Projet de loi de finances pour 2005 : Logement

N° 74

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 37

TRAVAIL, SANTÉ ET COHÉSION SOCIALE :

IV. - LOGEMENT

Rapporteur spécial : M. Roger KAROUTCHI

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 (2004-2005)

Lois de finances.

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 3

I. PRINCIPALES ORIENTATIONS DU BUDGET DU LOGEMENT POUR 2005 5

A. LA MISE EN oeUVRE DES OBJECTIFS AMBITIEUX DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE 5

1. Le rattrapage des retards en matière de parc locatif social 5

a) Une programmation ambitieuse 5

b) Une réalisation soumise à un certain nombre de conditions 7

2. La mobilisation du parc privé 10

a) Les objectifs du projet de loi de programmation 10

b) Les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2005 11

B. LA RELANCE DE L'ACCESSION A LA PROPRIÉTÉ 11

1. La transformation du prêt à taux zéro 11

a) Le prêt à taux zéro : un dispositif qui a fait ses preuves 12

b) Le « PTZ + » : de nouveaux rouages budgétaires pour un prêt élargi 15

2. Les autres mesures en faveur de l'accession à la propriété 17

a) Le renforcement de la location-accession 17

b) Un projet de loi en préparation 21

C. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1 ^ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) 22

1. La mission « Ville et logement » 22

a) Le programme « Aide à l'accès au logement » 23

b) Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » 24

2. Les objectifs et les indicateurs de performance 26

a) Le programme « Aide à l'accès au logement » 26

b) Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » 27

c) L'analyse de votre rapporteur spécial 28

II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CREDITS 29

A. PRESENTATION DES CRÉDITS PAR NATURE 29

1. Les dépenses ordinaires 29

a) Les dépenses du titre III 29

b) Les dépenses du titre IV 29

2. Les dépenses en capital 31

a) Les crédits du titre V 31

b) Les crédits du titre VI 31

B. PRÉSENTATION DES AGRÉGATS 32

1. Solidarité dans le logement 33

2. Développement de l'habitat et renouvellement urbain 36

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 37

EXAMEN EN COMMISSION 38

INTRODUCTION

Les crédits de la section « Logement » du budget du Travail, de la santé et de la cohésion sociale s'élèvent, dans le projet de loi de finances initiale pour 2005, à 6,5 milliards d'euros.

Ces crédits sont en baisse de 1,5 % , hors effet du rattachement, depuis cette année, des crédits de l'urbanisme à la section « Services communs ».

Cette baisse tient, pour l'essentiel, à des mesures affectant le périmètre du budget du logement, à savoir :

- le transfert sur le budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, de la participation de l'Etat aux fonds de solidarité pour le logement du fait de la décentralisation de ces fonds ;

- le transfert sur le budget de l'action sociale de la participation de l'Etat à l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT) ;

- le rééquilibrage du financement de l'aide personnalisée au logement (APL) entre l'Etat et les régimes sociaux, qui permet de diminuer la contribution de l'Etat ;

- la modification du mode de financement du prêt à taux zéro (PTZ) qui serait assuré, non plus au moyen d'une subvention versée sur crédits budgétaires, mais grâce à un crédit d'impôt accordé aux établissements prêteurs. Cette modification figure à l'article 67 du projet de loi de finances initiale pour 2005 (articles non rattachés de la première partie).

A structure constante, le budget de la section « Logement » augmente de 227 millions d'euros en 2005, soit + 3,4 %.

Cette évolution traduit la priorité donnée par le gouvernement au logement, qui constitue l'un des trois piliers du plan de cohésion sociale et du projet de la loi de programmation pour la cohésion sociale.

Budget de la section « Logement » à structure modifiée ^{1 ( * )}

(en millions d'euros)

	2004	2005	Evolution
Titre III : Moyens des services	20,7	20,3	-1,9%
Titre IV : Interventions publiques	5196,7	5208,9	0,2%
Total Dépenses ordinaires	5217,4	5229,2	0,2%
Titre V : Investissements exécutés par l'Etat
AP	10	8,1	-18,8%
CP	8,2	15,1	83,3%
Titre VI : Subventions d'investissement
AP	1624,4	1197,9	-26,3%
CP	1400	1282,4	-8,4%
Total Dépenses en capital
AP	1634,4	1206	-26,2%
CP	1408,2	1297,5	-7,9%
Total général DO + AP	6851,8	6435,2	-6,1%
Total général DO + CP	6625,6	6526,8	-1,5%

Source : ministère du travail, de l'emploi et de la cohésion sociale

Budget de la section « Logement » à structure constante ^{2 ( * )}

(en millions d'euros)

	2004	2005	Evolution
Titre III : Moyens des services	20,7	20,3	-1,9%
Titre IV : Interventions publiques	5196,7	5534,9	6,5%
Total Dépenses ordinaires	5217,4	5555,2	6,5%
Titre V : Investissements exécutés par l'Etat
AP	10	8,1	-18,8%
CP	8,2	15,1	83,3%
Titre VI : Subventions d'investissement
AP	1624,4	1197,9	-26,3%
CP	1400	1282,4	-8,4%
Total Dépenses en capital
AP	1634,4	1206	-26,2%
CP	1408,2	1297,5	-7,9%
Total général DO + AP	6851,8	6761,2	-1,3%
Total général DO + CP	6625,6	6852,8	3,4%

Source : ministère du travail, de l'emploi et de la cohésion sociale

I. PRINCIPALES ORIENTATIONS DU BUDGET DU LOGEMENT POUR 2005

A. LA MISE EN oeUVRE DES OBJECTIFS AMBITIEUX DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE

1. Le rattrapage des retards en matière de parc locatif social

a) Une programmation ambitieuse

L'article 41 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale vise à combler le retard accumulé depuis plusieurs années en matière de logement locatif social. Il s'agit de réaliser 500.000 logements en cinq ans , c'est-à-dire d'atteindre (en moyenne) l'objectif de 100.000 nouveaux logements sociaux par an. Cet objectif s'entend hors intervention dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, avec le concours de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Si l'on prend en compte les objectifs du gouvernement en matière de politique de la ville, l'objectif est de parvenir à la réalisation de 120.000 nouveaux logements sociaux par an.

Programme « 120.000 logements 2004 - 2009 » (en nombre de logements)
	2004	2005	2006	2007	2008	2009
PLUS	43 000	53 000	56 500	56 500	56 500	56 500
PLA-I	5 000	5 000	6 500	6 500	6 500	6 500
PLS	12 000	22 000	22 000	22 000	22 000	22 000
S/Total hors ZUS	60 000	80 000	85 000	85 000	85 000	85 000
Foncière	5 000	10 000	10 000	10 000	10 000	10 000
PLUS en ZUS	1 000	1 000	5 000	5 000	5 000	5 000
PLUS-CD	14 000	14 000	20 000	20 000	20 000	20 000
PLA-I en ZUS	0		0	0	0	0
S/Total ZUS	15 000	15 000	25 000	25 000	25 000	25 000
Total	80 000	105 000	120 000	120 000	120 000	120 000
Total PLUS & PLA-I	63 000	73 000	88 000	88 000	88 000	88 000
Total PLS	17 000	32 000	32 000	32 000	32 000	32 000

Source : ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale

Pour mémoire, en 2003, le total des logements sociaux réalisés s'est élevé à 56.425 (hors départements d'outre-mer). C'est dire s'il reste du chemin à parcourir et si les objectifs du plan de cohésion sociale sont ambitieux.

Les 500.000 logements à réaliser seront financés :

- pour 310.000 d'entre eux par des prêts locatifs à usage social (PLUS) et des prêts locatifs aidés d'intégration (PLA-I) ;

- pour 140.000 par des prêts locatifs sociaux (PLS) ;

- et pour 50.000 par l'association agréée prévue à l'article 116 de la loi n° 2001-1275 de finances pour 2002. Il s'agit de l'Association Foncière Logement (AFL) ^{3 ( * )} qui intervient notamment en zone de renouvellement urbain (ZRU) et dans les communes ayant moins de 20 % de logements locatifs sociaux et concernées par les obligations de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. L'AFL est financée pas le « 1 % logement ».

Programmation en faveur du logement locatif social hors politique de la ville

(en millions d'euros)

Années	2004	2005	2006	2007	2008	2009
AP	362	442	482	482	482	482
CP	288	465	594	610	610	482

Source : projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

L'article 42 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale tire, par ailleurs, les conséquences de la décentralisation. Il prévoit que les objectifs de ladite loi de programmation doivent être pris en compte  dans les conventions de délégation de compétences signées en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Un dispositif fiscal améliorant l'équilibre des opérations de logement social est, par ailleurs, prévu par l'article 43 du même projet de loi de programmation. Il s'agit de porter de quinze à vingt-cinq ans la durée de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en faveur des bailleurs sociaux pour les logements bénéficiant d'une décision d'octroi de subvention ou de prêt aidé prise entre le 1 ^er juillet 2004 et le 31 décembre 2009.

b) Une réalisation soumise à un certain nombre de conditions

Le projet de loi de finances pour 2005 reflète les engagements pris dans le plan et le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

Ainsi, à l'article 10 du chapitre 65-48, consacré aux subventions d'investissement en faveur du locatif social et du renouvellement urbain hors politique de la ville, les crédits de paiement s'établissent à 465 millions d'euros, en hausse de 61 %. Les autorisations de programme s'élèvent à 442 millions d'euros, en hausse de 22 %.

Votre rapporteur spécial approuve les objectifs du volet « logement locatif social » du projet de loi de programmation, mais souhaite néanmoins formuler les remarques suivantes :

• D'une part, si les crédits consacrés au logement locatif social hors politique de la ville augmentent, ceux consacrés à des actions identiques dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville sont, en revanche, en diminution. Les autorisations de programme affectées à l'ANRU, inscrites dans le projet de loi de finances initiale pour 2005, passent en dessous des 465 millions d'euros annuels pourtant préconisés par l'article 7 de la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Dotations budgétaires de l'ANRU
Autorisations de programme

(en millions d'euros)

	Dotation 2004	Proposition pour 2005
Budget logement 65-48 (80)	250	223
Budget ville 67-10 (30)	215	192
Total	465	415

Dotations budgétaires de l'ANRU
Crédits de paiement

(en millions d'euros)

	Dotation 2004	Proposition pour 2005
Budget logement 65-48 (80)	152,5	98,5
Budget ville 67-10 (30)	57	128,1
Total	209,5	226,6

• D'autre part, les engagements pris dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ne saurait avoir un quelconque effet normatif envers les collectivités locales , ce qui rend la réalisation du plan incertaine au cours des prochaines années .

La réalisation d'un plan de grande ampleur en faveur du logement locatif social nécessite la participation d'un grand nombre d'acteurs et ce, d'autant que l'article 61 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit la possibilité pour l'Etat de déléguer ses compétences en matière de financement des aides à la pierre aux départements ainsi qu'aux communautés urbaines, communautés d'agglomération, syndicats d'agglomération nouvelle et communautés de communes dès lors que ces groupements sont dotés d'un document stratégique en matière de logement formalisé dans un programme local de l'habitat (PLH). Jusqu'à présent, le PLH permettait la définition d'une politique mais sa réalisation était subordonnée pour une part importante à l'obtention des financements de l'Etat. Dorénavant, la conclusion d'une convention de délégation de compétence d'une durée de six ans permettra la mise en oeuvre de cette politique à l'initiative et sous la responsabilité directe de l'établissement public de coopération intercommunale.

L'article 42 du projet de loi de programmation précité, qui prévoit la prise en compte des objectifs de la programmation dans les conventions de délégation de compétence, est un dispositif incitatif plus que réellement normatif .

Par ailleurs, s'agissant de la mobilisation des acteurs autres que l'Etat, deux autres points doivent être soulignés :

- d'une part, une convention-cadre , qui sera ensuite déclinée au plan local avec les acteurs du logement social, est actuellement élaborée avec l'Union sociale pour l'habitat afin de préciser les modalités de sa participation au programme ;

- d'autre part, le « 1 % Logement » jouera également un rôle central dans la mise en oeuvre du plan, à travers la mise à disposition d'une enveloppe annuelle de 210 millions d'euros de subvention en faveur du logement locatif social. Le gouvernement et l'Union économique et sociale pour le logement (UESL) sont sur le point de signer un accord en ce sens.

Enfin, le doublement du nombre de logements sociaux réalisés chaque année nécessitera une véritable politique foncière , qui n'est qu'ébauchée par le projet de loi de programmation précitée. En Ile de France, cette politique foncière pourrait s'inspirer des conclusions du rapport Pommellet.

Le rapport Pommellet et ses suites

Le rapport de M. Pierre Pommellet intitulé « Relancer l'habitat en Ile de France par la mobilisation des actifs fonciers publics » a été remis, courant juillet 2003, à M. Gilles de Robien, alors ministre chargé du logement.Après avoir rappelé l'ampleur de la crise du logement en Ile de France, ce rapport analyse le rôle du foncier dans la résolution de cette crise : le foncier n'est pas physiquement rare en Ile de France, mais c'est le foncier mis effectivement sur le marché pour y construire du logement qui l'est. Il rappelle notamment les obstacles auxquels les élus locaux doivent faire face dans le processus de production de terrains à bâtir : obstacles politiques, mais également techniques (complexité croissante du droit de l'urbanisme) et financières (demande d'équipements publics).

Dans ce contexte, il rappelle que l'Etat doit être exemplaire en contribuant à mettre sur le marché une partie de son patrimoine, mais rappelle que cette action sera forcément limitée en volume, et longue à mettre en oeuvre.

Le rapport énumère ensuite dans chaque département les disponibilités foncières mobilisables à moyen terme (2010) appartenant au ministère de l'Equipement, à la RATP, à l'AFTRP ainsi que ceux de RFF/SNCF mobilisables à plus long terme (2020).

Au-delà de cet exercice, M. Pierre Pommellet formule une série de propositions structurelles parmi lesquelles :

• pour les organismes publics :

- constituer une mission de mobilisation des actifs fonciers de l'Etat placée sous l'autorité du Préfet de Région, rattachée à la DREIF ;

- renforcer les équipes de gestion du foncier des organismes publics, notamment RFF ;

- mettre en oeuvre diverses mesures techniques : adapter le code des domaines pour favoriser la vente des actifs destinés à la construction de logements, rattacher le produit des ventes de terrains au ministère concerné ;

• en liaison avec les collectivités locales :

- examiner, à l'occasion de la révision du CPER, une extension du périmètre de la convention foncière au-delà des 10 territoires prioritaires ;

- inciter financièrement les communes à construire du logement, via le FSRIF ou même la DGF ;

- généraliser des systèmes de conventionnement avec les collectivités, notamment les conventions d'équilibre logement / bureau ;

- renforcer la politique foncière en Ile de France : création d'un établissement public foncier régional, prolongement des ZAD...

A ce jour, diverses actions ont été mises en oeuvre :

- création d'une délégation ministérielle à l'action foncière. Le délégué, entouré d'une équipe, est chargé de proposer à la vente les actifs fonciers du ministère de l'Equipement et des organismes publics sous sa tutelle (SNCF, RFF, RATP, AFTRP) et d'assurer la promotion des projets d'aménagement sur ces terrains. Des conventions avec les organismes mentionnés ci-dessus sont (ou vont être) signées ;

- mise en oeuvre d'une réflexion visant à créer un établissement public foncier régional menée conjointement avec le conseil régional d'Ile-de-France.

* ¹ Ce tableau diffère quelque peu du « bleu » budgétaire car l'effet du rattachement de l'urbanisme à une autre section y a été neutralisé. Les autres effets de structure sont, en revanche, lisibles. C'est pourquoi un second tableau, à structure constante (celle de 2004), est également présenté.

* ² Ce tableau « neutralise » les effets, d'une part, de la modification du financement de l'APL entre l'Etat et les régimes sociaux (chapitre 46-40) et, d'autre part, de la suppression du chapitre 46-50 (« Participation de l'Etat aux fonds de solidarité pour le logement et aux fonds d'aide aux accédants en difficulté. Subventions aux associations logeant des personnes défavorisées »).

* ³ L'AFL est agréée « pour recevoir les subventions qui lui sont versées par l'Union d'économie sociale du logement, à partir des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction. Ces subventions, qui sont destinées à financer conformément à l'objet de l'association la réalisation de programmes de logements locatifs contribuant à la mixité sociale des villes et des quartiers, sont accordées dans le cadre des dispositions prévues par le code de la construction et de l'habitation et des stipulations des conventions conclues entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement les 11 octobre et 11 décembre 2001 en application de l'article L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation » (arrêté du 11 mars 2002 portant agrément de l'association Foncière Logement).