Projet de loi de finances pour 2005 : Logement

B. LA RELANCE DE L'ACCESSION A LA PROPRIÉTÉ

1. La transformation du prêt à taux zéro

La transformation du prêt à taux zéro en un crédit d'impôt est prévue par l'article 67 du projet de loi de finances initiale pour 2005 (article 67 « non rattaché » de seconde partie).

a) Le prêt à taux zéro : un dispositif qui a fait ses preuves

(1) Conditions d'accès au PTZ

Le prêt à taux zéro (PTZ) est accessible aux ménages dont les revenus sont inférieurs à des plafonds de ressources qui dépendent de la taille de la famille et de la zone géographique d'acquisition. Il a été créé par le décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995 ainsi que par deux arrêtés du 2 octobre 1995. Cette aide, sous forme d'avance remboursable sans intérêt, s'applique depuis le 1 ^er octobre 1995 et s'est substituée aux prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP) et à des avantages fiscaux attachés à l'accession à la propriété (exonération de longue durée de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), réduction d'impôt sur intérêts d'emprunt).

Les opérations éligibles au prêt à taux zéro sont :

- les opérations de construction ou d'acquisition d'un logement neuf ;

- les opérations d'acquisition-amélioration d'un logement de plus de vingt ans si les travaux représentent au moins 54 % du prix d'achat du logement seul ;

- les opérations de location-accession pour chacun des types d'opérations précédents (sauf prêt social de location-accession).

Les conditions de ressources du prêt sont les suivantes :

Plafonds de ressources annuelles imposables (R.317-3 du CCH)
	Nombre de personnes du ménage
	1	2	3	4	5 et plus
Ile-de-France (Euros)	22 105,25	28.416,64	31 572,34	34 728,03	37 883,73
soit en net mensuel (Euros)	2 558,48	3 288,96	3 654,21	4 019,45	4 384,69
et en nombre de SMIC ^1 :	2,7	3,5	3,9	4,2	4,6
Province (Euros)	18 949,56	25.260,95	28 416,64	31.572,34	34 728,03
soit en net mensuel (Euros)	2 193,24	2 923,72	3 288,96	3 654,21	4 019,45
et en nombre de SMIC ^1 :	2,3	3,1	3,5	3,9	4,2 ^5

Sur la base du SMIC mensuel moyen net fiscal 2003 : 948,90 €, soit 683,21 € imposables.

Les prix maximaux des opérations (en application de l'article R.317-8 du CCH) sont les suivants :

Prix maximaux des opérations financées par PTZ

Nombre de personnes du ménage	ILE-DE-FRANCE	PROVINCE
1 2 3 4 5 ...6 et plus	76 224,51 € 106 714,31 € 114 336,76 € 121 959,21 € 129 581,66 € 137 204,12 €	53 357,16 € 76 224,51 € 83 846,96 € 91 469,41 € 99 091,86 € 106 714,31 €

Soit les montants maximaux de prêt à taux zéro :

Montants maximaux de PTZ

Plafond du prêt à 0 %	Nombre de personnes du ménage
	1	2	3	4	5	6 et plus
Ile-de-France	15 244,90 €	21 342,86 €	22 867,35 €	24 391,84 €	25 916,33 €	27 440,82 €
Province	10 671,43 €	15 244,90 €	16 769,39 €	18 293,88 €	19 818,37 €	21 342,86 €

Le PTZ est un produit lisible qui, grâce aux différés d'amortissement, constitue un complément d'apport personnel essentiel pour les ménages à revenus modestes. Les modalités du différé sont présentées ci-après :

Conditions de remboursement par tranche de revenu imposable

Tranches des Revenus nets imposables	% du prêt avec différé	Période 1		Période 2
		Durée maximale ^1	Mensualités pour 1000 € empruntés ^2	Durée	Mensualités pour 1000€ empruntés
Moins de12.638,28 €	100 %	216 mois	-	48 mois	20,83
De 12.638,18 € à 15.793,86 €	75 %	204 mois	1,23	36 mois	20,83
De 15.793,87€ à 18.949,56 €	50 %	174 mois	2,87	24 mois	20,83
De 18.949,57 € à 22.105,25 €	0 %	96 mois	10,42	-	-
De 22.105,26 € à 25.260,95 €	0 %	96 mois	10,42	-	-
De 25.260,96 € à 28.416,64 €	0 %	72 mois	13,89	-	-
Au dessus de 28.416,65 €	0 %	72 mois	13,89	-	-

1 Ces durées de période 1 sont celles en vigueur depuis le 1 ^er janvier 2004.

2 Mensualité calculée pour le montant maximal du prêt hors assurance.

Depuis la création du PTZ en octobre 1995, la principale réforme a eu lieu en 1997. Elle a visé à réserver le PTZ aux accédants n'ayant pas été propriétaires de leur résidence principale depuis au moins 2 ans. En effet, les emprunteurs déjà propriétaires peuvent disposer d'un apport financier de départ par la vente de leur ancienne résidence. Ils ont donc moins besoin de cette aide de l'Etat dont l'objectif est, depuis l'origine, de compléter un apport personnel insuffisant. Cette mesure s'est traduite par une baisse d'environ 10 % du nombre des bénéficiaires, ce qui correspondait aux prévisions.

Par ailleurs, le décret n° 2003-1391 du 31 décembre 2003 et l'arrêté du même jour ont pérennisé un dispositif transitoire introduit par un arrêté du 16 octobre 2003. Le PTZ est désormais attribué sur la base des revenus que les ménages ont perçus au titre de l'année N-1, au lieu de N-2.

Bilan du prêt à taux zéro au 31 décembre 2003

année	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
PTZ émis	123 000	111 200	126 266	111 000	102 000	101 323	100 101
PTZ mis en force ^5 ( * )	129 150	109 200	116 858	112 169	101 893	102 124	94 189

Source : secrétariat d'Etat au logement

(2) Coût budgétaire du PTZ

Le montant moyen des PTZ émis en 2003 s'élève à 16.210 euros. La subvention moyenne par prêt, représentant le coût budgétaire unitaire, est de 6.566 euros (6.603 euros en neuf et 6.267 euros en acquisition-amélioration).

Coût budgétaire du prêt à taux zéro
Chapitre 65-48/40

(en millions d`euros)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005
AP	885	899	869	778	550	0
CP	897	893	884	780	525	265

Les conclusions de la mission d'inspection sur le prêt à taux zéro

Une mission avait été confiée en 2001 à l'Inspection générale des finances, au Conseil général des ponts et chaussées et au directeur de l'Agence nationale d'Information sur le Logement (ANIL) sur le prêt à taux zéro.

Les conclusions de cette mission montraient tout l'intérêt du prêt à taux zéro, tant du point de vue social qu'économique.

D'un point de vue social, la cible visée a été atteinte : 75 % des bénéficiaires ont des ressources au plus égales à 2,5 SMIC en 2001 et bénéficient de 80 % des subventions versées ; plus de 60 % sont ouvriers ou employés ; par ailleurs, ce prêt contribue à la mobilité dans le parc locatif, puisque 85 % des accédants avec un prêt à taux zéro sont d'anciens locataires (dont 20 % de locataires HLM) ; enfin 61 % des bénéficiaires ont entre 25 et 35 ans.

D'un point de vue économique, ce prêt, réservé aux opérations neuves de construction ou d'achat, ou présentant un fort pourcentage de travaux a contribué à améliorer la situation du secteur du bâtiment . Le nombre d'opérations déclenchées par le seul prêt à taux zéro a pu représenter jusqu'à 20.000 opérations par an (créant de l'ordre de 15.000 emplois) ce qui a permis d'apporter une réponse efficace à la crise de la construction observée au début des années 1990. La création du prêt à taux zéro a ainsi évité de passer sous 250.000 mises en chantier en 1996 et 1997 et a soutenu par la suite la remontée vers le seuil de 300.000 mises en chantier annuelles.

De plus, l'effet de levier du dispositif a pu être évalué à environ 2,5 ce qui veut dire que les 800 millions d'euros de subventions versées sur l'année ont généré 2 milliards d'euros d'activité. Il convient de souligner le caractère exceptionnellement élevé de ce coefficient pour un investissement public (les valeurs généralement observées sont en effet voisines de 1).

b) Le « PTZ + » : de nouveaux rouages budgétaires pour un prêt élargi

(1) Un prêt élargi

Le gouvernement, dans l'article 67 du projet de loi de finances pour 2005, souhaite modifier le prêt à taux zéro, pour le rendre « plus social », « plus familial » et l'ouvrir à l'ancien :

• Un dispositif « plus social » : il s'agit d'apporter une aide supérieure à celle du dispositif actuel, notamment pour les personnes disposant des revenus les plus modestes. Le montant maximum du prêt et les plafonds d'éligibilité seront revalorisés, pour la première fois depuis la création du dispositif en 1995. La non-actualisation des plafonds de revenus a, en effet, réduit, année après année, l'efficacité du PTZ. Par ailleurs, l'avantage lié au différé d'amortissement sera totalement préservé.

• Un dispositif « plus familial » : il s'agit de rendre le dispositif plus intéressant pour les familles avec un ou plusieurs enfants. Actuellement, les ménages composés de trois personnes et plus représentent 61 % des acquéreurs. Il s'agirait d'instaurer un système basé sur le quotient familial : à titre d'exemple, l'avantage du PTZ globalisé sur la durée du prêt pour une famille avec deux enfants en province disposant d'un revenu de 2 SMIC est de 7.900 euros ; il passerait à environ 12.700 euros avec le nouveau système.

• Une ouverture à l'ancien : l'ancien ne représente aujourd'hui que 11 % des PTZ (chiffre 2003) alors qu'il représente environ 60 % des acquisitions.

Le nouveau prêt à taux zéro devrait permettre aux ménages d'acquérir un logement en zone urbaine dense dans de bonnes conditions de solvabilité. Il doit inciter à une plus grande mobilité dans le parc locatif et augmenter le nombre de primo-accédants (actuellement 300.000).

L'objectif du gouvernement est de faire passer le nombre de prêts d'environ 100.000 aujourd'hui à 250.000 avec le « PTZ + » .

Les caractéristiques précises de ce prêt ainsi que ses modalités d'attribution seront définies par un décret, encore en cours de rédaction à ce jour. L'entrée en vigueur des améliorations apportées au PTZ est prévue le 1 ^er février 2005.

(2) La transformation d'un coût budgétaire en une dépense fiscale

Pour rendre possibles ces améliorations, le gouvernement propose de modifier le mode de financement du prêt à taux zéro. En effet, l'effort financier que l'Etat devrait consacrer à ce nouveau produit passera de 550 millions d'euros pour le prêt actuel (montant en autorisations de programme en 2004) à 1,2 milliard d'euros par an dans cinq ans .

Actuellement, le coût de l'absence d'intérêt est pris en charge par l'Etat au moyen de subventions versées aux établissements de crédit. Il est prévu que l'absence d'intérêt sera désormais compensée par un crédit d'impôt sur l'impôt des sociétés accordé aux banques qui distribueront ce prêt à taux zéro renforcé.

Le crédit d'impôt sera versé sur sept ans, avec une compensation actuarielle de cet étalement, tandis que la subvention est versée en deux fois aujourd'hui. Ce nouveau dispositif ne doit rien changer pour les ménages.

Selon M. Marc-Philippe Daubresse, secrétaire d'Etat au logement : « Nous gardons la même carrosserie que le PTZ actuel avec un moteur beaucoup plus puissant et un carburant fiscal au lieu d'être budgétaire, tout en garantissant dans le temps les montants versés par l'Etat ».

(3) Quelques arbitrages qui doivent encore être rendus

Votre rapporteur spécial sera attentif aux nouvelles modalités du prêt à taux zéro, tant en ce qui concerne le volet législatif du dispositif qu'en ce qui concerne son volet réglementaire.

Le volet législatif figure à l'article 67 du projet de loi de finances initiale pour 2005 , qui crée un crédit d'impôt en faveur de la première accession à la propriété.

Les montants maximaux de prêt et de ressources font actuellement l'objet d'un projet de décret qui n'est pas totalement arrêté. Les modalités de l'ouverture à l'ancien doivent encore être précisées : d'après les informations recueillies à ce jour, le gouvernement s'orienterait vers la définition, non pas d'un quota de travaux à réaliser dans l'ancien, mais d'un montant de « PTZ + » plus faible dans l'ancien que dans le neuf.

* ⁵ La mise en place du PTZ comprend plusieurs étapes : l'émission d'offre de prêt par la banque, l'acceptation de l'offre par le client et la mise en force qui correspond au déblocage des crédits de paiement quand plus de 50 % du capital est prêté. Les délais existants entre ces étapes font qu'un prêt émis une année donnée peut être mis en force au cours d'une année ultérieure, ce qui explique le décalage entre les effectifs du tableau ci-dessus pour chaque année civile.