2. Les autres mesures en faveur de l'accession à la propriété
a) Le renforcement de la location-accession
(1) L'essoufflement de la location-accession
Le mécanisme de location-accession a été créé par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 . Ce dispositif permet à un ménage de se porter acquéreur de son logement, à l'issue d'une phase locative au cours de laquelle il peut mesurer sa capacité de remboursement et constituer un apport personnel.
La loi précitée dispose : « Est qualifié de location-accession et soumis aux dispositions de la présente loi le contrat par lequel un vendeur s'engage envers un accédant à lui transférer, par la manifestation ultérieure de sa volonté exprimée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception et après une période de jouissance à titre onéreux, la propriété de tout ou partie d'un immeuble moyennant le paiement fractionné ou différé du prix de vente et le versement d'une redevance jusqu'à la date de levée de l'option ».
Le contrat de location-accession présente les caractéristiques suivantes :
- le vendeur s'engage à transférer la propriété du logement à une date convenue ;
- l'accédant a le droit d'acquérir le logement à la date convenue, ou d'y renoncer ;
- pendant la première phase, l'accédant a le droit d'occuper le logement en contrepartie d'un loyer ;
- il doit également verser un acompte mensuel sur le prix du logement, jusqu'à la date de levée d'option ; le montant de cet acompte sera imputable sur le prix de vente ;
- lorsque l'option est levée, l'accédant devient propriétaire du logement et rembourse alors un emprunt.
La location-accession n'a guère rencontré de succès jusqu'à présent. La mission, confiée par le gouvernement en 2003 à MM. Bernard Vorms et Bernard Ailleret et consacrée aux formules innovantes d'accession à la propriété, a identifié deux causes de ce manque d'intérêt des opérateurs : d'une part, la location-accession introduit un mécanisme optionnel générateur de coûts, d'autre part, aucun financement n'est adapté à ce type d'opération. Partant de ces observations, il a donc été décidé de rénover ce mécanisme en le dotant d'un instrument financier approprié, sans modifier le contrat juridique de location-accession. Cette nouvelle forme de location-accession doit permettre à des ménages modestes, susceptibles de rencontrer de fortes difficultés d'accession notamment en raison d'un apport personnel insuffisant, de devenir propriétaires d'un logement neuf dans des conditions optimales de sécurité.
(2) Le prêt social de location-accession (PSLA)
Ce dispositif s'applique aux opérations de construction ou d'acquisition de logements neufs réalisées par les promoteurs publics ou privés. Pour en bénéficier, les opérateurs doivent conclure une convention avec l'Etat, dans laquelle ils s'engagent à respecter les caractéristiques sociales définissant le PSLA. Pour l'année 2004, 10.000 logements peuvent ainsi faire l'objet d'un agrément, délivré par le préfet de département.
Les conditions d'obtention de la décision d'agrément ainsi que les caractéristiques des PSLA font l'objet d'un décret et d'un arrêté du 26 mars 2004. La loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement, dote le nouveau dispositif des mêmes avantages fiscaux que ceux appliqués au secteur locatif social.
Le PSLA est un prêt conventionné. A ce titre, il doit respecter les taux d'intérêt plafonds applicables aux prêts conventionnés.
Le PSLA peut être refinancé sur des ressources libres ou sur des ressources issues de la collecte du livret A. Le taux d'intérêt du prêt refinancé sur des ressources de marché sera fixé librement dans la limite des taux plafonds mentionnés précédemment. Le taux d'intérêt du prêt refinancé sur les ressources issues de la collecte du livret A résulte de la procédure d'adjudication des fonds d'épargne. La convention d'adjudication, sous l'égide de l'Etat, entre la Caisse des dépôts et consignations et l'établissement de crédit détermine également les majorations de taux qui peuvent être appliquées aux différents types d'emprunteur.
Les PSLA résultant de l'enveloppe de 100 millions d'euros distribuée lors de l'adjudication du 14 juin 2004 auront pour les organismes HLM un taux compris entre 3,80 % et 4,70 %, pour une moyenne de 4 %.
Le prêt social de location-accession
• Le mécanisme du
PSLA
Lors de la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2004, le ministère chargé du logement avait annoncé la mise en place d'un nouveau prêt conventionné, le prêt social de location-accession (PSLA), devant permettre à 10.000 ménages d'accéder à la propriété après une phase locative de l'ordre de quatre ans. Ce dispositif doit permettre de réaliser des opérations de location-accession bénéficiant d'avantages fiscaux, au profit de ménages disposant de ressources inférieures à celles ouvrant droit au prêt d'accession sociale (PAS). A titre d'exemple, ce plafond de ressources est fixé, pour un ménage comportant deux personnes, à 22.300 euros en Ile-de-France et 17.800 euros dans le reste de la France. Pour une famille de quatre personnes, ces plafonds s'élèvent respectivement à 31.300 euros et 25.000 euros.
Le PSLA a été effectivement mis en place par le décret n° 2004-286 du 26 mars 2004, après avoir été présenté par une circulaire en date du 18 février 2004. Il est destiné à être consenti à des personnes morales en vue de l'acquisition ou de la construction de logements neufs faisant l'objet d'un contrat de location-accession régi par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984. Le PSLA peut être attribué à des organismes sociaux ou à des promoteurs privés.
Les opérations financées au moyen d'un PSLA se dérouleront en deux phases, comme des opérations de location-accession classiques : une phase locative au cours de laquelle le logement restera la propriété de l'opérateur, le ménage versant une redevance mensuelle comportant une part de loyer et un acompte sur le prix de vente, et une phase d'accession au cours de laquelle le ménage rembourse un emprunt (qui pourra résulter d'un transfert du PSLA). Au cours de la phase locative, l'aide à la personne dont bénéficie le ménage est l'APL accession.
Le PSLA exclut le bénéfice du prêt à taux zéro (PTZ). Tout établissement de crédit habilité à distribuer des prêts conventionnés pourra financer des opérations en PSLA. Ceux qui auront conclu une convention spécifique avec la Caisse des dépôts et consignations pourront se refinancer sur la ressource Livret A.
L'obtention d'un PSLA nécessite un agrément préfectoral.
• Les conditions
d'agrément
Pour obtenir l'agrément préfectoral, le vendeur doit conclure une convention avec l'Etat prévoyant le respect des conditions suivantes :
- le respect de plafonds de loyers pendant la phase locative : la part locative de la redevance est au plus égale au loyer plafond du prêt locatif social (PLS) ;
- le plafonnement du prix de vente du logement : il est défini à partir des prix plafonds pour les opérations d'accession des organismes HLM, minorés du différentiel de TVA, afin de garantir le transfert de l'avantage fiscal à l'accédant ;
- l'engagement d'un établissement de crédit : l'accédant devra pouvoir bénéficier d'un ou plusieurs prêts conventionnés permettant de financer le transfert de propriété et dont la charge totale de remboursement mensuelle n'excèdera pas, au moment de la levée d'option, le montant de la redevance versée au titre du mois précédant le transfert de propriété ;
- l'engagement d'offrir à l'accédant, en cas de levée d'option, une garantie de relogement sous condition de ressources et une garantie de rachat.
Les plafonds prévus par le décret précité sont précisés dans l'arrêté du 26 mars 2004 et ses annexes (J.O du 27 mars 2004). L'article 4 de l'arrêté du 26 mars 2004 précise, en outre, les conditions de mise en jeu de la garantie de rachat : cette garantie peut intervenir dans les quinze ans qui suivent la date de levée d'option et dans un délai d'un an suivant la survenance d'un événement tels qu'un décès ou un divorce. En cas de mise en jeu de cette garantie, le vendeur rachète le logement dans les conditions suivantes :
- dans les cinq premières années à compter de la date de levée d'option, le prix est égal au prix de vente du logement à la levée d'option ;
- de la sixième à la quinzième année à compter de la date de levée d'option, le prix est égal au prix de vente du logement à la levée d'option, minoré de 2,5 % par année écoulée.
Quant à la garantie de relogement (article 5 du décret précité), elle consiste à proposer au ménage trois offres de relogement correspondant à ses besoins et ses possibilités, dans un délai de six mois à compter de la demande de mise en jeu de la garantie.
Source : rapport n° 407 (2003-2004) de notre collègue Philippe Marini sur le projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement, déposé le 7 juillet 2004
Les avantages fiscaux liés au PSLA ont été adoptés dans le cadre de la loi précitée du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement (article 9). L'opérateur de location-accession bénéficie ainsi d'un taux de TVA à 5,5 % sur le logement et d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant quinze ans . Ces avantages fiscaux sont les mêmes que ceux octroyés aux logements locatifs sociaux. Ils garantissent donc que l'opération restera équilibrée même si le ménage ne lève pas l'option. Dans ce cas, en effet, l'opérateur reste propriétaire du logement et conserve le bénéfice du PSLA, les avantages fiscaux lui permettant alors d'affecter le logement à la location sociale. Si le ménage lève l'option dans les cinq ans suivant l'achèvement des travaux, le transfert de propriété est exonéré de TVA et n'est pas soumis aux droits de mutation. L'avantage de TVA conféré à l'opérateur se transfère donc indirectement au ménage, puisque les prix de vente plafonds sont fixés en tenant compte du taux de TVA de 5,5 % dont a bénéficié l'opérateur à la livraison des logements. L'exonération de TFPB continue également à s'appliquer, pour la durée restant à courir, au ménage qui lève l'option.
Le coût des avantages fiscaux du PSLA a été évalué de la façon suivante par notre collègue Philippe Marini, rapporteur du projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement :
- l'application du taux de TVA réduit peut être évalué à 140 millions d'euros en année pleine (pour la réalisation de 10.000 logements), si l'on fait l'hypothèse que le coût moyen des logements neufs sera de 100.000 euros HT. Cette évaluation ne tient pas compte de l'effet d'incitation à la construction de logements neufs induit par le dispositif ;
- les pertes de recettes au détriment des communes (exonération de TFPB pendant quinze ans) elles sont évaluées, d'après les informations recueillies auprès du ministère chargé du logement, à 3,3 millions d'euros par an.
b) Un projet de loi en préparation
Le 4 février 2004, M. Gilles de Robien, alors ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, a annoncé la mise en place d'une ambitieuse politique en faveur de l'accession sociale à la propriété , dans le cadre d'une orientation fixée par le Président de la République.
Partant du constat que 57 % des Français étaient propriétaires de leur résidence principale et que ce chiffre plaçait la France au dixième rang seulement parmi les quinze pays de l'Union européenne, le ministre a annoncé vouloir favoriser l'accession à la propriété. Les mesures envisagées visaient à :
- favoriser l'acquisition des logements des organismes HLM à leurs locataires ;
- favoriser l'accession progressive à la propriété des locataires de HLM, par achats de parts de sociétés immobilières (SCI) de capitalisation ;
- rénover la location-accession ;
- créer un statut juridique de « vente en l'état futur de rénovation ».
Une reconfiguration ministérielle et un ordre du jour chargé ont reporté l'examen du projet de loi dit de « propriété pour tous ». Le volet relatif à la location-accession a été, au moins en partie, inséré dans la loi précitée pour le soutien à la consommation et à l'investissement.
Un projet de loi relatif à l'« habitat pour tous », recouvrant un champ plus large que le précédent, devrait néanmoins être présenté en 2005. Il complètera le volet « logement » du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale. Ce projet de loi pourrait comporter :
- des dispositions concernant la garantie de relogement des ménages ayant conclu un contrat de location-accession mais ne levant pas l'option pour acquérir ;
- des dispositions visant à unifier le statut des établissements publics d'HLM, suite aux travaux d'un groupe de travail mis en place en 2001 auquel assistaient notamment, sous l'égide du ministère du logement, la Fédération nationale des OPHLM et OPAC, les organisations syndicales représentatives, les associations de locataires ainsi que les différents ministères concernés ;
- des dispositions visant à favoriser l'accession à la propriété, notamment en développant la vente HLM aux locataires et par l'institution d'un dispositif d'accession progressive par l'achat de parts de SCI ;
- des dispositions visant à favoriser la mobilisation du foncier pour l'habitat notamment social comme, par exemple, l'obligation de réaliser au moins 20 % de logements sociaux sur les terrains vendus par l'Etat ou ses établissements publics en vue de la construction de logements ou le relèvement du plafond de majoration de la valeur locative des terrains permettant le calcul de la taxe foncière sur les propriétés non bâties afin d'inciter les propriétaires à libérer du foncier ;
- un dispositif de retour au droit commun des logements loués sous le régime de la loi de 1948 ;
- des dispositions visant à favoriser la mobilité dans le parc social (renforcement du surloyer, lutte contre la sous-occupation...).