B. LE DÉFI DE SON DÉPLOIEMENT EN ZONE DIFFUSE
1. L'enjeu des petites copropriétés et la difficulté de mesurer l'action publique
Rappelons que, selon les données déjà présentées et issues de la base CoproFF élaborée par l'Anah et le CEREMA à partir du RNIC et des fichiers fonciers, en 2023, seules 527 624 copropriétés seraient immatriculées sur un total de 887 855. 350 000 environ seraient donc « inconnues » et tout laisse penser qu'il s'agit des plus petites.
Selon le fichier Filocom, dont la dernière actualisation date de 2019, 70,5 % des copropriétés comptent moins de 10 logements.
Enfin, l'indice de vulnérabilité élaboré par l'Anah et dont la dernière version date de 2017 montrait que les copropriétés de moins de 12 logements représentaient les 4/5 e des copropriétés les plus fragiles.
Ces petites copropriétés, souvent non-immatriculées, constituent donc un enjeu de politique publique. Moins visibles, elles se révèlent plus difficiles à appréhender et à prendre en charge dans les dispositifs mis en place par l'État. Pourtant elles jouent un rôle central dans la dégradation de centres bourgs, de villes moyennes et même dans des agglomérations où l'attention et les moyens financiers sont focalisés sur les grands ensembles.
Leur prise en charge par les dispositifs publics conduit d'ailleurs à une certaine confusion des chiffrages du Plan Initiative Copropriété. En réalité essentiellement tournée vers les grands ensembles en zone ANRU, l'adjonction du PNRQAD, qui lui est antérieure, ou des programmes Action coeur de ville et Petites villes de demain donnent une impression un peu fausse de son déploiement et de son efficacité.
Ainsi, l'Anah, dans ses réponses à la commission d'enquête, indique qu'alors que le PIC prévoyait de traiter 684 copropriétés, elle en a aidé 1 686, soit 65 635 logements, au titre des copropriétés en difficulté, dont 226 pour la rénovation énergétique et 788 au titre de la lutte contre l'habitat indigne. Par ailleurs, 1 146 copropriétés et près de 73 000 logements ont été aidés dans le cadre de MPR Copropriétés.
L'Anah en déduit que les chiffres annuels de rénovation ont été multipliés par deux en nombre de logements, par trois en volume budgétaire entre 2017 et 2021, par cinq en nombre de logements et par 10 en volume budgétaire pour la rénovation énergétique.
Évolution en nombre de logements
subventionnés par l'Anah
selon les axes du PIC par année (au
21/12/2023)
Évolution par montant de subvention
(M€) engagé par l'Anah
selon les axes du PIC par année
(au 21/12/2023)
L'Anah a également apporté des précisions sur la part des aides de MaPrimeRénov' Copropriétés attribuée aux copropriétés fragiles et dégradées qui en représentent la plus grande proportion.
Résultats du programme MaPrimeRénov' Copropriété
|
2021 |
2022 |
2023 |
Total 2021-2023 |
|
|
MPR copropriété (« copropriétés saines ») |
3 298 |
10 840 |
15 646 |
29 784 |
|
Copropriété fragile |
7 083 |
12 392 |
11 757 |
31 232 |
|
Copropriété en difficulté |
1 510 |
2 706 |
2 761 |
6 977 |
|
Total |
11 891 |
25 938 |
30 164 |
67 933 |
Source : Anah, réponses à la commission d'enquête
Ceci étant, l'Anah indique qu'elle ne parvient pas à toucher suffisamment les copropriétés de moins de 20 lots qui sont pourtant les plus nombreuses.
Distribution des copropriétés selon
la période de construction et leur taille
par rapport à la
distribution des dossiers engagés sur MPR
Copropriétés
entre 2020 et 2022
Ainsi, 10 % des dossiers MPR Copropriétés concernent des immeubles construits avant 1949 alors que cela représente 33 % du parc de copropriétés et 40 % des copropriétés de -20 lots d'habitation.
A contrario, 58 % des dossiers engagés concernent des copropriétés construites entre 1961 et 1974 alors que celles-ci ne représentent que 14 % de l'ensemble des copropriétés.
Au regard du volume important des petites copropriétés de centre-ancien, ces dernières doivent être mobilisées pour répondre aux objectifs de transition énergétique du secteur résidentiel.
La commission d'enquête ne conteste pas l'exactitude des données transmises par l'Anah qui montrent l'effort fait en la matière et l'enjeu spécifique des petites copropriétés.
Mais, si toute action en faveur des copropriétés relève du PIC, celui-ci n'est plus qu'une étiquette et perd sa spécificité originelle d'une action d'ampleur et focalisée. Si tout devient PIC, celui-ci se dissout.
La commission d'enquête s'étonne donc de cette tendance à gonfler les résultats obtenus en y adjoignant des actions allant au-delà de la cible initiale, et qui donne une vision particulièrement optimiste du sujet en décalage avec les observations de terrain et les auditions menées.
2. PNRQAD, ACV, PVD des programmes du PIC vraiment ?
L'articulation du PIC est officiellement présentée ainsi :
Cela suscite l'interrogation de la commission d'enquête qui n'a pas constaté cette cohérence à travers ses auditions. De fait, sans revenir sur les difficultés rencontrées dans le redressement des grands ensembles en partenariat avec l'ANRU, la commission d'enquête a peiné à identifier auprès des acteurs que sont l'ANCT, les associations d'élus, dont notamment l'Association des petites villes de France et l'Association des maires ruraux, mais aussi CDC Habitat ou Action Logement, les actions se rattachant aux copropriétés dégradées dans le cadre d'Action coeur de ville ou de Petites villes de demain. Les déplacements sur le terrain ont également montré toute la difficulté d'identifier les copropriétés, de nouer une relation en vue de leur redressement et de le mener à bien.
a) Le PNRQAD, un programme lancé neuf ans avant le PIC
Le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) a été instauré par la loi du 25 mars 2009 de Mobilisation pour le Logement et la Lutte contre l'Exclusion (MOLLE), soit neuf années avant le PIC !
Il visait à engager les actions de requalification globale de 40 quartiers, dont 25 ont fait l'objet d'un soutien renforcé des trois financeurs que sont l'État, l'Anah et l'ANRU à hauteur respectivement de 80, 150 et 150 millions d'euros, soit un total de 380 millions d'euros. Les 15 autres quartiers n'ont bénéficié que d'un appui en ingénierie de l'Anah. Cet investissement public devait conduire à près de 1,5 milliard d'euros de travaux avec les concours des collectivités, des bailleurs sociaux et des opérateurs privés.
Source : Ministère du logement, 2023
Il est à noter que la plupart des quartiers sont aujourd'hui couverts par d'autres dispositifs lancés ultérieurement : QPV (2014) ou ACV (2018).
Le plan a été confié à l'ANRU. Il visait la réhabilitation de 60 000 logements privés, dont 20 000 seraient conventionnés, la production de 25 000 logements sociaux et 5 000 places d'hébergement.
À l'origine, ce programme devait durer sept ans, jusqu'en 2016. Il s'achèvera en réalité en 2025. Les projets sont actuellement en phase de mise en oeuvre, 24 avenants de sortie ayant été validés. À la fin juillet 2023, 141 millions d'euros de subventions ANRU ont été engagés sur les 25 conventions signées et les paiements ont atteint 93 millions d'euros.
Fin 2023, un peu moins de 1 400 logements sociaux auraient été financés. L'Anah a, elle, engagé 185 millions d'euros, dont 29 millions en ingénierie et 156 en travaux dont 41 % pour les copropriétés.
La commission d'enquête n'a pas eu connaissance de la mesure de son impact, certainement réel pourtant, sur les copropriétés dégradées.
b) Action coeur de ville (ACV)
Le programme Action coeur de ville s'inscrit dans la lignée de celui de revitalisation des centres bourgs qui a concerné 54 municipalités de 2014 à 2020.
Le programme ACV a été lancé en mars 2018 et touche 222 territoires recouvrant 234 municipalités. Il devait durer cinq ans. Le budget prévu est de 5 milliards d'euros répartis entre l'Anah (1,2 Md€), Action Logement (1,5 Md€) et la CDC (1 Md€ de fonds propres, 700 M€ de prêts). L'ANRU est également présente puisque 10 % environ des villes sélectionnées sont inscrites au NPNRU.
Il a pour objectif de restaurer l'attractivité de villes moyennes et va bien au-delà des seules copropriétés paupérisées. Néanmoins, le volet logement y est important afin de requalifier le bâti délaissé.
Des OPAH-RU ont tout d'abord été le support du programme (190 au total) avant que l'article 157 de la loi ELAN ne crée les opérations de revitalisation de territoire (ORT), contrat intégrateur unique qui a finalement été conclu par 228 des municipalités concernées.
À fin 2022, 6 milliards d'euros avaient été engagés, ayant notamment permis la rénovation de 91 000 logements et 1 950 immeubles étaient en voie de réhabilitation ou de construction.
Lors de son audition, Dominique Consille, directrice du programme à l'Agence nationale de la cohésion des territoires, a indiqué à la commission que ce programme avait touché 1 162 copropriétés, soit 20 790 logements.
Le programme a été prolongé jusqu'en 2026 et sept territoires ont été ajoutés. Une nouvelle enveloppe de 5 milliards d'euros a été mobilisée.
c) Petites villes de demain (PVD)
Le programme Petites villes de demain est lui aussi, dans une certaine mesure, la poursuite du programme de revitalisation des centres bourgs et, pour des villes plus petites que dans le programme ACV. Il a été annoncé en septembre 2019 et a fait partie des mesures de l'agenda rural présenté en octobre 2020. Il s'adresse aux villes de moins de 20 000 habitants hors des grands pôles urbains et ayant des fonctions de centralité. 1 642 villes ont été sélectionnées. 3 milliards d'euros ont été alloués.
Il est piloté par l'Anah et son principal outil est l'ORT.
Courant 2023, 826 communes s'étaient engagées avec l'Anah dans une ORT, soit la moitié seulement de la cible. Le ministère du logement indique en outre que 1,2 milliard d'euros a été engagé, dont 155 millions d'euros pour l'ingénierie (chefs de projets). 572 communes sont couvertes par une OPAH-RU et 12 sont engagées dans des opérations de RHI. 31 600 logements auraient été rénovés. Parmi ceux-ci, Mme Dominique Consille a indiqué lors de son audition qu'il y avait 229 copropriétés, soit 2 293 logements.
Compte tenu de ces éléments et afin de clarifier les financements et les objectifs et l'impact de l'action publique, la commission d'enquête suggère de distinguer ce qui relève réellement du PIC, tel qu'il a été conçu initialement, et qui vise essentiellement les grands ensembles sous ORCOD-IN ou ORCOD de droit commun, de ce qui relève du soutien aux copropriétés de petites tailles dans le secteur diffus qui sont traitées grâce à d'autres outils ou à travers d'autres programmes à travers un « PIC-PC ».
Proposition : Créer un PIC-PC dédié aux petites copropriétés permettant de mobiliser tous les acteurs concernés, de fixer des objectifs, d'identifier des moyens budgétaires et de mesurer réellement l'impact de cette politique publique à destination des copropriétés dans le secteur diffus.
3. Une collection d'outils d'intervention publique aux allures de mosaïque
L'Anah soutient deux grandes familles d'outils : pour la prévention, d'une part, et pour le redressement des copropriétés, d'autre part, qui sont à l'initiative des maires ou des présidents d'EPCI compétents en matière d'habitat.
a) Les outils de prévention : les VOC et les POPAC
Les dispositifs de veille et de prévention sont directement issus du rapport Braye de 2012 et ont été validés par le Conseil d'administration de l'Anah de mars 2012.
(1) La Veille et observation des copropriétés (VOC)
Le dispositif de Veille et observation des copropriétés (VOC) poursuit trois objectifs : améliorer la connaissance du parc de logements en copropriété, développer des fonctions de veille continue (un observatoire) en vue de détecter à temps les évolutions négatives et repérer les copropriétés fragiles nécessitant une intervention ciblée.
Ce dispositif de VOC permet de favoriser la prise de conscience des acteurs et permet d'améliorer l'expertise des territoires, de normaliser l'observation au moyen d'indicateurs socles afin de pouvoir comparer l'état des copropriétés dans le temps et dans l'espace et, enfin, de prioriser et hiérarchiser les actions publiques de redressement.
La VOC est déployée sur tout ou partie d'un territoire et cible l'ensemble ou certains types de copropriétés seulement
47 VOC ont été financées depuis l'origine par l'Anah dont une douzaine en Île-de-France. Ces VOC représentent 170 766 copropriétés. Il y en avait 12 actifs en 2022.
La VOC est un financement de l'Anah de 60 000 euros sur trois ans, dans la limite de 50 % des dépenses encourues par la collectivité, pour permettre à une collectivité de structurer et de créer un observatoire. L'Anah peut également financer des aides préparatoires dans la limite de 50 % de 100 000 euros.
Ainsi, l'Anah ne finance que la structuration de l'observatoire, à charge ensuite pour la collectivité, passé ces trois ans, de poursuivre ce travail, ce qui pose fréquemment des difficultés pour assurer la pérennité de cet investissement.
(2) Le Programme opérationnel de prévention et d'accompagnement des copropriétés (POPAC)
Le programme opérationnel de prévention et d'accompagnement des copropriétés (POPAC) est un dispositif destiné à prévenir la déqualification d'immeubles en copropriété et éviter l'accentuation de leurs difficultés.
Son périmètre, défini par la collectivité demandeuse, peut être une copropriété, plusieurs ou un périmètre plus large.
Il s'appuie normalement sur un repérage et un suivi des copropriétés et de leurs fragilités avec une attention spécifique aux risques pour la santé et la sécurité et sur un volet animation et des partenariats pour assurer l'aller vers, la sensibilisation et la formation des acteurs.
Les copropriétés ciblées font ensuite l'objet d'un accompagnement individualisé pour résoudre les premières difficultés ou fournir un appui à la gestion et au fonctionnement des organes de la copropriété. Cela inclut des conseils pour maîtriser les charges, mobiliser les copropriétaires, engager les diagnostics et les procédures nécessaires. Les POPAC ne sont pas faits pour financer des travaux de rénovation.
C'est également un financement sur trois ans à hauteur de 50 % de la dépense et limité à 50 000 euros par an. Le POPAC peut être prolongé d'une année.
Des expertises complémentaires, comme un audit comptable, peuvent être demandées et co-financées à hauteur de 50 % par l'Anah.
En 2022, 56 POPAC étaient actifs.
Déclinaison de ces outils au sein de la
communauté d'agglomération
de Paris Vallée de la
Marne
La commission d'enquête a réalisé une visite à Torcy, le 16 mai 2024, pour mieux comprendre la politique menée par la CAPVM qui comprend 12 communes et 229 000 habitants au centre de la Seine-et-Marne.
Elle a déployé une VOC en 2016 ce qui lui a permis de cibler et de suivre 264 copropriétés potentiellement fragiles soit 20 % des copropriétés de son territoire (1 450 et 38 375 logements). La principale limite remontée à la commission est la difficulté de pérenniser un observatoire dans le temps alors que les principales informations étaient issues des fichiers de taxe d'habitation qui ne sont plus actualisés, que le RNIC n'est pas encore une source fiable et que donc l'actualisation dépend largement des copropriétaires.
Parallèlement un POPAC a été mis en place dès 2015 au profit de l'ensemble des copropriétés de l'intercommunalité. Le POPAC a duré six ans et permis de toucher 156 copropriétés, dont 24 potentiellement fragiles, soit moins de 10 % de celles qui ont été identifiées par la VOC.
Même si plusieurs aspects positifs ont été relevés : les copropriétaires qui ont été aidés, la montée en compétence des services ou le recueil d'information. Le bilan est mitigé face à des copropriétés difficiles à toucher, des syndics peu aidants, le turn over des interlocuteurs et une action qui a de la difficulté à s'enraciner et à s'inscrire dans la longue durée qui est celle des copropriétés.
Parallèlement au POPAC, la CAPVM a mis en place une plateforme de rénovation énergétique avec deux conseillers France Rénov' pour assurer l'accompagnement et provoquer la décision de travaux de rénovation, l'aspect énergétique étant une porte d'entrée.
Au final, de 2015 à 2022, sur les copropriétés potentiellement fragiles touchées, 23 % n'avaient pas de difficultés, un tiers ont réalisé ou sont dans un parcours de travaux, mais 46 % ne font pas de retour aux propositions ou sont dans une situation de blocage.
En fin de compte, ces dispositifs sont utiles, mais sont difficiles à pérenniser aussi bien en termes de moyens que de mobilisation des acteurs, alors même qu'ils doivent s'inscrire dans le temps long pour toucher les copropriétés et leur apporter des solutions.
La commission d'enquête s'interroge sur le caractère ponctuel et non coordonné des aides. Il y a une logique intellectuelle de la veille au repérage et du repérage à la prévention et au redressement, voire au-delà. Mais cette logique ne se traduit pas dans les aides. Recourir à une VOC n'est pas le préalable réglementaire nécessaire d'un POPAC ou d'une OPAH-CD. De même, il n'y a pas de lien aujourd'hui entre la VOC et le RNIC pour en assurer la complétude et l'exactitude afin qu'il soit un outil opérationnel. Ces dispositifs d'alerte et de prévention n'ont pas de lien non plus avec l'éventuelle désignation d'un mandataire ad hoc. Il est donc nécessaire de favoriser la continuité et la cohérence de l'action publique en matière de repérage et de prévention des difficultés des copropriétés.
Proposition : Assurer la continuité et la cohérence entre les dispositifs de repérage et de prévention des difficultés des copropriétés en établissant un lien entre VOC, POPAC, RNIC et mandataire ad hoc. Assurer ce lien avec les opérations programmées de l'habitat destinées au redressement des copropriétés.
b) Les outils de redressement
Actuellement, 1 099 dispositifs programmés portés par l'Anah couvrent le territoire, dont 372 (33 %) comprennent des actions en faveur des copropriétés, soit :
- 23 plans de sauvegarde,
- 83 OPAH CD,
- 118 OPAH RU qui ont un volet copropriété,
- 45 OPAH qui ont un volet copropriété,
- 3 OPAH RR qui ont un volet copropriété.
Source : Anah, 2024, réponses à la commission d'enquête
Ces outils de redressement sont déclenchés à l'initiative des élus et plus particulièrement des intercommunalités. Ils jouent donc un rôle central, mais souffrent d'une insuffisante information sur la situation des copropriétés de leur territoire et doivent gérer la complexité des dispositifs.
(1) Les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH)
L'opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) est un outil de réhabilitation du parc immobilier bâti à l'échelle d'un îlot ou d'un quartier. Elle vise à inciter les propriétaires à engager les travaux de rénovation nécessaires, par un accompagnement, notamment financier, assuré par un opérateur pris en charge par la collectivité et l'Anah. Elle est régie par l'article L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH).
L'OPAH est lancée par la signature d'une convention entre la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d'habitat ou le syndicat mixte qui aurait reçu mandat de ces derniers, l'Anah et l'État et peut être conduite pour une période de trois à cinq ans maximum.
Le conventionnement d'une collectivité avec l'Anah fait suite à l'élaboration d'une stratégie d'intervention déterminée, permettant de cibler le secteur nécessaire. Outre l'OPAH de « droit commun », il existe plusieurs types d'OPAH « spécialisées » :
Ø l'OPAH de renouvellement urbain (OPAH-RU) est renforcée par des dispositions foncières et immobilières coercitives ;
Ø l'OPAH de revitalisation rurale (OPAH-RR) est nécessairement intercommunale ;
Ø l'OPAH de copropriétés dégradées (OPAH-CD).
Mise en place par la circulaire du 7 juillet 1994, l'opération programmée d'amélioration de l'habitat visant à la requalification des ensembles immobiliers en copropriété, dite OPAH Copropriété, a été créée à l'origine pour traiter les copropriétés récentes (construites après 1948) en très grande difficulté. L'OPAH Copropriété a pour objectif le traitement global et coordonné de l'ensemble des difficultés que rencontre la copropriété. La procédure s'appuie sur un programme de travaux, après un redressement des instances et de la situation financière de la copropriété.
La convention d'une OPAH comporte :
Ø le montant total des aides potentielles pour l'amélioration de l'habitat, la construction de logements sociaux, l'acquisition de logements en vue de leur amélioration pour un usage locatif social, les baux à réhabilitation et actions d'accompagnement prévues ;
Ø les actions d'accompagnement et d'amélioration du cadre de vie ;
Ø les actions prévues pour assurer une diversité de la population dans les quartiers, maintenir le caractère social de l'occupation des logements et favoriser le maintien sur place des occupants ;
Ø les actions destinées à assurer le maintien ou l'implantation des services ou d'équipements commerciaux ou artisanaux de proximité.
S'agissant des aides financières, l'Anah est mobilisable :
Ø Pour l'aide aux travaux en parties communes :
o par la prise en charge d'un montant représentant jusqu'à 35 % des travaux, sans plafond de dépense, pouvant être majoré jusqu'à 100 % du montant pour les travaux d'urgence, sous conditions ;
o en cas de cofinancement des travaux par une collectivité territoriale ou d'un EPCI, le montant pris en charge par l'Anah peut être majoré de 5 %.
Ø Pour l'aide à l'ingénierie :
o par la prise en charge de 50 % du montant de l'étude pré-opérationnelle, avec un plafond de 200 000 euros ;
o par la prise en charge de 50 % des coûts liés au suivi et à l'animation du dispositif, avec un plafond de 150 000 euros pour une OPAH-CD, de 35 % des coûts avec un plafond de 250 000 euros en OPAH ou OPAH RR, et de 50 % pour les OPAH RU, avec un plafond identique.
Les actions réalisées dans le cadre d'une OPAH copropriétés dégradées peuvent concerner :
Ø la communication, l'information et la formation éventuelle des copropriétaires et du conseil syndical ;
Ø l'accompagnement des travaux en parties communes grâce à la réalisation d'un diagnostic global évaluant la dégradation des structures, l'accompagnement de la réalisation d'un cahier des charges et de la consultation de bureau d'études, le suivi des études et des audits, l'accompagnement dans les négociations commerciales et la préparation des assemblées générales ;
Ø pour les copropriétés ayant engagé les travaux dans le cadre de l'OPAH, l'accompagnement du conseil syndical dans le suivi des travaux et la coordination des interventions en partie privatives ;
Ø s'agissant des travaux en partie privative, la réalisation de diagnostics de performance énergétique, la constitution de dossiers d'aides aux travaux et la conduite d'achats groupés ;
Ø l'accompagnement juridique dans la mise à jour du règlement de copropriété ou la modification de sa gouvernance, l'étude de scission, l'accompagnement de la collectivité dans l'étude de rachat de lots ;
Ø la mise en place d'un suivi des impayés et des actions de recouvrement et le soutien du syndic dans la mise en oeuvre de procédures contentieuses et accompagnement à la réalisation d'un diagnostic puis d'un accompagnement social pour les copropriétaires fragiles ;
Ø l'ingénierie financière des travaux, avec l'élaboration d'un plan de financement, la détermination des restes à charge individuels, la constitution de dossiers de subventions, des emprunts collectifs et des avances de subvention, le suivi de la trésorerie au cours des travaux.
Dans le cadre d'une OPAH, la collectivité peut également acquérir un nombre limité de logements afin de contribuer au redressement financier de la copropriété.
L'OPAH copropriété ou le volet copropriété d'une OPAH concerne des copropriétés dont la situation est fragile ou qui sont au début d'un processus de dévalorisation. Il s'agit donc d'une procédure moins lourde que le plan de sauvegarde.
L'OPAH reste essentiellement incitative. La Cour des comptes dans son rapport d'avril 2021 sur la lutte contre l'habitat indigne notait d'ailleurs : « Les dispositifs d'aides sont nombreux et globalement adaptés aux besoins actuels, mais leur effet de levier n'est pas suffisant pour débloquer les situations ».
Pour l'illustrer, sans être aussi systématique dans le jugement, la commission d'enquête a pris connaissance d'un cas concret lors de sa visite à Torcy où, malgré la mise en place d'une OPAH CD de 2012 à 2016 sur quatre copropriétés ciblées, l'une d'entre elles n'est pas entrée dans la démarche et n'a pas réalisé de travaux, bloquant une partie de la rénovation du quartier. À l'issue et en décalage avec les autres immeubles des environs, cette copropriété, que la commission d'enquête a visitée et dont elle a pu rencontrer certains habitants, s'est paupérisée. Certains propriétaires sont partis et ont été remplacés par des copropriétaires plus modestes moins à même de supporter les travaux. Des bailleurs indélicats sont également entrés dans les lieux. Une dynamique a toutefois pu être relancée grâce à l'intervention d'un opérateur spécialisé et du changement du syndic qui a entrepris une politique très proactive de recouvrement des charges et de traitement des impayés. Aujourd'hui, grâce à une approche au cas par cas permettant à chaque propriétaire de mesurer le coût et le gain, les travaux ont pu être votés laissant penser que la situation va enfin pouvoir s'améliorer.
Cet exemple montre aussi le rôle déterminant de l'accompagnement dans le cadre ou non d'une OPAH.
En 2022, l'Anah a financé 72 OPAH-CD, soit 8 400 logements, pour 77 millions d'euros. Leur nombre a doublé depuis 2017. 216 dossiers ont également été financés au titre de l'ingénierie pour 7 millions d'euros.
(2) Le programme d'intérêt général (PIG)
Le préfet ou le président de l'EPCI peut décider du lancement d'un programme d'intérêt général (PIG) d'amélioration de l'habitat, dont il définit la durée dans une limite de cinq ans et le périmètre d'intervention, pouvant s'étendre à l'entièreté du département. Il est plus particulièrement destiné à traiter des habitats diffus et est nécessairement porté au niveau du département ou de l'intercommunalité.
Le programme fait l'objet d'un conventionnement entre l'État, l'Anah et une ou plusieurs collectivités territoriales et EPCI, afin de préciser le périmètre de l'opération, les objectifs prioritaires, les actions prévues, les engagements des partenaires et l'organisation de la gouvernance du programme et de la maîtrise d'ouvrage.
Le PIG est mobilisé afin d'améliorer les conditions d'habitat dans des ensembles d'immeubles ou de logements et peut, à ce titre, comprendre des mesures de nature technique et des interventions à caractère social. Il vise à répondre à une problématique d'intérêt général particulière (habitat indigne, manque de logements étudiants, précarité énergétique, catastrophe naturelle) ayant eu des répercussions sur le parc de logements existants.
Au cours de la phase opérationnelle, l'Anah contribue au financement de l'opération en versant directement des aides aux travaux aux propriétaires privés, ainsi qu'en contribuant au financement du suivi et de l'animation de l'opération. L'agence fournit également une assistance administrative et technique au maître d'ouvrage et contribue à la sensibilisation et l'information du public.
Dans son rapport d'avril 2021, la Cour des comptes soulignait la durée insuffisante du PIG pour permettre l'engagement d'une action durable.
(3) Les opérations de restauration immobilière (ORI)
L'opération de restauration immobilière vise à améliorer les conditions d'habitabilité d'un immeuble ou d'un ensemble d'immeubles. Elle repose sur une déclaration d'utilité publique (DUP) et s'inscrit donc dans le cadre d'un projet d'ensemble, qu'elle soit menée dans le cadre d'un dispositif opérationnel piloté par la collectivité (opération de revitalisation du territoire) et contractualisé avec l'Anah (PIG, OPAH) ou qu'elle soit menée de manière autonome.
L'ORI consiste ainsi à :
- améliorer les conditions d'habitabilité d'immeubles en définissant les travaux déclarés d'utilité publique à la charge du ou des propriétaires ;
- accélérer les mutations dans le cas de situations bloquées, notamment les vacances et la dégradation continue ;
- favoriser la mise en oeuvre d'un projet de revalorisation urbaine et patrimoniale et de requalification d'un quartier.
L'animation du dispositif peut être d'ordre incitatif, basée par exemple sur des financements développés dans le cadre d'une opération programmée du type OPAH-RU, ou d'ordre coercitif, basée sur le programme de travaux déclarés d'utilité publique de l'ORI et le risque potentiel d'expropriation.
Mais l'ORI est beaucoup plus lourde à conduire qu'une OPAH et potentiellement beaucoup plus coûteuse et risquée si, du fait de son volet obligatoire, elle conduit à mettre en oeuvre la DUP, des travaux voire le relogement temporaire ou définitif des locataires.
Au cours de son déplacement dans le Pas-de-Calais, un maire indiquait à la commission d'enquête que sa commune ne pouvait s'engager dans une ORI faute de moyens financiers.
(4) Le plan de sauvegarde (PDS)
Le plan de sauvegarde (PDS) a été instauré par la loi du 14 novembre 1996, dite « pacte de relance pour la ville », et renforcé par la loi « solidarité et renouvellement urbains » du 13 décembre 2000, puis la loi « ALUR » du 24 mars 2014. Il s'agit d'une procédure définie aux articles L.615-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation.
Il constitue le cadre privilégié de l'action publique pour restaurer le cadre de vie des occupants des copropriétés en très grande difficulté, engagées dans une spirale de déqualification et de paupérisation.
Sous l'autorité du préfet, le plan de sauvegarde a comme objectifs la réalisation de travaux de conservation de l'immeuble, le rétablissement du fonctionnement des instances de la copropriété, l'assainissement de sa gestion et de sa situation financière, l'information et la formation des occupants de l'immeuble, l'organisation à la mise en place de mesures d'accompagnement économiques, urbaines, sociales...
Au sein du dispositif, le rôle du préfet est prégnant : il ordonne la mise en place d'un plan de sauvegarde lorsque l'intervention nécessite la mise en oeuvre de prérogatives de puissance publique pour des raisons de sécurité publique ou lorsqu'il s'agit de renégocier des dettes importantes avec des créanciers.
Une commission installée par le préfet est chargée de monter le plan de sauvegarde. Celui-ci doit l'approuver après avis du maire, du président de l'EPCI et éventuellement du président du conseil départemental ayant signé une convention d'attribution d'aides publiques au profit de la copropriété.
Le plan de sauvegarde prévoit :
- l'échéancier du redressement de la copropriété ainsi que les conditions de son financement ;
- la clarification et la simplification des règles de structure et d'administration de l'immeuble ou tendant à réduire les charges de fonctionnement trop importantes ;
- la réalisation de travaux de conservation de l'immeuble ou tendant à la réduction des charges de fonctionnement ;
- le rétablissement du fonctionnement des instances de la copropriété ;
- l'information des occupants de l'immeuble pour restaurer les relations sociales ;
- l'organisation de mesures d'accompagnement économiques, urbaines, sociales, en fonction des besoins.
La mise en oeuvre du plan fait l'objet d'un pilotage par la commission, présidée par le préfet et composée a minima du maire, du président de l'EPCI, des présidents du conseil départemental, du président du conseil syndical, du syndic ou de l'administrateur provisoire, du représentant des propriétaires et des locataires et du coordonnateur du plan de sauvegarde.
Le coordonnateur est désigné par le préfet pour veiller à la bonne application du plan. Il peut contraindre le syndic à respecter les mesures du plan et adresser des mises en demeure aux parties qui ne respectent pas, dans les délais prévus, les engagements contenus dans le plan de sauvegarde.
Le syndic de copropriété est tenu de remettre à la commission tous les documents utiles à l'élaboration et à la mise en oeuvre du plan de sauvegarde.
S'agissant du financement, le plan de sauvegarde peut fournir :
- des aides aux travaux en parties communes et privatives de 50 % maximum du montant des travaux, pouvant être majoré jusqu'à 100 % du montant pour les travaux d'urgence ;
- une majoration de l'aide aux travaux d'amélioration en cas de cofinancement d'une collectivité territoriale ou d'un EPCI d'au moins 5 % ;
- la possibilité d'obtenir MaPrimeRénov' Copropriétés en cas de gain énergétique de 35 % ;
- des aides à l'ingénierie de 50 % du coût de l'étude pré-opérationnelle avec un plafond de 100 000 euros ajustable en fonction du nombre de logements, de 50 % du coût de suivi et d'animation du plan avec un plafond de 150 000 euros ajustable en fonction du nombre de logements, par an et de 50 % du coût de rémunération du coordonnateur du PDS.
- des aides au redressement de la gestion, à la gestion urbaine de proximité, au portage ciblé de redressement ainsi qu'aux travaux de scission et/ou de résidentialisation.
En 2022, l'Anah a financé 70 plans de sauvegarde et subventionné 6 829 logements dans ce cadre, soit une subvention de 48,3 millions d'euros.
L'Anah a également financé 273 dossiers au titre de l'ingénierie pour 12,5 millions d'euros.
La commission d'enquête a relevé, comme beaucoup d'observateurs, la multiplicité de ces dispositifs à l'allure de mosaïque, de poupées russes ou de tables gigognes. Il en ressort une impression de complexité voire de brouillard. Si les quelques cabinets et acteurs spécialisés les maîtrisent, tel n'est pas le cas des élus. Mais la complexité n'est finalement pas leur principal défaut, c'est leur durée insuffisante, 5 ans maximum, qui n'est pas compatible avec l'incrémentation d'une politique dans un territoire vis-à-vis de copropriétés où des décisions de travaux prennent plusieurs années. Pour « imprimer » et être efficace, il faut pouvoir disposer de dix ans même si cette durée doit être ponctuée de clauses de revoyure pour s'adapter.
Proposition : Porter à 10 ans, au lieu de cinq ans, la durée des opérations programmées destinées à prévenir et redresser les copropriétés pour adapter le temps des politiques publiques à la réalité de la vie des copropriétés.
4. Vision globale, aller vers et nouveaux outils
a) Développer une vision globale : rénovation, LHI, copropriétés
L'une des clés pour le traitement des copropriétés en milieu diffus est leur imbrication avec deux autres objectifs de politique publique : la lutte contre l'habitat indigne et la rénovation énergétique.
Selon l'Anah, en Île-de-France, la majorité des situations d'indignité se trouvent en copropriété.
Pour Soliha, s'il s'agit de phénomènes distincts, dans la pratique, il se présentent souvent ensemble dans l'habitat ancien, l'un, la paupérisation des copropriétés, entraînant le second, la survenance de logements indignes par l'absence d'entretien, ou l'arrivée de marchands de sommeil. Il y a donc un enjeu de coordination et de mise en cohérence des modalités de traitement.
On peut même penser que l'absence de vision commune incluant la complexité induite par la copropriété provoque une certaine myopie et empêche de voir le problème et d'imaginer les solutions dans leur ensemble avec une approche non plus seulement du logement, mais de l'immeuble, voire au-delà.
L'habitat indigne en copropriété implique en effet un traitement spécifique en raison des multiples niveaux de responsabilité. Quand un logement est non-décent, on peut souvent difficilement contraindre le propriétaire, dans la mesure où il peut s'agir d'équipements communs ou de parties communes, et les travaux, pour être efficaces, doivent être réalisés à l'échelle de l'immeuble dans son ensemble.
Aujourd'hui, la lutte contre l'habitat indigne est pilotée de manière interministérielle et partenariale, car elle implique l'intervention coordonnée de multiples acteurs dont, à titre principal, l'État et son opérateur l'Agence nationale de l'habitat (Anah), les Agences régionales de santé, ainsi que les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont le rôle est central sur les territoires.
Un pôle national de lutte contre l'habitat indigne (PNLHI), que la commission d'enquête a entendu, est désormais rattaché au ministère délégué auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargé du logement. Il est en lien notamment avec les ministères de la santé, de la justice, de l'intérieur, l'Anah, l'ANRU, l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL), la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), la Caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) et l'Agence Nationale de la Cohésion des Territoires (ANCT).
Au niveau départemental, les partenaires de la lutte contre l'habitat indigne (services préfectoraux, délégations départementales des agences régionales de santé, caisses des allocations familiales, Parquets...) se réunissent au sein des pôles départementaux de lutte contre l'habitat indigne (PDLHI) sous l'égide d'un sous-préfet référent, depuis 2017. Depuis 2019, les préfets et les parquets ont été incités à améliorer leur coordination pour renforcer l'efficacité de la réponse pénale, notamment à travers des groupes locaux de traitement de la délinquance (GLTD) dédiés à ce sujet.
La commission d'enquête estime que, compte tenu de l'imbrication de ce sujet avec les copropriétés, il serait nécessaire d'étendre explicitement la compétence du PLHI et des PDLHI aux copropriétés dégradées.
Les auditions ont en effet fait apparaître le besoin d'améliorer la coordination pour décloisonner les acteurs et les disciplines. Il faut que les alertes soient partagées. Il faut aussi sortir la copropriété de l'invisibilisation dans laquelle elle se trouve encore aujourd'hui et, sans doute en partie depuis 1965, qui en a fait une compétence non pas du ministère du logement, mais de celui de la justice.
Cette solution éviterait également de créer une autre structure alors qu'il convient de capitaliser sur l'existant.
Proposition : Élargir les outils de pilotage et de coordination de la lutte contre l'habitat indigne au niveau national et départemental aux copropriétés dégradées pour créer un PLHI-CD et des PDLHI-CD. Assurer la liaison avec les intercommunalités compétentes.
b) Aller vers et offres groupées pour les petites copropriétés
Cela a été dit, les petites copropriétés sont moins visibles et lorsqu'elles ont été repérées, on a parfois bien du mal à leur proposer une aide adaptée à leur situation. Les collectivités sont parfois insuffisamment outillées pour cela.
(1) Développer « l'aller vers »
La commission d'enquête a pris connaissance de plusieurs initiatives qui pourraient être plus largement développées.
Ainsi, le dernier rapport de la Fondation Abbé Pierre donne l'exemple de l'initiative prise par l'EPCI rural de Kreiz-Breizh comptant 18 000 habitants dans le centre Bretagne. A tout d'abord été mis en place un réseau de donneurs d'alerte impliquant toutes les personnes ou structures en contact avec la population et susceptible d'avoir connaissance de situations de mal-logement. Puis, se servant de la rénovation énergétique comme porte d'entrée non stigmatisante, cet EPCI a mis en place un service local d'intervention pour la maîtrise de l'énergie qui organise des visites au domicile des ménages. Pour les situations le justifiant, un troisième rideau a été mis en place avec une « cellule mal-logement » rassemblant les acteurs publics et des associations spécialisées.
L'audition de l'ANIL et des ADIL a également permis de mettre en évidence plusieurs initiatives de ce type. Elles proposent de généraliser les missions des ADIL pour aller vers les copropriétés désorganisées afin de fluidifier la rénovation du parc locatif. Il s'agirait de repérer, sensibiliser et former, réaliser un diagnostic sur mesure et mettre en marche les organes de gestion de la copropriété. Cette action serait menée par des équipes mobiles réunissant une compétence juridique et une compétence technique-rénovation. Plusieurs ADIL, notamment dans l'Orne et dans la Loire, ont pu expérimenter avec succès cette solution. Là aussi, souvent, la rénovation énergétique sert d'hameçon pour mettre à plat la gestion de la copropriété.
Le rôle des ADIL
Présentes dans 87 départements sous le pilotage de l'Agence Nationale pour l'Information sur le Logement (ANIL), les agences départementales d'information sur le logement (ADIL) exercent des fonctions de centres de ressources et d'animation. Elles sont constituées à l'initiative conjointe d'un ou plusieurs départements, d'une métropole et de l'État.
Les ADIL ont notamment pour mission :
- d'apporter au public un conseil gratuit, neutre et personnalisé sur toutes les questions juridiques, financières et fiscales relatives au logement et à l'habitat ;
- de proposer des solutions adaptées à la situation personnelle de chacun.
Ces structures constituent un accompagnement de proximité et un soutien juridique et organisationnel fiable, notamment pour les plus petites copropriétés confrontées à des dysfonctionnements de gouvernance. Elles ont développé une expertise dans les domaines de la prévention des impayés locatifs et des expulsions, la lutte contre la non-décence ou encore l'amélioration de l'habitat et la rénovation énergétique. Elles peuvent dès lors informer et renseigner les copropriétaires, les conseillers syndicaux, les syndics bénévoles ou professionnels ou encore les accédants à la copropriété, notamment au sujet de difficultés rencontrées par leur copropriété. À ce titre, elles assurent le suivi de près de 40 000 dossiers en lien avec des copropriétés chaque année.
Ces expérimentations ont mis en évidence les difficultés de gestion de ces petites copropriétés et même que nombre d'entre elles ignorent être soumises à ce statut. Ainsi, il y a non seulement des copropriétés désorganisées, mais aussi des copropriétés tout simplement inorganisées, dépourvues de syndic, de règlement de copropriété. Il y a parfois une gestion de fait sans contrat ou AG.
L'objectif de l'ADIL est alors de proposer un accompagnement adapté à la situation en mettant à disposition des outils pour faciliter la gestion de l'immeuble, en proposant des ateliers pour effectuer la première immatriculation de la copropriété sur le RNIC et sa mise à jour annuelle, en distribuant un guide de la copropriété et en proposant des formations aux copropriétaires. L'immatriculation est un point central, car sans cette formalité les syndics bénévoles font face à un refus des banques d'ouvrir un compte bancaire ou des assureurs de les assurer. Dans l'Orne, l'ADIL estime que seulement 24 % des copropriétés du département sont inscrites au RNIC.
En pratique, le retour à un fonctionnement normalisé de la copropriété débute par la désignation d'un syndic et la tenue d'une AG. Le plus fréquemment, pour des raisons financières ou parce qu'aucun syndic ne souhaite le faire, le choix se tourne vers un syndic bénévole. Le risque est alors que la copropriété continue de s'installer dans une logique « zéro frais » où l'objectif de minimiser les charges finit par nuire à l'entretien courant et encore plus aux rénovations nécessaires. Cela peut également présenter des risques juridiques dans la durée, car le formalisme de la copropriété n'est ni compris ni assimilé par les syndics bénévoles. Les ADIL plaident donc plutôt pour faciliter la désignation de syndics professionnels, notamment grâce à une aide dédiée. Dans l'Orne, c'est le choix qui est néanmoins fait dans 80 % des cas. Pour l'ADIL, c'est indispensable, car, par exemple, les copropriétés composées principalement de personnes âgées sont vite dépassées.
Plus généralement, la commission d'enquête a constaté que beaucoup de communes, mais plus souvent d'EPCI, ont mis en place des « espaces » ou des « maisons » de l'habitat ou de la rénovation avec des partenaires locaux, par exemple une ADIL, mais aussi avec des financements nationaux ou issus des Certificats d'économie d'énergie (CEE) grâce à France Rénov'. Ce sont des lieux qui sont des points de contact et d'information, mais qui facilitent aussi la mise en cohérence des politiques de l'habitat sur un territoire en regroupant les moyens disponibles.
La commission d'enquête propose donc de s'appuyer sur ces initiatives et ces dynamiques pour être un point d'entrée pour les copropriétés, notamment à travers les sujets de rénovation ou de lutte contre l'habitat indigne. C'est aussi cohérent par rapport à la mise en oeuvre d'outils aidés par l'Anah : VOC, POPAC, PIG, ORT ou OPAH. C'est vraisemblablement la bonne méthode pour assurer l'accueil, le repérage et l'accompagnement des petites copropriétés diffuses, mais aussi la pérennité des outils d'observation, la fiabilisation du RNIC et son utilisation comme outil d'alerte.
Les syndics souhaitent d'ailleurs y être associés autant que possible à ces initiatives et être identifiés comme professionnels ressources par les collectivités.
Propositions :
- Développer les dispositifs « d'aller vers » et les équipes mobiles pour identifier et appuyer les petites copropriétés.
- Généraliser les « Maisons de l'habitat » portées par les intercommunalités et intégrant la problématique des copropriétés en fédérant les professionnels du secteur et les associations spécialisées afin de simplifier les démarches.
- Renforcer le pilotage par les intercommunalités pour assurer la mise en cohérence des outils d'alerte, de prévention et d'intervention.
(2) Pouvoir proposer des contrats de groupe ou des prestations de service
Les auditions de la commission d'enquête ont également mis en évidence que les petites copropriétés n'avaient pas la taille critique pour pouvoir s'adjoindre l'appui de professionnels compétents syndics, architectes ou autres.
Aujourd'hui, les prestations de syndic sont strictement encadrées sous la forme d'un contrat-type qui est défini par décret. C'est trop rigide pour les petites copropriétés.
L'ordonnance du 30 octobre 2019 a quelque peu desserré le carcan en permettant au syndic de conclure une convention de prestations de services ne relevant pas de sa mission de syndic (article 18-1 A de la loi de 1965).
Il conviendrait d'aller plus loin selon deux voies.
La première pourrait être celle de contrats de groupe permettant à plusieurs copropriétés de se grouper pour partager un syndic professionnel sans pour autant constituer entre elles un syndicat commun ou avoir une continuité géographique. L'initiative pourrait en être prise tant localement que nationalement par des associations de copropriétaires.
La seconde pourrait être, à l'exemple de certaines formes d'accompagnement proposées aux copropriétaires par des associations ou des services des collectivités, de permettre aux copropriétés de recourir au service d'un syndic professionnel pour certaines missions seulement, telles que la préparation d'une programmation de travaux, la conduite de ceux-ci, la recherche de financement ou la résolution de problèmes juridiques, toutes circonstances où un syndic bénévole trouve souvent ses limites.
Proposition : Permettre de déroger au contrat-type de syndics sous la forme de contrats de groupe ou de prestations de services à la carte dans les copropriétés de moins de 20 lots principaux.
c) Créer de nouveaux outils pour toucher vraiment toutes les copropriétés
Plusieurs ont relevé l'enjeu de disposer des bons outils pour traiter les copropriétés en difficulté en zone diffuse.
(1) Les divisions pavillonnaires, nouvelle frontière des copropriétés paupérisées et dégradées
Un bon exemple de cette problématique est le rôle joué par la SIFAE, filiale à 50/50 entre l'EPFIF et Action Logement pour requalifier les zones pavillonnaires dégradées et proposer du logement abordable.
La SIFAE (Société immobilière et foncière Action logement immobilier et EPFIF) est une SAS qui a été créée en 2021.
L'action de la SIFAE se déploie à partir de la signature de conventions avec des établissements publics territoriaux (EPT) -quatre ont été signées - et de protocoles d'intervention avec des collectivités - 21 signés. Il s'agit tout d'abord d'identifier, puis d'acquérir, porter et, après études, de les céder (foncier ou bâti) à des opérateurs de logements abordables qui réaliseront les travaux et les mettront en location ou les vendront en accession sociale.
Depuis trois ans, la SIFAE a pu identifier 500 adresses sur un total compris entre 4 000 et 5 000 sur la région, selon un travail de la Direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (DRIHL) Île-de-France sur la seule communauté d'agglomération de Roissy, les EPT de Seine-Saint-Denis ainsi que l'EPT de Grand Orly Sein Bièvre. Il s'agit principalement de zones pavillonnaires en marge de quartiers prioritaires de la politique de la ville dans un phénomène de report et de relégation dès lors que ces quartiers font l'objet de rénovation urbaine. C'est dans ce cas que l'intervention de la SIFAE apporte la plus grande plus-value puisque la multiplicité des interventions dépasse alors les moyens des communes.
D'autres mécanismes propres aux copropriétés en difficulté se retrouvent dans cette dégradation du tissu pavillonnaire marqué par les divisions anarchiques, la mise en copropriété sinon de droit du moins de fait, et l'arrivée de marchands de sommeil. Le nombre des situations d'insalubrité et de péril augmente. La valeur des biens ou de zones géographiques baisse en dessous de celle du marché. Les propriétaires occupants laissent la place à des propriétaires bailleurs pouvant être indélicats. Les besoins de travaux dépassent les moyens financiers des propriétaires occupants lorsqu'ils sont présents. Les habitants sont fréquemment des ménages très précaires voire sans droit ni titre au relogement.
Ces opérations sur le tissu diffus sont particulièrement difficiles, car les travaux sont lourds, à petite échelle et multisites. L'équilibre économique n'est pas aisé à trouver. Il peut passer par une phase de location intermédiaire puis de vente lorsque les prix du secteur se sont redressés.
Dans ces conditions, le prix de rachat est un facteur important. Or, la SIFAE doit respecter les évaluations de France Domaine. Son travail est particulièrement complexe alors que la loi Carrez ne s'applique pas pour les maisons individuelles et que les propriétaires peuvent chercher à valoriser des espaces loués, mais non habitables (sous-sols, garages...) que l'opérateur aura pourtant l'obligation de curer ou de démolir sans pour autant reconstituer de logements.
L'action de SIFAE n'est toutefois qu'à ses débuts puisqu'elle n'est intervenue que sur 66 pavillons et terrains en trois ans. 17 % des acquisitions sont des cas de confiscations de biens par l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC), dont les possibilités de mise à disposition de ces biens au profit des communes à des fins de logements ont été renforcées par la loi du 9 avril 2024 sur l'habitat dégradé.
Le portage est compris entre 6 et 24 mois. La SIFAE cède à des bailleurs sociaux. Les 66 opérations permettront de créer 146 logements, majoritairement intermédiaires.
La SIFAE a indiqué la commission d'enquête qu'elle avait besoin de nouveaux outils d'intervention pour mener une action préventive et/ou curative dans les territoires où le phénomène prend de l'ampleur.
Elle propose ainsi de mettre en place une opération de renouvellement urbain (ORU) pavillonnaire. Celle-ci est prévue dans le projet de loi sur le développement du logement abordable dont la discussion au Sénat a été suspendue par la dissolution de l'Assemblée nationale.
La SIFAE souhaiterait deux évolutions supplémentaires :
- la possibilité de déclarer d'intérêt général la réalisation d'une opération de requalification pavillonnaire, sous forme de « PIG pavillonnaire » ;
- la possibilité d'une délégation du droit de préemption pour mieux intervenir sur ce tissu pavillonnaire.
Proposition : Compléter les moyens d'intervention pour intervenir sur l'habitat dégradé diffus et les copropriétés de fait : création d'une ORU pavillonnaire, d'un PIG pavillonnaire et extension des possibilités de recours au droit de préemption.
(2) Adapter les aides de l'Anah aux réalités des copropriétés
De nombreuses personnes auditionnées par la commission d'enquête ont mis en évidence le calibrage insatisfaisant de certaines aides de l'Anah pour pouvoir traiter les petites copropriétés de centre-ville ou dans les zones touristiques.
Ainsi actuellement, pour obtenir l'aide de l'Anah, il faut que 75 % des lots ou des tantièmes soient consacrés à l'habitation principale, ce qui exclut les résidences secondaires et les commerces en pied d'immeuble et donc, in fine, de nombreuses copropriétés.
Le sénateur des Pyrénées-Orientales Jean Sol a fait part à la commission d'enquête de la situation de la copropriété « Village Marin Catalan » à Torreillles, ville faisant partie de Perpignan Méditerranée Métropole. C'est l'une des quatre copropriétés identifiées par la métropole pour faire l'objet d'un diagnostic approfondi dans le but de la requalifier. Elle comprend 370 logements et 762 lots. C'est un lotissement qui a été constitué en copropriété lors de sa construction. Il y a deux syndicats. La copropriété a été construite dans un but balnéaire dans le cadre de la mission Racine. La copropriété est confrontée à des dysfonctionnements de gestion, des dettes, et désormais d'importants travaux du fait d'un vieillissement rapide à proximité de la mer. Le turn over, l'indifférence de nombreux propriétaires non occupants et l'opposition de certains acteurs qui ne perçoivent pas l'urgence des travaux bloquent la prise de décision malgré l'accompagnement mis en place depuis cinq ans. C'est d'autant plus difficile que moins de 75 % des lots principaux sont des résidences principales et que la réglementation de l'Anah change trop fréquemment par rapport au temps nécessaire pour décider des travaux. Le déblocage de la situation passe vraisemblablement par la reconstitution de liens sociaux entre propriétaires résidents et le déclenchement des travaux dans quelques blocs de maisons pour provoquer un effet d'exemplarité.
Les aides de l'Anah sont également mal calibrées dans les petites copropriétés. C'est ce qu'a fait apparaître l'audition des architectes. Les petites copropriétés sont désavantagées dans les aides à la rénovation puisque les parties communes représentent une part beaucoup plus importante pour chaque copropriétaire que dans les grandes. Elles se rapprochent à cet égard des maisons individuelles.
L'UNSFA a ainsi démontré qu'en cas de diagnostic technique global (DTG), les petites copropriétés avaient un reste à charge plus important :
Le DTG coûte d'autant moins cher pour le copropriétaire que la copropriété est grande. Il serait donc nécessaire de modifier le calcul des aides pour assurer une prise en charge plus égalitaire des situations.
De plus, lors de leur audition, les ADIL ont fait remonter les limites de l'expérimentation d'un programme MaPrimeRénov' Petites copropriétés où un gain énergétique minimum de 35 % ne serait plus exigé, mais seulement 25 %, et le taux minimum de résidences principales serait abaissé à 65 % - ce qui est unanimement jugé comme une bonne mesure. En effet, cette aide ne serait mobilisable que sur les territoires des OPAH-RU, OPAH-CD ou des POPAC, et seulement pendant trois ans. Compte tenu de cette segmentation territoriale et de cette faible durée au regard des délais de prise de décision, il ne devrait s'appliquer que très rarement.
C'est d'autant plus regrettable, selon SOLIHA, que le point dur sont les petites copropriétés de centre ancien qui sont en étiquette F ou G, non gérées ou par un syndic bénévole, et présentant des montants de travaux qui se rapprochent des maisons individuelles. Le dispositif paraît donc d'autant moins calibré pour les accompagner.
(3) Intégrer les associations syndicales libres (ASL) aux copropriétés
Il en est de même de la prise en compte des Associations syndicales libres, les ASL. Les ASL sont souvent qualifiées de « copropriétés horizontales », car ce sont des structures juridiques qui ont été fréquemment utilisées pour organiser les lotissements pavillonnaires et prendre en charge l'entretien d'espaces verts, des voieries ou une chaufferie commune. Mais les ASL ne sont pas régies par la loi de 1965 et ne sont donc pas éligibles aux aides dévolues aux copropriétés. Des Associations foncières urbaines libres (AFUL) peuvent également être utilisées dans les grands ensembles. Elles peuvent alors être directement, par leur dysfonctionnement, une des causes de la dégradation comme l'a montré la thèse de Sylvaine Garrec sur le Chêne-Pointu à Clichy-Montfermeil.
Il n'est plus possible aujourd'hui de les ignorer, d'autant qu'elles peuvent remettre en cause la réussite d'opérations de grande envergure comme à Grigny 2 où l'ASL Les Patios est aujourd'hui sans réelle solution. Par exemple, les ASL ne sont pas éligibles à MaPrimeRénov' Copropriétés pour la rénovation de leur chaufferie commune.
Elles sont pourtant confrontées à des difficultés très similaires : impayés de charges, dysfonctionnement de gestion, manque d'entretien, perte de valeur immobilière, appauvrissement des propriétaires... Ainsi, en Essonne, 50 % des ASL seraient considérées comme dégradées selon les témoignages recueillis par la commission d'enquête.
Comme indiqué précédemment, une note de recherche du Plan urbanisme construction architecture (PUCA) de septembre 2022 montre que ces ASL peuvent être assimilées à des copropriétés dégradées. Mais les ASL ne sont pas immatriculées au RNIC. Il y aurait pourtant 24 000 ASL en France représentant entre 600 000 et 800 000 logements, dont 500 000 maisons individuelles.
Le PUCA estime d'ailleurs que Les Patios ne serait pas un cas isolé, mais plutôt un cas typique de lotissements populaires vieillissants et mal gérés.
Proposition : Élargir les aides de l'Anah aux copropriétés comptant moins de 75 % de résidences principales et aux ASL.
- Mieux adapter les aides de l'Anah aux petites copropriétés en visant à ce que le reste à charge ne soit pas plus important que dans les grandes copropriétés.
- Élargir le champ d'application de l'aide à la rénovation énergétique MaPrimeRénov' Petites copropriétés à tout le territoire et porter la durée de l'expérimentation de 3 ans à 5 ans au minimum.