B. DES INTERVENTIONS À MIEUX COORDONNER AVEC CELLES DE L'ÉTAT ET PLUS ATTENTIVES AUX TERRITOIRES
1. L'impératif de mieux accompagner les élus locaux, sentinelles de la biodiversité au quotidien
Bien que l'OFB soit un établissement public à caractère administratif et non un service déconcentré de l'État en contact quotidien avec les collectivités territoriales, il est fondamental qu'il accroisse son identification territoriale et la qualité de ses relations avec les élus locaux, en première ligne pour déployer à des échelles pertinentes les mesures de préservation de la biodiversité. Nombreux sont en effet les maires à souhaiter une présence territoriale accrue des agents de l'OFB, qu'ils agissent au titre de la police de la ruralité ou en appui à la mise en oeuvre des politiques environnementales à l'échelon local. Lors de son audition devant la commission, la présidente du conseil d'administration de l'OFB a bien identifié le besoin d'une proximité accrue avec les élus locaux180(*) : « Ce dialogue, qui se déroule également au sein du conseil d'administration, doit se poursuivre, s'amplifier et se diffuser dans les territoires, surtout ruraux. »
Il s'agit d'un rôle que lui a expressément confié le législateur, en disposant181(*) notamment que l'OFB apporte un « appui, en lien avec les comités de bassin, aux collectivités territoriales, à leurs groupements et à leurs établissements publics chargés de la gestion de l'eau, de la biodiversité et des espaces naturels, notamment en matière de lutte contre les pressions qui s'exercent sur la biodiversité, de lutte contre les espèces exotiques envahissantes, de gestion de la faune sauvage, d'amélioration de ses habitats et de pratiques de gestion des territoires » et que « l'office et les collectivités territoriales coordonnent leurs actions dans les domaines d'intérêt commun ».
Ce rôle que doit jouer l'établissement aux côtés des collectivités territoriales a par ailleurs été rappelé par le Président de la République lors de son discours d'inauguration de l'OFB en février 2020, au cours de laquelle il a indiqué qu'« il arrive tous les jours que des élus locaux, l'État porte des projets d'aménagement, d'équipements, d'écoles, d'infrastructures, de logement et vous devez sans cesse éclairer ces décisions, apporter une information en amont qui soit claire, détaillée, compréhensible, fondée sur une expertise robuste, forgée en lien avec nos grandes institutions scientifiques et de recherche et en tenant des délais. »
De l'avis des associations représentatives des élus locaux, l'accompagnement des collectivités mis en oeuvre par l'OFB est largement perfectible, l'établissement public n'ayant pas formalisé ni systématisé au niveau territorial les modalités de son appui aux élus locaux. De nombreux maires déplorent ainsi l'insuffisance des interventions consacrées à l'accompagnement, au dialogue et à la sensibilisation aux bonnes pratiques. Une situation que certains syndicats de l'établissement public expliquent notamment par le fait que « la demande a été exponentielle du fait d'une forte communication lors de la création de l'OFB, ce qui a mis en difficulté les services territoriaux qui ne pouvaient pas répondre aux nombreuses sollicitations et ces derniers ont donc dû faire des choix qui ont pu sembler inefficaces ou mettre en avant un sentiment d'absence pour des partenaires ou le grand public182(*). » Le syndicat Unsa Écologie relève pour sa part qu'« à l'ONCFS, la mission contact et reconnaissance permettait justement cette connaissance des territoires, des acteurs locaux et des élus de la République. Cette mission, pourtant essentielle, a été purement et simplement abandonnée à l'OFB, elle doit impérativement être remise en oeuvre. »
Si la direction générale de l'établissement est attentive à ce que les directions régionales et les services départementaux ne fonctionnent pas en vase clos et soient à l'écoute des territoires, elle n'a cependant pas suffisamment mis l'accent sur l'approfondissement de ses relations avec les élus locaux. Ainsi, l'instruction relative aux relations entre les directions régionales et certaines parties prenantes concernées par les grandes missions de l'OFB183(*) exhorte les directions régionales et leurs services à entretenir « des relations régulières et équilibrées avec les parties prenantes de l'établissement implantées dans les territoires », à travers des rendez-vous à organiser régulièrement avec les autorités et partenaires institutionnels régionaux et départementaux, afin de présenter l'organisation, l'activité et les priorités de l'établissement.
La mission d'information déplore que les élus locaux n'aient pas été identifiés par cette instruction comme des partenaires territoriaux de premier plan. Cette situation est de nature à renforcer le sentiment d'éloignement et de méconnaissance des problématiques territoriales par les services départementaux de l'OFB, identifié par le rapporteur au cours de ses travaux. Rappelons qu'une des raisons ayant présidé à la création de l'OFB est précisément l'atteinte d'une taille critique permettant de nouer des échanges réguliers avec l'ensemble des parties prenantes et d'apporter un appui aux collectivités désireuses de bénéficier de l'expertise d'un établissement aux missions couvrant l'ensemble des champs de la biodiversité.
Au niveau des territoires, les directions régionales de l'OFB ne sont pas correctement identifiées et leur rôle n'est pas compris. La mission d'information recommande qu'elles puissent animer des espaces d'échange institutionnalisés et des rencontres régulières avec les élus locaux. Il pourrait ainsi être envisagé des rencontres annuelles, ouvertes aux élus, permettant au chef de service et à ses équipes de structurer des temps d'échanges. La capacité de l'Office à nouer des partenariats pérennes avec les collectivités territoriales constitue un prérequis à l'approfondissement de sa légitimité dans les territoires et à la reconnaissance de son expertise.
Recommandations n°s 16 et 17 :
Veiller à une meilleure représentation du monde rural au sein du conseil d'administration de l'établissement public, pour renforcer la prise en considération des enjeux territoriaux et l'indispensable lien de confiance avec les élus locaux.
Instaurer des modalités d'échanges institutionnalisés avec les élus locaux et des rencontres régulières avec les directeurs régionaux et les chefs de services départementaux.
Cette mission d'appui aux élus locaux est aujourd'hui délaissée, en totale contradiction avec le déploiement de la stratégie nationale biodiversité qui repose sur une territorialisation marquée de ses mesures. Les besoins d'accompagnement des élus locaux doivent être identifiés comme prioritaires par les services départementaux de l'OFB ; il n'est en effet pas acceptable que les interrogations des maires concernant leur stratégie environnementale et leurs actions de préservation de la biodiversité restent sans réponse.
La mission d'information insiste sur la nécessité pour l'OFB de mieux accompagner les collectivités territoriales, en particulier les communes rurales faiblement peuplées, dans leur action quotidienne de préservation et de gestion des milieux et des espèces, dans une logique apparentée à celle d'un « guichet unique de la biodiversité ». À cette fin, il pourrait être opportun, comme l'a recommandé la Cour des comptes, de créer un indicateur de performance dans le prochain contrat d'objectifs et de performance de l'établissement pour évaluer et mesurer le taux de satisfaction globale des élus locaux bénéficiaires des actions de l'OFB. La mission d'information déplore également que les maires ne puissent pas être mieux informés des contrôles se déroulant sur leur commune et des suites qui leur sont données : un canal d'information anonymisée serait en effet susceptible d'améliorer la prise en compte par les élus locaux des priorités environnementales mises en oeuvre par l'établissement public.
Recommandation n° 18 : Répondre aux interrogations des maires concernant les contrôles réalisés sur le ressort de leur commune et les suites qui sont données à travers un échange d'informations anonymisées.
Cette situation est d'autant plus préjudiciable que les actions de prévention et d'accompagnement des élus locaux ont fait la preuve de leur efficacité et sont plébiscitées par les maires qui en ont bénéficié, qu'il s'agisse des atlas de biodiversité communale, des initiatives « territoires engagés pour la nature », des partenariats noués avec les collectivités ou des études et recherches menées ou financées dans les territoires par l'OFB.
À travers l'initiative des « territoires engagés pour la nature », l'OFB participe à la mobilisation des collectivités, avec les régions qui sont cheffes de file en matière de biodiversité, afin de faire émerger, reconnaître et valoriser des plans d'actions en faveur de la biodiversité. En 2022, ce programme s'est déployé dans une nouvelle région (Bourgogne Franche-Comté), après les ouvertures en Bretagne et Nouvelle-Aquitaine en 2021, portant ainsi à 13 le nombre de régions bénéficiaires. Le nombre d'habitants dans les communes reconnues au titre de « territoires engagés pour la nature » a fortement progressé, passant de 18 à 21 millions en 2022. Cette évolution positive est corrélée au nombre croissant de collectivités bénéficiaires du dispositif, passant de 254 collectivités (dont 55 intercommunalités) à fin 2021 à 451 collectivités (dont 75 intercommunalités) à fin 2022 et à 549 au début 2024.
Les atlas de la biodiversité communale (ABC) soutenus financièrement par l'Office184(*), permettent à une commune ou une intercommunalité de connaître, de préserver et de valoriser son patrimoine naturel, grâce à l'inventaire des milieux et espèces présents sur un territoire donné. Avec 54 nouveaux projets financés en 2022 (au profit d'environ 440 communes), l'OFB permet aux collectivités d'approfondir leur connaissance et d'identifier les leviers pour agir dans la durée. Le 4e colloque national sur les ABC, qui s'est tenu à Nantes en novembre 2022 avec le soutien de l'OFB, a permis de mutualiser les retours d'expériences et d'enrichir les relations avec les partenaires de ce programme.
L'OFB noue également directement des partenariats avec les collectivités, avec notamment en 2022 la signature du premier accord-cadre avec Intercommunalités de France, dont la finalité est l'intégration de la biodiversité dans les politiques intercommunales, cet échelon de gouvernance étant majeur pour la traduction effective des transformations nécessaires en faveur de la préservation et de la reconquête de la biodiversité.
Si ces initiatives déployées au profit de l'échelon local présentent un réel intérêt et sont appréciées des collectivités qui en bénéficient, force est de constater qu'elles ne s'appuient pas suffisamment sur un dialogue nourri et régulier et ne sont pas constitutives d'une relation suivie avec les collectivités territoriales, comme le font d'autres opérateurs de l'État. Il s'agit là d'un défi que doit impérativement relever l'OFB, qui ne peut espérer renforcer sa légitimité territoriale sans associer plus étroitement les élus locaux.
De même, la mission d'information plaide pour un accompagnement renforcé des collectivités ultramarines, où l'établissement public joue un rôle accru et spécifique aux outre-mer : il accompagne la mise en oeuvre des directives européennes, notamment la directive-cadre sur l'eau et constitue également l'opérateur de la solidarité inter-bassins, notamment à travers son soutien au plan eau, avec une augmentation des crédits de 15 M€ en 2024 et de 35 M€ en 2025 par rapport à 2023.
La biodiversité ultramarine présente une richesse inégalée en métropole, avec neuf espèces sur dix qui sont découvertes dans les outre-mer. Ces territoires font cependant face à des défis spécifiques du fait de l'insularité, des pressions démographiques et des activités illégales dans certains territoires qui portent fortement atteinte aux milieux aquatiques. L'OFB doit accroître son effort de connaissance pour mieux protéger la richesse exceptionnelle ultramarine, lutter plus efficacement contre les pressions avec les autorités locales et favoriser la création d'aires protégées associant les acteurs et les habitants, pour préserver les nombreux services écosystémiques rendus par les milieux.
2. Les fondements d'une nouvelle relation avec le monde agricole, préalable indispensable à des échanges apaisés
L'Office français de la biodiversité souffre d'un cruel déficit de légitimité auprès d'une partie du monde agricole : la colère qui s'est exprimée en ce début d'année 2024 a notamment trouvé à s'exprimer en prenant pour cible plusieurs implantations territoriales de l'établissement, à travers de nombreuses dégradations, des tags insultants et outrageants pour l'Office et ses agents sur les bâtiments, des dépôts de fumier et des véhicules de service enrubannés.
Ces modalités de contestation, que déplore la mission d'information, sont cependant le symptôme d'une exaspération vis-à-vis des normes environnementales, trop nombreuses et complexes, que les inspecteurs de l'environnement sont chargés de faire appliquer. L'établissement public est vu comme responsable d'un contexte normatif auquel il est lui-même soumis et qu'il doit faire appliquer au titre des prérogatives qui lui ont été confiées par le législateur.
En premier lieu, l'État et ses opérateurs ne pourront pas faire l'économie d'un travail de transformation des représentations des réglementations agricoles et de conviction environnementale pour assurer une meilleure acceptabilité des dispositifs normatifs du code de l'environnement, en prenant mieux en compte le fait que les zones agricoles sont des espaces soumis à plusieurs types de police, ce qui augmente de facto la pression de contrôle.
Les représentants syndicaux estiment que les agriculteurs font arbitrairement l'objet d'un surcontrôle par rapport aux autres professions et publics. Pourtant, les données chiffrées traduisent une réalité plus éloignée de ce ressenti et ne permettent pas de déduire, de la part de l'OFB, une pression de contrôle accentuée sur les espaces agricoles par rapport aux autres milieux et acteurs. Ainsi, si l'on se fonde sur les chiffres des contrôles administratifs réalisés en 2023185(*), on relève que 3 000 exploitations agricoles ont fait l'objet de contrôles, parmi lesquels il a été relevé :
- 201 non-conformités, soit un peu plus de 3 % des contrôles ;
- 115 situations qui ont pu être régularisées grâce au travail collaboratif entre les agents de l'OFB, les agriculteurs et les autres administrations, faisant cesser les poursuites ;
- seules 86 situations ont conduit à des rapports de manquement administratif.
En second lieu, le ressenti des agriculteurs doit être mieux pris en compte, car ils sont également contrôlés à plusieurs autres titres, qu'il s'agisse de la Politique agricole commune (PAC), des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et bien d'autres encore, ce qui peut alimenter un phénomène de « caisse de résonance » bien compréhensible. Il s'agit d'une problématique ancienne et récurrente, ainsi qu'en témoigne par exemple la circulaire du 31 juillet 2015 sur les contrôles agricoles186(*) qui rappelle que « la diversité de ces réglementations et le nombre de contrôles qu'elles induisent entraînent parfois des situations d'incompréhension préjudiciables tant au contrôleur qu'au contrôlé ». Le Premier ministre y recommandait aux préfets d'améliorer la mise en oeuvre des contrôles dans les exploitations agricoles en prévoyant notamment des mesures de clarification et de ciblage des points de contrôle, d'organisation et de coordination des contrôles et d'information des agriculteurs.
Le sociologue Léo Magnin a relevé, dans son enquête précitée187(*), que le degré d'acceptation des polices de l'environnement varie selon leur objet et leur dépendance aux impératifs de production : les contrôles au titre des ICPE sont globalement mieux acceptés que ceux portant sur l'eau et la nature, en prise plus marquée avec le quotidien agricole. Les tensions lors des contrôles peuvent naître du fait que les deux parties, policiers et justiciables, revendiquent l'évidence de leur point de vue sur l'environnement, générant des situations d'incompréhension mutuelle. Pour les agriculteurs, les contrôles et les sanctions ne sont justes et justifiés qu'à la condition qu'ils s'appliquent à tous les producteurs, qu'ils ne créent pas de rupture d'égalité et qu'ils ne faussent pas la concurrence avec les producteurs des pays voisins. Il s'agit également d'une dimension qui doit être mieux prise en compte par l'État au cours de ses négociations européennes.
La mission d'information estime primordial, pour la légitimité de l'établissement, qu'il s'attelle à développer de nouvelles modalités d'interaction avec le monde agricole et mette davantage l'accent sur le dialogue, la sensibilisation, la pédagogie et l'accompagnement. Lors de son audition par la commission, la présidente du conseil d'administration de l'OFB a ainsi reconnu que « les enjeux de dialogue entre l'OFB et les différentes catégories socioprofessionnelles sont cruciaux pour l'acceptation de l'établissement au sein de la société et pour une meilleure compréhension de ses actions, aussi bien dans le domaine de l'acquisition des connaissances que dans celui de la police de l'environnement. »
La direction générale de l'établissement a d'ores et déjà pris des mesures visant à améliorer les relations des inspecteurs de l'environnement avec les exploitants agricoles et mieux prendre en compte les spécificités de leurs interventions en milieu agricole. L'OFB a ainsi mis en place depuis 2022 un programme de formation interne « Connaissance des acteurs agricoles188(*) » à destination de ses agents et des inspecteurs de l'environnement. Cette formation immersive de 3 jours s'appuie notamment sur des témoignages d'agriculteurs et des visites d'exploitations agricoles. L'objectif poursuivi est de sensibiliser davantage les agents présents sur le terrain aux enjeux du monde agricole et de favoriser le dialogue entre les acteurs, pour familiariser aux enjeux « derrière » la règlementation. L'établissement organise chaque année entre trois et quatre sessions à destination de ses agents.
De même, la direction générale de l'OFB a mis en oeuvre un plan d'actions « relations avec le monde agricole » organisé autour de 4 axes :
- interconnaissance, avec des échanges réguliers avec les acteurs agricoles et les représentants professionnels, ainsi que la formation des agents aux enjeux du monde agricole ;
- coopération et projets de partenariat, notamment Agrifaune, qui vise à concilier agriculture et faune sauvage, en mobilisant les agriculteurs, les acteurs cynégétiques et les gestionnaires d'espaces agricoles pour développer et mettre en place des pratiques agricoles en faveur de la biodiversité189(*). Ce programme porté par le monde agricole et l'OFB, qui participe à la promotion de pratiques agricoles et forestières durables, est doté d'un budget annuel d'environ 800 000 €, distribué sous forme de subventions aux partenaires nationaux, régionaux et locaux ;
- police, à travers l'accompagnement des agriculteurs en situation de fragilité par le truchement des cellules départementales d'identification et organisation par les préfets de réunions régulières avec les organisations professionnelles ;
- communication et gestion de crise.
L'OFB doit cependant aller plus loin que ce qu'il a entrepris jusqu'à présent, en faisant le pari de l'accompagnement, de la pédagogie et des explications à la complexité des règlementations environnementales. La pédagogie environnementale ne suffira pas à elle seule à transformer les pratiques, mais c'est un préalable que l'établissement doit systématiquement promouvoir dans ses interactions avec le monde agricole. Il ne saurait cependant être suffisant que les agents de l'OFB soient mieux formés au monde agricole, les acteurs agricoles doivent eux aussi être mieux informés des missions des inspecteurs de l'environnement.
La mission d'information encourage ainsi fortement les services départementaux de l'OFB à organiser des rendez-vous plusieurs fois par an avec les chambres d'agriculture et les syndicats agricoles, afin de communiquer sur les missions de l'OFB, les prérogatives des inspecteurs de l'environnement en matière de police administrative et judiciaire, les priorités en matière de contrôle, avec un bilan des contrôles réalisés pour en tirer des enseignements croisés, des priorités de contrôle de l'année à venir et des évolutions à mettre en oeuvre pour que les contrôles se passent au mieux. Des fiches explicatives sur les attendus des principales règlementations en milieu agricole (curage, haie, drainage, prédation, etc.), mis à disposition des syndicats, des chambres et des agriculteurs, font partie des bonnes pratiques à développer.
Recommandation n° 19 : Organiser, une fois par an, une présentation par l'ensemble des services départementaux en charge de la police de l'environnement du bilan de leur activité annuelle et des priorités pour l'année à venir, suivie d'un temps d'échange avec les agriculteurs.
De même, une mission d'explicitation du rôle et des missions de l'OFB pourrait également échoir aux chambres départementales d'agriculture, dont les statuts confèrent précisément un rôle de conseil et de formation auprès des agriculteurs. Dans le prolongement de cette logique d'échanges réguliers avec la profession agricole, l'instauration d'un « dispositif de crise », propre à désamorcer toute tension susceptible d'émerger à la suite d'un contrôle difficile, conjointement avec les chambres consulaires, constituerait une mesure utile.
Un partenariat pourrait également être noué entre l'OFB et les chambres d'agriculture afin de favoriser les démarches de contrôles pédagogiques sans verbalisation, sous forme de « contrôle à blanc » permettant aux inspecteurs de l'environnement de relever les points de non-conformité, sans qu'il soit procédé à verbalisation et en laissant une durée raisonnable à l'exploitant pour régulariser sa situation.
Recommandation n° 20 : Mettre en oeuvre, de façon ponctuelle et annoncée à l'avance, des contrôles pédagogiques sans verbalisation, en partenariat avec les chambres d'agriculture.
Cette démarche, de nature à instaurer une meilleure compréhension réciproque, à travers des interactions plus positives et fondées sur des exemples concrets, permettrait en outre aux agriculteurs de se préparer aux contrôles de manière collective et pédagogique. De même, il pourrait être envisagé l'élaboration d'une charte des contrôles en agriculture, afin de partager les bonnes pratiques entre la profession agricole et les différents corps de contrôle. Cette charte du contrôle pourrait notamment définir et préciser la relation contrôleur-contrôlé ainsi que les droits et les devoirs de chacun.
Le traitement des contrôles pourrait lui aussi faire l'objet d'évolutions de nature à favoriser une meilleure acceptabilité des normes environnementales. Il paraît ainsi fondamental de mieux prendre en compte le caractère non intentionnel des infractions, en rappeler avec force le principe de présomption d'innocence dont bénéficie toute personne faisant l'objet d'un contrôle administratif et d'envisager l'instauration d'un « droit à l'erreur » pour les situations de non-respect involontaire d'une prescription environnementale, en le modulant en fonction de la gravité de l'atteinte aux milieux.
Recommandation n° 21 : Instaurer un « droit à l'erreur » pour les acteurs de bonne foi et mieux prendre en compte le caractère non intentionnel des infractions environnementales.
Enfin, les mesures alternatives aux poursuites pourraient être privilégiées aux sanctions, plus stigmatisantes et mal perçues par le monde agricole : ces solutions consistent en une ou plusieurs mesures décidées par le procureur de la République s'il lui apparaît que ces mesures sont susceptibles d'assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l'infraction ou de contribuer au reclassement de l'auteur des faits, sans déclenchement des poursuites pénales par la saisine de la juridiction de jugement. Elles peuvent prendre la forme de mesures de réparation, de régulation et de médiation visant à la remise en état du milieu.
Selon les indications fournies par la direction de l'action civile et des grâces (DACG) à la mission d'information, les alternatives aux poursuites représentent 76 % de la réponse pénale en matière d'atteintes à l'environnement. Ce ratio apparaît satisfaisant, dans la mesure où il permet à la fois d'assurer la restauration du milieu, sans ajouter à la pression de contrôle des agriculteurs. La mission d'information salue cette dynamique pénale en matière environnementale. De même, les stages de sensibilisation aux enjeux de la préservation de l'environnement pourraient également être renforcés, sur le modèle de ce que proposer d'instaurer l'article 13190(*) du projet de loi d'orientation pour la souveraineté alimentaire et agricole et le renouvellement des générations en agriculture dont la navette a été interrompue en raison de la dissolution intervenue en juin 2024.
Recommandation n° 22 : Développer les mesures alternatives aux poursuites et les stages de sensibilisation aux enjeux de la préservation de l'environnement pour les infractions environnementales les moins graves.
3. Le renforcement de l'action de l'OFB grâce à la simplification des normes environnementales et la mise en cohérence de l'action environnementale des services de l'État et des forces de police
Au-delà des évolutions internes à l'établissement afin de renforcer sa légitimité, un des leviers d'une meilleure acceptation de son rôle et de ses missions est extérieur à l'OFB lui-même et relève des pouvoirs publics et du législateur : l'effort pour rationaliser la réponse publique territoriale en matière environnementale et simplifier le foisonnement des normes qui s'appliquent aux milieux naturels et aux activités humaines. Plusieurs acteurs ont alerté la mission d'information sur le fait que le caractère pléthorique du droit de l'environnement pouvait déboucher sur des formes d'insécurité juridique pour les justiciables.
Qu'il s'agisse des réglementations relatives aux haies, au curage des cours d'eau ou à la protection des milieux aquatiques, il est en effet souvent malaisé pour un non-spécialiste d'apprécier le cadre juridique qui s'applique à sa propre situation. La charge de la complexité revient aujourd'hui au justiciable, qui dans certains cas doit consacrer du temps et de l'énergie pour connaître le régime normatif dont il relève. Un effort de pédagogie et de compréhension de la norme doit être entrepris, à tous les niveaux de l'État : nul n'est censé ignorer la loi, mais cet adage n'a de sens que dans la mesure où la règle législative est lisible et suffisamment aisée à apprécier pour régler d'après elle son comportement.
Les normes environnementales sont, pour une large part, élaborées dans une logique de co-construction avec les acteurs, en tenant compte de leurs contraintes économiques et sociales afin de garantir l'équilibre et la pérennité des usages et des activités, dans un contexte d'attention croissante des citoyens à la préservation de leur environnement et leur santé. Prises séparément, elles sont pour la plupart fondées et répondent à une préoccupation ou une menace aisément identifiable. Les normes relatives à la protection de la nature et des milieux sont en revanche plus difficiles à appréhender dans leur globalité : aucun mécanisme de mise en cohérence n'est prévu au cours du processus législatif et les prescriptions des différents codes peuvent être parfois difficilement conciliables, voire contradictoires.
Recommandation n° 23 : En cas de réglementations contradictoires, exonérer de responsabilité un acteur ayant de bonne foi respecté les prescriptions environnementales applicables à sa situation.
Cette situation affaiblit l'autorité de la norme et de l'opérateur chargé de la faire respecter : l'OFB pâtit par contrecoup de la complexité, du foisonnement et des contradictions qui peuvent entacher le corpus normatif environnemental. Davantage qu'une utopique simplification, dont la pratique démontre qu'il s'agit bien souvent d'un voeu pieux, la mission d'information plaide pour une internalisation de la complexité par les services de l'État et un renforcement de l'accompagnement des acteurs face à la complexité juridique. Le syndicat SNE-FSU, qui estime que l'information des citoyens et des justiciables sur l'évolution de la règlementation ou des normes environnementales est largement perfectible, appelle de ses voeux, en matière de sensibilisation aux enjeux de l'environnement, « la même énergie informationnelle que celle développée dans les années 1970 pour l'insécurité routière qui régnait alors ».
Il serait souhaitable, à chaque évolution significative de la réglementation, qu'une action pédagogique soit menée à destination des récepteurs de la norme, à tout le moins pour des sujets tels que les arrêtés sécheresse, l'usage et le contrôle des produits phytosanitaires, la protection des pollinisateurs ou le régime relatif aux épandages, etc. Il est impératif de faciliter l'intelligibilité des normes environnementales, si possible en amont de leur élaboration, et de renforcer l'appropriation des règles, la culture scientifique et le portage des enjeux environnementaux par les autres structures d'accompagnement des acteurs professionnels, qu'il s'agisse des chambres d'agriculture, des centres régionaux de la propriété forestière ou encore de l'ONF.
L'instauration par exemple d'un « rescrit environnemental », sur le modèle de ce qui existe en droit fiscal, permettrait aux acteurs de saisir l'administration sur l'interprétation officielle d'une norme environnementale vis-à-vis de sa propre situation, dans une logique de sécurité juridique renforcée. Cette réponse, précise, définitive et publique, serait opposable aux opérateurs et services chargés de la police de l'environnement, y compris si la solution donnée s'avérait contraire à la loi. Cette procédure réduirait drastiquement les divergences territoriales qui peuvent exister dans l'appréciation et l'interprétation du droit de l'environnement et unifierait la mise en oeuvre d'une police de l'environnement unifiée à l'échelle nationale.
Recommandation n° 24 : Envisager la mise en oeuvre d'un « rescrit environnemental », afin de pouvoir saisir l'administration sur l'interprétation officielle et opposable d'une norme environnementale.
À ce titre, la mission d'information salue la mise en chantier de l'outil nommé EnvErgo191(*), qui vise à simplifier la prise en compte de la réglementation environnementale dans les projets d'aménagement et de construction. Ce service, gratuit et accessible en ligne, vise à apporter une réponse circonstanciée sur la réglementation applicable et les procédures à suivre pour un projet, à un moment et un emplacement donnés. Il permet notamment de déterminer si un projet donné est soumis ou non à une réglementation environnementale.
Cet outil, dédié pour l'instant aux seuls aménageurs, gagnerait à être étendu aux agriculteurs, afin qu'ils puissent de la même façon prendre connaissance des réglementations environnementales applicables à leurs activités, à l'échelle des parcelles qu'ils exploitent. Il constituerait un précieux sésame pour s'orienter dans le maquis de la réglementation, en apportant des réponses circonstanciées, à travers des modalités de consultation facilitées par les progrès technologiques du numérique. La mission relève en outre qu'il s'agit d'un souhait formulé à de nombreuses reprises par les syndicats représentatifs du monde agricole ; afin que cet outil soit pleinement efficace, les agents de l'OFB devront également être destinataires des réponses produites, pour éviter toute divergence d'interprétation entre les services chargés d'instruire les réponses et l'établissement public.
Recommandation n° 25 : Développer un outil numérique synthétisant l'ensemble des réglementations environnementales et des procédures administratives à respecter, à l'échelle de la parcelle agricole.
Outre cet indispensable travail d'explication et d'appropriation des normes par les justiciables, les pouvoirs publics doivent également s'efforcer d'harmoniser leurs procédures et leurs interprétations environnementales, afin de parler d'une seule voix aux acteurs économiques et agricoles. La cohérence de l'action publique territoriale en matière environnementale est susceptible d'accroître la légitimité de l'OFB : si l'ensemble des services territoriaux de l'État apportent la même réponse aux mêmes situations, l'Office devient un interprète de la norme comme un autre, faisant cesser les accusations de partialité dont il fait parfois l'objet.
L'Office français de la biodiversité a déjà entamé ce travail de coordination et de mise en cohérence, à travers notamment le protocole d'accord conclu en 2021 avec les six agences de l'eau192(*) qui vise à « renforcer la complémentarité et la synergie des actions qu'elles conduisent chacun dans leur champ de compétences partagé, en vue de renforcer la cohérence de l'action publique et l'efficacité des actions en faveur de la préservation et de la restauration de la biodiversité aquatique, terrestre et marin et de la gestion de l'eau ». Cette convention prévoit ainsi une coordination en matière de portage des enjeux de communication sur l'eau et la biodiversité auprès des acteurs et des citoyens, une recherche de convergence des objectifs stratégiques, une coordination et une bonne articulation sectorielle et géographique des actions propres et des interventions incitatives de l'OFB et des agences de l'eau.
Pour coordonner ce partenariat, il a été instauré un comité de pilotage stratégique, composé des directeurs généraux de l'OFB, des agences de l'eau et du directeur de l'eau et de la biodiversité, qui se réunit au moins deux fois par an. La mission d'information salue la mise en oeuvre de ce partenariat renforcé entre des établissements publics gérant d'importants moyens budgétaires en faveur de la biodiversité, source de cohérence et d'efficacité. L'OFB doit poursuivre dans cette voie et nouer des conventions et des protocoles d'accord avec d'autres établissements de son écosystème administratif.
En matière de coordination de police administrative et judiciaire, il est impérieux de renforcer et de systématiser les Misen et les Colden, qui sont des instances dont la vocation est précisément d'unifier et d'harmoniser la cohérence des actions au titre de la police de l'environnement. Le préfet est aujourd'hui en situation de réel pilotage de l'action territoriale : son rôle de coordination en matière de police administrative a été précisé avec la révision de la stratégie des contrôles datée de janvier 2024, à la suite du décret de septembre 2023193(*) instaurant les Misen et les Colden.
Ces instances participent à la mise en cohérence de l'action environnementale dans l'ensemble des départements, aussi bien en termes de priorisation, de pédagogie que de coordination avec le Parquet. Les tutelles de l'OFB ont indiqué à la mission d'information que 40 départements ont déjà mis en oeuvre des Colden (pilotés par le procureur) et que les échanges entre l'OFB et le préfet sont fluides dans 63 départements. Dans les autres, l'interlocuteur privilégié est un autre membre du corps préfectoral ou la DDT, avec des formats d'échange variables d'un territoire à l'autre. La mission d'information appelle de ses voeux la généralisation de ces instances et leur déploiement effectif sur l'ensemble du territoire.
Recommandation n° 26 : Mieux articuler les interventions de l'OFB avec celles des services déconcentrés de l'État et du Parquet, afin de garantir la lisibilité et la cohérence de l'action publique locale en matière environnementale.
Cet effort d'harmonisation des polices de l'environnement par l'État est déjà à l'oeuvre, notamment avec l'instruction du 16 septembre 2023 relative à la coordination en matière de politique de l'eau et de la nature et de lutte contre les atteintes environnementales, qui rappelle les priorités de l'action publique. De son côté, la circulaire de politique pénale en matière de justice pénale environnementale du 9 octobre 2023 fixe la doctrine qui doit être poursuivie par les magistrats : « La remise en état de l'environnement devra être systématiquement recherchée et vérifiée, en articulation avec les éventuelles actions administratives. À ce titre, elle nécessite la détermination de l'état initial des milieux impactés pour la caractérisation des dommages directs et indirects et pour le dimensionnement des mesures de réparation. Ces éléments sur l'état initial du milieu seront enfin particulièrement utiles pour apprécier l'efficacité des mesures de réparation dans le cadre de leur suivi. L'objectif final des mesures de réparation et éventuellement de compensation doit tendre à l'absence de perte nette de biodiversité. »
Dans un pareil dispositif, l'OFB constitue un acteur d'expertise et aucunement un établissement qui fixe par lui-même les sanctions à prononcer : insister sur cette dimension permet de comprendre que l'OFB ne dispose pas d'autonomie en matière d'infraction, mais qu'il est lié par les directives et instructions prises au niveau national. C'est la raison pour laquelle la circulaire précitée du 9 octobre 2023 évoque notamment la possibilité, « si l'affaire le justifie, d'envisager la création de cellules d'enquête opérationnelles communes "douanes-OFB-direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement", permettant ainsi aux investigations de gagner en efficacité. »
Un autre partenariat stratégique en matière de police de l'environnement doit être mentionné, celui noué avec la gendarmerie nationale, à bénéfices mutuels selon les acteurs entendus par la mission d'information. Les modalités de coopération entre l'Office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique (Oclaesp), rattaché à la direction générale de la Gendarmerie nationale, et l'OFB ont été définies dans le cadre d'un protocole signé le 17 mars 2022. Cette coopération vise à améliorer leur connaissance réciproque et à renforcer leur coopération pour un meilleur traitement des atteintes à l'environnement, en renforçant les synergies dans le partage de renseignements, dans la mise en oeuvre de la coopération opérationnelle.
Ce protocole définit également les modalités et les conditions dans lesquelles la gendarmerie nationale apporte le concours de ses moyens aériens à l'OFB, dans la limite d'un volume annuel de 30 heures maximum ainsi que les modalités de mise en commun des formations des personnels, notamment au titre de la police de l'eau, de la chasse, des espèces protégées et Cites.
Selon les termes de cette convention, les « co-saisines sont favorisées lorsqu'elles sont de nature à apporter une plus-value pour la résolution des enquêtes, dans le respect du libre choix de la saisine par les magistrats ». Cette coopération des services d'enquête a notamment permis de démanteler en mai 2023 un trafic de civelles en bande organisée dans le Pays basque, conjointement avec la garde civile espagnole, portant sur un trafic estimé à plus de quatre tonnes de civelles hors quota et un bénéfice illicite estimé à plus de 1,1 M€. Cette enquête transfrontalière hors norme, qui a requis l'engagement de 96 effectifs, a permis de procéder à 28 interpellations et de mettre fin à ce trafic qui a duré deux saisons de pêche. En outre, le déploiement progressif des 3 000 « gendarmes verts », spécifiquement formés aux atteintes à l'environnement, est de nature à approfondir ce partenariat entre la gendarmerie et l'OFB, grâce à des formations et des approches communes.
La direction de l'action civile et des grâces (DACG) a indiqué à la mission d'information être favorable à une association plus étroite de l'OFB aux enquêtes judiciaires et notamment à la co-saisine de services, c'est-à-dire la saisine conjointe d'un service de police classique (police nationale ou gendarmerie) et d'un ou plusieurs autres services spécialisés, à l'instar de l'OFB, compte tenu de son expertise particulière. Cette disposition est en effet de nature à mieux inscrire l'OFB dans le paysage judiciaire et de l'identifier comme un acteur spécialisé, aux côtés des forces plus classiques de police générale.
La mission d'information plaide pour une coopération renforcée de l'OFB avec les autres acteurs du dispositif policier de l'environnement, nécessaire pour assurer aux justiciables une interprétation uniforme des normes environnementales, quel que soit le service d'enquête ou chargé du contrôle, et non de façon autonome et partiale par un établissement public doté d'un pouvoir d'appréciation en matière environnementale dont ne bénéficieraient pas les autres services de police. Il s'agit là non seulement d'une recommandation que l'OFB doit mettre en oeuvre, mais également d'une donnée à intégrer par les agents de l'environnement dans la manière dont les contrôles et les enquêtes sont menés à bien.
* 180 https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20 240 318/devdur.html et le lien vers la vidéo de l'audition :
* 181 À l'article L. 131-9 du code de l'environnement.
* 182 Réponse au questionnaire de la mission d'évaluation du syndicat EFA CGC.
* 183 Instruction n° 2021-DG-06 du 14 décembre 2021.
* 184 Le coût moyen d'un ABC mené sur 3 à 4 ans est estimé à 48 000 euros pour une commune. Ce coût et cette durée varient en fonction de la superficie, du degré d'exhaustivité demandé et de la complexité écologique du territoire (source OFB).
* 185 Chiffres transmis à la mission d'évaluation par le syndicat EFA-CGC dans ses réponses au questionnaire.
* 186 https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/39 892
* 187 Polices environnementales sous contrainte.
* 188 Selon le catalogue de formation de l'OFB, l'objectif principal est d'être « capable de comprendre le monde agricole (acteurs, filière, système exploitation, etc.) de [s]on territoire pour en objectiver les enjeux, les contraintes et les atouts ».
Les objectifs opérationnels visés par cette formation sont les suivants : « être capable de formaliser ma représentation du monde agricole et de son exploitant ; de comprendre et d'objectiver le monde agricole de mon territoire ; d'élargir mon champ de vision et d'objectiver ma représentation ; de projeter et d'utiliser les informations dans ma vie professionnelle et particulièrement dans mes relations avec les agriculteurs ».
* 189 https://www.agrifaune.fr/agrifaune/le-programme/
* 190 « L'autorité administrative compétente peut, sans avoir préalablement procédé à une mise en demeure, obliger la personne physique ou le dirigeant de la personne morale responsable de l'atteinte à suivre un stage de sensibilisation aux enjeux de l'environnement, notamment à la reconnaissance et à la protection des espèces et des habitats. »
* 191 https://envergo.beta.gouv.fr/
* 192 Protocole entre l'Office français de la biodiversité et les agences de l'eau « Renforcer la coordination des dispositifs d'action pour plus d'efficacité en faveur de la biodiversité et de la gestion de l'eau », conclu le 7 avril 2021.
* 193 Décret n° 2023-876 du 13 septembre 2023 relatif à la coordination en matière de politique de l'eau et de la nature et de lutte contre les atteintes environnementales, créant dans chaque département deux structures dénommées « mission inter-services de l'eau et de la nature » (Misen) et « comité de lutte contre la délinquance environnementale » (Colden) ayant pour objet de coordonner les actions menées en matière de politique de l'eau, de la nature et de lutte contre les atteintes à l'environnement.