EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 24 septembre 2024 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial, sur la formation linguistique et civique dans le cadre du contrat d'intégration républicaine.
M. Claude Raynal, président. - Nous allons entendre la communication de Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », sur la formation linguistique et civique dispensée dans le cadre du contrat d'intégration républicaine (CIR).
Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial. - En tant que rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », sept ans après le rapport de notre collègue Roger Karoutchi, j'ai décidé de mener un nouveau contrôle budgétaire sur les formations linguistiques et civiques délivrées dans le cadre du CIR, afin de faire un bilan de ce dispositif souvent décrié et à l'heure de sa réforme par la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.
La création d'un cadre contractuel pour l'intégration des étrangers remonte à 2003. La signature d'un contrat est devenue obligatoire à partir de 2006 pour les primo-arrivants non ressortissants d'États membres de l'Union européenne, admis au séjour en France et qui souhaitent s'y installer durablement.
Ce cadre contractuel, mis en oeuvre par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii), est moins large qu'il n'y paraît puisqu'un grand nombre d'étrangers sont exemptés de cette obligation, à l'instar des réfugiés, des Algériens, ou encore des personnes qui présentent des garanties d'intégration suffisantes. Depuis 2016, le CIR repose, d'une part, sur une formation linguistique de 100 à 600 heures visant l'atteinte du niveau A1 du cadre européen commun de référence pour les langues et, d'autre part, sur une formation civique de quatre jours, incluant une dernière journée socioculturelle ou consacrée à l'emploi, selon le choix des signataires.
Le nombre de CIR signés a sensiblement augmenté, passant d'un peu plus de 106 000 contrats conclus en 2016 à près de 128 000 en 2023, soit une hausse de 20,3 %.
Dans le même temps, les crédits alloués à la formation linguistique et civique, retracés principalement au sein de l'action 11 « Accueil des étrangers primo-arrivants » du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française », ont augmenté de plus de 200 % entre 2016 et 2023, passant de 36,8 à 116,9 millions d'euros, pour un coût moyen pondéré de 7,40 euros par heure pour la formation linguistique et de plus de 260 euros pour la totalité des quatre jours de formation civique.
En dépit de ce coût budgétaire en forte hausse, force est de constater que les résultats sont particulièrement décevants.
En effet, les formations ne reposent actuellement sur aucune obligation de résultat. Seule l'assiduité est prise en compte.
Ensuite, le niveau A1 ne semble pas suffisant pour permettre une réelle intégration, notamment dans le monde du travail.
En outre, la formation civique est excessivement théorique et condensée. Elle intervient de surcroît dès le début du parcours, donc en décalage avec l'apprentissage et la maîtrise de la langue.
Enfin, j'ai pu observer moi-même des difficultés pratiques dans l'organisation des formations : problèmes d'accès, absence de groupes homogènes, employeurs réticents à libérer leurs salariés, etc.
Certes, quelques éléments de contexte expliquent la complexité de la tâche.
La France est confrontée à des difficultés croissantes d'intégration. Un chiffre est assez parlant à cet égard : près de 40 % des immigrés en France vivent en dessous du seuil de pauvreté, ce qui est plus élevé que la moyenne européenne et traduit une insertion trop faible sur le marché du travail.
D'autres acteurs que l'État doivent prendre leur part de responsabilité dans ce processus d'intégration, en premier lieu les signataires du CIR eux-mêmes.
Si les incidents dus à un comportement agressif demeurent assez limités au regard du volume des CIR conclus, il ne faut pas les négliger, d'autant qu'ils ne sont d'ailleurs pas toujours suivis d'effets. La rupture du CIR n'a pas de conséquence, par exemple, sur le statut de réfugié, s'agissant de ceux qui suivent volontairement ces formations, ce qui révèle les faiblesses de ce dispositif.
Par ailleurs, lors de mes déplacements dans plusieurs centres de formation partenaires de l'Ofii, notamment à Bobigny, des intervenants ont exposé les difficultés rencontrées avec certains employeurs, qui refusent de laisser les étrangers suivre les formations dans le cadre du CIR, les centres de formation devant souvent appeler les employeurs pour négocier avec eux des moments pendant lesquels ils devront libérer leurs salariés.
Les employeurs doivent donc aussi prendre leur part dans l'intégration des étrangers qu'ils emploient ; la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration dispose d'ailleurs à cette fin que l'autorisation d'absence est de droit pour le suivi des formations en français dans le cadre du parcours de formation linguistique de l'étranger signataire d'un CIR.
Sous l'impulsion du Sénat, ladite loi opère un changement de paradigme, avec le passage d'une obligation de moyen à une obligation de résultat s'agissant des deux formations prescrites. Pour la formation linguistique, le niveau A2 est désormais requis pour les cartes de séjour pluriannuelles, et le niveau B1 pour les cartes de résident. De plus, les signataires devront justifier de ce niveau, une simple présence assidue aux cours n'étant plus suffisante. Enfin, les signataires du CIR devront réussir un examen à l'issue de la formation civique.
Ces nouvelles exigences constituent en réalité un alignement sur les pratiques observées chez la plupart de nos partenaires européens : en Italie, le même niveau A2 est requis au bout de deux ans de séjour ; en Allemagne, la réussite d'un test de langue et d'un test « Vivre en Allemagne » est requise.
Si ces réformes vont dans le bon sens, elles doivent toutefois être précisées avant leur mise en oeuvre à compter du 1er janvier 2026 ; elles devront surtout être financées.
Ainsi, l'allongement de la durée de la formation pour atteindre le niveau A2 n'a pas été défini, de même que les modalités de contrôle de la réussite de la formation civique.
Sur les aspects budgétaires, l'allongement de la durée des formations n'a pas été évalué. Une somme de 100 millions d'euros devrait être débloquée chaque année, dans le cadre de la loi du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi), pour la mission « Immigration, asile et intégration », mais rien n'indique que ces crédits additionnels seront fléchés pour assurer le financement des cours de français. Nous savons déjà que l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile nécessitera la mobilisation d'une partie de ces crédits.
Cependant, la loi du 26 janvier 2024 n'a pas répondu à l'ensemble des faiblesses constatées précédemment. Des lacunes inhérentes à la formation linguistique et civique demeurent. Je veux insister tout particulièrement sur le contenu de la formation civique, qui est indigeste, même pour des personnes francophones. Les formateurs avec qui j'ai pu avoir des échanges lors de mes déplacements, dont je tiens à souligner l'engagement et le travail de qualité, sont liés par des supports de formation livresques bien trop touffus, déconnectés des situations concrètes auxquelles donne lieu la vie en France.
Par ailleurs, les supports de formation insistent essentiellement sur les droits auxquels les primo-arrivants peuvent prétendre et trop peu sur les devoirs associés à ces droits. Il en est de même pour des sujets aussi fondamentaux que celui de l'égalité entre les femmes et les hommes ou celui de la laïcité.
Je tiens aussi à évoquer rapidement le délicat sujet de la mise en oeuvre du CIR à Mayotte depuis 2022. Il y est « allégé », avec une formation linguistique limitée à 100 heures et deux jours de formation civique. Le nombre de CIR signés, de l'ordre de 2 000 par an, est largement en deçà des objectifs fixés pour le déploiement de ce dispositif sur ce territoire ; cela s'explique en partie par le fait qu'une part substantielle des étrangers à Mayotte sont en situation irrégulière et ne peuvent donc pas bénéficier du CIR. La fondation des Apprentis d'Auteuil, qui gère le CIR sur place, a aussi évoqué des dégradations des locaux de l'Ofii, qui perturbent l'organisation des formations linguistiques et civiques.
J'en viens, pour terminer, aux recommandations qui découlent de ces travaux. Elles sont au nombre de sept et peuvent être regroupées en deux ensembles.
Les quatre premières recommandations ont trait au contenu des formations, au renforcement de leur complémentarité et à la forme que pourrait prendre le test à l'issue de la formation civique. Sur l'ensemble de ces aspects, nous avons tout à gagner de nous inspirer des pratiques de nos partenaires européens qui ont fait le choix de prendre en charge cette politique d'intégration.
Les trois dernières recommandations portent sur le financement de ce dispositif, qu'il faut sécuriser, en prévoyant aussi une participation financière limitée, et sous conditions de ressources, des signataires du CIR. L'Allemagne, l'Italie ou encore la Lituanie ont instauré une telle contribution, qui est d'ailleurs une demande expresse de l'Ofii s'agissant de la prise en charge de la certification du niveau de langue.
M. Claude Raynal, président. - Je salue l'esprit de synthèse qui a présidé à votre présentation de ces travaux.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je salue, non seulement cette approche synthétique, mais aussi le ton employé pour évoquer ce sujet crucial pour l'intégration des primo-arrivants. Je souscris pleinement aux orientations de ce rapport. Quand on accueille de nouveaux arrivants qui ne connaissent ni l'histoire ni la langue de notre pays, il faut se donner les moyens d'en faire des citoyens ; c'est une forme de respect et un bon moyen de favoriser leur bonne intégration. Je ne suis pas partisan de la gratuité pour tout ; c'est pourquoi il me semble souhaitable de prévoir une participation financière à cette formation, sous conditions de ressources. On constate plutôt une détérioration qu'une amélioration de la situation depuis sept ans. Ce travail permet de poser un diagnostic objectif, de braquer le projecteur sur un aspect de la politique d'intégration où l'on a plutôt reculé : on a pour plus cher des résultats stagnants, voire en recul, en ce qui concerne la maîtrise du français. Humainement et financièrement, on doit améliorer les choses. Ce rapport pose les bases d'une nécessaire reprise en main de cette thématique.
M. Rémi Féraud. - Cette question est très importante pour le parcours d'intégration. Nous pouvons nous retrouver dans certaines recommandations, mais des questions demeurent. Imposer une participation financière ne risque-t-il pas de rendre plus difficile l'engagement dans ce parcours d'intégration ? Par ailleurs, je constate souvent à Paris que, si le CIR est extrêmement cadré, tout le monde ne rentre pas dans le cadre, car les parcours d'immigration sont divers et souvent complexes. Je pense à des femmes qui, à leur arrivée, ne travaillent pas, n'apprennent pas le français, mais veulent se lancer quelques années plus tard dans un processus d'intégration ; mais alors, il n'y a plus de financement ! En cadrant de manière très stricte les modalités de soutien et de contrôle, on peut aboutir à l'inverse du but recherché. Ne faudrait-il pas plutôt consacrer autant d'argent public que possible à l'apprentissage du français et de la citoyenneté par ces personnes, à n'importe quel moment de leur parcours ?
M. Thierry Cozic. - Dans le même esprit que Rémi Féraud, je m'interroge sur les recommandations nos 6 et 7 : ne risque-t-on pas un effet d'éviction croissant, qui aboutirait à un moindre apprentissage de la langue par les immigrants ?
Mme Christine Lavarde. - Je m'interroge sur les modalités de mise en oeuvre des cours de langue : est-ce uniquement l'Ofii qui assure ces heures d'apprentissage, ou une gestion décentralisée de cette formation, s'appuyant notamment sur les associations, est-elle possible ? Ces cours de langue sont-ils assurés de manière regroupée, ou bien les 100 à 600 heures sont-elles réparties sur toute une année ? D'autres pays de l'Union européenne attachés à l'intégration par la langue prévoient des formations intensives où, pendant un mois, on ne fait que cela du matin au soir, avec un examen à la fin, dont la réussite conditionne le séjour ultérieur.
Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial. - En réponse à Mme Lavarde, les formations sont assurées par des prestataires de l'OFII, sous son contrôle, prévu notamment dans le cadre des marchés qui sont passés avec les prestataires.
Il existe plusieurs modalités de suivi des cours pour la formation linguistique, selon le choix du signataire. Pour un parcours de 400 heures par exemple, les signataires peuvent opter soit pour un parcours intensif sur dix semaines, soit pour un parcours extensif sur une année, avec environ sept heures par semaine. Eu égard au caractère contraignant que peut représenter le suivi d'une telle formation, notamment en termes de volume horaire, les centres de formation essaient de s'adapter au mieux aux contraintes des signataires, en proposant notamment des cours le soir ou le samedi pour les personnes qui travaillent.
Toutefois, j'ai pu constater que les rythmes de formation étaient très différents selon les territoires, avec des difficultés propres aux territoires ruraux. Lors de mon déplacement à Châtillon-sur-Seine, dans le département de la Côte-d'Or, les agents de l'OFII m'ont signalé, outre les problèmes de déplacement sur les lieux des cours pour les signataires en l'absence de transports en commun, les difficultés qu'ils avaient à constituer des classes. Ils ne peuvent en effet pas imposer aux prestataires de formation d'ouvrir une classe lorsque le groupe constitué est inférieur à six personnes, si bien que les formations traînent en longueur, sur deux voire trois ans, et que l'OFII est obligé d'échanger avec les préfectures pour expliquer les raisons du non-respect de toutes les obligations de formations dans un délai de deux ans, au moment du bilan de fin de contrat d'intégration républicaine.
Par ailleurs, au sein de ces territoires ruraux, les groupes sont nécessairement plus hétérogènes, ce qui n'est pas nécessairement un frein à l'apprentissage dans la mesure où les classes sont peu chargées, à la différence de l'Île-de-France, où résident la majorité des apprenants et où parfois il n'est donc pas non plus toujours aisé de trouver de la place pour s'inscrire. J'ai pu aussi constater, à Bobigny notamment, des disparités de niveau important entre les étrangers, alors même qu'ils arrivaient en fin de formation. Ces différences de niveau peuvent notamment s'expliquer par un problème d'orientation initiale sur la plateforme d'accueil de l'OFII. La détermination du nombre d'heures de formation linguistique nécessaires se fait extrêmement vite ; j'ai vu quelqu'un qui se débrouillait plutôt bien se voir attribuer 400 heures de cours simplement parce qu'il n'avait pas compris l'expression « situation matrimoniale »...
La formation civique est aussi variable selon les territoires. Dans les territoires ruraux, la faiblesse du nombre de prestataires contraint l'OFII à choisir certains organismes de formation, qui ne correspondent pas toujours aux exigences du cahier des charges des marchés de l'OFII. Il a certes la possibilité de dénoncer le marché, mais il prendrait en ce cas le risque de se retrouver avec un marché infructueux, faute d'autres prestataires dans ces territoires.
Notre objectif doit demeurer une formation relativement rapide, avec des éléments de civisme et de valeurs républicaines, sanctionnée par un test écrit et oral. Cela nous rapprocherait des pratiques d'autres pays européens.
Monsieur Féraud, les personnes prises en charge dans les formations civiques et linguistiques sont souvent sur le territoire national depuis un certain temps, plus de deux ans en moyenne. Ces personnes qui ne sont donc pas stricto sensu des « primo-arrivants » peuvent ainsi tout à fait entrer dans le dispositif du CIR. Il n'y a pas de volonté de refermer l'accès à ces formations. Plus de 40 % des CIR sont signés par des personnes pour lesquelles il n'est pas obligatoire. Mais quand il l'est, requérir une participation financière ne saurait, par définition, avoir un effet d'éviction, comme le démontre les exemples étrangers. Mais la différence entre nous sur ce point est sans doute de nature politique...
La participation témoigne à nos yeux de l'engagement individuel dans la formation. On peut aussi avoir à l'esprit l'exemple allemand, où la participation requise est remboursée de moitié à ceux qui réussissent l'examen final. Une telle participation pourrait permettre une meilleure implication dans le suivi des formations en responsabilisant au mieux les signataires, alors même que la participation à ces cours demeure le plus souvent très passive. Pour trop de personnes, la maîtrise de la langue n'apparaît pas essentielle au déroulement de leur existence en France. Cette attitude est celle de beaucoup de femmes, souvent soumises à des pressions de leur entourage, qui n'ont pas de projet professionnel et pensent pouvoir vivre entre personnes de même nationalité et de même langue, sans apprentissage de la langue française. Un vrai militantisme de notre part s'impose sur la nécessité de la compréhension de notre langue et de nos valeurs pour le séjour sur notre territoire !
Le rapport dénonce un autre défaut qui est d'autant moins justifiable qu'il n'y aurait pas d'incidence financière à agir autrement : les formations civiques auxquelles j'ai pu assister sont extrêmement désorganisées ; on présente à ces personnes, en très peu de temps, des éléments extrêmement disparates, allant de leurs droits en matière de sécurité sociale, en tant que locataires ou dans une copropriété, jusqu'à notre gastronomie, où se perdent quelques points sur des sujets aussi essentiels pour le bien vivre-ensemble que la laïcité ou l'égalité entre hommes et femmes. Au sein des pays d'origine les plus représentés parmi les signataires du CIR figurent l'Afghanistan, la Turquie ou la Côte-d'Ivoire, où ces concepts ne vont pas nécessairement de soi. En outre, le lien entre droits et devoirs n'est pas suffisamment fait.
Plutôt que de cadrer davantage le dispositif, j'appelle à revenir à une approche plus raisonnable. Quand on accueille des étrangers en situation régulière, on a le devoir de leur permettre de recevoir de réelles formations linguistiques et civiques, qui leur soient bénéfiques. Un problème crucial est que la formation civique est souvent dispensée avant la formation linguistique, ce qui en limite singulièrement l'effectivité ! Plus de 65 % des signataires doivent donc avoir recours à l'interprétariat durant les formations, qui peut s'avérer particulièrement délicat pour certains concepts propres à notre système juridique, tels que la laïcité.
M. Karoutchi disait avoir honte, il y a sept ans, devant le spectacle de désorganisation offert par ces formations. La situation reste terriblement préoccupante aujourd'hui et explique sans doute une partie de la situation socio-économique des primo-arrivants. Je n'ai pour ma part pas voulu stigmatiser un échec sans offrir de perspectives. L'important est de passer d'une obligation de moyens à une obligation de résultat en matière de connaissance de notre langue et de notre pays ; c'est ce que, je l'espère, permettra la loi du 26 janvier 2024. C'est l'honneur de notre pays que de croire à l'intégration.
M. Claude Raynal, président. - Merci pour ce plaidoyer, madame la rapporteure spéciale.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.