carburant d'incorporer une part croissante de biocarburants avancés ou de carburants renouvelables avancés , d'au moins 1,5 % en 2021 et jusqu'à au moins 6,8 % en 2030, avec un élargissement de l'assiette au transport aérien et maritime ; en parallèle, le taux d'incorporation des biocarburants de première génération , en concurrence avec les cultures alimentaires, serait progressivement réduit , passant de 7 % en 2021 à 3,8 % en 2030 ^{27 ( * )} , ce qui risque néanmoins de poser plusieurs difficultés : d'abord pour atteindre les objectifs de décarbonation du secteur des transports, compte tenu du retard pris dans le développement des biocarburants de deuxième génération, ensuite au regard des bénéfices économiques et agronomiques des biocarburants actuels (impact positif sur le commerce extérieur et l'indépendance énergétique de l'Union, couverture des besoins en protéines animales grâce à leurs co-produits), enfin pour les filières agro-industrielles existantes et pour les dizaines de milliers d'emplois qu'elles représentent en France.

c) Organisation du marché de l'électricité et sécurité d'approvisionnement

Les mesures relatives à l'organisation du marché de l'électricité et à la sécurité d'approvisionnement se déclinent en un règlement et une directive sur le marché intérieur ^{28 ( * )} , non disponibles en français, et un règlement sur la préparation aux risques dans le secteur de l'électricité ^{29 ( * )} .

La proposition de règlement sur le marché intérieur de l'électricité prévoit en particulier :

- l'abolition de toute intervention empêchant la formation des prix par la rencontre de l'offre et de la demande , principe à mettre en lien avec la suppression des tarifs régulés prévue par la directive ( cf. infra ) ;

- le déplafonnement des prix de gros de l'électricité , sauf en cas d'atteinte de la « valeur de défaillance » ^{30 ( * )} , et l'interdiction d'un prix plancher, sauf en cas de prix négatif supérieur à 2 000 euros par MWh ;

- la limitation de la priorité d'injection aux seules installations d'énergies renouvelables ou de cogénération à haut rendement existantes, aux petites installations ^{31 ( * )} et aux démonstrateurs ; en pratique, cette limitation n'aurait que peu ou pas de conséquences pratiques, au moins en France : d'une part, les énergies renouvelables à faibles coûts marginaux, tels que le solaire ou l'éolien, seront toujours appelées en priorité dans l'ordre de préséance économique ( merit order ) ; d'autre part, les énergies renouvelables à coûts marginaux plus élevés, tels que les bioénergies - compte tenu du coût de leurs intrants -, soit bénéficieront de l'obligation d'achat, soit verront leurs revenus protégés par le complément de rémunération, en dehors des épisodes de prix négatifs ;

- corrélativement, en cas de congestion sur le réseau, la possibilité d'écrêter ou de délester la production sur des bases non discriminatoires et transparentes, prioritairement fondées sur le marché, devant faire l'objet d'une compensation financière et ne concernant les énergies renouvelables qu'en dernier recours ; si le risque de congestion est faible aujourd'hui en France, le cadre ainsi posé paraît suffisamment protecteur pour les producteurs d'énergies renouvelables ;

- l'encadrement strict des mécanismes de capacité ^{32 ( * )} , que la Commission prévoit en particulier de conditionner aux seuls résultats d'une étude d'adéquation réalisée au niveau européen par l'association des gestionnaires de réseau de transport (GRT), ENTSO-E ^{33 ( * )} ; en outre, les mécanismes existants devraient être remis en cause annuellement par le renouvellement de l'étude de référence, ouverts aux capacités transfrontalières - cette obligation valant pour tous les mécanismes à l'exception des « réserves stratégiques » mises en oeuvre, par exemple, en Allemagne - et exclure les installations émettant plus de 550 g de CO ₂ par kWh (dès l'entrée en vigueur du règlement pour les nouvelles installations ou cinq après cette entrée en vigueur pour les installations existantes ayant déjà contractualisé). Une telle approche, outre le fait qu'elle remet en cause le mécanisme de capacité français pourtant approuvé par la Commission en novembre 2016 et qu'elle surestime la capacité des marchés de court terme à envoyer les signaux d'investissement suffisants, générerait une forte incertitude pour les producteurs, créerait une inégalité de traitement entre les différents mécanismes en matière de participation transfrontalière et, surtout, remettrait en cause l'équilibre des responsabilités entre les États membres, qui doivent répondre de la sécurité d'approvisionnement devant leurs citoyens, et la Commission, qui doit vérifier que les interventions publiques sont conformes au droit de la concurrence ;

- enfin, la création de centres opérationnels régionaux ( regional operational centers , ROC) au sein desquels les GRT devraient obligatoirement coopérer, qui seraient dotés de pouvoirs de recommandation contraignants à leur égard dans des domaines critiques ^{34 ( * )} , seraient placés sous la double tutelle de l'Agence de coopération des régulateurs européens (ACER) et des régulateurs nationaux, dont le champ géographique pourrait s'étendre jusqu'à l'ensemble de l'Europe continentale et qui risqueraient d'ouvrir la voie, à terme, à une scission des missions , pourtant intimement liées, de développement des infrastructures physiques, qui resteraient confiées aux GRT, et d'exploitation du réseau, qui relèverait d'un ou plusieurs opérateurs européens.

La proposition de directive sur le marché intérieur de l'électricité comporte elle aussi des dispositions essentielles :

- la suppression des tarifs régulés , tels que les tarifs réglementés de vente (TRV) de l'électricité ouverts aux clients résidentiels en France, dès l'entrée en vigueur de la directive , qui pose le principe que « les fournisseurs d'électricité sont libres de déterminer le prix auquel ils fournissent l'électricité aux clients » ^{35 ( * )} ;

- la suppression des tarifs sociaux , avec la possibilité de les maintenir pendant une période de cinq ans, voire au-delà pour des raisons d'extrême urgence ^{36 ( * )} et sous réserve de l'accord de la Commission ; cette dernière reconnaît bien entendu la nécessité de protéger les consommateurs vulnérables, qu'elle promeut par ailleurs, mais préconise d'autres moyens d'intervention publique que la fixation des prix ^{37 ( * )} ; sur ce plan, le chèque énergie , en cours d'expérimentation avant sa généralisation au 1 ^er janvier 2018, apparaît compatible avec les prescriptions de la Commission mais sa conformité avec une autre disposition à la rédaction ambiguë , renvoyant à des prestations de sécurité sociale ^{38 ( * )} , doit encore être attestée ;

- l'obligation pour tout fournisseur de proposer au moins une offre de tarification dynamique reflétant les variations de prix des marchés de gros à très court terme, ce qui exposerait les consommateurs qui les souscriraient à une volatilité des prix potentiellement importante et à des risques financiers, dont la Commission impose qu'ils soient pleinement informés et que les États membres en fassent rapport annuellement ;

- ou encore la reconnaissance des communautés énergétiques locales ( cf. supra ).

Partant du constat que les États membres réagissent de façon différente à des situations de crise et sans nécessairement prendre en compte leurs effets transfrontières, pourtant croissants avec l'intégration des systèmes électriques, la proposition de règlement sur la préparation aux risques dans le secteur de l'électricité prévoit quant à elle, entre autres :

- l'élaboration par les États membres de plans de préparation aux risques ;

- l'obligation pour les États membres d'informer sans délai les pays membres voisins et la Commission en cas de situation de crise et de coopérer dans un esprit de solidarité pour les gérer au mieux ;

- l'élaboration par ENTSO-E d'une méthodologie pour déterminer des scénarios de crise au niveau régional ;

- l'évaluation ex post de la crise et de ses incidences par les États membres et le suivi de la sécurité d'approvisionnement dans l'Union par le groupe de coordination pour l'électricité.

Enfin, on signalera qu'en matière d'interconnexions électriques, la Commission a mis en place un groupe d'experts chargé de réfléchir au relèvement de 10 % à 15 % de l'objectif d'interconnexions aux niveaux national, régional et/ou frontalier, travail dont elle prévoit de rendre compte à l'automne 2017. Si un tel objectif a pu avoir un effet d'entraînement positif sur le développement des interconnexions, la fixation d'un taux uniforme à toutes les frontières, qui n'est justifiée par aucune donnée économique ou technique, pourrait conduire à financer des projets sans bénéfice net pour la collectivité .

d) Gouvernance de l'Union de l'énergie et régulation du secteur

La proposition de règlement sur la gouvernance de l'Union de l'énergie ^{39 ( * )} s'appuie sur deux piliers : une rationalisation et une intégration des obligations existantes de planification, d'information et de suivi dans de nouveaux outils de rapportage ( reporting ) énergétique et climatique, dans un objectif affiché de simplification, et la définition d'un processus politique renforcé entre les États membres et la Commission .

Pour ce faire, la Commission propose en particulier l'obligation pour les États membres de notifier , pour le 1 ^er janvier 2019, un plan national énergie-climat pour la période 2021-2030, puis pour chaque décennie suivante ; l'élaboration de ce plan devra être soumise à la consultation des pays membres voisins mais aussi à la validation de la Commission, dans le cadre d'un processus itératif ; si le contenu du plan correspond largement aux outils de planification dont la France s'est dotée - programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), stratégie nationale bas-carbone (SNBC), stratégie nationale de mobilisation de la biomasse et stratégie nationale de recherche énergétique -, le dispositif proposé pose, d'une part, la question des délais envisagés pour élaborer le plan - le projet de plan devant être présenté dès le 1 ^er janvier 2018 - et, d'autre part, celle du respect du principe de subsidiarité, dès lors que la Commission aurait in fine à l'approuver ^{40 ( * )} .

D'autres obligations de rapportage sont prévues pour les États membres :

- la remise, d'ici au 1 ^er janvier 2020 puis tous les dix ans, d'une stratégie de long terme en faveur de faibles émissions , avec une perspective sur cinquante ans ;

- la transmission, d'ici au 15 mars 2021 puis tous les deux ans, d'un rapport d'étape sur l'exécution du plan national énergie-climat ;

- la présentation, d'ici au 15 mars 2021 puis tous les ans, d' informations sur les inventaires nationaux de gaz à effet de serre , pour lesquelles la Commission met en place une plateforme de communication en ligne.

Sur la base de son évaluation des progrès accomplis par les États membres, la Commission peut formuler des recommandations , allant jusqu'à la demande de versement de contributions financières à un fonds géré par elle pour financer des projets d'énergies renouvelables ( cf. supra ).

En matière de régulation enfin, la proposition de refonte du règlement instituant l'ACER ^{41 ( * )} prévoit :

- un accroissement substantiel de ses prérogatives et de ses missions : avis et recommandations aux GRT mais aussi désormais aux centres opérationnels régionaux (ROC) et aux bourses d'électricité ^{42 ( * )} , approbation de des modalités de mise en oeuvre et méthodologies des codes de réseau nécessitant l'accord des régulateurs, rôle accru en matière de coopération et de coordination régionale des régulateurs nationaux (pouvoir d'initiative, capacité à trancher des désaccords entre régulateurs sur des questions transfrontalières, création possible de sous-groupes de régulateurs, etc.) ou approbation des méthodologies liées à l'adéquation de la production et à la préparation aux risques ; parmi ces prérogatives, il importera cependant, comme la Commission de régulation de l'énergie (CRE) l'a rappelé dans un récent document de position ^{43 ( * )} , que l'harmonisation des méthodologies tarifaires n'aboutisse pas à « réduire de manière excessive la capacité à prendre en compte les spécificités nationales (par exemple la thermosensibilité de la consommation française [...]) » ;

- une indépendance budgétaire et décisionnelle renforcée : élection du président et du vice-président à la majorité des deux tiers par le conseil d'administration, adoption des décisions du conseil d'administration à la majorité simple et non plus qualifiée, élargissement des compétences du conseil en matière budgétaire, de programmation pluriannuelle et annuelle des travaux, désignation des membres du conseil des régulateurs par les régulateurs nationaux, vote au conseil des régulateurs à la majorité simple et non plus qualifiée, monopole de la rédaction des actes de l'agence confié à son directeur , ligne budgétaire séparée pour la commission de recours et forte croissance du budget total de l'agence, de 280 000 euros en 2019 à 1,038 million en 2020 ; là aussi, la CRE s'inquiète justement de ce que le passage à la majorité simple au conseil des régulateurs autorise « qu'une décision [soit] adoptée quand bien même un ensemble de régulateurs représentant plus de 80 % de la population européenne s'y opposerait » ; elle juge par ailleurs « fondamental que le conseil des régulateurs puisse amender les propositions » du directeur si son « monopole d'initiative en ce qui concerne la préparation des actes » de l'agence était maintenu.

3. La position de votre commission : une adhésion aux ambitions affichées par la Commission mais des réserves sur certaines des modalités d'action proposées

a) L'adhésion à l'Union de l'énergie n'empêche pas de porter un regard critique sur certaines des propositions de la Commission

Votre commission tient d'abord à affirmer son adhésion à la démarche d'approfondissement de la coopération européenne en matière d'énergie et de climat et partant, son soutien à la mise en oeuvre de l'Union de l'énergie. Il serait en effet paradoxal d'avoir fixé des objectifs climatiques particulièrement ambitieux , contraignants à l'échelle de l'Union et qui ont participé au succès de l'accord de Paris sur le climat, et de dénier dans le même temps à la Commission , qui en a reçu mandat, le droit de proposer des mesures dont elle estime qu'elles permettront de les atteindre .

Au surplus, votre commission donne acte à la Commission des analyses très poussées qu'elle a menées à l'appui de ces propositions, tout en notant que la densité de ses réflexions , qui s'explique en partie par la technicité des sujets abordés, rend malgré tout difficile leur appropriation par le citoyen et participe, sans doute, au sentiment d'éloignement des institutions européennes.

Pour autant, l'importance des travaux de la Commission, en particulier au travers des nombreux exercices d'évaluation et d'analyse d'impact qu'elle a réalisés, ne saurait suffire à rendre les conclusions qu'elle en tire nécessairement objectives , et donc parfaitement incontestables. Ce serait d'abord nier le fait que la Commission dispose certes de l'initiative des actes législatifs de l'Union mais que cette législation ne tire sa légitimité politique que de son approbation par les instances démocratiquement élues et représentatives que sont le Parlement et le Conseil européens.

Mais ce serait aussi méconnaître que, sur le plan technique, les positions de la Commission elles-mêmes résultent parfois de la victoire de l'une de ses directions générales (DG) sur une autre - DG concurrence, DG énergie, etc. - et qu'elles s'appuient sur des éléments de doctrine qui peuvent être contestés sur le plan académique, voire politique : c'est par exemple le cas, en matière de sécurité d'approvisionnement, de la doctrine du marché dite « energy only » qui voudrait que les marchés de l'énergie de court terme suffiraient, à eux seuls, à générer les signaux d'investissements requis pour maintenir ou développer les capacités garantissant cette sécurité à moyen et long terme.

Enfin, comme rappelé plus haut, l'énergie étant une compétence partagée entre l'Union et les États membres, les propositions de la Commission en la matière doivent respecter les principes de subsidiarité, de proportionnalité, de souveraineté des États membres sur leur mix énergétique national - pour autant qu'il leur permette de respecter leurs objectifs climatiques - et de responsabilité de ces derniers vis-à-vis de leurs citoyens en matière de sécurité d'approvisionnement , en coopération avec les pays voisins.

Dès lors, il appartient notamment aux États membres , aiguillonnés ou appuyés le cas échéant par leurs Parlements nationaux - comme la présente proposition de résolution entend le faire -, de faire valoir leurs positions dans le processus décisionnel européen, en soutenant les dispositions qu'ils jugent conformes à l'intérêt général de l'Union ou en demandant, quand c'est nécessaire, la souplesse suffisante à la prise en compte de certaines spécificités nationales.

b) Des initiatives positives en matière d'efficacité énergétique, d'énergies renouvelables, du rôle central dévolu aux consommateurs ou d'accompagnement industriel et social de la transition énergétique

Au-delà de la reconnaissance du travail considérable accompli par la Commission Juncker depuis 2015 pour faire de l'Union de l'énergie une réalité, ce dernier paquet de mesures comporte un grand nombre de dispositions positives qu'approuve votre commission , en particulier :

- en matière d' efficacité énergétique , le relèvement de l'objectif de 27 % à 30 % , par ailleurs rendu contraignant au niveau de l'Union, l'énergie la moins chère et la plus propre étant toujours celle que l'on ne consomme pas ; votre commission salue notamment la prolongation des obligations d'économies d'énergie, l'inclusion de la précarité énergétique dans ces obligations ainsi que le renforcement de l'information et des droits des consommateurs. Elle observe cependant que cet objectif ne pourra être atteint sans la réforme déterminée du marché européen de quotas qu'elle appelle de ses voeux ( cf. infra ) ;

- en matière de développement des énergies renouvelables , l'intégration de l'objectif des 27 % en 2030 et d'un plancher contraignant pour les États membres au niveau des objectifs nationaux fixés pour 2020 ; si l'on pourrait toujours plaider pour une ambition plus grande encore, votre commission considère que ces objectifs réalistes donnent une visibilité suffisante aux filières , de même que l'augmentation d'1% par an pour la production de chaleur et de froid ; elle apprécie également l'effort de simplification des procédures demandé par la Commission et approuve le principe de mécanismes d'aides de type « prime + marché » en ce qu'ils favorisent l'intégration des énergies renouvelables sur le marché ; elle ne voit enfin pas d'objection à ce que la priorité d'appel, qui peut poser des problèmes d'exploitation du système électrique, soit limitée et que l'écrêtement de la production des énergies renouvelables soit permis en dernier recours en cas de congestion du réseau, dès lors qu'il fera l'objet d'une juste compensation ;

- en matière de gestion des risques , le renforcement bienvenu de la préparation et de la coopération entre États membres ;

- plus généralement, le rôle central dévolu aux consommateurs qui irrigue l'ensemble des propositions de la Commission et doit leur permettre de devenir des acteurs à part entière du système électrique, notamment par une meilleure maîtrise de leur consommation, par des choix mieux éclairés en matière de fourniture d'énergie ou par la promotion de l'autoconsommation individuelle ou collective, la transition vers ces nouveaux modèles de consommation devant toutefois être encadrée ( cf. infra ).

Enfin, votre commission salue, au-delà des mesures strictement législatives, la mise en place par la Commission, effective ou à venir, d' outils de financement ou de coordination destinés à accompagner la transition énergétique sur les plans industriel et social , tels que le financement de projets innovants dans le domaine de l'énergie (programme Horizon 2020 ^{44 ( * )} , fonds NER 400 ^{45 ( * )} , mobilisation du plan Juncker), le renforcement du tissu industriel (par la création d'un « forum industriel des énergies propres ») ou l'accent mis sur la nécessité d'aider à la transformation des compétences ainsi qu'à la reconversion économique des régions et des industries à forte intensité de carbone. Votre commission appelle cependant l'Europe à ne pas limiter ses financements aux seuls démonstrateurs ou prototypes mais à accompagner le développement industriel des filières naissantes, ainsi qu'à donner la visibilité suffisante pour favoriser les investissements ( cf. infra ).

c) Des propositions critiquables sur le fond et parfois contraires aux principes de subsidiarité, de proportionnalité et de souveraineté et de responsabilité des États membres

• Une réforme ambitieuse du marché européen de quotas est indispensable

Votre commission tient d'abord à réaffirmer sa conviction que la transition vers un système énergétique plus propre passera nécessairement par une tarification forte du carbone à l'échelle européenne , et donc par la réforme déterminée du système d'échanges de quotas ETS .

Si la France a déjà pris des initiatives au niveau national ^{46 ( * )} , les débats autour de la fixation unilatérale d'un prix plancher du carbone pour le secteur électrique, dont les inconvénients auraient été nombreux, ont bien montré que seul le niveau européen était pertinent pour mettre en place de tels outils.

Or, le 15 février dernier, le Parlement européen a adopté une réforme du marché ETS qui , si elle contient des éléments indéniablement positifs - doublement de la capacité de la réserve de stabilité qui pourra absorber jusqu'à 24 % par an de quotas en excès à partir de 2019, annulation de 800 millions de quotas en 2021, etc. - n'en reste pas moins en deçà de propositions plus ambitieuses, notamment sur le relèvement du facteur annuel de réduction du nombre des quotas ^{47 ( * )} , et ne permettrait pas, en l'état, d'atteindre les 30 euros la tonne de CO ₂ ^{48 ( * )} , valeur pourtant nécessaire pour inverser le merit order entre le charbon et le gaz et réduire substantiellement les émissions européennes. La réunion du Conseil environnement, le 28 février prochain, devrait être l'occasion pour les États membres d'arrêter une position commune sur le sujet.

Aussi, bien que ce ne soit pas l'objet premier du présent paquet de mesures, votre commission soutient la position exprimée par la commission des affaires européennes pour appuyer toute mesure permettant de faire remonter le prix de la tonne de CO ₂ . Au vu des difficultés à accorder les différents points de vue sur cette question, votre commission suggère d'inverser le raisonnement en tentant, d'abord, de dégager un consensus politique sur le niveau de prix visé à différentes échéances avant de fixer, dans un second temps, les paramètres techniques qui permettraient de l'atteindre. Dans cet ordre, les États membres auraient sans doute plus de difficultés à assumer politiquement, auprès de leurs pairs et des opinions publiques, la revendication d'un prix du carbone insuffisant à l'atteinte des objectifs climatiques de l'Union.

• Le cadre de régulation doit favoriser des signaux de moyen et long terme pour la sécurité d'approvisionnement, l'investissement dans les énergies décarbonées et la compétitivité des consommateurs industriels

Le secteur de l'énergie étant fortement capitalistique, il requiert un cadre réglementaire favorable aux investissements de long terme. Or, plusieurs des propositions de la Commission ne donnent pas la visibilité suffisante aux investisseurs, voire créent une incertitude qui va à l'encontre des objectifs poursuivis par la Commission.

En matière de sécurité d'approvisionnement d'abord, l'encadrement strict des mécanismes de capacité prôné par la Commission - conditionnés à une étude européenne, révisés annuellement, sur la base d'une ouverture aux capacités étrangères à géométrie variable et excluant les centrales les plus polluantes - en est le meilleur exemple :

- une étude européenne ne saurait identifier les problèmes spécifiques à certains pays et poserait, en outre, un problème de responsabilité ;

- une remise en cause annuelle saperait la logique même du mécanisme de capacité , qui garantit précisément une rémunération sur le moyen terme des capacités permettant de répondre, par exemple, à une vague de froid exceptionnelle ; du reste, si la sécurité d'approvisionnement était assurée, pour une année donnée, sans avoir besoin d'y recourir, le marché s'équilibrerait de lui-même et le prix de la capacité tendrait alors vers zéro ;

- l'exclusion de l'obligation de participation de capacités étrangères aux mécanismes, présentés comme temporaires, de type « réserve stratégique » créerait une inégalité de traitement injustifiée entre États membres - la France devrait alors financer des capacités allemandes ou belges, dont les pays ont mis en place des réserves stratégiques, sans que la réciproque soit vraie ;

- enfin, l'exclusion des capacités les plus émettrices de CO ₂ répond il est vrai à un objectif louable mais pourrait s'avérer contre-productive , en provoquant la fermeture de moyens de pointe ne fonctionnant parfois que quelques heures par an et rendant en cela un service essentiel au réseau, voire en contribuant à la faiblesse des prix du CO ₂ sur le marché ETS, dont l'impact va bien au-delà de quelques centrales.

En matière d' investissements dans la production d'énergie décarbonée ensuite, le cadre de soutien proposé par la Commission, au lieu de donner de la visibilité, crée de l'incertitude pour les différentes filières : il renvoie, d'une part, aux lignes directrices encadrant les aides d'État qui devront être revues en 2020 et, d'autre part, n'exclut plus, contrairement à la version « fuitée » du texte, le concept de neutralité technologique des appels d'offres. Des appels d'offres par filière sont pourtant indispensables pour piloter le mix renouvelable en profitant des complémentarités (géographique ou saisonnière, mais aussi en fonction du caractère intermittent ou non intermittent de la production, distinction bien mise en avant par la commission des affaires européennes) entre les technologies. Rien ne dit du reste que des appels d'offres technologiquement neutres réduiraient nécessairement le coût du soutien, en particulier si l'on intégrait les coûts pour le réseau du développement massif de la filière la plus compétitive à un instant donné.

Comme la commission des affaires européennes le rappelle aussi fort justement, la filière électronucléaire peut s'assimiler, en raison de son caractère décarboné et pilotable, aux filières renouvelables non intermittentes et ainsi répondre aux contraintes climatiques et d'approvisionnement de l'Union. Or, plus encore que les autres filières compte tenu de l'importance des investissements requis pour la prolongation ou le renouvellement des parcs existants, le nucléaire a besoin de visibilité sur le long terme. Cette dernière passe en particulier, outre la stabilité des normes de sûreté, par la possibilité de conclure , comme le Gouvernement britannique l'a fait récemment pour Hinkley Point C, des contrats dits « contrats pour différence » offrant des prix garantis sur longue période , couvrant les opérateurs des risques liés à la volatilité des prix de marché et garantissant l'approvisionnement en production décarbonée de masse sur la même période, et au-delà.

En matière de compétitivité des consommateurs industriels enfin, votre commission, dans la droite ligne des avancées obtenues dans la loi « Transition énergétique » en faveur des industries intensives en énergie, appelle de ses voeux la reconnaissance, au niveau européen, de la possibilité pour ces consommateurs de conclure des contrats d'approvisionnement de long terme - qui pourraient du reste répondre pour partie aux besoins de financement du secteur énergétique.

• La protection des consommateurs est la garantie de leur confiance dans les mécanismes de marché

À rebours de ce que peuvent laisser penser certaines des propositions de la Commission, votre commission est convaincue que la protection des consommateurs est de nature , non pas à nuire au développement de la concurrence, mais au contraire à renforcer leur confiance dans les mécanismes de marché , et donc à faciliter l'exercice des nouveaux droits qui leur sont donnés (libre choix d'un fournisseur et d'une offre tarifaire, adhésion à des mécanismes d'effacement, participation à des opérations d'autoconsommation, etc.).

Aussi votre commission tient-elle à affirmer son opposition :

- à la suppression des tarifs régulés tels que les tarifs réglementés de vente (TRV) de l'électricité encore ouverts aux clients résidentiels en France : dès lors que ces tarifs, comme c'est le cas en France, reflètent les coûts des opérateurs historiques et sont donc « contestables » par les fournisseurs alternatifs - dont on voit bien qu'ils sont d'ores et déjà capables de proposer des offres plus compétitives que les TRV, en gaz comme en électricité - ces tarifs n'entravent pas la concurrence ; ils permettent au contraire au consommateur de souscrire une offre de marché sans crainte , en fonctionnant comme un « filet de sécurité » vers lequel ils pourraient toujours revenir s'ils le souhaitaient. En outre, la Commission mésestime les difficultés pratiques majeures que représenterait le basculement des millions de sites concernés en France, et tout particulièrement des clients qui resteraient inactifs, ainsi que l'ont montré les étapes précédentes de suppression des TRV pour les clients professionnels, pourtant bien moins nombreux ;

- au déplafonnement total des prix de gros ainsi qu'à l'obligation faite à tout fournisseur de proposer une offre à prix dynamiques reflétant l'évolution des prix de marché à très court terme : ces deux mesures combinées exposeraient en effet les consommateurs à des risques financiers importants en cas de pics de prix, comme la CRE l'a bien souligné ^{49 ( * )} , et saperaient la confiance dans le libre exercice de la concurrence. Le déplafonnement des prix de gros aurait aussi pour effet d'augmenter de façon considérable le risque pour les acteurs de marché, voire d'écarter les acteurs émergents aux dépens de la concurrence, de même que l'intervention réglementaire sur la structure des offres des fournisseurs reviendrait sur la libre fixation de leur politique commerciale.

Si votre commission n'est pas opposée, en tant que telle, à la suppression des tarifs sociaux pour des raisons pratiques - l'expérience française ayant démontré qu'un tel système ne permettait pas de toucher l'ensemble des bénéficiaires potentiels -, elle appelle cependant à une clarification de la rédaction proposée par la Commission pour garantir la conformité au droit européen du chèque énergie , dont les premiers résultats en termes d'atteinte des publics cibles sont prometteurs.

• La promotion de nouveaux modèles énergétiques plus décentralisés doit être encadrée pour préserver la solidarité entre les territoires et l'optimisation des réseaux

Votre commission défendant, avec une détermination constante, les principes fondateurs du modèle énergétique français que sont la péréquation tarifaire et l'optimisation technico-économique des réseaux , elle appelle instamment la Commission à clarifier et à mieux encadrer ses propositions en matière d'autoconsommation individuelle ou collective et de promotion des « communautés d'énergies renouvelables » ou « locales », dans un sens qui soit bénéfique à l'ensemble de la collectivité . S'il n'est pas question de s'opposer à la demande sociétale croissante en faveur d'une énergie plus verte et plus locale, il est impératif d'accompagner un mouvement qui entraînera des transferts de valeur majeurs entre les différents usagers du réseau, avec pour objectif impérieux de pérenniser le financement des réseaux par de nouveaux modèles de tarification , à définir (part puissance accrue, tarification à l'injection et au soutirage ou autres), et de préserver la solidarité entre les territoires urbains, ruraux, métropolitains et ultra-marins.

• Les principes de subsidiarité, de proportionnalité ainsi que la souveraineté et la responsabilité des États membres doivent impérativement être respectés.

Votre commission s'oppose enfin vigoureusement à plusieurs propositions pour lesquelles la Commission ne démontre pas la plus-value de l'action communautaire, en méconnaissance des principes de subsidiarité et de proportionnalité , voire organisent des transferts de souveraineté inavoués dans des matières relevant de la responsabilité des États membres.

En premier lieu, l'obligation d'ouverture des mécanismes d'aides aux énergies renouvelables étrangères et l'incertitude créée autour de la possibilité de lancer des appels d'offres par technologie mettent en cause le droit des États membres , reconnu par les traités, de définir leur mix énergétique , dans le respect de leurs engagements climatiques. L'ouverture aux installations étrangères doit être possible, mais sur une base volontaire ; des appels d'offres par technologie permettront, pour un temps au moins, de profiter des complémentarités entre les diverses énergies renouvelables, de soutenir transitoirement les filières à fort potentiel de baisse des coûts ou encore de favoriser l'émergence de nouvelles solutions de stockage, par exemple par des procédures ciblées sur des projets combinant production intermittente et stockage.

Toujours en matière d'énergies renouvelables, l'approbation par la Commission des plans énergie-climat nationaux et la possibilité de sanctionner le non-respect des engagements climatiques d'un État membre par une contribution financière - là où la pression des pairs et de l'opinion publique suffiraient sans doute - contreviendraient au principe de subsidiarité .

En deuxième lieu, outre les difficultés techniques déjà soulevées par la réticence affichée par la Commission à l'endroit des mécanismes de capacité, l'encadrement qu'elle prévoit reviendrait sur la responsabilité des États membres , qui la délèguent à leurs gestionnaires de réseau de transport (GRT), d'assurer la sécurité d'approvisionnement électrique de leurs citoyens .

De même, la création de centres opérationnels régionaux (ROC) regroupant les GRT et disposant de pouvoirs contraignants, en ce qu'elle ouvrirait la voie au démantèlement des GRT nationaux en confiant, à terme, à un ou plusieurs opérateurs européens la mission d'exploitation du système électrique, pose à l'évidence des questions de souveraineté énergétique . En matière de sécurité énergétique, un État membre ne saurait se voir imposer la décision d'un opérateur européen indépendant. En outre, les GRT ont déjà créé, sur une base volontaire, des centres régionaux de sécurité ( regional security centers, RSC ), qui ont prouvé leur efficacité.

Enfin, les nouveaux projets d'interconnexions devraient être justifiés , non par l'atteinte d'un taux d'interconnexion uniforme à toutes les frontières sans fondement économique ou technique, mais par une analyse coûts-bénéfices systématique permettant de s'assurer de leur utilité.

En troisième et dernier lieu, la proposition révisant l'agence européenne de coordination des régulateurs (ACER) méconnaîtrait ou pourrait méconnaître, par certaines de ses dispositions, le principe de subsidiarité : d'une part, l'harmonisation des méthodologies tarifaires ne devrait porter que sur les grands principes, au risque de restreindre la capacité à prendre en compte les spécificités nationales , en particulier en matière de distribution - pour laquelle les régulateurs nationaux devraient rester totalement compétents - et, d'autre part, les nouvelles règles de gouvernance proposées - votes à la majorité simple et monopole du directeur pour la rédaction des actes - réduiraient excessivement le poids des régulateurs nationaux .

• La sortie des biocarburants de première génération doit être plus progressive

Enfin, votre commission considère que le basculement promu par la Commission d'une génération à l'autre de biocarburants devrait s'opérer de façon raisonnée et progressive , d'abord parce que le retard pris dans le développement des biocarburants avancés ne permettra pas de générer les volumes suffisants à l'atteinte des objectifs de décarbonation dans les transports, ensuite parce qu'il importera de laisser du temps aux filières agro-industrielles pour s'adapter.

*

Après avoir rappelé son adhésion à l'Union de l'énergie et l'importance d'une tarification forte du carbone dans le cadre d'un marché d'échanges de quotas réformé, la commission des affaires européennes a choisi de centrer sa proposition de résolution sur deux points :

- en premier lieu, la nécessité de distinguer, parmi les sources d'énergie électrique, trois grandes catégories en fonction de leur impact sur le climat ou sur la gestion du système électrique : les énergies fossiles, émettrices de CO ₂ mais « pilotables », l'énergies nucléaire et les énergies renouvelables non intermittentes (biomasse et hydraulique ^{50 ( * )} ), peu ou pas émettrices de gaz à effet de serre et mobilisables à la demande, et les énergies renouvelables intermittentes (solaire et éolien pour l'essentiel), également non émettrices mais dont le rendement dépend de l'ensoleillement et du vent ;

- en second lieu, l'importance et la pérennité du rôle dévolu aux mécanismes de capacité pour garantir la sécurité de l'approvisionnement en électricité dans un contexte de recours accru aux énergies intermittentes, et l'exigence de réciprocité en matière de participation transfrontalière à ces mécanismes.

Votre commission adhère pleinement à ces orientations . S'agissant du second point, elle rappelle toutefois que les mécanismes de capacité répondent à une problématique plus vaste consistant à stimuler, par des signaux économiques adaptés, les investissements suffisants en capacités de production ou d'effacement pour répondre aux périodes de pointe de consommation, par exemple en cas de vague de froid.

Pour le reste, votre commission a cherché à traduire, par les amendements qu'elle a adoptés, les préoccupations plus larges exprimées plus haut.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 22 février 2017, la commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 429 (2016-2017) présentée par MM. Jean Bizet et Michel Delebarre au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur les énergies renouvelables et les mécanismes de capacité.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - Il nous revient d'examiner ce matin la proposition de résolution européenne présentée la semaine dernière, au nom de la commission des affaires européennes, par nos collègues Jean Bizet et Michel Delebarre, en réaction à la publication par la Commission européenne, le 30 novembre dernier, d'un nouveau train de mesures baptisé « paquet pour une énergie propre pour tous les Européens », dont doivent sortir de multiples textes législatifs et réglementaires. Globalement, je propose de soutenir le texte proposé par la commission des affaires européennes. Cela étant, comme il n'intervient que dans deux domaines, je présenterai des amendements portant sur des domaines de la compétence de notre commission.

Le groupe socialiste a déposé cinq amendements. Trois seront pleinement satisfaits. Je proposerai de sous-amender un de mes amendements pour tenir compte de l'un d'entre eux. Je n'en refuserai qu'un seul, celui par lequel nos collègues sollicitent un rapport, ce qui ne se fait d'ordinaire jamais dans une résolution européenne.

Nos collègues de la commission des affaires européennes ont donc choisi de concentrer leur texte sur deux aspects, en partie liés : l'essor des énergies renouvelables et la mise en place de mécanismes de capacité. Compte tenu de l'importance des enjeux, je vous proposerai d'élargir le champ de la proposition de résolution à l'ensemble du paquet. Cela nous permettra de poser dès à présent certains considérants de principe qui nous sont chers ; je pense par exemple à la défense de la péréquation tarifaire ou au maintien des tarifs régulés pour les clients particuliers, mais pas seulement.

J'ajoute que ces sujets viendront inévitablement devant nous lorsqu'il sera question de transposer certaines des mesures proposées dans notre droit interne.

Avant d'en venir au fond, je dirai quelques mots de la forme, pour rappeler l'extraordinaire densité de ce paquet. Il est question de pas moins de huit propositions d'actes législatifs - révisions de règlements ou de directives - et de nombreux autres documents de présentation ou d'évaluation, le tout pour un total de 4 689 pages. Si l'on peut saluer le travail important réalisé par la Commission européenne, on regrettera cependant qu'un tel volume, en partie justifié par la technicité des sujets abordés, rende malgré tout difficile son appropriation par les citoyens. J'ajoute que cela fait déjà presque trois mois que les textes ont été présentés et que de nombreux volets ne sont pour autant toujours pas traduits en français !

Sur le fond, je suis d'accord avec beaucoup de points que Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat, a développés devant nous lorsque nous l'avons auditionné. Nous approuvons une partie du paquet, nous avons des réserves sur d'autres aspects et de vraies réticences sur le dernier volet.

D'abord, comme nous l'avions déjà indiqué dans la loi sur la transition énergétique, nous avons toujours approuvé l'objectif d'approfondissement de la coopération européenne en matière d'énergie et de climat, et donc le mandat donné à la Commission européenne pour mettre en oeuvre l'Union de l'énergie. Il serait du reste paradoxal de s'être donné des objectifs climatiques particulièrement ambitieux, contraignants à l'échelle de l'Union et qui ont contribué au succès de l'accord de Paris sur le climat, et de dénier dans le même temps à la Commission le droit de proposer des mesures qu'elle jugerait pertinentes pour les atteindre.

Cela n'empêche bien évidemment pas d'examiner ces propositions avec un regard critique, non seulement parce que la législation européenne ne tire sa légitimité politique que de son approbation par les institutions démocratiquement élues et représentatives que sont le Parlement et le Conseil européens, mais aussi parce que, même sur le plan technique, les propositions de la Commission reposent parfois sur des présupposés qui peuvent être contestés. Je n'en donnerai qu'un seul exemple : en matière de sécurité d'approvisionnement, la Commission prône, plus ou moins explicitement, la doctrine du marché dite energy only , qui voudrait que les signaux des marchés de court terme suffiraient à maintenir ou à développer les capacités requises pour assurer cette sécurité à moyen terme. Or l'expérience nous a montré qu'il n'en était rien, les prix de gros très bas ayant, par exemple, sorti du marché des centrales à gaz dont nous aurions pourtant eu le plus grand besoin récemment.

Je rappelle également que l'énergie est une compétence partagée entre l'Union et les États membres et qu'à ce titre, les propositions de la Commission doivent respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité, la souveraineté des États membres sur la définition de leur mix énergétique, ainsi que leur responsabilité vis-à-vis de leurs concitoyens en matière de sécurité d'approvisionnement.

J'en viens maintenant à quelques points particuliers sur lesquels les initiatives de la Commission me semblent positives.

En matière d'efficacité énergétique, signalons le relèvement de l'objectif de 27 % à 30 %, qui crée une nouvelle dynamique, la prolongation des obligations d'économies d'énergie imposées aux fournisseurs et aux distributeurs d'énergie au-delà de 2020 et l'inclusion de la précarité énergétique dans ces obligations, qui confortent le dispositif français des certificats d'économies d'énergie, les CEE, et notamment les CEE « précarité », ou le renforcement de l'information et des droits des consommateurs, notamment en matière de facturation.

En matière d'énergies renouvelables, la prise en compte de l'objectif des 27 % en 2030 me semble également réaliste, même si certains auraient sans doute souhaité aller encore plus loin, de même qu'est bienvenu l'objectif d'une augmentation de 1 % par an de la part des énergies renouvelables dans la production de chaleur et de froid.

On peut encore saluer le renforcement de la préparation et de la coopération entre États membres en cas de crise dans le secteur de l'électricité et, plus largement, le rôle central dévolu aux consommateurs, qui doit leur permettre de devenir des acteurs à part entière du système électrique.

Enfin, la Commission a pris ou annoncé plusieurs initiatives intéressantes pour accompagner la transition énergétique sur les plans industriel et social. Je pense en particulier aux divers outils créés pour financer des projets innovants, comme le programme Horizon 2020, le fonds NER 400 ou la mobilisation du plan Juncker, qui devraient toutefois aller au-delà de l'aide aux seuls prototypes ou aux démonstrateurs et accompagner le développement industriel des filières naissantes. Je songe aussi à la mobilisation du tissu industriel par la création d'un « forum industriel des énergies propres » ou encore à l'accent mis sur la nécessité d'aider à la transformation des compétences et à la reconversion économique des régions et des industries fortement carbonées.

Il reste que certaines propositions de la Commission sont critiquables.

D'abord, et même si ce n'était pas l'objet du présent paquet, nos collègues de la commission des affaires européennes ont justement rappelé l'importance d'une tarification forte du carbone à l'échelle européenne, et donc la nécessité d'une réforme ambitieuse du marché de quotas européen, qui est actuellement en cours de discussion à Bruxelles. Or, si le texte adopté par le Parlement européen la semaine dernière comporte des points positifs, il ne permettra pas en l'état d'atteindre les 30 euros la tonne de CO ₂ , qui, selon tous les experts, sont pourtant indispensables pour changer la donne et réorienter les investissements. À cet égard, il serait peut-être temps de changer de méthode, en cherchant d'abord à accorder les États membres sur un prix-cible, avant de fixer les paramètres techniques qui permettraient de l'atteindre. Dans cet ordre, les États auraient sans doute plus de difficultés à assumer, devant leurs pairs et face à l'opinion publique, un objectif de prix inconciliable avec leurs engagements climatiques.

Je vous proposerai aussi de compléter le texte pour insister sur l'utilité de mécanismes de capacité pérennes et revenir sur trois mesures proposées par la Commission inacceptables en l'état. Pour ceux qui n'en sont pas familiers, je rappellerai que ces mécanismes fonctionnent comme un dispositif assurantiel obligatoire, auxquels les fournisseurs sont tenus de participer pour assurer qu'ils seront en mesure d'approvisionner leurs clients à tout moment, et en particulier aux périodes de pointe, dans la droite ligne du rapport Poignant-Sido, qui avait plaidé pour la création d'un tel outil en France. C'est donc un instrument essentiel pour notre sécurité d'approvisionnement.

Or la Commission prévoit non seulement de conditionner leur création à une étude européenne, ce qui méconnaîtrait les spécificités de chaque pays, de les soumettre à une révision annuelle, alors qu'ils ont justement pour objet d'assurer une rémunération des capacités sur le moyen terme, et enfin de n'ouvrir aux capacités étrangères que certains mécanismes, dont le marché de capacité français, et pas d'autres, à commencer par la réserve stratégique allemande, présentée comme temporaire. Je ne suis pas d'accord ; je demande que chaque pays soit traité de la même manière. Comme l'a du reste très bien noté le président de la commission des affaires européennes Jean Bizet, de tels mécanismes ne peuvent s'envisager que « dans un cadre de réciprocité ».

Le seul point où nous ne sommes pas tout à fait d'accord avec la commission des affaires européennes concerne les interconnexions. Je vous proposerai de préciser que le renforcement des interconnexions ne doit plus être fondé sur un taux uniforme à toutes les frontières, qui n'a aucune raison d'être technique ou économique et qui se révélerait inutilement coûteux, mais sur l'analyse coûts-bénéfices systématique de chaque projet, afin de s'assurer d'un bénéfice net pour la collectivité. Ce n'est pas à Bruxelles de décider quel équipement nous voulons mettre en place entre la France et l'Italie ou la France et l'Espagne ! À nous d'examiner si c'est rentable économiquement et pertinent techniquement ou non.

Plus généralement, le cadre réglementaire devrait donner la visibilité suffisante, non seulement, on l'a vu, pour garantir la sécurité d'approvisionnement, mais aussi pour investir dans les énergies décarbonées ou pour préserver la compétitivité des consommateurs industriels.

Le premier point implique d'autoriser explicitement les États membres à recourir à des appels d'offres par technologie, alors que la rédaction très générale proposée par la Commission n'exclut pas formellement le concept d'appel d'offres technologiquement neutre. C'est d'autant plus nécessaire que les appels d'offres par filière permettront de mieux piloter le mix, de profiter des complémentarités - géographique, saisonnière, caractère intermittent ou non - entre les technologies ou de mieux les intégrer au réseau. Il nous faut aussi plaider pour un soutien aux énergies décarbonées, dont la filière nucléaire, qui a l'avantage d'être, comme l'a fort bien rappelé la commission des affaires européennes, à la fois décarbonée et pilotable, par des contrats offrant des prix garantis sur longue période, comme les contrats passés par Gouvernement britannique pour les deux réacteurs d' Hinkley Point .

Quant au second point, il s'agirait de reconnaître l'intérêt pour les consommateurs industriels de pouvoir souscrire des contrats d'approvisionnement de long terme qui leur donneraient de la visibilité et pourraient aussi répondre aux besoins de financement du secteur énergétique.

Cette proposition de résolution nous donne aussi l'occasion d'affirmer que la protection des consommateurs est une préoccupation essentielle et qu'elle est de nature à renforcer la confiance dans les mécanismes de marché, là où la Commission européenne tendrait uniquement à la voir comme un frein à la concurrence. Je vous proposerai de nous opposer fermement, d'une part, à la suppression des tarifs régulés pour les consommateurs particuliers, dès lors qu'ils reflètent bien les coûts des opérateurs historiques, comme c'est le cas en France, d'autre part, à deux mesures a priori techniques, mais qui ne seraient pas sans conséquence pour le consommateur : le déplafonnement total des prix de gros de l'électricité, combiné à l'obligation faite à tout fournisseur de proposer une offre tarifaire dynamique variant avec les prix de marché de très court terme, qui pourraient en pratique exposer les consommateurs à des risques financiers considérables.

Je vous proposerai de ne pas nous opposer à la suppression des tarifs sociaux, dès lors que nous en avons bien perçu les limites et que la France elle-même a fait le choix de les remplacer par un autre dispositif : le chèque énergie. En revanche, il conviendra que la Commission clarifie ses propositions en matière de mesures alternatives, qui font référence à ce stade à des « prestations de sécurité sociale », afin de bien assurer la pérennité du chèque énergie à la française.

Je crois que nous pourrons aussi nous accorder sur un autre point de vigilance majeur, autour de la défense de deux principes cardinaux du modèle énergétique français : la péréquation tarifaire, garante de la cohésion nationale et de la solidarité entre les territoires, et l'optimisation des réseaux confiés à des gestionnaires indépendants qui en ont le monopole. En la matière, il est impératif que certaines propositions de la Commission visant le développement de l'autoconsommation individuelle ou collective ou promouvant la création de « communautés d'énergies renouvelables » ou « locales » soient strictement encadrées, par exemple pour éviter une désoptimisation du système qui conduirait à dupliquer des parties du réseau. De même, il est essentiel de trouver, pour ces nouveaux modèles de consommation et de production, des modèles tarifaires qui pérennisent le financement des réseaux sur l'ensemble du territoire.

Enfin, plusieurs propositions de la Commission contreviennent manifestement aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, voire opèrent des transferts de souveraineté dans des matières qui relèvent de la responsabilité des États membres. Cela concerne en particulier quatre éléments : d'abord, l'ouverture, sur une base obligatoire et non volontaire, des dispositifs de soutien nationaux aux installations d'énergies renouvelables étrangères ; ensuite, l'approbation par la Commission européenne des plans énergie-climat nationaux et la possibilité de sanctionner financièrement les États membres qui n'atteindraient pas leurs objectifs climatiques ; enfin, la création de centres opérationnels régionaux auxquels les gestionnaires de réseaux de transport devraient adhérer obligatoirement, qui disposeraient de pouvoirs contraignants à leur égard et surtout, qui ouvriraient la voie, selon les réflexions de la Commission, à un démantèlement des missions des gestionnaires nationaux. Vous l'avez compris, je veux protéger notre transporteur RTE.

Dernier point saillant, le nouveau cadre proposé en matière de régulation soulève au moins une inquiétude et une objection. L'inquiétude concerne une harmonisation excessive des méthodes de construction des tarifs ; il est en particulier essentiel que les régulateurs nationaux conservent la main sur les tarifs de distribution. L'objection est à l'encontre des nouvelles règles de gouvernance de l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie, l'ACER, dont le directeur se verrait accorder le monopole de la rédaction des actes et dont les décisions seraient adoptées à la majorité simple. Des décisions pourraient donc être prises contre l'avis de régulateurs représentant plus de 80 % du marché de l'électricité européen !

Je terminerai par les biocarburants. La Commission fixe des objectifs d'incorporation croissante des biocarburants avancés et prévoit, en parallèle, la baisse de la part des biocarburants de première génération. Si nous pouvons adhérer à la première ambition, il me semble que la seconde devrait être plus progressive. Une réduction trop rapide poserait trois difficultés : d'abord, pour atteindre les objectifs de décarbonation du secteur des transports, car les biocarburants avancés, dont le développement a pris du retard, ne seront pas en mesure de fournir les volumes suffisants aux échéances prévues ; ensuite, parce que les biocarburants actuels induisent des bénéfices économiques, par leur contribution à l'excédent commercial et à l'indépendance énergétique de l'Union, et agronomiques, par la couverture des besoins en protéines animales grâce aux tourteaux ; enfin, parce que la filière agro-industrielle et les dizaines de milliers d'emplois qu'elle représente en France aura besoin de temps pour s'adapter.

Sous le bénéfice de ces amendements, je vous proposerai d'adopter la présente proposition de résolution.

J'ajouterai dans mon rapport un tableau montrant qu'il n'y a aucun parlementaire européen français parmi les rapporteurs du paquet pour défendre les intérêts de notre pays et notre mix énergétique à Bruxelles. C'est regrettable et inquiétant.

M. Roland Courteau . - Je remercie M. le rapporteur de son travail.

La Commission européenne propose un certain nombre de mesures visant à poursuivre la libéralisation du marché européen de l'électricité, dont la suppression des tarifs réglementés. Le marché, paré de toutes les vertus, est censé supplanter les politiques nationales pour l'approvisionnement en électricité.

Or les imperfections du marché peuvent légitimer l'intervention des pouvoirs publics. L'électricité est un bien de première nécessité, ce que la Commission européenne semble oublier... Nous nous opposons à la remise en cause des dispositifs de protection des consommateurs : tarifs réglementés, aide aux personnes en situation de précarité. Nous proposerons des amendements sur ces points.

Le marché de capacités a été mis en place en France car l'électricité n'est pas une énergie stockable. Certes, la Commission européenne ne le remet pas en cause. Mais elle le conditionne à quelques contreparties d'aménagement, comme la révision annuelle, ce qui serait facteur d'incertitude sur la pérennité même des mécanismes.

En matière de réduction des gaz à effet de serre, le grand absent du paquet est la réforme du marché carbone, aujourd'hui particulièrement défaillant.

Par ailleurs, la Commission européenne propose, sans bénéfice avéré pour les citoyens, de nombreux transferts de compétences qui méconnaissent le principe de subsidiarité. Ainsi, nous pouvons être très préoccupés face à certaines propositions qui constituent un transfert de souveraineté des États vers l'Europe en matière de sécurité d'approvisionnement. Je pense par exemple à la proposition de création de centres opérationnels régionaux, les fameux « ROC » ( regional operational centers ). Véritables entités supranationales, ceux-ci accapareraient les pouvoirs dévolus au gestionnaire de réseau de transport, notamment RTE, avec une perte de maîtrise de nos conditions d'approvisionnement.

D'une manière générale, le groupe socialiste s'étonne de l'approche suspicieuse de la Commission européenne. Nous souhaitons rappeler que la sécurité énergétique est une compétence partagée de l'Union européenne et des États.

Autre problème, le paquet prévoit l'ouverture aux capacités étrangères des mécanismes nationaux. Nous ne pouvons pas être hostiles à l'idée que les mécanismes ne doivent pas soutenir les centrales émettant plus de 550 grammes de CO ₂ par kilowattheure. Mais nous ne sommes pas favorables à la proposition visant à exonérer les mécanismes de type réserve stratégique de certains États membres de toute participation transfrontalière. Selon nous, il ne serait pas acceptable que la France soit dans l'obligation de financer les centrales d'Allemagne ou de Belgique sans que la réciproque soit vraie. Bref, la participation transfrontalière doit être imposée à tous ou à personne !

Mon sentiment est que, à travers cette proposition sur les mécanismes de capacité, la Commission européenne cherche à limiter le champ d'application des politiques énergétiques nationales. Sa stratégie est peut-être moins visible, moins frontale, mais il s'agit bien de faire en sorte que la responsabilité sur la sécurité d'approvisionnement quitte l'échelon national. Voilà, sous des dehors parfois techniques, l'objectif caché de la Commission européenne.

Nous partageons plusieurs objectifs de la présente proposition de résolution, comme l'élaboration par les États membres de mécanismes de capacité dans un cadre de réciprocité. Encore une fois, je ne comprends pas que la Commission européenne exonère le système allemand, dénommé « réserve stratégique », de toute participation transfrontalière au prétexte qu'il s'agirait d'un palliatif limité dans le temps, alors que l'essor des énergies renouvelables en Allemagne ne permet pas une telle limitation dans le temps ! Il suffirait que tous les États membres présentent leur système comme temporaire pour que la France soit la seule à rémunérer des centrales étrangères !

Nous soutenons donc cette proposition de résolution, ainsi que les amendements du rapporteur. Nous en déposerons également sur la précarité énergétique, les tarifs réglementés, la tarification dynamique ou l'évaluation de l'efficacité du marché intérieur de l'énergie.

M. Franck Montaugé . - Le dogme selon lequel le marché pur serait un gage d'harmonie absolue pour tous les consommateurs, les producteurs et les territoires inspire toujours la construction du marché intérieur de l'électricité.

J'ai le sentiment que, de paquet en paquet, l'on passe de la compétence partagée entre l'État et l'Union européenne à une compétence européenne quasi exclusive. L'ingérence des institutions européennes en matière de sécurité des approvisionnements le démontre.

Ces textes concentrent et illustrent les ambiguïtés de la construction européenne : une utilisation excessive des normes et des règlements, au détriment d'une ambition politique qui devrait être fondée sur la subsidiarité et la proportionnalité, au service de la solidarité et de l'efficience du marché pour tous les consommateurs et tous les producteurs.

Nos amendements visent donc à garder des mécanismes nationaux de solidarité et de subsidiarité, tels que les textes européens initiaux les ont autorisés.

Mme Delphine Bataille . - Monsieur le rapporteur, merci de votre écoute. Notre groupe a effectivement déposé plusieurs amendements.

J'insiste sur la nécessité de préserver les tarifs réglementés, qui contribuent à la protection des consommateurs, contrairement aux tarifs fluctuants, sans prévisibilité. La Commission européenne souhaite en effet les voir disparaître. Le directeur général de l'énergie et du climat, que nous avions auditionné, a bien rappelé que les tarifs réglementés ne s'opposent pas, s'ils sont bien conçus, clairs et transparents, au développement de la concurrence, mais qu'ils contribuent au contraire à renforcer la confiance dans le marché. Nous sommes attachés à notre modèle de protection des consommateurs.

La lutte contre la précarité énergétique doit rester une priorité. Si la Commission européenne a reconnu qu'il s'agissait d'un problème majeur en Europe elle n'est pas favorable à la régulation des prix de l'électricité ni aux tarifs sociaux mais souhaite plutôt privilégier les aides permettant de réduire les coûts de l'énergie, notamment en direction des ménages en situation de précarité et des logements sociaux. Elle propose aussi des garanties procédurales avant que n'intervienne la coupure de la fourniture d'énergie aux consommateurs.

Il faut réaffirmer la nécessité de préserver le modèle français de soutien financier aux personnes en situation de précarité, via le chèque énergie, les tarifs sociaux ainsi que l'interdiction de coupure pendant la période hivernale. Monsieur le rapporteur, savez-vous si cette dernière mesure pourra être compatible avec les nouvelles règles européennes ?

M. Pierre Cuypers . - Je souhaiterais revenir sur la question des biocarburants. D'abord, le bilan environnemental de la biomasse et des biocarburants est largement positif, avec une réduction de près de 70 % des émissions de gaz à effet de serre. Ensuite, compte tenu de notre vulnérabilité en approvisionnement énergétique, les biocarburants contribuent à notre indépendance énergétique. Enfin, aujourd'hui, les carburants de deuxième génération ne sont ni prêts techniquement ni susceptibles de répondre aux besoins économiques.

Ne supprimons donc pas la première génération pour passer à la seconde. Ce serait aussi nuisible à l'environnement qu'à notre agriculture.

M. Daniel Gremillet . - Notre débat illustre bien l'agacement que l'Union européenne suscite lorsqu'elle s'empare de tels sujets au lieu des enjeux fiscaux, environnementaux ou sociaux majeurs.

Revenons à l'essentiel. Une absence de politique européenne forte en matière énergétique pourrait être dévastatrice.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - Monsieur Courteau a rappelé les aspects les plus critiquables et les éléments à rejeter dans les propositions de la Commission européenne. Je partage totalement son analyse sur les approvisionnements, les tarifs réglementés, la lutte contre la précarité énergétique ou les mécanismes de capacité, notamment leur révision annuelle, qu'il ne faut évidemment pas accepter, de même que cette participation transfrontalière à géométrie variable : il n'est acceptable de l'imposer au mécanisme français et d'en dispenser la réserve stratégique allemande. Je m'oppose également aux centres opérationnels régionaux. Si je n'ai pas développé la question du prix du CO ₂ , c'est parce que ce n'est pas l'objet du quatrième paquet mais d'une autre proposition de directive, en cours d'examen. La proposition de résolution rappellera cependant l'importance du sujet.

Je rejoins monsieur Montaugé sur la question de la subsidiarité et serai même encore plus sévère : nous sommes passés d'une compétence partagée à une compétence imposée ! Aujourd'hui, l'Union européenne se mêle de tout - Daniel Gremillet l'a souligné -, y compris de problèmes mineurs. C'est cela qui crée le rejet de l'Europe dans nos opinions publiques, avec les résultats que nous connaissons dans plusieurs pays européens. C'est, me semble-t-il, une vraie erreur stratégique que de laisser la Commission européenne se mêler de plus en plus de choses.

Tout comme Mme Bataille, je ne suis pas pour la suppression des tarifs réglementés. Et c'est à mon avis une bonne chose de montrer à Bruxelles que nous les défendons sur toutes les travées du Parlement français. Soyons vigilants sur la précarité énergétique. La France a trouvé une solution de substitution aux tarifs sociaux : le chèque énergie. Veillons à le protéger. Si je n'ai pas abordé les interdictions de coupures, c'est parce que je n'ai rien vu dans le paquet énergie qui serait de nature à les remettre en cause.

Je souscris aux propos de monsieur Cuypers . N'abandonnons pas les biocarburants de première génération tant que les biocarburants avancés ne seront pas en mesure de fournir les volumes suffisants.

Mme Élisabeth Lamure , présidente . - Nous passons à l'examen des amendements.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'amendement COM-6 vise à compléter la liste des textes visés par la présente proposition de résolution, notamment pour tenir compte de l'élargissement de son périmètre.

L'amendement n° COM-6 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'amendement COM-7 tend à rappeler que les États membres sont responsables de la sécurité d'approvisionnement de leurs citoyens.

L'amendement n° COM-7 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'amendement COM-8 vise à souligner les initiatives positives prises par la Commission européenne en matière d'objectifs d'efficacité énergétique et d'énergies renouvelables, de préparation aux risques dans le secteur de l'électricité, de rôle central dévolu aux consommateurs et d'accompagnement industriel et social de la transition énergétique.

M. Roland Courteau . - Je voudrais sous-amender votre rédaction en écrivant : « Suggère de relever l'objectif d'efficacité énergétique à 40 % et d'intégrer l'objectif de 30 % d'énergies renouvelables... » Le Parlement européen plaide pour 40 %, de nombreuses ONG également.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - Je suis totalement hostile à cette idée, qui est notamment défendue par monsieur Claude Turmes, député écologiste luxembourgeois spécialiste des questions d'énergie. Le gouvernement que vous soutenez n'est pas non plus d'accord avec cette proposition. Ce serait un petit jeu dangereux que de se fixer des objectifs irréalistes.

M. Roland Courteau . - C'est un objectif ambitieux, certes, mais le Parlement européen plaide en ce sens.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - Vous avez parfaitement le droit d'être en opposition avec votre Gouvernement...

M. Roland Courteau . - Cela m'arrive !

L'amendement n° COM-8 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'amendement COM-9 réaffirme la conviction, partagée par la commission des affaires européennes, que la transition vers un système énergétique plus propre passera par une tarification forte du carbone à l'échelle européenne ; cela correspond au souhait de M. Courteau. C'est une considération générale, le sujet étant traité par l'autre directive, mais ces deux questions sont indissociables.

M. Roland Courteau . - Je soutiens cet amendement, dont la philosophie est conforme aux objectifs que nous avons fixés dans la loi de transition énergétique.

L'amendement n° COM-9 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'amendement COM-10 rappelle l'importance de mécanismes de capacité pérennes pour stimuler les investissements en capacité de production et d'effacement. Ces dernières sont nécessaires à la sécurité de l'approvisionnement électrique aux périodes de pointe de consommation, structurelles, comme la pointe de dix-neuf heures en France, ou liées à des aléas climatiques exceptionnels, comme lors de la récente vague de froid.

La commission des affaires européennes souligne que la part croissante des énergies intermittentes rend plus difficile l'équilibre en temps réel entre l'offre et la demande. Cependant les mécanismes de capacité répondent à une problématique plus générale, ce qui justifie leur mise en place pérenne.

M. Roland Courteau . - Nous sommes d'accord car il est bon de rappeler que le maintien de mécanismes de capacité ne se justifie pas seulement par les intermittences des énergies renouvelables : il y a aussi les périodes extrêmes, de grand froid par exemple.

L'amendement n° COM-10 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'amendement COM-11 procède à une précision rédactionnelle et précise que l'instauration des mécanismes de capacité nationaux ne saurait être conditionnée par la réalisation d'une étude à l'échelle européenne, car celle-ci ne pourrait qu'imparfaitement identifier les problèmes d'approvisionnement spécifiques à un État membre. Ils ne sauraient non plus être soumis à une révision annuelle qui en saperait la logique même en créant une forte incertitude sur leur pérennité alors que ces mécanismes ont précisément pour but de garantir la rémunération sur le moyen terme de capacités indispensables en période de pointe ou en cas de crise. Cet amendement satisfait donc monsieur Courteau.

M. Roland Courteau . - Exact !

L'amendement n° COM-11 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'amendement COM-12 dispose que le renforcement des interconnexions électriques doit se faire sur la base d'une analyse coût-bénéfice. La commission des affaires européennes et la Commission européenne plaident pour la promotion des interconnexions électriques de manière uniforme à toutes les frontières - cette dernière allant même jusqu'à envisager de relever le taux d'interconnexions de 10 % à 15 %. Je ne partage pas cette position : il faut étudier l'utilité et le coût de chaque projet, à chaque frontière.

M. Roland Courteau . - Avez-vous à l'esprit certains cas en particulier ?

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - Nous ne devons pas nous laisser imposer des interconnexions non réalistes, à des coûts déraisonnables. Deux des trois projets espagnols ont été refusés pour cette raison.

M. Roland Courteau . - Trop chers...

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - Du reste, les transporteurs français et espagnols n'étaient pas d'accord eux non plus !

L'amendement n° COM-12 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'amendement COM-13 vise à rappeler l'importance d'un cadre réglementaire favorable aux investissements de long terme, non seulement pour favoriser les investissements dans les énergies décarbonées, renouvelables et nucléaire, ce qui suppose de pouvoir offrir des prix garantis sur longue période et de pouvoir organiser des appels d'offres par technologie, mais aussi pour préserver la compétitivité des consommateurs industriels, en leur permettant de souscrire des contrats d'approvisionnement de long terme, qui pourront le cas échéant contribuer au financement du secteur énergétique.

M. Roland Courteau . - Pourquoi préciser explicitement « dont la filière électronucléaire », puisque celle-ci est déjà comprise dans les énergies décarbonées ?

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - Par cohérence avec le texte de la commission des affaires européennes, qui l'a fort bien rappelé...

M. Roland Courteau . - C'est un pléonasme !

L'amendement n° COM-13 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'amendement COM-14 vise d'abord à affirmer que la protection des consommateurs ne nuit pas au développement de la concurrence, comme les propositions de la Commission européenne le laissent penser, mais renforce la confiance dans les mécanismes de marché et incite donc les consommateurs à utiliser leurs nouveaux droits : libre choix du fournisseur, de l'offre, etc.

Il en tire ensuite deux conséquences. D'une part, en refusant la suppression des tarifs régulés pour les consommateurs résidentiels, dès lors qu'ils n'entravent pas le développement de la concurrence - en France, les tarifs réglementés sont bien contestables par les fournisseurs alternatifs. D'autre part, en rejetant le déplafonnement des prix de gros de l'électricité, ainsi que l'obligation pour tout fournisseur de proposer des offres dynamiques variant avec les prix de marché de très court terme, car cela exposerait les consommateurs à des risques financiers considérables en cas de pics de prix.

Enfin, la rédaction appelle à une clarification des possibilités offertes aux États membres pour protéger leurs consommateurs précaires : le chèque énergie français doit être préservé.

Les auteurs de l'amendement COM-2 ont, me semble-t-il, satisfaction et pourraient donc se rallier à cette rédaction, qui affirme une opposition plus générale à l'encontre des mesures mettant en cause la protection des consommateurs face à la volatilité des prix de marché.

L'amendement COM-3 s'oppose à l'obligation de proposer une offre de tarification dynamique et précise que les consommateurs devraient être éclairés sur les risques. Le premier point est satisfait par l'amendement COM-14. Le second point me semble intéressant et je vous propose de rectifier mon amendement COM-14 en ce sens en insérant, après la deuxième phrase, la phrase suivante :

« considère qu'une offre de tarification dynamique doit s'accompagner d'une information complète sur les risques qu'elle comporte pour le consommateur qui la souscrit ; »

Quant à l'amendement COM-4 , il vise à réaffirmer que la lutte contre la précarité énergétique est l'une des priorités de la politique énergétique et que les États membres doivent être encouragés à développer leurs propres solutions innovantes en la matière.

La Commission européenne a, me semble-t-il, bien intégré cette dimension dans l'ensemble du paquet, par exemple en prévoyant des obligations d'économies d'énergie spécifiques au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique ou en incitant les États membres à orienter prioritairement leur effort de rénovation du bâti vers ces ménages.

S'agissant des tarifs sociaux, la Commission européenne prône leur remplacement « par d'autres dispositifs », sans autre précision. Comment s'y opposer dès lors que la France a déjà décidé d'une telle bascule ? Néanmoins il y a un doute sur la parfaite conformité du chèque énergie au droit européen proposé - c'est bien pourquoi l'amendement COM-14 appelle à une clarification. Enfin, le principe des coupures hivernales n'est pas remis en cause.

Ces trois amendements peuvent sans doute être retirés au profit de l'amendement COM-14 ainsi rectifié.

M. Roland Courteau . - Nous avions trois points de très vive préoccupation : les tarifs réglementés, la tarification dynamique, la précarité. Nous avons satisfaction sur les trois.

Les amendements n° COM-2, COM-3 et COM-4 sont retirés.

L'amendement n° COM-14 rectifié est adopté.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'amendement COM-15 a pour objet de réaffirmer l'attachement aux principes fondateurs du modèle énergétique français, la péréquation tarifaire et l'optimisation technico-économique des réseaux. Il appelle en conséquence à mieux encadrer les propositions de la Commission en matière d'autoconsommation individuelle ou collective et de promotion des « communautés d'énergies renouvelables » ou « locales », dans un sens bénéfique à l'ensemble de la collectivité, et pas uniquement aux consommateurs en mesure de profiter de ces nouvelles opportunités. C'était l'un des objectifs du texte sur l'autoconsommation que nous avons adopté définitivement la semaine dernière.

Il n'est pas question de s'opposer à la demande sociétale croissante en faveur d'une énergie plus verte et plus locale. Reste cependant à accompagner un mouvement qui entraînera des transferts de valeur majeurs entre les différents usagers : il conviendra de pérenniser le financement des réseaux par de nouveaux modèles de tarification (part puissance accrue, tarification à l'injection et au soutirage ou autres) et de préserver la solidarité entre les territoires urbains, ruraux, métropolitains et ultra-marins.

Mon amendement COM-15 satisfait donc totalement l'amendement COM-1 .

M. Franck Montaugé . - Le contenu de l'amendement COM-15 nous convient, d'autant qu'il mentionne explicitement la question de l'optimisation des réseaux.

L'amendement n°  COM-1 est retiré.

L'amendement n° COM-15 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'amendement COM-16 tend à marquer l'opposition à plusieurs dispositions, contraires aux principes de subsidiarité et de proportionnalité et susceptibles de remettre en cause la souveraineté des États membres. L'ouverture des mécanismes nationaux d'aide aux installations d'énergies renouvelables étrangères restreindrait, si elle était imposée, le droit des États membres à déterminer leur mix énergétique national : elle ne peut se faire que sur une base volontaire.

L'approbation par la Commission des plans énergie-climat nationaux et la possibilité de sanctions financières contreviendrait là aussi au principe de subsidiarité.

Quant à la création de centres opérationnels régionaux regroupant les gestionnaires de réseaux de transport (GRT), qui disposeraient de pouvoirs contraignants et ouvriraient la voie à une scission des missions de développement des infrastructures, relevant des GRT, et d'exploitation du réseau, qui reviendrait à un ou plusieurs opérateurs européens, elle pose à l'évidence des questions de souveraineté énergétique.

M. Roland Courteau . - Effectivement.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - Enfin, l'harmonisation des méthodes de fixation des tarifs de réseaux ne pourrait aller au-delà des grands principes et ne se justifierait pas pour les tarifs de distribution. Je suis très réservé sur les nouvelles règles de gouvernance de l'ACER - et pas du tout d'accord sur la majorité simple.

L'amendement n° COM-16 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'amendement COM-17 appelle à un basculement plus progressif des biocarburants de première génération vers les biocarburants plus avancés. Oui pour la deuxième génération, mais n'allons pas trop vite et conservons ceux de la première tant que les nouveaux ne sont pas au point. Notre collègue président de chambre d'agriculture défend à bon droit cette position.

M. Joël Labbé . - Les carburants de deuxième génération progressent. Le basculement n'est pas immédiat : il doit débuter en 2021. Si l'on ne se fixe pas des objectifs précis, rien n'avancera. Le lobby des carburants de première génération est très actif mais je suis, au nom de mon groupe, résolument contre cet amendement.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - Je pense que vous faites erreur car en 2021, la deuxième génération ne sera pas encore prête. Les agriculteurs ne sont pas hostiles à la deuxième génération, ils souhaitent que les deux catégories soient considérées comme des vases communicants.

M. Joël Labbé . - Vous déplorez l'absence de parlementaires européens français compétents sur la question. Vous oubliez Yannick Jadot ! Quant à M. Turmes, vous déplorez qu'il soit luxembourgeois... et écologiste.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - Il défend ses convictions - brillamment, j'en conviens -, et non le mix français. Je déplore simplement qu'aucun Français ne figure parmi les rapporteurs, dont le rôle est fondamental au Parlement européen.

M. Roland Courteau . - Je suis favorable à l'amendement : le basculement doit être très progressif, afin que les énergies fossiles ne reviennent pas en force faute de volume suffisant de biocarburants avancés... et parce qu'il faut protéger les quelque 100 000 emplois qui seraient menacés en cas de sortie brutale de la première génération.

L'amendement n° COM-17 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - Je suggère le retrait de l'amendement COM-5 , qui prévoit un rapport d'évaluation sur l'efficacité du marché européen intérieur de l'énergie, en particulier sur l'évolution des prix durant les quinze dernières années.

Une proposition de résolution européenne n'est pas le cadre adapté pour formuler une telle demande : serait-ce au Gouvernement de rédiger ce rapport ? Ou le demandons-nous à la Commission européenne - pouvoir que nous n'avons pas ?

Sur le fond, les rapports sur cette question sont déjà nombreux : je songe aux évaluations réalisées par la Commission européenne elle-même, dont on pourrait toutefois considérer qu'elle est juge et partie, mais aussi à celles de la Commission de régulation de l'énergie qui actualise chaque trimestre son observatoire sur les marchés de détail et de gros de l'électricité et du gaz. La concurrence a bien contribué à faire baisser les prix de détail : au troisième trimestre 2016, les offres de marché les moins chères étaient inférieures de 5 % à 7 % aux tarifs réglementés, en gaz comme en électricité. Si la facture des consommateurs a pu augmenter sur la période, c'est d'abord le fait des hausses de taxes et de la part liée à l'acheminement. Nous disposons de tous les éléments d'information, ils sont mis à jour tous les trimestres.

M. Franck Montaugé . - Mon intention était que la Commission européenne nous fournisse un rapport avec des chiffres sur longue période, couvrant l'ensemble de l'Europe, pour comparer les objectifs initiaux et les résultats de la construction du marché intérieur de l'électricité.

L'amendement n° COM-5 est retiré.

M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . -Nous avons élargi le champ de la résolution. Il convient donc d'en modifier l'intitulé. Tel est l'objet de l'amendement COM-18 .

L'amendement n° COM-18 est adopté.

M. Joël Labbé . - Je m'abstiendrai sur l'ensemble de la proposition de résolution.

La proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE SUR LE PAQUET « ÉNERGIE PROPRE POUR TOUS LES EUROPÉENS » PRÉSENTÉ PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE LE 30 NOVEMBRE 2016

TEXTE DE LA COMMISSION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu l'article 194 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE),

Vu le cadre d'action de l'Union européenne en matière de climat et d'énergie adopté par le Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014,

Vu la proposition de directive COM (2015) 337 final relative à la réforme du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE-UE),

Vu le paquet « Énergie propre pour tous les Européens » présenté par la Commission européenne le 30 novembre 2016, en particulier :

- la communication de la Commission COM (2016) 860 final,

- les propositions d'actes législatifs COM (2016) 761 final sur l'efficacité énergétique, COM (2016) 765 final sur la performance énergétique des bâtiments, COM (2016) 767 final sur les énergies renouvelables, COM (2016) 861 final et COM (2016) 864 final sur l'organisation du marché de l'électricité, COM (2016) 862 final sur la préparation aux risques dans le secteur de l'électricité, COM (2016) 863 final sur la régulation et COM (2016) 759 final sur la gouvernance de l'Union de l'énergie,

- le rapport final COM (2016) 752 final de l'enquête sectorielle sur les mécanismes de capacité et le document de travail des services de la Commission SWD (2016) 385 final joint en annexe,

Approuve le franchissement d'une nouvelle étape dans la stratégie pour l'union de l'énergie, mais déplore que le volume exceptionnel du paquet « Énergie propre pour tous les Européens » compromette son appréhension par les citoyens, d'autant plus que l'essentiel des documents n'est, à ce jour, disponible qu'en anglais ;

Se félicite que la Commission européenne s'efforce de promouvoir la décarbonation de l'énergie, tout en rappelant que chaque État membre est souverain quant à la détermination de son bouquet énergétique national et demeure responsable de la sécurité d'approvisionnement de ses citoyens ;

Salue en particulier le relèvement de l'objectif d'efficacité énergétique de 27 % à 30 %, l'intégration de l'objectif de 27 % d'énergies renouvelables dans le bouquet énergétique en 2030, le rôle central dévolu aux consommateurs, le renforcement de la préparation aux situations de crise ainsi que les initiatives prises ou annoncées par la Commission en matière de financement et d'accompagnement de la transition énergétique sur les plans industriel et social ;

Regrette le manque d'ambition de la réforme, en cours d'examen, du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE-UE), instrument pourtant central pour l'atteinte des objectifs climatiques de l'Union, et suggère que les États membres s'accordent sur le niveau de prix visé à différentes échéances, avant d'arrêter les paramètres techniques qui permettraient de l'atteindre ;

Observe que, pour une énergie électrique donnée, la filière électronucléaire n'émet pas plus de gaz à effet de serre que toute filière électrique basée sur des sources renouvelables d'énergie ;

Souligne que toutes les sources renouvelables d'énergie sont loin d'apporter aux citoyens la même sécurité d'approvisionnement, puisque la disponibilité de l'électricité intermittente dépend des conditions météorologiques tant que les éventuels surplus ne peuvent être stockés à grande échelle ;

Constate que, sur le plan de la contribution à la politique climatique, il convient de scinder le bouquet électrique en trois grandes catégories :

- les filières utilisant des produits fossiles thermiques,

- les centrales électronucléaires et les centrales utilisant des énergies renouvelables non intermittentes,

- la production d'électricité intermittente ;

Fait valoir que la première de ces catégories est la seule émettrice nette de gaz à effet de serre, et le restera jusqu'à ce que la capture massive et le stockage de CO ₂ soient systématisés ;

Insiste sur l'utilité de mécanismes de capacité pérennes pour assurer la sécurité d'approvisionnement électrique aux périodes de pointe de consommation, dans un contexte durablement marqué par l'essor de la production d'électricité intermittente ;

Ne peut accepter que certains États membres soient contraints d'inclure dans leur dispositif national des capacités de production transfrontalières, quand d'autres ne le seraient pas ; estime hautement souhaitable que des États membres voisins élaborent en commun des mécanismes de capacité dans un cadre de réciprocité ; considère que de tels mécanismes ne sauraient être conditionnés à la réalisation d'une étude à l'échelle européenne ni être soumis à une remise en cause annuelle ;

Estime que le renforcement des interconnexions du système électrique européen doit être fondé, non pas sur l'application d'un taux uniforme à toutes les frontières, mais sur l'analyse coûts-bénéfices systématique de chaque projet ;

Déplore que plusieurs propositions de la Commission ne donnent pas la visibilité suffisante pour investir dans la production d'énergie décarbonée ou pour préserver la compétitivité des consommateurs industriels ; juge indispensable d'autoriser explicitement le recours à des appels d'offres par technologie et de soutenir les énergies décarbonées, dont la filière électronucléaire, par des contrats offrant des prix garantis sur longue période ; souligne l'intérêt de permettre aux consommateurs industriels de souscrire des contrats d'approvisionnement de long terme ;

Affirme que la protection des consommateurs est la garantie de leur confiance dans les mécanismes de marché ; en conséquence, s'oppose fermement à la suppression des tarifs régulés de l'électricité pour les consommateurs résidentiels, dès lors qu'ils sont contestables par les fournisseurs alternatifs, ainsi qu'au déplafonnement total des prix de gros et à l'obligation faite aux fournisseurs de proposer une offre de tarification dynamique ; considère qu'une offre de tarification dynamique doit s'accompagner d'une information complète sur les risques qu'elle comporte pour le consommateur qui la souscrit ; appelle aussi à la clarification des mesures de protection non tarifaires des consommateurs en situation de précarité énergétique ;

Juge que la promotion de nouveaux modèles énergétiques plus décentralisés doit impérativement être encadrée pour préserver la solidarité entre les territoires urbains, ruraux, métropolitains et périphériques, l'optimisation des réseaux ainsi que la robustesse de leur mode de financement ;

S'oppose à plusieurs propositions de la Commission en ce qu'elles méconnaissent les principes de subsidiarité et de proportionnalité, voire organisent des transferts de souveraineté dans des matières relevant de la responsabilité des États membres, en particulier :

- l'obligation d'ouverture des dispositifs de soutien nationaux aux installations d'énergies renouvelables situées sur le territoire d'un autre État membre ;

- l'approbation par la Commission des plans énergie-climat nationaux et la possibilité de sanctionner financièrement les États membres qui n'atteindraient pas leurs objectifs climatiques ;

- la création de centres opérationnels régionaux regroupant les gestionnaires de réseaux de transport, disposant de pouvoirs contraignants et ouvrant la voie à une scission inacceptable des missions de développement et d'exploitation du réseau ;

- le risque d'une harmonisation excessive des méthodologies tarifaires, en particulier en matière de distribution, et les nouvelles règles de gouvernance de l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie ;

Appelle enfin à un basculement plus progressif des biocarburants de première génération vers les biocarburants avancés et les autres carburants renouvelables avancés.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

I. AUDITION DE LA COMMISSION

Mercredi 1 ^er février 2017 :

- Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) : M. Laurent Michel , directeur général et Mmes Virginie Schwartz , directrice de l'énergie, et Carole Lancereau , cheffe de la cellule internationale.

II. AUDITIONS DU RAPPORTEUR

Mardi 14 février 2017 :

- Syndicat des énergies renouvelables (SER) : M. Damien Mathon, délégué général, Mme Mathilde Mathieu , chargée de mission marchés de l'énergie et MM. Arnaud Chaperon , administrateur, membre du groupe de travail Europe, Senior Vice-président European Affairs de Total, Jean-Baptiste Séjourné , administrateur, membre du groupe de travail Europe, directeur régulation et affaires européennes d'Engie et Alexandre de Montesquiou , consultant ;

- Union française de l'électricité (UFE) : Mme Christine Goubet-Milhaud , présidente, et M. Damien Siess , directeur stratégie et prospective.

Contribution écrite :

- Réseau de transport d'électricité (RTE).

LISTE DES RAPPORTEURS DU « PAQUET ÉNERGIE » AU PARLEMENT EUROPÉEN

Sujet	Rapporteurs ^51 ( * )
Gouvernance de l'Union de l'énergie	M. Claude Turmes (Luxembourg)
Efficacité énergétique	M. Adam Gierek (Pologne)
Performance énergétique des bâtiments	M. Bendt Bendtsen (Danemark)
Énergies renouvelables	M. José Blanco López (Espagne)
Organisation du marché de l'électricité	M. Kriðjânis Kariòð (Lettonie)
Préparation aux risques dans le secteur de l'électricité	M. Flavio Zanonato (Italie)
Agence de coopération des régulateurs de l'énergie	M. Morten Helveg Petersen (Danemark)

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* ¹ Cf. le rapport n° 531 (2015-2016) de M. Roland Courteau, fait au nom de la commission des affaires économique et la résolution n° 125 (2015-2016), devenue résolution du Sénat le 11 avril 2016.

* ² Communication de la Commission COM (2016) 860 final « Une énergie propre pour tous les européens.

* ³ Communiqué de presse de la Commission du 30 novembre 2016.

* ⁴ Communication COM (2016) 860 final précitée.

* ⁵ Communiqué de presse de la Commission précité.

* ⁶ Par rapport aux scénarios de consommation future d'énergie.

* ⁷ COM (2016) 761 final.

* ⁸ Rapport public annuel 2016 de la Cour des comptes, « Les certificats d'économies d'énergie : un dispositif amélioré ».

* ⁹ Ou au plus tard à compter de 2027 si des compteurs ou répartiteurs de frais non lisibles à distance sont déjà installés et sauf rapport coût-efficacité défavorable.

* ¹⁰ Depuis le 1 ^er janvier 2016, une nouvelle obligation de 150 TWh s'est ajoutée aux objectifs d'économies d'énergie prévus pour la 3 ^e période des CEE au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique. Cette obligation pourrait être relevée à 400 TWh, sur un total de 1 600 TWh, sur la 4 ^e période.

* ¹¹ COM (2016) 765 final.

* ¹² COM (2016) 767 final.

* ¹³ Vestas (Danemark), Siemens (Allemagne) et Gamesa (Espagne) principalement, les deux derniers nommés étant en voie de fusion.

* ¹⁴ Même si ce chiffre ne doit pas masquer l'absence de filière européenne dans la production de modules photovoltaïques.

* ¹⁵ La question de la priorité d'injection est traitée dans le règlement « marché de l'électricité ».

* ¹⁶ Les mesures pouvant être prises en cas de « manque d'ambition » des plans nationaux et de « progrès insuffisants » en matière d'objectifs énergétiques et climatiques de l'Union sont détaillées à l'article 27 de la proposition de règlement sur la gouvernance COM (2016) 759 final, qui prévoit, entre autres, le versement d'une « contribution financière en faveur d'une plateforme de financement mise en place au niveau de l'Union pour contribuer à des projets dans le domaine des énergies renouvelables, sous la gestion directe ou indirecte de la Commission ».

* ¹⁷ « Member States shall ensure that support for renewable electricity is granted in an open, transparent, competitive, non-discriminatory and cost-effective manner », art. 4(2).

* ¹⁸ « Subject to State aid rules, in order to reach the Union target set in Article 3(1), Member States may apply support schemes », art. 4(1).

* ¹⁹ Alors même que la proposition de règlement sur la gouvernance prévoit que les États doivent indiquer, dans leur plan énergie-climat, doivent indiquer les « trajectoires pour chaque technologie liée aux énergies renouvelables que l'État membre envisage d'utiliser pour atteindre les trajectoires des parts globale et sectorielle d'énergie provenant de sources renouvelables entre 2021 et 2030 », COM (2016) 759 final, annexe I.

* ²⁰ Le produit de leur vente venant en déduction des coûts de soutien aux énergies renouvelables.

* ²¹ Projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelable.

* ²² Dans lequel les fournisseurs ou les acheteurs de biogaz peuvent conserver tout ou partie de la valeur des garanties d'origine associées à la production subventionnée.

* ²³ « Disproportionate procedures and charges that are not cost-reflective », art. 21.

* ²⁴ L'ordonnance « Autoconsommation » permettant aux petits autoconsommateurs, à des fins de simplification, d'injecter leur surplus à titre gratuit et de l'affecter aux pertes techniques des gestionnaires de réseaux.

* ²⁵ « Member States shall ensure that renewable energy communities are entitled to generate, consume, store and sell renewable energy, including through power purchase agreements, without being subject to disproportionate procedures and charges that are not cost-reflective.

« For the purposes of this Directive, a renewable energy community shall be an SME or a not-for-profit organisation, the shareholders or members of which cooperate in the generation, distribution, storage or supply of energy from renewable sources (...) », art. 22.

* ²⁶ « Member States shall lay down the necessary measures to ensure non-discriminatory access to district heating or cooling systems for heat or cold produced from renewable energy sources and for waste heat or cold. This non-discriminatory access shall enable direct supply of heating or cooling from such sources to customers connected to the district heating or cooling system by suppliers other than the operator of the district heating or cooling system », art. 24.

* ²⁷ Annexe X de la proposition de directive.

* ²⁸ COM (2016) 861 final et COM (2016) 864 final.

* ²⁹ COM (2016) 862 finaL

* ³⁰ « Value of lost load », définie comme l'estimation du prix maximum que les clients sont prêts à payer pour éviter une panne.

* ³¹ D'une puissance inférieure à 500 kW ou à 250 kW si la capacité totale des installations bénéficiant de la priorité d'injection excède 15 % de la capacité de production totale de l'État membre, seuils abaissés respectivement à 250 kW et 125 kW à compter du 1 ^er janvier 2016.

* ³² Afin de garantir la sécurité de l'approvisionnement électrique, les mécanismes de capacité fonctionnent comme un dispositif assurantiel obligatoire, auxquels les fournisseurs sont tenus de participer pour assurer qu'ils seront en mesure d'approvisionner, à tout moment, leurs clients.

* ³³ Réseau européen des gestionnaires de réseaux de transport d'électricité (European Network of Transmission System Operators for electricity).

* ³⁴ Calculs de capacité, analyses de sécurité, dimensionnement régional des réserves, etc., liste que la Commission se réserve par ailleurs le droit de compléter par la suite.

* ³⁵ « Electricity suppliers shall be free to determine the price at which they supply electricity to customers. (...) », art. 5(1).

* ³⁶ « For reasons of extreme urgency », art. 5(4).

* ³⁷ « Member States shall ensure the protection of energy poor or vulnerable customers in a targeted manner by other means than public interventions in the price-setting for the supply of electricity », art. 5(2).

* ³⁸ « Benefits in social security systems to ensure the necessary electricity supply to vulnerable customers », art. 28(2).

* ³⁹ COM (2016) 759 final.

* ⁴⁰ « Les États membres tiennent le plus grand compte de toute recommandation éventuelle de la Commission lorsqu'ils finalisent leur plan national intégré en matière d'énergie et de climat », art. 9(3).

* ⁴¹ COM (2016) 863 final.

* ⁴² « Opérateurs du marché de l'électricité désignés ».

* ⁴³ « Réactions de la CRE au paquet énergie propre », 25 janvier 2017.

* ⁴⁴ Programme européen de recherche et développement pour la période 2014-2020.

* ⁴⁵ Alimenté par la vente de 400 millions de quotas carbone et dédié au développement des technologies et projets industriels les moins émetteurs.

* ⁴⁶ Notamment par la fixation d'une trajectoire de hausse progressive et résolue de la taxe carbone dans la fiscalité énergétique, introduite par le Sénat avec le soutien de votre commission dans la loi « Transition énergétique ».

* ⁴⁷ 2,2 %, contre 2,4 % dans la proposition de la commission environnement du Parlement.

* ⁴⁸ Même avec un facteur de réduction annuelle relevé à 2,4 %, la plupart des experts estiment que la réforme conduirait, au mieux, à passer de 5 à 15 euros la tonne environ.

* ⁴⁹ « On ne peut exclure qu'un pic extrême conduise à multiplier par 100 voire 1 000 la valeur du prix horaire - soit, en une heure, l'équivalent du coût moyen d'une semaine à un mois de consommation », CRE, document de position précité.

* ⁵⁰ Jusqu'à un certain point pour la seconde, dans la mesure où la production dépend des conditions d'hydraulicité, hormis le cas particulier des stations de transfert d'énergie par pompage (STEP).

* ⁵¹ Rapporteurs de la commission Industrie, recherche et énergie, saisie au fond du paquet « Énergie ».