Recevabilité financière des amendements et des propositions de loi au Sénat

TROISIÈME PARTIE
LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE ET ORGANIQUE DES INITIATIVES AYANT TRAIT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Si le contrôle de la recevabilité financière et organique des initiatives ayant trait aux collectivités territoriales obéit à la jurisprudence exposée précédemment^206(*), comme l'illustrent les nombreux exemples mobilisés à cet effet, il présente également des spécificités, liées aux caractéristiques de ces personnes publiques.

Ainsi que l'avait déjà proposé Philippe Marini, une partie du présent rapport est donc dédiée aux questions jurisprudentielles les plus courantes concernant les collectivités territoriales. En la matière, les initiatives parlementaires sont en effet nombreuses et doivent être conciliées avec les exigences de l'article 40 de la Constitution et les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

I. LA RECEVABILITÉ AU TITRE DE L'ARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION

En tant que sous-secteur des administrations publiques^207(*), les collectivités territoriales se trouvent dans le champ de l'article 40. Sont concernés les trois niveaux de collectivités - régions, départements et communes -, les collectivités à statut particulier^208(*), les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution^209(*) et la Nouvelle-Calédonie. Sont également inclus dans le champ de l'article 40 les groupements et les organes des collectivités territoriales^210(*) ainsi que les établissements publics locaux.

A. UNE APPLICATION CLASSIQUE DE LA JURISPRUDENCE EN MATIÈRE DE RECEVABILITÉ FINANCIÈRE

La jurisprudence exposée précédemment en matière de recevabilité financière s'applique de plein droit aux initiatives parlementaires ayant trait aux collectivités territoriales.

Toute création ou toute aggravation d'une charge publique est donc irrecevable dès lors qu'elle est certaine et directe, et ce même si la concrétisation de la charge peut n'être qu'éventuelle ou facultative, dans le sens où elle dépendrait par exemple d'une décision de la collectivité. Est ainsi irrecevable un amendement assouplissant les conditions de participation des collectivités territoriales au capital de sociétés commerciales, dans la mesure où il crée pour ces personnes publiques une charge potentielle. De même, il est impossible de compenser une charge publique par une nouvelle ressource. L'obligation faite aux collectivités d'établir un budget à l'équilibre (« règle d'or », cf. infra) ne saurait permettre de contourner cette impossibilité.

A contrario, une initiative parlementaire peut diminuer les ressources publiques des collectivités territoriales, à la condition qu'elle soit correctement gagée.

Cette application « classique » de l'article 40 de la Constitution est présentée ci-après à travers quelques-unes des catégories les plus fréquentes d'amendements examinés par le juge de la recevabilité financière^211(*).

1. L'augmentation des charges de personnel

Premier poste de dépenses des collectivités territoriales, les dépenses de personnel sont un champ d'application courant de l'irrecevabilité financière^212(*).

Sont donc irrecevables tous les amendements parlementaires ayant pour effet d'augmenter le nombre d'emplois à la charge des collectivités, le niveau de rémunération de leurs agents ou la prise en charge de leur coût (par exemple en élargissant les possibilités de détachement au sein d'une collectivité).

Le président de la commission des finances a ainsi déclaré irrecevable un amendement autorisant les collectivités locales à fixer un régime indemnitaire plus favorable pour les fonctionnaires territoriaux que celui prévu pour les fonctionnaires de l'État, ce dernier servant de base de référence aux régimes indemnitaires de la plupart des cadres d'emplois territoriaux.

2. L'augmentation des contributions pesant sur les collectivités

Constitue également une aggravation de charge publique au sens de l'article 40 de la Constitution une augmentation des contributions, fiscales ou non, que les collectivités territoriales sont contraintes d'acquitter^213(*).

Ont donc été déclarés irrecevables des amendements visant à assujettir les communes à un impôt sur les plus-values immobilières ou à augmenter le niveau de leur contribution aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Il en est de même pour les amendements qui relèvent le niveau de la cotisation obligatoire versée par les collectivités territoriales au Centre national de la fonction publique territoriale au titre de la formation de leurs agents.

Deux nuances doivent toutefois être apportées - et résultent là encore de l'application classique de la jurisprudence en matière de recevabilité financière :

- d'une part, si l'initiative parlementaire instaure une contribution visant indifféremment les personnes privées et publiques, elle est recevable au titre de la jurisprudence dite « État employeur » ;

- d'autre part, les sanctions (amendes, pénalités) n'entrent pas dans le champ des ressources et des charges publiques au sens de l'article 40 de la Constitution^214(*). Des amendements augmentant les intérêts moratoires ou l'indemnité forfaitaire dus par les collectivités territoriales en cas de paiement tardif dans le cadre d'un marché public seraient ainsi recevables. Ils ne pourraient cependant pas être déposés sur un projet de loi de finances.

3. La création de structures coûteuses

Le champ des collectivités territoriales est également fertile en matière d'amendements créant des structures nouvelles ou accroissant la participation des collectivités à des structures coûteuses^215(*). Ces initiatives peuvent revêtir diverses formes.

Il peut tout d'abord s'agir de la création de structures publiques à la charge des collectivités territoriales, à l'exception des simples comités consultatifs. Ont ainsi été déclarés irrecevables, car engendrant une charge publique locale nouvelle, des amendements autorisant la création d'un conseil économique, social et environnemental dans chaque établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Le dispositif prévoyait en effet que les collectivités territoriales devaient prendre en charge les moyens d'ingénierie de ces structures et garantirait le soutien financier nécessaire à leur fonctionnement. De même, un amendement déposé sur le projet de loi 3DS a été déclaré irrecevable parce qu'il prévoyait la création d'un service territorial d'incendie et de secours par la collectivité de Saint-Martin, ce qui aurait directement impliqué, pour cette collectivité, d'acquérir les biens immobiliers et matériels ainsi que d'engager le personnel nécessaire à son fonctionnement^216(*).

La création de nouvelles catégories de collectivités est a fortiori proscrite par l'article 40 de la Constitution : une nouvelle catégorie de collectivité est assimilable à une nouvelle structure publique qui a vocation à dépenser, à disposer de biens immobiliers et à rémunérer ses élus et ses agents publics. De même, anticiper la création d'une collectivité est irrecevable ; ce fut le cas d'un amendement qui habilitait la Collectivité européenne d'Alsace, avant sa création formelle, à négocier et à conclure un accord portant sur la création d'une agence de coopération transfrontalière du Rhin supérieur.

Sont également contraires à l'article 40 les initiatives parlementaires qui donnent la possibilité aux collectivités territoriales d'adhérer à une structure coûteuse ou ayant vocation à dépenser. Un amendement parlementaire ne peut donc par exemple pas autoriser une collectivité à adhérer à un groupement européen de coopération territoriale ayant pour objet d'exécuter des missions de service public de transport transfrontalier.

Trois exceptions à l'ensemble de ces règles doivent toutefois être mentionnées^217(*) :

- les dispositifs qui relèvent de la charge de gestion pour les entités existantes. Un amendement prévoyant de créer une commission des finances pour examiner les délibérations affectant les finances de la commune a ainsi été déclaré recevable. La création de simples structures de coordination, au sein d'une collectivité ou entre collectivités, est également admise, à la condition que ces structures aient strictement vocation à coordonner les actions de leurs membres, qu'elles ne disposent pas de pouvoir propre et que les personnes qui y siègent soient nommées ès-qualité, sans percevoir d'indemnité. Dès lors, le président de la commission des finances a dû déclarer irrecevable un amendement parlementaire dotant les « conseils de territoire » de la personnalité juridique : s'il ne créait pas en lui-même cette structure, échelon intermédiaire entre une métropole et ses communes membres, l'amendement la transformait en structure autonome et coûteuse.

- l'abaissement du seuil de création d'une catégorie d'EPCI (communautés d'agglomération, communautés urbaines), étant donné que cet abaissement ne consiste pas à créer une personne publique mais à assouplir les conditions dans lesquelles une collectivité peut changer de statut, de surcroît au sein de la même strate de collectivités territoriales (bloc communal en l'espèce) ;

- la fusion de personnes publiques locales, dans un objectif de rationalisation budgétaire.

4. Les incitations à dépenser et l'octroi de nouvelles ressources

Dans le cadre du contrôle de la recevabilité financière, une distinction doit être opérée entre :

- d'une part, les initiatives parlementaires qui ont pour objet d'inciter les collectivités territoriales à dépenser, de les autoriser à dépenser (par exemple par l'octroi d'une nouvelle compétence) ou encore de flécher une recette vers une dépense spécifique^218(*). Ces initiatives sont irrecevables, même lorsqu'elles ne sont que facultatives et qu'elles n'imposent aucune obligation à la collectivité. Ainsi, un amendement déposé lors de l'examen du projet de loi 3DS autorisant les départements à verser des aides en cas d'urgence, même en l'absence de déclaration de l'état de catastrophe naturelle, a été déclaré irrecevable ;

- d'autre part, les initiatives qui ont pour objet d'augmenter les ressources octroyées aux collectivités territoriales mais sans flécher leur emploi (principe d'université budgétaire). De telles initiatives sont recevables.

La distinction opérée par le juge de la recevabilité financière repose sur l'existence ou non d'un « fléchage », autrement dit sur l'orientation ou non des ressources supplémentaires allouées à la collectivité territoriale vers une dépense spécifique. Une telle initiative reviendrait en effet à compenser la création ou l'aggravation d'une charge publique par l'augmentation d'une recette publique, ce qui est strictement prohibé par l'article 40 de la Constitution.

Le président de la commission des finances a donc dû déclarer irrecevable un amendement déposé sur le projet de loi « Climat et résilience » qui créait une taxe annuelle sur les surfaces de stationnement au profit des communes qui avaient institué la gratuité des transports en commun, dans la mesure où le produit de cette taxe était exclusivement fléché vers le financement des transports en commun.

À l'inverse, et en application du principe d'universalité budgétaire, les amendements parlementaires ayant strictement pour objet d'augmenter le montant d'une taxe affectée au budget des collectivités territoriales, sans fléchage vers une dépense spécifique, ont été déclarés recevables. Dans ce cas, l'accroissement des recettes d'une collectivité ne peut pas être considérée comme une incitation à dépenser.

5. La recevabilité des initiatives consacrant le droit existant, précisant le droit proposé ou créant des « charges de gestion »

Les amendements qui ont pour effet de consacrer la législation existante ou de préciser le droit proposé sont recevables.

Par exemple, le président de la commission des finances a déclaré recevable un amendement déposé lors de l'examen de la proposition de loi relative au statut de l'élu local qui permettait au président du conseil de Guyane ainsi qu'au président de l'assemblée et au président du conseil exécutif de Martinique de bénéficier du remboursement des frais de représentation. Cet amendement revenait à clarifier une disposition du texte proposé, qui prévoyait que ces frais puissent être pris en charge pour les présidents des exécutifs régionaux et départementaux^219(*). En revanche, un amendement déposé sur le même texte prévoyant d'étendre le droit au remboursement des frais de représentation aux élus qui remplacent, par délégation, les présidents de conseils départementaux et régionaux dans leur mission de représentation, a été déclaré irrecevable. Il excédait en effet le droit proposé.

De même, les amendements mettant à la charge d'une collectivité une charge dite « de gestion » sont recevables^220(*). Un amendement au projet de loi 3DS qui prévoyait la mise en place, dans l'administration de la métropole de Lyon, d'un service chargé de répondre aux questions des maires sur les compétences de la métropole a été jugé recevable. La mise en place de ce service apparaissait en effet absorbable à moyens constants.

6. La jurisprudence « démocratie » et ses limites

En application de la jurisprudence « démocratie », sont examinées avec une certaine tolérance les initiatives ayant trait à la vie démocratique française, dans la mesure où elles ne visent pas directement à créer une charge supplémentaire^221(*).

Si cette jurisprudence s'applique aux initiatives parlementaires concernant l'exercice du pouvoir de suffrage des citoyens, elle ne saurait pour autant s'appliquer à celles qui portent sur le fonctionnement des institutions démocratiques ou sur les élus locaux. Ainsi, tandis que des amendements modifiant les modes de scrutin applicables aux élections locales ou augmentant la fréquence des scrutins ont été déclarés recevables, ce n'est pas le cas de ceux qui avaient pour conséquence d'aggraver directement la charge publique que constitue pour les collectivités territoriales la rémunération des élus - par exemple en augmentant leur nombre ou en majorant le plafond des indemnités maximales qui peuvent leur être versées.

L'augmentation de la rémunération des élus locaux peut revêtir diverses formes, toutes proscrites par l'article 40 lorsqu'elles sont d'initiative parlementaire. Ainsi, le président de la commission des finances a déclaré irrecevables des amendements qui augmentaient le plafond des indemnités versées aux maires des communes de moins de 1 000 habitants, qui autorisaient le conseil municipal à appliquer, pour le calcul de la rémunération du maire, le taux indiciaire correspondant à la strate démographique supérieure ou qui donnaient la possibilité au conseil régional d'attribuer une indemnité forfaitaire de résidence au président du conseil régional, lorsque celui-ci ne disposait pas d'un logement de fonction.

Au-delà des indemnités, sont également irrecevables les amendements parlementaires qui créent ou qui élargissent les avantages octroyés aux élus, par exemple en instaurant un remboursement des frais de garde pour l'ensemble des membres du conseil municipal, au lieu du maire et de ses adjoints seulement.

Deux exceptions doivent toutefois être signalées :

- les amendements parlementaires qui modifient les modalités de répartition des indemnités des élus locaux au sein de l'enveloppe indemnitaire globale, sans affecter le montant de cette dernière, sont recevables, lorsque ce montant est plafonné par le droit existant^222(*) ;

- les amendements qui majorent la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux (DPEL), dite dotation « élu local », octroyée aux petites communes pour les aider à prendre en charge les dépenses attachés aux élus locaux (indemnités, protection fonctionnelle, formation). La dotation « élu local » est en effet un prélèvement sur recettes. Une initiative parlementaire peut donc en augmenter le montant, à condition que le dispositif soit gagé (cf. infra).

7. La compensation des pertes de recettes publiques pour les collectivités territoriales

En application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la compensation d'une perte de recettes publiques doit bénéficier à la même personne publique, être certaine et immédiate. Ce principe du « gage », rappelé précédemment^223(*), est applicable aux collectivités territoriales.

Toutefois, en matière de finances locales, le respect de ces règles peut être plus difficile que pour l'État. En particulier, recourir à une hausse de la fiscalité locale se heurte au principe de libre administration des collectivités locales : le législateur peut encadrer mais ne peut pas relever le taux d'une imposition locale, cette prérogative appartenant aux organes délibérants des collectivités.

C'est pourquoi le gage le plus courant consiste, dans un premier temps, à compenser la perte de recettes affectant des collectivités par une majoration à due concurrence d'une ressource non fiscale perçue par l'ensemble des collectivités, en l'occurrence la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cependant, n'importe quel prélèvement sur les recettes de l'État (PSR) pourrait être utilisé, à condition d'être effectivement perçu par les collectivités concernées^224(*). Dans un second temps, cette majoration de la DGF - ou d'un autre PSR - est gagée pour l'État, traditionnellement par le biais d'un gage « tabac ».

Ce double gage est qualifié de gage « en cascade »^225(*).

Pour résumer

Une application « classique » des règles de recevabilité
financière aux initiatives ayant trait aux collectivités territoriales

· Les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics sont soumis aux règles de l'article 40 au même titre que les autres personnes publiques.

· Il n'est donc pas possible d'augmenter par un amendement parlementaire une charge pesant sur une collectivité territoriale, même si cette charge n'est que facultative ou potentielle. La charge peut prendre la forme d'une nouvelle dépense, y compris de personnel, d'une compétence ou encore d'une incitation à dépenser.

· L'octroi d'une nouvelle ressource à une collectivité n'est possible que si son emploi n'est pas fléché vers une dépense, une compétence ou un usage spécifique.

· Des amendements qui ont pour effet de consacrer le droit existant ou de préciser le droit proposé sont recevables.

· Il est également possible pour un parlementaire de diminuer les recettes d'une collectivité territoriale, à condition de compenser cette diminution par l'augmentation d'une autre recette locale (gage dit « en cascade »).

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* ²⁰⁶ La jurisprudence en matière de recevabilité financière ne sera pas systématiquement redétaillée, mais il pourra être procédé par renvoi.

* ²⁰⁷ Et tel qu'avalisé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 60-11 DC du 20 janvier 1961, op. cit.

* ²⁰⁸ Les collectivités territoriales à statut particulier, dont les dispositions spécifiques sont regroupées dans le titre IV du code général des collectivités territoriales, recouvrent la Ville de Paris, le département de Mayotte, la métropole de Lyon, les collectivités territoriales uniques de Martinique et de Guyane, la collectivité de Corse.

* ²⁰⁹ Il s'agit de Saint-Pierre-et-Miquelon, des îles Wallis et Futuna, de la Polynésie française, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

* ²¹⁰ Aux termes de l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, « forment la catégorie des groupements de collectivités territoriales les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes, les pôles métropolitains, les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux, les agences départementales, les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes interrégionales ».

* ²¹¹ Pour davantage de détails sur la définition d'une charge publique et sur ce que recouvre les notions de « création » et « d'aggravation » d'une charge publique, le lecteur est invité à se reporter à la première partie du présent rapport.

* ²¹² Pour davantage de détails, se reporter au II.A.2.g de la première partie.

* ²¹³ Pour davantage de détails, se reporter au II.A.2.i et au II.A.3.c de la première partie.

* ²¹⁴ Pour davantage de détails, se reporter au II.C.3.b de la première partie.

* ²¹⁵ Pour davantage de détails, se reporter au II.A.2.c de la première partie.

* ²¹⁶ L'irrecevabilité de cet amendement est antérieure à la création du service territorial d'incendie et de secours de Saint Martin, autorisée par la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels.

* ²¹⁷ Pour davantage de détails, se reporter au II.A.3.b et e de la première partie.

* ²¹⁸ Ce qui serait un contournement de l'interdiction de compenser la création ou l'aggravation d'une charge publique par l'octroi d'une nouvelle recette.

* ²¹⁹ Le code général des collectivités territoriales dispose en effet que les présidents du Conseil de Guyane, de l'assemblée et du conseil exécutif de Martinique bénéficient des mêmes attributions et des mêmes statuts que les présidents des autres exécutifs régionaux et départementaux. L'amendement était donc déjà satisfait par le dispositif proposé et venait préciser la rédaction de la norme législative.

* ²²⁰ Pour davantage de détails sur la notion de « charge de gestion », se reporter au II.A.3. b de la première partie.

* ²²¹ Pour davantage de détails, se reporter au II.A.3.d de la première partie.

* ²²² L'article L. 5211-2 du code général des collectivités territoriales encadre par exemple le montant maximal de l'indemnité qui peut être octroyée au président et aux vice-présidents d'établissements publics de coopération intercommunale. Ces règles peuvent être assouplies, par exemple pour certains vice-présidents, à condition que l'enveloppe indemnitaire globale ne soit pas modifiée.

* ²²³ Pour davantage de détails, se reporter au II.B.1 de la première partie.

* ²²⁴ Et à la condition, également, de ne pas créer un nouveau prélèvement sur recettes par l'intermédiaire du gage. La création d'un PSR relève en effet du domaine exclusif des lois de finances.

* ²²⁵ Des exemples de gage sont présentés en annexe 1.