II. LE CONTENU DU PROJET DE LOI : UN PROGRAMME AMBITIEUX
Le projet de loi se compose de deux parties : un dispositif de 34 articles qui se distribue en quatre titres et deux annexes qui fixent respectivement les objectifs de la politique de la ville et la liste des 44 nouvelles zones franches urbaines.
A. LE DISPOSITIF
Le dispositif du projet de loi poursuit, comme le rappelle son exposé des motifs, quatre objectifs essentiels :
- réduire les inégalités sociales et territoriales ;
- rénover durablement l'habitat et le cadre de vie en garantissant des moyens conséquents sur cinq ans ;
- soutenir le développement d'activités économiques par la création d'emplois dans les ZFU ;
- et enfin lutter contre la marginalisation durable des ménages surendettés .
A cette fin, le texte définit des instruments d'action et d'évaluation, des moyens propres à assurer la rénovation urbaine, complète la géographie des zones franches urbaines et institue un dispositif de lutte contre le surendettement.
a) Suivi et évaluation de la politique de la ville
Comme l'a montré la Cour des Comptes, qui s'est récemment intéressée à la politique de la ville, l'évaluation de celle-ci s'est avérée très déficiente jusqu'à ce jour. La meilleure preuve en est qu'aucune évaluation fiable des ZFU n'était disponible avant la publication du rapport précité que la Commission des Affaires économiques du Sénat y a consacré. C'est pourquoi le projet de loi prévoit, outre, la fixation d'objectifs nationaux par l'annexe n° 1, la définition de programmes d'action locale et d'un dispositif spécifique d'évaluation des ZFU . Celui-ci sera confié à un Observatoire national des zones urbaines sensibles que pilotera la Délégation interministérielle à la ville. S'y ajoutera un rapport du gouvernement au Parlement sur l'évolution des inégalités dans les zones urbaines sensibles. L'ensemble de ces dispositions permettra de répondre à ce qu'une des personnalités auditionnées par votre rapporteur qualifiait de « besoin de transparence et d'efficacité » de la politique de la ville.
b) Rénovation urbaine et logement
La rénovation des constructions et des espaces situés dans les zones urbaines sensibles constitue, avec le logement , l'un des pivots du dispositif du projet de loi soumis au Sénat.
(1) La rénovation urbaine
Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, une amélioration rapide des conditions de vie des habitants est attendue grâce à l'effort porté dans le domaine du logement, de l'habitat et de l'environnement urbain. C'est pourquoi, son article 6 prévoit « la restructuration en profondeur des quartiers prioritaires de la politique de la ville au travers d'actions visant à l'aménagement des espaces publics, à la réhabilitation ou à la création des espaces publics, à la réorganisation des réseaux de voirie et à la rénovation du parc de logements ». Le projet institue un outil spécifique : l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, qui disposera de moyens financiers importants, soit 2,5 milliards d'euros de 2004 à 2008 , aucune dotation annuelle ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros. Il prévoit également la participation de la Caisse des dépôts et consignations, tant par l'octroi de prêts que par la constitution d'un fonds qui mobilisera certaines de ses ressources propres.
(2) Le logement
Face à la dégradation des conditions d'habitat d'un grand nombre de nos concitoyens habitant dans des quartiers en difficulté , il est primordial, comme le permet le projet de loi, de mener une politique ambitieuse en faveur des copropriétés dégradées . Les articles 15 à 19 du projet de loi donnent ainsi aux maires les moyens de prévenir la dégradation de l'habitat en milieu urbain , en complétant notamment leur pouvoir de police des édifices menaçant ruine ou insalubres, par un pouvoir de police portant sur les équipements communs des immeubles collectifs d'habitation, même s'il convient d'être attentif aux nouvelles responsabilités qui pourront peser sur les élus locaux avec le vote des dispositions de ce projet de loi.
L'article 17 complète, par ailleurs, les plans de sauvegarde , créés par la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, en instituant une procédure permettant au juge de déclarer l'état de carence quand le gestionnaire de l'immeuble sera dans l'incapacité d'exercer ses missions de gestion . L'expropriation pourra alors être déclarée au bénéfice de la commune, afin que cette dernière puisse mettre en oeuvre des actions de rénovation urbaine. S'agissant des observations relatives aux autres dispositions du projet de loi relatives aux logements, notamment les articles 29 et 30, qui traitent de la Caisse de garantie du logement locatif social et de la gouvernance des sociétés anonymes d'HLM, votre rapporteur renvoie aux commentaires desdits articles. Les caractéristiques du parc immobilier français, l'importance de l'habitat insalubre et le phénomène des copropriétés dégradées appellent toutefois les observations suivantes.
Caractéristiques du parc immobilier français
Le parc immobilier français (23,8 millions de résidences principales selon le recensement de 1999) compte environ 10,4 millions de logements collectifs, dont 4,3 millions de résidences principales en copropriété, occupées à part égale par les propriétaires (2,2 millions) et par les locataires (2,1 millions). La part de l'habitat collectif dans le total des résidences principales a diminué de 1982 à 1999, du fait de la hausse plus rapide de la construction de logements individuels.
Répartition des résidences principales selon le type d'immeuble (effectifs en milliers)
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Type d'immeuble |
Recensement de 1982 |
Recensement de 1990 |
Recensement de 1999 |
|||
|
Effectif |
% |
Effectif |
% |
Effectif |
% |
|
|
Individuel |
10 374 |
53,0 |
12 027 |
55,8 |
13 327 |
56,0 |
|
Collectif |
9 216 |
47,0 |
9 509 |
44,2 |
10 483 |
44,0 |
|
Ensemble |
19 590 |
100,0 |
21 536 |
100,0 |
23 810 |
100,0 |
Source : DGUHC
Le parc immobilier rajeunit progressivement , sous les effets cumulés de la progression des constructions neuves, de la réhabilitation et de la destruction des logements anciens, notamment ceux construits avant 1949. La part des logements construits avant 1949 parmi les résidences principales a baissé de 12 points, passant de 44,1 % en 1982 à 32,9 % en 1999. Cependant de 1990 à 1999, le nombre de résidences principales construites avant 1949 ne diminue plus et le rajeunissement du parc découle exclusivement de la construction neuve , ce qui démontre un ralentissement du rythme des réhabilitations/destructions .
Répartition des résidences principales selon l'ancienneté (effectifs en milliers)
|
Epoque de construction |
Recensement de 1982 |
Recensement de 1990 |
Recensement de 1999 |
|||
|
Effectif |
% |
Effectif |
% |
Effectif |
% |
|
|
Avant 1949 |
8 648 |
44,1 |
7 970 |
37,0 |
7 824 |
32,9 |
|
de 1949 à 1981 |
10 942 |
55,9 |
10 856 |
50,4 |
10 870 |
45,7 |
|
de 1982 à 1990 |
- |
0,0 |
2 710 |
12,6 |
2 640 |
11,1 |
|
1990 et après |
2 476 |
10,4 |
||||
|
Ensemble |
19 590 |
100,0 |
21 536 |
100,0 |
23 810 |
100,0 |
Source : DGUHC
L'importance relative du parc ancien emporte des conséquences en matière de travaux. Selon l'étude d'impact du projet de loi, les propriétaires ont, en 1996, réalisé pour environ 5,14 milliards d'euros de travaux, soit une dépense de 3 842 euros en moyenne par ménage. Les locataires ont, quant à eux, effectué pour près de 260 millions d'euros de travaux, soit une dépense de 500 euros en moyenne par ménage.
L'habitat insalubre
Un grand nombre de quartiers en difficultés sont touchés par des phénomènes de dégradation d'une partie du parc privé en copropriété. L'enquête nationale logement de 1996 met en exergue l'amélioration de la qualité du parc de résidences principales (le nombre de ces dernières qui n'ont pas à la fois l'eau, des WC et une installation sanitaire a diminué de 436 000 entre 1992 et 1996). Par ailleurs, les évolutions, selon les dernières enquêtes-logement (78, 84, 88, 92 et 96), font apparaître une très forte diminution du parc « sans confort de base » au sens de l'INSEE (absence d'installation sanitaire, de WC ou des deux). Ce parc représentait en 1978 26,9% des résidences principales, 15% en 1984, 9,6% en 1988, 6,2% en 1992 et 4 % en 1996.
Toutefois , selon le recensement de 1999, il reste encore plus de 1,08 million de logements dépourvus du confort de base , soit 4,6% des résidences principales. Au sein de ce parc, 300 000 d'entre eux ne disposent d'aucune installation sanitaire. 72 % des logements dépourvus du confort de base ont été construits avant 1949, alors que ce parc ancien abrite plus de 45% des locataires ou sous-locataires de logements vides hors HLM. 4,4 millions de logements ne bénéficient pas du « tout confort » au sens de l'INSEE, défini par la présence dans le logement d'installations sanitaires, d'un WC et d'un chauffage central. Ces résidences représentent encore plus du quart des logements locatifs privés. Les logements ne disposant pas d'eau ou d'aucune installation sanitaire appartenaient, pour l'essentiel, à des propriétaires privés (bailleurs ou occupants) et 46 % des logements sans confort de base étaient occupés par leurs propriétaires, essentiellement des personnes âgées ou de condition modeste. En outre, certains logements, bien que « confortables » au sens de l'INSEE, nécessitent des améliorations, notamment pour répondre à d'autres préoccupations telles que l'isolation thermique et phonique, l'évolution des normes de sécurité électrique ou la nécessité d'améliorer le rendement énergétique des équipements de chauffage pour la réduction des charges.
Les copropriétés dégradées
Le maintien en bon état des immeubles collectifs en copropriété est un enjeu essentiel car près de 70 % des logements collectifs privés sont en copropriété . De nombreux ensembles immobiliers récents, soumis au régime de la copropriété rencontrent de graves difficultés sur le plan technique (obsolescence du bâti, dégradations, malfaçons), sur le plan financier (endettement élevé de la copropriété, impayés de charges) ou sur le plan social (paupérisation des occupants). Ces copropriétés nécessitent des travaux importants de réhabilitation, plus particulièrement sur les parties communes. Il en va de même dans les centres anciens où des copropriétés souvent très vétustes nécessitent de gros travaux d'amélioration des parties communes.
L'enquête logement met ainsi en évidence qu'une partie du parc privé est touchée par des phénomènes de dégradation et est ainsi constituée de logements qualifiés -à très juste titre !- « d'indignes de notre République » par le Ministre délégué à la ville. Dans cette perspective, le taux d'impayés de charges de copropriété et le défaut d'entretien courant de l'immeuble, constituent les signes précurseurs et les indices d'une dégradation de l'habitat . Selon l'étude d'impact du projet de loi, on dénombre près de 6 % des copropriétés dans lesquelles les impayés de charges sont récurrents et importants. En outre, les prestations correspondant au fonctionnement courant ne sont plus assurées dans environ 7,5 % des copropriétés. Dans une partie du parc, ces mêmes indicateurs révèlent des difficultés qui peuvent occasionner une plus grande dégradation de l'habitat. Dans environ 14 % des copropriétés, les impayés de charges sont peu nombreux mais importants et dans 6,5 % des copropriétés les prestations essentielles sont assurées mais les travaux d'entretien de l'immeuble ne sont pas réalisés.
L'habitat en copropriété est un phénomène essentiellement urbain. Les résidences principales en copropriété sont quasiment inexistantes dans les communes rurales. Elles sont surtout présentes en agglomération parisienne (43,3 % du parc de logement) et dans les grandes agglomérations (33,3 %). Dans certaines régions, comme en Ile-de-France, en région Provence-Alpes-Côte-d'Azur et en Rhône-Alpes, la construction en copropriété couvre une grande partie du territoire des villes, et notamment certains quartiers dans lesquels sont susceptibles de se concentrer des habitats fortement dégradés. Dans ces secteurs, le risque de voir se constituer, en l'absence d'intervention publique globale, des « zones de non-droit » -dans lesquelles se concentrent des populations fragilisées cumulant des difficultés socio-économiques- est important.
c) Création de zones franches urbaines
Au vu du succès rencontré par la première génération de zones franches urbaines, le projet de loi crée 41 nouvelles zones franches dont la liste figure en annexe 2. L'économie du dispositif d'exonérations fiscales prévu pour ces zones est très voisine de celle en vigueur dans les autres zones franches . Elle repose sur des exonérations auxquelles les entreprises sont éligibles de plein droit, sans avoir à se soumettre à des procédures lourdes et paperassières analogues aux subventions du fonds de redynamisation urbaine (FRE). Les exonérations fiscales concernent l'impôt sur les bénéfices et la taxe professionnelle ; les exonérations sociales s'appliquent aux charges sociales patronales et aux cotisations sociales personnelles d'assurance maladie des artisans et commerçants, ainsi qu'il ressort des tableaux ci-dessous qui distinguent le régime applicable aux entreprise existantes de celui qui prévaut pour les entreprises créées ou implantées.
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Exonérations fiscales et sociales applicables
à compter du 1
er
janvier 2004
Entreprises présentes dans une nouvelle zone franche urbaine le 1 er janvier 2004 |
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5 années d'exonérations à taux plein puis à taux dégressif sur 3 ou 9 ans 8 ( * ) |
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Taxe professionnelle |
- Entreprises employant jusqu'à 50 salariés le 31 décembre 2003, qui exercent leur activité sur le marché local , - pour leurs établissements implantés en ZFU au plus tard le 31 décembre 2003 et employant moins de 150 salariés. 5 ans d'exonération totale (dans la limite d'un plafond annuel de base nette exonérée, égal à 319.490 € en 2003). |
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Impôt sur les bénéfices
|
Entreprises employant jusqu'à 50 salariés au 31 décembre 2003, qui exercent leur activité sur le marché local . 5 ans d'exonération totale, dans la limite d'un plafond de bénéfice exonéré de 61.000 € par période de 12 mois. |
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Charges sociales patronales |
- Entreprises employant jusqu'à 50 salariés au 31 décembre 2003 et qui exercent leur activité sur le marché local , ou qui accroissent leur effectif. - Salariés employés en CDI ou CDD d'au moins 12 mois : . présents dans l'établissement en ZFU le 31 décembre 2003, . embauchés ou transférés dans l'établissement en ZFU au plus tard le 31 décembre 2008, et qui exercent leur activité à titre principal dans l'établissement implanté dans la ZFU. - Clause d'embauche locale : à partir de la troisième embauche (après deux embauches ouvrant droit à l'exonération), embauche ou emploi d'au moins un tiers de salariés parmi les habitants des quartiers classés en zones urbaines sensibles (ZUS) de l'unité urbaine ou de l'agglomération dans laquelle est située la ZFU, avec une durée de travail minimum de 16h/semaine. 5 ans d'exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale, de la contribution au fonds national d'aide au logement et du versement de transport, avec un plafond exonéré de 1,5 SMIC mensuel/salarié, dans la limite de 50 salariés exonérés/mois. |
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Cotisations sociales personnelles maladie des artisans et commerçants |
Conditions : Artisans et commerçants installés en ZFU au plus tard le 31 décembre 2003. Régime : 5 ans d'exonération totale (dans la limite d'un plafond annuel de bénéfice exonéré, égal à 20.777 € pour 2003). |
Source : Ministère de la ville
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Exonérations fiscales et sociales applicables
à compter du 1
er
janvier 2004 dans les 41 nouvelles
ZFU
|
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5 années d'exonérations à taux plein puis à taux dégressif sur 3 ou 9 ans 9 ( * ) |
|
|
Taxe professionnelle |
- Entreprises employant
jusqu'à 50
salariés
au 1
er
janvier 2004,
- pour leurs établissements créés en
ZFU ou faisant l'objet d'un changement d'exploitant en ZFU entre le
1
er
janvier 2004
5 ans d'exonération totale (dans la limite d'un plafond annuel de base nette exonérée, égal à 319.490 € en 2003). |
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Impôt sur les bénéfices
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Entreprises employant jusqu'à 50 salariés au 1 er janvier 2004, ou à la date de leur création si elle est postérieure, qui exercent leur activité sur le marché local. 5 ans d'exonération totale, dans la limite d'un plafond de bénéfice exonéré de 61.000 € par période de 12 mois . |
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Charges sociales patronales |
- Entreprises employant jusqu'à 50 salariés au 1 er janvier 2004 ou à la date de la création de l'entreprise si elle est postérieure, créées ou implantées en ZFU au plus tard le 31 décembre 2008 et qui exercent leur activité sur le marché local. - Salariés employés en CDI ou à CDD d'au moins 12 mois : . présents dans l'établissement en ZFU à la date de création ou d'implantation de l'entreprise en ZFU, . embauchés ou transférés dans l'établissement en ZFU dans les 5 ans qui suivent cette création ou implantation en ZFU, et qui exercent leur activité à titre principal dans l'établissement implanté dans la zone franche urbaine. - Clause d'embauche locale : à partir de la troisième embauche (après deux embauches ouvrant droit à l'exonération), embauche ou emploi d'au moins un tiers de salariés parmi les habitants des quartiers classés en zones urbaines sensibles (ZUS) de l'unité urbaine ou de l'agglomération dans laquelle est située la ZFU, avec une durée de travail minimum de 16h/semaine. 5 ans d'exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale, de la contribution au fonds national d'aide au logement et du versement de transport, avec un plafond exonéré de 1,5 SMIC mensuel/salarié, dans la limite de 50 salariés exonérés/mois. |
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Cotisations sociales personnelles maladie des artisans et commerçants |
Artisans et commerçants débutant une activité en ZFU entre le 1 er janvier 2004 et le 31 décembre 2008. 5 ans d'exonération totale (dans la limite d'un plafond annuel de bénéfice exonéré, égal à 20.777 € pour 2003). |
Source : Ministère de la ville
d) Lutte contre le surendettement
Afin de venir en aide aux situations de surendettement les plus dramatiques des ménages insolvables, le projet de loi institue une nouvelle procédure judiciaire qui repose sur la nomination d'un mandataire liquidateur, la vente des biens et l'effacement des dettes, à l'exclusion des dettes alimentaires.
L'examen de l'ensemble de ce volet a été délégué à la Commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement, de l'administration générale.
* 8 Prolongation dégressive des exonérations, à l'issue de la période de 5 ans d'exonération à taux plein, pendant une durée variable selon que l'entreprise emploie plus ou moins de cinq salariés :
- entreprises de cinq salariés et plus, 3 années à taux dégressif (60 %,40 %,20 %) .
- entreprises employant moins de cinq salariés, 9 années à taux dégressif : 60 % pendant les 5 années suivantes, 40 % les sixième et septième années, 20 % les huitième et neuvième années.
* 9 Prolongation dégressive des exonérations, à l'issue de la période de 5 ans d'exonération à taux plein, pendant une durée variable selon que l'entreprise emploie plus ou moins de cinq salariés :
- entreprises de cinq salariés et plus, 3 années à taux dégressif (60 %,40 %,20 %) ;
- entreprises employant moins de cinq salariés, 9 années à taux dégressif : 60 % pendant les 5 années suivantes, 40 % les sixième et septième années, 20 % les huitième et neuvième années.