II. PRÉSENTATION DÉTAILLÉE DES MOYENS
A. LES CONCOURS DE L'ETAT
1. Les crédits spécifiques " ville "
Les
concours de l'Etat correspondent, d'une part, aux crédits
spécifiques " ville " inscrits au " bleu "
budgétaire " du même nom et d'autre part à ceux qui
proviennent principalement :
- du compte d'affectation spéciale (CAS) du Fonds
d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) ;
- et du Fonds interministériel d'intervention pour la politique de
la ville (FIV).
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LES EVOLUTIONS DES CREDITS SPECIFIQUES "VILLE" |
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En millions de F. |
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LFI 1997 |
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
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AP + DO |
AP + DO |
98/97 |
AP + DO |
99/98 |
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A-1-1 Crédits ville inscrits au bleu budgétaire |
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Fonctionnement de la DIV |
18,95 |
18,40 |
-2,90% |
26,37 |
43,32% |
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Dépenses déconcentrées d'animation |
- |
4,10 |
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14,10 |
243,90% |
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Partenariat national |
10,82 |
8,28 |
-23,48% |
8,30 |
0,24% |
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Etudes |
4,17 |
2,00 |
-52,04% |
18,00 |
800,00% |
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FIV hors transferts en gestion |
448,26 |
485,75 |
8,36% |
641,00 |
31,96% |
|||
|
Fonds social urbain |
202,02 |
200,00 |
-1,00% |
180,00 |
-10,00% |
|||
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Grands projets urbains |
90,00 |
90,00 |
0,00% |
140,23 |
55,81% |
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|
Villes-vie-vacances |
44,00 |
45,00 |
2,27% |
50,00 |
11,11% |
|||
|
Services publics |
81,00 |
73,50 |
-9,26% |
97,00 |
31,97% |
|||
|
Sous-total A-1-1 |
899,22 |
927,03 |
3,09% |
1175,00 |
26,75% |
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A-1-2 Autres budgets |
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CAS-FARIF |
199,00 |
192,00 |
-3,52% |
215,00 |
11,98% |
|||
|
Transfert FIV (fond interministériel ville) |
226,00 |
226,00 |
0,00% |
226,00 |
0,00% |
|||
|
Transfert VVV (ville-vie-vacances) |
20,30 |
20,30 |
0,00% |
20,10 |
-0,99% |
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|
Personnel DIV |
13,40 |
13,53 |
0,99% |
13,73 |
1,48% |
|||
|
Transfert MILDT |
10,50 |
10,30 |
-1,90% |
10,30 |
0,00% |
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|
Sous-total A-1-2 |
469,20 |
462,13 |
-1,51% |
485,13 |
4,98% |
|||
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Total A-1 |
1368,42 |
1389,16 |
1,52% |
1660,13 |
19,51% |
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Source : "jaune budgétaire" |
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Votre Commission des Affaires économiques s'interroge, en particulier, sur l'envolée des moyens de fonctionnement. Elle constate que les crédits d'études, les crédits d'animation et ceux destinés aux Grands projets urbains (GPU) s'accroissent respectivement de 800 %, de 243 %, de 55,8 %. Elle a souhaité connaître les raisons de ces hausses importantes et la destination de ces crédits .
2. Les crédits contractualisés
Les
crédits contractualisés concernent :
- les contrats de plan Etat-région ;
- les crédits du Fonds national d'aménagement du territoire
(FNADT) inscrits au titre de la Délégation à
l'aménagement du territoire et à l'action régionale
(DATAR) ;
- les crédits relatifs au logement.
Après avoir baissé de 25 % en 1998, ils diminuent de 2 % en
1997. Ces divers éléments sont repris dans le tableau
ci-dessous :
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CREDITS RELEVANT DE DIVERS MINISTERES CONTRACTUALISES AUX CPER |
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En millions de F. |
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LFI 1997 |
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
|||||
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|
AP ou DO |
AP ou DO |
98/97 |
AP ou DO |
99/98 |
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|
A-2 Crédits contractualisés aux CPER |
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FAS |
187,90 |
201,62 |
7,30% |
201,62 |
0,00% |
|||||
|
Logement Chapitre 65-48 |
1014,20 |
577,00 |
-43,11% |
550,00 |
-4,68% |
|||||
|
RHI |
116,00 |
156,00 |
34,48% |
160,00 |
2,56% |
|||||
|
FNADT Pact-Urbain |
57,00 |
57,00 |
0,00% |
57,00 |
0,00% |
|||||
|
Autres ministères |
139,00 |
140,00 |
0,72% |
140,00 |
0,00% |
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Sous-total A-2 |
1514,10 |
1131,62 |
-25,26% |
1108,62 |
-2,03% |
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A-3 Crédits autres ministères inscrits aux |
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programmes d'action des contrats de ville |
949,00 |
1067,00 |
12,55% |
993,00 |
-6,94% |
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|
Source : "jaune budgétaire" |
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Quant aux crédits d'autres ministères inscrits aux programmes d'action des contrats de ville , qui baissent de près de 7 %, ils sont destinés à financer les 214 contrats de ville 3( * ) signés en 1993. Ces contrats ont pour objectif d'améliorer l'habitat et le cadre de vie, d'adapter les services publics, de favoriser l'insertion et la prévention de la délinquance. Ils associent les communes et l'Etat ainsi que, pour la moitié d'entre eux, le département et la région.
3. Les crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville
Comme le
montre le tableau ci-dessous, les crédits des divers ministères
qui contribuent à la politique de la ville s'élèvent
à 9,913 milliards de francs en 1999, soit une hausse de
39,5 %, qui intervient après que ces crédits ont
déjà augmenté de 46,5 % en 1998 !
Sur
deux ans, ces crédits ont donc plus que doublé
. Encore
convient-il de distinguer entre des évolutions contrastées.
Les crédits en baisse ou en stagnation
Les crédits du ministère de l'économie et des finances
baissent de 66 % après avoir décuplé en 1998. Pire,
ceux du ministère de la justice perdent près de 17 % ! Ceux
du ministère de la culture stagnent en francs courants.
Votre
Commission des Affaires économiques s'étonne de la
réduction des crédits consacrés à la politique de
la ville par le ministère de la justice. Elle souhaite, tout au
contraire, que ces crédits connaissent une progression durable.
Les crédits en hausse
Votre Commission des Affaires économiques note avec
intérêt, en premier lieu, l'accroissement des crédits
figurant au titre du ministère de l'intérieur (+ 20 %) de la
fonction publique (+12 %) de la défense (+10 %) ou de
l'éducation nationale (+9 %).
Elle s'interroge, en revanche, sur l'accroissement des crédits figurant
au titre du ministère de l'emploi et de la solidarité qui
s'élève à +112 % ! Elle note d'ailleurs que cet
accroissement de
2,5 milliards de francs
représente,
à lui seul,
88,93 %
de l'accroissement total des
crédits des divers ministères.
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CREDITS RELEVANT DE DIVERS MINISTERES |
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En millions de F. |
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LFI 1997 |
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
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|
AP ou DO |
AP ou DO |
98/97 |
AP ou DO |
99/98 |
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A-4 Crédits concourant à |
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la politique de la ville |
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Equipement/Logement/Transports |
357,03 |
347,43 |
-2,69% |
359,03 |
3,34% |
|
Culture |
99,13 |
92,13 |
-7,06% |
92,13 |
0,00% |
|
Intérieur |
210,85 |
1006,00 |
377,12% |
1206,00 |
19,88% |
|
Aménagement du territoire/environnement |
141,50 |
133,70 |
-5,51% |
134,70 |
0,75% |
|
Education nationale |
1835,86 |
2286,05 |
24,52% |
2499,45 |
9,33% |
|
Jeunesse et Sports |
6,20 |
6,25 |
0,81% |
6,20 |
-0,80% |
|
DOM-TOM |
66,36 |
70,00 |
5,49% |
70,00 |
0,00% |
|
Emploi et solidarité |
1470,37 |
2224,43 |
51,28% |
4725,46 |
112,43% |
|
Justice |
117,26 |
169,21 |
44,30% |
140,63 |
-16,89% |
|
FAS |
408,00 |
495,78 |
21,51% |
495,78 |
0,00% |
|
Economie/finances /industrie |
14,00 |
150,00 |
971,43% |
50,00 |
-66,67% |
|
Fonction publique |
53,66 |
45,57 |
-15,08% |
50,92 |
11,74% |
|
Défense |
63,70 |
73,40 |
15,23% |
80,60 |
9,81% |
|
Affaires étrangères / Coopération |
2,40 |
2,40 |
0,00% |
2,40 |
0,00% |
|
|
|
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|
Sous-total A-4 |
4846,32 |
7102,35 |
46,55% |
9913,30 |
39,58% |
|
|
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|
|
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|
Source : "jaune budgétaire" |
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|
Votre
commission des Affaires économiques estime quelque peu abusif d'imputer
intégralement à la politique de la ville des crédits qui
sont essentiellement destinés à favoriser l'emploi des jeunes,
sans qu'il soit nécessairement prouvé que ceux-ci résident
dans des quartiers en difficulté !
Le présent avis reviendra d'ailleurs ci-dessous sur cette
question.
4. La ligne " solidarité urbaine "
Dotée de 3,9 milliards de francs pour 1999, la
ligne
" solidarité urbaine " comprend des crédits :
- de la Dotation de solidarité urbaine (DSU) pour
3,2 milliards de francs, en hausse de 926 millions de francs (+40,6
%) ;
- du Fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France pour
700 Millions de francs (en baisse de 3 %).
La DSU, réformée par la loi n° 96-241 du
26 mars 1996, est versée à deux groupes de communes,
à savoir :
- 679 communes de 10.000 habitants et plus, dont la population
totale s'élève à 22,224 millions d'habitants ;
- 101 communes de 5.000 à 9.999 habitants dont la
population représente 706.960 habitants.
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En millions de F. |
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LFI 1997 |
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
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AP ou DO |
AP ou DO |
98/97 |
AP ou DO |
99/98 |
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A-5 Solidarité urbaine (loi du 13 mai 1991) |
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DGF - Dotation de solidarité urbaine |
2165,00 |
2274,84 |
5,07% |
3200,00 |
40,67% |
|
Fonds de solidarité des communes de l'Ile de France |
657,20 |
716,30 |
8,99% |
700,00 |
-2,28% |
|
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Sous-total A-5 |
2822,20 |
2991,14 |
5,99% |
3900,00 |
30,39% |
|
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|
Source : " jaune budgétaire" |
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B. LES EXONÉRATIONS FISCALES, SOCIALES ET LES COMPENSATIONS
Comme on
le constate à la lecture du tableau ci-dessous, les dépenses
totales qui résultent des exonérations fiscales et sociales et de
leur compensation aux collectivités locales sont estimées
à 2,6 milliards de francs en 1999 comme en 1998.
Votre commission des Affaires économiques s'étonne que pour la
deuxième année consécutive, le Gouvernement n'ait pas
réussi à lui présenter une évaluation du coût
des dépenses fiscales liées à la mise en oeuvre du pacte
de relance pour la ville.
Sans la moindre justification
le Gouvernement a modifié, dans le
" jaune " budgétaire, les estimations qu'il avait faites en
1997 pour l'exercice 1998. C'est ainsi, par exemple, que l'évaluation du
coût de l'exonération d'impôt sur les
bénéfices est passée de 850 à 530 millions de
francs pour la même année ! Or, de deux choses l'une, soit il
est impossible de réaliser des estimations sérieuses, soit il est
possible d'en présenter, moyennant certaines réserves. Une
méthode consistant à manipuler des chiffres d'une année
sur l'autre, sans aucune explication, paraît critiquable à votre
commission des Affaires économiques et cela ne paraît pas
très " construit " !
|
DEPENSES FISCALES ET SOCIALES ET COMPENSATIONS |
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"Jaune"1998 |
|
"Jaune"1999 |
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En millions de F. |
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LFI 1998 |
|
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
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|
AP ou DO(1) |
|
AP ou DO(2) |
(2/1) |
AP ou DO(3) |
(3/2) |
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Zone de Redynamisation Urbaine : |
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Exo. d'impôt sur les bénéfices |
850,00 |
|
530,00 |
-37,65% |
530,00 |
0,00% |
|
Réduc. des droits de mutation sur fonds de commerce |
150,00 |
|
150,00 |
0,00% |
150,00 |
0,00% |
|
Exo. TP compensées par l'État |
510,80 |
|
525,00 |
2,78% |
525,60 |
0,11% |
|
Exo. de charges patronales 50 premiers salariés |
175,00 |
|
62,13 |
-64,50% |
115,00 |
85,11% |
|
|
|
|
|
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|
|
|
Sous-total |
1685,80 |
|
1267,13 |
-24,84% |
1320,60 |
4,22% |
|
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|
Zone franche urbaine |
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|
Exo. d'impôt sur les bénéfices |
180,00 |
|
350,00 |
94,44% |
350,00 |
0,00% |
|
Exo. TP |
220,00 |
|
252,00 |
14,55% |
252,00 |
0,00% |
|
Exo. taxe foncière pour les propriétés bâties |
40,80 |
|
50,00 |
22,55% |
50,00 |
0,00% |
|
Exo. cotisations patronales 50 premiers emplois |
350,00 |
|
600,00 |
71,43% |
600,00 |
0,00% |
|
Exo. personnelle d'AM des artisants et commercants |
|
|
40,00 |
|
40,00 |
0,00% |
|
|
|
|
|
|
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|
Sous-total |
790,80 |
|
1292,00 |
63,38% |
1292,00 |
0,00% |
|
TOTAL |
2 476,60 |
|
2 559,13 |
3,33% |
2 612,60 |
2,09% |
|
Source : "jaune budgétaire" |
|
|
|
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|
|
L'article 45 de la loi n° 96-987 du
14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de
relance pour la ville prévoit pourtant explicitement qu'à compter
de son entrée en vigueur : "
le Gouvernement déposera
chaque année sur le Bureau de chacune des assemblées un rapport
sur son application et notamment sur les effets de la création des zones
franches urbaines
".
Votre Commission des Affaires économiques s'était
déjà étonnée, lors de l'examen du projet de loi de
finances pour 1998, que le Gouvernement ne présente qu'une
évaluation très sommaire du coût des ZFU. A cette
époque, Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité avait
annoncé devant le sénat que le bilan de la loi serait
préparé
4(
*
)
pour
l'été 1998. Selon les informations communiquées à
votre rapporteur pour avis, une " évaluation approfondie "
répondant aux dispositions de l'article 45 précité
serait en cours à la Délégation interministérielle
à la Ville. En outre, le Gouvernement aurait demandé
l'élaboration d'un bilan des dix huit premiers mois d'application du
dispositif ZFU aux inspections générales des finances, de
l'administration et des affaires sociales. Ce rapport devrait être
prêt fin novembre 1998.
Votre Commission des Affaires
économiques déplore le manque de diligence dont fait preuve le
Gouvernement dans l'évaluation des résultats du Pacte de
relance.
C. LES FONDS EUROPÉENS ET LA POLITIQUE DE LA VILLE
Les fonds provenant de l'Union européenne qui concourent à la politique de la ville s'élèveront à 1.075 millions de francs en 1999 contre 1.046 millions de francs en 1998, soit une hausse de 2,7 %. Il se répartissent entre cinq objectifs territoriaux décrits dans le tableau ci-dessous.
VENTILATION DES CRÉDITS EUROPÉENS
MOBILISÉS
AU TITRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
(en millions de francs)
|
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1998 |
1999 |
Variation 98/99 |
|
Objectif 1, zones en retard de développement |
240 |
240 |
0 % |
|
Objectif 2 zones touchées par des reconversions industrielles |
530 |
530 |
0 % |
|
Objectif 3 lutte contre l'exclusion et le chômage de longue durée |
120 |
150 |
+25 % |
|
Programmes d'intérêt
communautaire
|
156 |
155 |
-0,64 % |
|
TOTAL |
1 046 |
1 075 |
+2,77 % |
Source
: " jaunes " budgétaires
1998 et
1999
A l'issue de la réforme des fonds structurels actuellement en
préparation, il est prévu de réunir dans un seul et
même " objectif 2 " les aides destinées aux zones
en mutation industrielle, aux zones rurales en déclin, aux zones
urbaines en difficulté, aux zones de pêche en crise. Selon les
informations communiquées à votre rapporteur pour avis,
l'exécutif considère que l'"
on peut escompter une
contribution financière accrue des fonds structurels européens
à la politique de la ville dans la prochaine période
".
Or, on constate que si l'enveloppe des crédits européens
consacrés à la France diminuait, à cause de
l'entrée de nouveaux membres dans l'Union européenne, le maintien
du niveau de ces crédits consacrés à la ville supposerait
une réduction de la part de ceux destinés aux autres zones
relevant du nouvel " objectif 2 ".
Une telle situation serait
inacceptable. Votre Commission des Affaires économiques a toujours
prôné, à l'instar du Sénat, un équilibre dans
la répartition des crédits, entre espace urbain et espace
rural
. Elle souhaite que le Gouvernement soit très attentif au
maintien de cet équilibre dans sa négociation avec la Commission
de Bruxelles et ses partenaires européens.
D. LES INTERVENTIONS DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET DU CRÉDIT LOCAL DE FRANCE
La Caisse des Dépôts et Consignations octroie deux principaux types de prêts qui intéressent directement la politique de la ville. Elle intervient également grâce à ses fonds propres, ainsi que le montre le tableau suivant.
|
INTERVENTION DE LA CDC |
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|
en millions de F |
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LFI 1997 |
LFI 1998 |
Variation |
PLF 1999 |
Variation |
|
|
|
|
98/97 |
|
99/98 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Prêts projets urbains |
2500 |
2500 |
0,00% |
3300 |
32,00% |
|
Prêts pacte de relance-Prêts reconstruction démolition |
1400 |
1600 |
14,29% |
3300 |
106,25% |
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Fonds propres CDC |
150 |
- |
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300 |
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Total général |
4050 |
4100 |
1,23% |
6900 |
68,29% |
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Source : " jaune budgétaire " |
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-
Les prêts projets urbains
Ces prêts sont destinés au financement d'investissements en
matière de développement économique et social des
quartiers. En 1997, dernier exercice connu, 2,945 millions de francs ont
été versés pour financer 434 opérations, ainsi
que le montre le tableau ci-après.
(en millions de francs)
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Année 1996 (programme PPU 1993-1996) |
Année 1997 (programme PPU 1997) |
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Nombre de contrats signés |
478 |
434 |
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Montant total des prêts susceptibles d'être émis aux termes des contrats signés |
2 840 002 |
3 360 327 |
|
Montant total versé |
2 173 172 |
2 945 248 |
Source : CDC
Votre rapporteur pour avis constate que plus de 400 millions de
prêts qui avaient été émis
5(
*
)
, n'ont pas été
versés aux collectivités locales dont les projets n'ont pas
débouché sur une réalisation concrète. Il y voit
l'indice des difficultés rencontrées par ces collectivités
à trouver les ressources destinées au remboursement de nouveaux
prêts. Dès lors, à quoi sert d'octroyer des enveloppes de
prêts destinés à des collectivités qui ne peuvent
les souscrire ?
Les prêts reconstruction-démolition
Lors du même CIV, le Gouvernement a décidé d'ouvrir une
enveloppe exceptionnelle de 10 milliards de francs sur 3 ans, au taux
de 4,3 %, pour financer des opérations de reconstruction ou de
restructuration lourde du bâti. Votre rapporteur pour avis souhaiterait
connaître les modalités du calcul qui a abouti à
l'ouverture d'une enveloppe annuelle d'un peu plus de 3 milliards de
francs ainsi que l'évaluation des besoins en matière de
démolition-reconstruction. Il note qu'en 1997 seuls 3.350 logements
ont été reconstruits qui correspondent à
67,4 millions de francs des crédits consommés
6(
*
)
. Dans ces conditions, même si
les prêts reconstruction-démolition ne sont pas uniquement
destinés au logement, on voit mal comment on pourrait utiliser
intégralement les 3 milliards de prêts offerts par la
CDC !
Votre rapporteur pour avis estime souhaitable que les enveloppes de prêts
de la Caisse des Dépôts ouvertes au fil du temps et les sommes
effectivement empruntées par les collectivités locales figurent
dans le " jaune " budgétaire. Il serait, en outre,
nécessaire de disposer d'une évaluation de l'évolution de
l'encours de prêts souscrits, depuis l'origine, au titre de la politique
de la ville par les collectivités locales et de la charge
financière qui en résulte pour elles. Enfin la liste des
principaux prêts accordés par la CDC et leur affectation devraient
figurer dans le fascicule " jaune ". Quant au montant des prêts
antérieurement souscrits, il n'est évoqué que de
façon partielle, ce qui ne permet pas d'observer l'évolution du
recours des collectivités locales à l'emprunt. Il convient, en
outre, de rappeler qu'une enveloppe globale de 5 milliards de francs
à été ouverte en 1996 afin de financer
l'amélioration et l'entretien des logements sociaux dans les ZUS. En
deux ans, 1,7 milliard de prêts ont été
émis et 744 millions de francs ont été versés.
Enfin, votre Commission des Affaires économiques rappelle que les
prêts accordés par l'Etat via la CDC devront être tôt
ou tard remboursés par les collectivités locales qui les
souscrivent.
E. LES CONTRIBUTIONS DES COLLECTIVITÉS LOCALES
D'après les évaluations réalisées sur la base des annexes financières des contrats de ville, le total général des contributions des collectivités locales à la politique de la ville au titre de ces contrats serait passé de 2,344 milliards de francs en 1997 à 2,5 milliards en 1998 et à 3,1 milliards en 1999, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.
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CONTRIBUTION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES |
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En millions de F. |
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LFI 1997 |
LFI 1998 |
PLF 1999 |
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Régions |
431,12 |
* |
* |
|
Départements |
533,32 |
* |
* |
|
Communes |
1379,92 |
* |
* |
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Total des contributions |
2 344,36 |
2 500,00 |
3 100,00 |
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Source : " jaune budgétaire " |
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Votre
Commission des Affaires économiques se félicite que, comme elle
l'avait proposé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998,
le comité interministériel des villes du 30 juin dernier ait
décidé la
prorogation des contrats de ville jusqu'au
31 décembre 1999 afin que leur échéance concorde
avec celle des contrats de plan Etat-région (CPER).
Elle se réjouit également que le rapport Sueur et le Gouvernement
aient repris l'une des propositions de la Commission thématique sur le
projet de schéma national d'aménagement du territoire qu'avait
présidé votre rapporteur pour avis. C'est ainsi que,
désormais,
les contrats de ville devraient dépasser le seul
niveau du quartier pour envisager les problèmes de la ville à
l'échelon de l'agglomération
. En effet,
l'agglomération est le niveau permettant de dépasser les
" égoïsmes " locaux pour respecter l'intérêt
général des habitants qui la composent.