La paupérisation des copropriétés, mieux la connaître pour mieux la combattre - Rapport

LA PAUPÉRISATION DES COPROPRIÉTÉS,
MIEUX LA CONNAÎTRE POUR MIEUX LA COMBATTRE

I. LA PAUPÉRISATION DES COPROPRIÉTÉS, UN PHÉNOMÈNE DONT ON COMMENCE À PRENDRE LA MESURE

A. LES COPROPRIÉTÉS FRAGILISÉES, UNE IDENTIFICATION INSUFFISANTE

1. Des données statistiques incomplètes et peu accessibles

Si les données disponibles sont nombreuses en matière de copropriété, elles ne sont généralement pas exhaustives et manquent parfois de fiabilité ou sont difficiles à rapprocher les unes des autres. Malgré les efforts réels réalisés depuis quelques années par l'ensemble des acteurs, l'incertitude statistique soulignée en 2012 par le rapport Braye^3(*) demeure en large partie d'actualité.

Par ailleurs, la mesure des copropriétés en difficulté, fragiles ou paupérisées dépend du périmètre retenu, c'est-à-dire de l'étendue des difficultés rencontrées.

a) Le parc des copropriétés reste largement méconnu

L'Agence nationale de l'habitat (Anah) utilise principalement deux bases pour suivre le parc de copropriétés.

La base de données Filocom est issue des données de la taxe d'habitation. Elle est utilisée pour présenter des chiffres clés sur les logements et les ménages en copropriété à des échelles communales.

Sur les 778 790 copropriétés identifiées par cette base regroupant 10 198 238 logements en France métropolitaine, 60 % du parc de logements en copropriété est localisé dans trois régions : l'Île-de-France (29,6 %), Provence-Alpes-Côte d'Azur (14,8 %) et Auvergne-Rhône-Alpes (15,2 %).

26,4 % des logements sont situés dans des copropriétés construites avant 1949, et près de 28 % dans des copropriétés construites entre 1949 et 1974, ce qui signifie que la majorité d'entre eux ont été conçus avant les premières réglementations thermiques^4(*).

Enfin, les petites copropriétés sont les plus nombreuses, mais elles ne regroupent qu'une minorité de logements en copropriété. À l'inverse, les copropriétés de plus de 100 logements, peu nombreuses, regroupent plus de 20 % des logements.

Répartition des copropriétés selon leur taille

Source : commission d'enquête, à partir des données communiquées par l'Anah
à partir de la base Filocom (2019)

Lecture : 70,5 % des copropriétés sont de petite taille, mais elles ne regroupent que 19,5 % des logements en copropriété.

b) Le registre national d'immatriculation des copropriétés, pensé comme le pivot de la collecte des données, mais encore insuffisant

Le registre national d'immatriculation des copropriétés (RNIC) à destination partielle ou totale d'habitation est régi par les articles L. 711-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, issus de la loi ALUR de 2014^5(*). Il a pour objet de faciliter la connaissance des pouvoirs publics sur l'état des copropriétés et de donner les éléments nécessaires pour la mise en oeuvre des actions destinées à prévenir la survenance des dysfonctionnements. La commission d'enquête a eu la possibilité de le consulter dans son intégralité.

Le renseignement du registre est en principe obligatoire pour les syndicats de copropriétaires^6(*). Toutefois, les associations syndicales libres (ASL) et les associations foncières urbaines libres (AFUL), ainsi que celles qui ne comportent que des lots à usage commercial, de bureau ou de stationnement, ne sont pas soumises à cette obligation.

Les données du RNIC relèvent de plusieurs catégories :

- identification et organisation de la copropriété : nom, adresse, date de création du syndicat, nature des lots, nom du syndic éventuel ;

- existence de procédures spéciales : désignation d'un mandataire ad hoc ou d'un administrateur provisoire^7(*), existence d'un arrêté d'insalubrité et de sécurité ;

- données relatives à la gestion et aux comptes du syndicat, issues notamment du budget prévisionnel, des comptes du syndicat et de leurs annexes ;

- données relatives au bâti issues, le cas échéant, du carnet d'entretien et du diagnostic technique.

Le registre est accessible à trois types d'utilisateurs.

En premier lieu, le grand public a accès à un sous-ensemble de données par le portail des données publiques^8(*), qui couvre l'ensemble du territoire, mais ne comprend pas les données financières et comptables.

Les acteurs de la copropriété (syndics, administrateurs, notaires) peuvent déclarer les données relatives à une copropriété lors de son immatriculation et de ses mises à jour annuelles. Les notaires peuvent consulter les données relatives à chacune des copropriétés du territoire en les appelant par leur numéro d'immatriculation, afin notamment de vérifier leur immatriculation dans le cadre de la mutation d'un bien en copropriété. Les syndics, pour leur part, accèdent aux données des copropriétés dont ils sont les représentants légaux et qui sont rattachées à leur compte sur le registre.

Enfin, les acteurs institutionnels et les collectivités peuvent consulter et télécharger les informations relatives aux copropriétés de leur territoire par le biais d'un accès sécurisé. Un outil de cartographie est mis à leur disposition pour visualiser ces copropriétés selon certains critères.

Le RNIC a permis de mettre à la disposition des acteurs nationaux, tels que l'Anah, une connaissance qui n'était jusque-là accessible que par des enquêtes de terrain et disséminée parmi les acteurs locaux. Des analyses peuvent être conduites au niveau national sans dépendre des remontées d'information, nécessairement inégales, de la part des collectivités locales^9(*).

Le RNIC présente toutefois de fortes limites dues à son manque d'exhaustivité et de qualité des données, mais aussi en raison de sa vocation même.

Sur le dernier point, l'Anah indique que le RNIC n'a pas vocation à intégrer des informations sur le peuplement ou sur la situation économique des occupants : il ne pourra donc, à lui seul, permettre d'identifier toutes les copropriétés paupérisées.

S'agissant de l'exhaustivité des données, près de 578 000 copropriétés sont immatriculées, alors que le nombre total des copropriétés est estimé à plus de 778 790 (fichier FILOCOM, 2019) ou 887 855 (référentiel des copropriétés CoproFF, 2023). Un quart à un tiers des copropriétés n'y sont donc pas référencées.

En outre, la qualité des données ne peut être garantie en raison de leur caractère déclaratif, tout particulièrement dans le cas de petites copropriétés, éventuellement gérées par des syndics bénévoles, qui ne disposent pas toujours de la capacité à rassembler toutes les informations nécessaires.

L'Anah indique qu'elle réalise un travail de contrôle qualité sur les données financières renseignées dans le RNIC, dans le cadre de l'observatoire des copropriétés mis en place par l'Agence afin de suivre les évolutions sur les impayés, mais ce contrôle demeure ponctuel. Elle prévoit de le renforcer par des comparaisons de données dans le cadre du référentiel CoproFF^10(*).

Le retour d'information des collectivités permet également de corriger certaines données relatives aux données techniques, financières ou de gestion des copropriétés, ainsi qu'à l'existence des procédures administratives et judiciaires.

Pour l'avenir, l'exhaustivité du remplissage devrait être améliorée par le conditionnement des subventions à l'inscription sur le registre.

c) La tentative d'une agrégation, le référentiel national CoproFF

Un référentiel national des copropriétés (CoproFF) a été mis en place en 2023 afin de permettre un suivi précis de l'immatriculation des copropriétés et de la qualité des données.

Ce référentiel résulte d'un appariement, réalisé par l'Anah et le CEREMA, entre le RNIC dont l'Anah est gestionnaire, les fichiers fonciers et d'autres bases relatives au logement, comme les valeurs foncières et les données relatives à la vacance des locaux. Les données sont géolocalisées afin de permettre de réaliser une agrégation à toute échelle sur le territoire.

Selon les éléments apportés par l'Anah à la commission d'enquête, le CoproFF recense 887 855 copropriétés dont 527 624 sont immatriculées, soit un taux d'immatriculation d'environ 60 %. 35 % de ces copropriétés ont un diagnostic de performance énergétique (DPE) logement de classe F ou G, parmi celles pour lesquelles un tel DPE a été recensé depuis juillet 2021.

Un quart des logements se trouvent dans une copropriété de moins de 20 logements, alors que près de la moitié des logements se trouvent dans des copropriétés de plus de 50 logements.

Le fichier CoproFF comme la base Filocom identifient un taux relativement important de logements vacants dans les immeubles en copropriétés (environ 10 %).

Les indicateurs statistiques doivent être compris pour ce qu'ils sont : ils « indiquent » ce qui ressort des chiffres et doivent être complétés par une connaissance directe du tissu urbain et social. Il ressort des témoignages des acteurs de terrain que des copropriétés connaissant de vrais dysfonctionnements leur échappent, ou à l'inverse que l'application stricte des indicateurs conduirait à considérer comme fragiles des copropriétés qui n'ont connu qu'un retard de paiement passager.

d) Le nombre des copropriétés paupérisées dépend du degré des difficultés rencontrées

On peut distinguer les copropriétés en difficulté, pour lesquelles une action de veille ou de redressement est engagée, des copropriétés fragiles pour lesquelles les difficultés réelles n'apparaissent pas, ou pas encore.

Le nombre de copropriétés en difficulté (suivies dans le cadre des dispositifs de redressement, de prévention et de veille de l'Anah) serait de l'ordre de 10 000^11(*).

Selon la typologie des copropriétés inscrites dans le Plan initiative copropriétés (PIC), le nombre de copropriétés en difficulté au sens strict est de l'ordre de 2 200, dont 1 458 en redressement et 776 en prévention, pour un total de l'ordre de 110 000 logements. Ces nombres ne prennent en compte que les copropriétés pour lesquelles la collectivité a décidé d'engager un des dispositifs opérationnels proposés par l'Anah et ne mesurent donc qu'une partie des copropriétés connaissant des difficultés importantes.

Les copropriétés en difficulté

(en nombre de copropriétés)

Source : commission d'enquête, à partir des données de la Banque des territoires

En supplément, 4 000 à 5 000 copropriétés connaissant leurs premières difficultés sont incluses dans les dispositifs de veille et observation des copropriétés (VOC) et plus de 2 500 copropriétés dans des programmes opérationnels de prévention et d'accompagnement des copropriétés (POPAC). Là encore, il s'agit de copropriétés identifiées par les pouvoirs publics et pour lesquelles une action a été engagée.

La mission exploratoire de la Banque des territoires estime pour sa part à 80 000 le nombre des copropriétés dont le niveau des impayés est supérieur aux seuils d'alerte visés dans la loi de 1965^12(*), chiffre auquel elle ajoute 200 000 à 300 000 petites copropriétés non recensées dans le registre national d'immatriculation des copropriétés (RNIC) et dont une majorité peuvent, selon elle être considérées comme fragiles ou en difficulté. La Banque des territoires note également que le montant des impayés dépasse le seuil de 20 % du budget annuel pour 215 000 copropriétés environ, en se limitant à celles recensées dans le RNIC.

L'Agence nationale de l'habitat (Anah), sur la base des données Filocom 2017, constate que le nombre de copropriétés particulièrement fragiles est de 114 253 copropriétés pour 1 483 433 logements, soit 19,3 % du parc étudié^13(*). Le niveau de fragilité des copropriétés est estimé à partir d'un faisceau d'indicateurs relatifs aux caractéristiques des logements et des ménages les occupant. Chaque copropriété reçoit une notation de A à D, la catégorie D regroupant les copropriétés au plus fort risque potentiel de fragilité.

Il apparaît que, selon cette mesure, les copropriétés fragiles sont réparties sur l'ensemble du territoire, mais avec une concentration particulière dans la région d'Île-de-France (notamment les départements de Seine-Saint-Denis et du Val-d'Oise) et dans l'arc méditerranéen (tout particulièrement dans l'agglomération de Marseille).

e) Au-delà de la situation des syndicats de copropriété, un phénomène de paupérisation affecte les propriétaires occupants eux-mêmes

Si la composition sociodémographique du parc de copropriétés n'est pas connue avec précision, des indicateurs permettent d'appréhender la paupérisation qui affecte ce parc. Ainsi, contrairement à une idée répandue, les deux tiers des ménages situés sous le seuil de pauvreté sont logés dans le parc privé et près de la moitié d'entre eux sont des propriétaires occupants (1,3 million de propriétaires occupants, contre 1,7 million de locataires)^14(*).

Un tiers des propriétaires occupants, soit 5,5 millions, sont considérés comme modestes (revenu médian inférieur au revenu médian national, soit 13 % de l'ensemble des ménages propriétaires occupants) ou très modestes (revenu médian plus faible que celui des ménages du parc social, soit 20 % de l'ensemble des ménages propriétaires occupants). Plus d'un million de ces propriétaires occupants modestes ou très modestes sont des copropriétaires.

Enfin, 260 000 propriétaires occupants sont en situation du suroccupation, soit 1,5 % du total des propriétaires occupants, avec une proportion nettement supérieure dans des départements particulièrement marqués par les phénomènes de copropriétés fragiles : 2,04 % dans les Bouches-du-Rhône, 3,22 % dans les Alpes-Maritimes, et des taux de 3 % à 9 % dans les départements de la petite couronne parisienne et du Val-d'Oise^15(*).

f) Le cas des copropriétés inorganisées

Enfin, sans qu'elles soient toujours paupérisées ou en difficulté, l'inorganisation du syndicat est un indice supplémentaire à prendre en compte et permet, en plus du nombre des copropriétés non immatriculées, de comprendre la difficulté du sujet.

Ce point a été particulièrement soulevé par le Pr Hugues Périnet-Marquet lors de son audition : « Les statistiques de l'Anah mentionnent un élément surprenant, à savoir que 213 000 copropriétés, sur un total de 577 000, sont dépourvues de syndic. Et, parmi les 57 000 copropriétés comprenant de 50 à 200 lots, 12 000 copropriétés ne disposent pas d'un syndic. » et d'observer avec raison « Si l'on entend faire reposer la politique d'éradication des copropriétés en difficulté sur les syndics, encore faut-il s'assurer qu'ils soient présents partout. »^16(*)

2. Des indicateurs insuffisants et imparfaits

a) L'indicateur d'impayés, le plus facile à mesurer, mais au prix d'un ciblage approximatif

L'article 29-1 A de la loi de 1965^17(*) détermine un indicateur d'impayés qui est aussi, en principe, une obligation d'action.

Introduit en 2009^18(*), ce critère prévoit que le syndic doit informer le conseil syndical et demander au juge la désignation d'un mandataire ad hoc lorsqu'il constate, à la clôture des comptes, que les impayés atteignent 25 % des sommes exigibles. Le critère a été renforcé en 2014^19(*) par l'abaissement du seuil à 15 % pour les copropriétés de plus de deux cents lots. Le juge peut également être saisi, sous les mêmes conditions, par les copropriétaires ou par les autorités locales.

En pratique, cet indicateur a fait l'objet de nombreuses critiques devant la commission d'enquête. Elles sont de deux ordres.

En premier lieu, les seuils d'impayés peuvent être atteints par l'effet de retards de paiement ponctuels constatés à la date d'arrêté des comptes (succession non réglée, appels de fonds travaux récents...), sans constituer de véritables signes de fragilité. Ils ne caractérisent pas suffisamment la dynamique - positive ou négative - des comptes de la copropriété.

À l'inverse, les comptes d'une copropriété peuvent présenter un niveau faible ou nul d'impayés pour des raisons liées non pas à sa bonne santé, mais à son organisation, telles que l'absence d'équipements communs et de dépenses collectives, ou tout simplement parce qu'aucune assemblée générale n'a été réunie pour approuver les comptes. L'un de ces points est traité par la récente loi « Habitat dégradé » du 9 avril 2024, qui a introduit un cas de désignation du mandataire ad hoc fondé sur l'inactivité de l'assemblée générale, indépendamment de l'atteinte du seuil d'impayés^20(*). Dans le RNIC, la date de dernière assemblée générale approuvant les comptes date de plus de deux ans pour 90 000 copropriétés, et de plus de cinq ans pour 23 000 copropriétés^21(*).

b) Les dispositifs complémentaires : Orthi, Histologe

Certains outils aident à repérer les copropriétés en voie de fragilisation à travers la détection de l'habitat indigne.

La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, dite loi ENL, avait prévu la mise en place d'observatoires des logements indignes et des locaux impropres à l'habitation^22(*) dans le cadre des plans départementaux d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD).

Afin de fournir à ces observatoires les données nécessaires, le système ORTHI (outil de repérage et de traitement de l'habitat indigne) a été mis en place à partir de 2011^23(*) afin de regrouper des renseignements précis sur les logements concernés, mais aussi sur les actions entreprises en matière de repérage et de traitement. L'accès aux données est accordé aux services de l'État, ainsi qu'aux collectivités territoriales et aux autres administrations en charge des PDALHPD.

Alors que la base ORTHI est destinée aux acteurs publics, la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) propose désormais un outil destiné au grand public : Histologe. C'est un service public qui permet de faciliter le signalement, l'évaluation et le suivi des situations de mal-logement afin d'accélérer leur prise en charge et leur résolution^24(*).

Les signalements des particuliers sont traités par le pôle départemental de lutte contre l'habitat indigne (PDLHI), qui réunit plusieurs administrations présentes dans le département^25(*). La plateforme est déployée à date dans 69 départements et a reçu 35 852 signalements, dont 9 917 (27,7 %) dans les deux départements des Alpes-Maritimes et des Bouches-du-Rhône. Les désordres les plus souvent signalés sont, pour les bâtiments, la mauvaise isolation des murs, les infiltrations d'eau et l'absence de portes ou de fenêtres ; pour les logements, l'humidité et les traces de moisissure, la difficulté de chauffer et le manque d'étanchéité des fenêtres^26(*).

Dans son rapport annuel, la Fondation Abbé Pierre a formulé de fortes réserves. Outre son déploiement inégal, elle relevait que moins de 10 % des signalements étaient suivis de travaux de mise en conformité faute d'arrêtés préfectoraux ou municipaux par manque de volonté ou de moyens. Dans le Finistère, l'ADIL aurait ainsi demandé la fermeture de la plateforme Histologe compte tenu de l'absence de coordination territoriale pour traiter les signalements.

La portée de la plateforme Histologe, pour l'identification des copropriétés en voie de fragilisation, est certainement limitée par son retard de déploiement dans certains territoires fortement concernés par cet enjeu : en Île-de-France, seuls les départements des Yvelines et de la Seine-Saint-Denis sont couverts. Il paraît donc nécessaire d'achever son déploiement et de conforter ses moyens.

Proposition : Achever le déploiement de la plateforme Histologe dans l'ensemble du territoire, tout particulièrement dans les départements les plus concernés par les enjeux de l'habitat indigne et des copropriétés paupérisées et garantir le suivi des signalements.

Par ailleurs, pour mémoire, un numéro national « info logement indigne », le 0806 706 806, existe depuis 2019. Il a été créé à la suite de l'effondrement de plusieurs immeubles à Marseille afin de permettre à un locataire, un propriétaire ou toute personne ayant connaissance d'une situation relevant de l'indignité d'être mis en relation avec un conseiller de l'Agence départementale d'information sur le logement (ADIL).

c) La nécessité de définir des indicateurs plus fins

Des indicateurs différents pourraient être mis en place.

M. Gilles Frémont, président de l'association nationale des gestionnaires de copropriétés (ANCG), a suggéré devant la commission d'enquête de définir un indicateur moins « simpliste » que celui des impayés, fondé sur des ratios relatifs à la trésorerie, aux dettes, aux créances, à l'épargne, permettant de réaliser une analyse dynamique des comptes présentés.

La Banque des territoires a constaté que le montant des impayés dépasse le seuil de 20 % du budget annuel pour 215 000 copropriétés environ, en se limitant à celles recensées dans le RNIC. M. Kosta Katrinidis, directeur des prêts à la Banque des territoires et responsable de la mission exploratoire précitée, a toutefois relativisé la portée de cet indicateur, qui comme celui de la loi de 1965 peut être trompeur s'il est mesuré juste après un appel de charges. Il a suggéré de croiser le montant des impayés avec le contexte immobilier de la copropriété et le profil socio-économique des habitants.

La construction d'un indicateur est une tâche complexe : les caractéristiques socio-économiques des résidents ou des propriétaires, l'état du bâti même ne sont pas suffisants par eux-mêmes pour identifier une copropriété en dysfonctionnement. Certains acteurs locaux soulignent qu'ils identifient une copropriété en voie de fragilisation lorsque les ventes se multiplient, à des prix de plus en plus bas^27(*). Un taux élevé de propriétaires bailleurs peut être un signe de désengagement dans la vie de la copropriété, mais il ne s'agit, au mieux, que d'un signal faible.

À titre d'exemple, l'Agence nationale de l'habitat a mis en place depuis 2012, avec la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN), un indice de vulnérabilité du parc de copropriété.

Sur la base de cet indicateur, un outil de pré-repérage est ainsi mis à disposition des collectivités à l'échelle de la commune. Il semble diversement utilisé selon les territoires : certains agents locaux considèrent qu'il est insuffisamment précis en termes de localisation géographique, en raison de l'application des règles de protection des données personnelles, mais d'autres le considèrent comme utile pour identifier de petites copropriétés peu connues des pouvoirs publics^28(*).

Comme l'ont montré les réponses de l'Anah aux questions de la rapporteure, l'Agence est consciente des limites posées par l'application des règles de secrétisation à ces données : près d'un EPCI sur deux et presque neuf communes sur dix voient leurs données secrétisées, ce qui réduit la possibilité de leur utilisation opérationnelle.

Plusieurs améliorations seraient envisageables.

Le RNIC pourrait être étendu à un plus grand nombre d'informations sur les copropriétés, avec le risque toutefois d'un effet retour : une complexité trop grande risquerait de décourager les petites copropriétés ou les syndics bénévoles.

L'Anah suggère aussi d'harmoniser et d'améliorer les pratiques de mises à jour des classements cadastraux, qui constituent des informations clés dans la production des indicateurs Filocom, et de déployer l'identifiant bâtiment et de l'identifiant d'immatriculation dans toutes les bases pertinentes afin de faciliter leur appariement.

Elle a surtout engagé l'élaboration d'un nouvel indicateur basé sur les données du fichier CoproFF. Il devrait être disponible au deuxième semestre 2024 et sera actualisé chaque année.

Toutefois, malgré le développement des bases de données nationales, le rôle des acteurs locaux demeure essentiel. En complément aux données et indicateurs mis à disposition par l'État, les observatoires locaux mobilisent des critères spécifiques au fonctionnement des copropriétés : taux de présence aux assemblées générales, présence d'un conseil syndical, impayés^29(*)...

d) La difficulté particulière de la détection des petites copropriétés fragiles

La notion de « petite copropriété » est définie de manière variable.

Selon les sources statistiques, sont qualifiées ainsi celles qui comportent moins de dix lots, parfois moins de vingt lots pour l'obtention de MaPrimeRénov' à des conditions dérogatoires^30(*), tandis que les dispositions de la loi de 1965 spécifiques aux petites copropriétés s'appliquent à celles qui comportent au plus cinq lots à usage de logement, de bureau ou de commerce, ou lorsque le budget prévisionnel moyen du syndicat des copropriétaires sur une période de trois exercices consécutifs est inférieur à 15 000 euros. La mission de la Banque des territoires sur le financement de la rénovation des copropriétés en difficulté a retenu un seuil de 16 lots, correspondant à 43 % des copropriétés et 13 % des logements.

L'identification des petites copropriétés fragiles représente une difficulté particulière.

D'une manière générale, les petites copropriétés ne marquent pas le paysage et l'imaginaire urbains comme les grands ensembles situés à la périphérie des villes, qu'ils dominent parfois sur les hauteurs. Or ces petites copropriétés contribuent à la dégradation progressive et la perte de vitalité de nombreux quartiers de villes moyennes et des certains centres bourgs.

Elles occupent des immeubles plus petits, disséminés à travers la ville et leur situation intérieure n'est pas toujours visible depuis l'extérieur. La commission d'enquête a pu constater, en visite à Épinay-sous-Sénart, que rien ne permet, parfois, de distinguer un immeuble occupé par une copropriété identifiée comme fragile et les immeubles environnants, tous issus d'une même opération, mais dont certains sont restés gérés par des bailleurs sociaux tandis que d'autres étaient transformés en copropriétés privées.

Plus difficiles à repérer pour les acteurs de terrain, les petites copropriétés passent aussi plus facilement à travers les mailles des filtres statistiques. Un bon nombre d'entre elles ne sont pas immatriculées au RNIC : une raison souvent invoquée est qu'elles sont souvent dépourvues de syndics, l'obligation d'inscription au RNIC étant peu connue des copropriétaires eux-mêmes. Le conditionnement des aides à l'immatriculation ne pourra avoir un effet positif sur l'exhaustivité du registre que sur le moyen ou long terme.

Or les processus de dégradation se développent souvent plus rapidement pour de petites copropriétés que pour des copropriétés de grande taille dans lesquelles une part d'impayés peut être amortie plus longtemps. Dans un petit immeuble, la défaillance d'un petit nombre de propriétaires peut mettre très rapidement en difficulté les comptes de l'ensemble de l'immeuble. En outre, elles sont souvent situées dans des immeubles anciens et donc encore plus concernées par des enjeux pressants de rénovation.

3. L'alerte, une responsabilité diluée et souvent non assumée

a) La loi prévoit la mise en oeuvre de procédures d'alerte mettant en jeu plusieurs acteurs différents

Comme il a déjà été précisé, lorsque, à la clôture des comptes, les impayés atteignent 25 % des sommes exigibles, ou 15 % dans une copropriété de plus de 200 lots, ou bien en l'absence de vote de l'assemblée générale sur l'approbation des comptes depuis au moins deux ans, le syndic doit demander au juge la désignation d'un mandataire ad hoc^31(*). La même demande peut être faite par d'autres personnes intéressées (copropriétaires représentant ensemble 15 % au moins des voix du syndicat, créanciers, préfet, maire...).

Ce mandataire analyse la situation financière de la copropriété et l'état de l'immeuble, puis formule des préconisations pour rétablir l'équilibre et, le cas échéant, assurer la sécurité de l'immeuble. Ces préconisations doivent être soumises à l'assemblée générale des copropriétaires, mais ne constituent pas une obligation d'action. L'administrateur ad hoc ne dispose d'ailleurs d'aucun moyen contraignant, par exemple pour exiger la communication des pièces comptables par le syndic.

Mais l'étude d'impact du projet de loi visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement soulignait le faible recours voire le non-recours au dispositif de mandataire ad hoc : en 2022, les tribunaux judiciaires n'ont été saisis que de 56 demandes de désignation d'un mandataire ad hoc, pour 947 demandes de désignation d'un administrateur provisoire. Cela représente moins de 5,6 % des saisines annuelles totales aux fins de désignation d'un mandataire ou administrateur lorsque la copropriété est en difficulté depuis 2017. À titre d'exemple, à Marseille, il n'y a pas eu de demandes de mandat ad hoc depuis 2019, seulement trois demandes en 2017 et deux en 2018.

b) Au-delà de cette procédure, l'identification et le traitement des situations de copropriétés paupérisées doivent reposer sur un écosystème d'acteurs, chacun dans le cadre de ses fonctions

Si la copropriété est affaire de relations entre personnes privées, en lien avec le syndic, dans lesquelles la puissance publique n'a pas à s'immiscer en fonctionnement normal, les conséquences potentiellement lourdes des difficultés d'une copropriété peuvent rendre nécessaire une prise de conscience et parfois une action déterminée d'acteurs publics locaux et nationaux.

Au nom de l'État, l'Agence nationale de l'habitat (Anah) dispose d'une expertise en suivi statistique partagée avec les acteurs locaux. Elle apporte également, en lien avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) dans certains quartiers (quartiers prioritaires de la politique de la ville, quartiers anciens dégradés), des aides et des moyens d'action de grande ampleur qui seront examinés plus loin.

L'Association nationale pour l'information sur le logement (ANIL), créée en 1975, avec son réseau déployé sur 87 départements (Adil), joue également un rôle incontournable, dont le savoir-faire a été souligné lors des auditions de la commission d'enquête. Ces associations ont rendu près de 40 000 consultations sur l'information et l'accompagnement des copropriétés (hors travaux) en 2023, sujet qu'elles peuvent enrichir par leur connaissance de l'ensemble des enjeux relatif au logement.

Les ADIL renseignent les copropriétaires et les conseils syndicaux sur l'application du règlement de copropriété ou le décryptage des annexes comptables. Leurs responsables ont souligné à la commission d'enquête le niveau d'information insuffisant de nombreux nouveaux copropriétaires sur les règles de fonctionnement des assemblées générales et la gestion des parties communes. Ces consultations leur permettent d'identifier des situations de fragilité potentielle des copropriétés.

Elles sont également mobilisées dans le cadre d'opération de traitement de copropriétés en voie de fragilité : programmes opérationnels de prévention et d'accompagnement (POPAC), opérations programmées pour l'amélioration de l'habitat (OPAH). Enfin, elles gèrent le numéro national « info logement indigne ».

Au niveau local, le chef d'orchestre de la détection et de l'action demeure, comme pour beaucoup de politiques publiques, le maire appuyé sur ses services techniques. Ce point est revenu à de multiples reprises au cours des auditions de la commission d'enquête, qui a pu également le constater lors de ses déplacements. C'est bien vers eux que se tournent naturellement les copropriétaires lorsqu'ils constatent les premiers dysfonctionnements dans leur immeuble et ne savent vers qui se tourner. Les services techniques peuvent ainsi repérer des copropriétés dans lesquelles le syndic est absent ou n'agit pas, dans lesquelles les assemblées générales ne se tiennent pas ou qui sont dépourvues de conseil syndical.

Les services techniques réalisent des diagnostics et gèrent des dispositifs de veille et d'observation (VOC), qui peuvent être le préalable à une intervention plus importante dans la vie des copropriétés.

Tous ces niveaux d'alerte permettent d'identifier les cas dans lesquels les acteurs mêmes de la copropriété ne parviennent plus à remplir correctement leur rôle.

L'ensemble de ces acteurs publics gagneraient à être mieux coordonnés. Une piste serait d'utiliser le levier de la rénovation énergétique pour mettre en oeuvre un accompagnement renforcé entre les Adil et l'Anah.

S'agissant des syndics, leur rôle est souvent critiqué et les témoignages n'ont pas manqué lors des auditions de la commission d'enquête, ainsi que dans la consultation en ligne qu'elle a organisée entre le 19 mars et le 15 mai 2024.

Dans cette consultation, sur 913 réponses, le syndic est la personne la plus souvent pointée du doigt, accusé d'agir trop lentement contre les dégradations de l'immeuble. Ces éléments doivent toutefois être considérés avec précaution, car les personnes répondant à la consultation sont certainement les plus préoccupées par le sort de leur copropriété et peuvent être portées à en imputer la responsabilité au syndic.

Certaines personnes auditionnées ont également estimé que les syndics n'étaient pas toujours assez diligents dans le recouvrement des dettes, ou que les frais de recouvrement étaient trop élevés.

Certains syndics ont une part de responsabilité, qui peut être lourde, dans la dégradation ou de la paupérisation des copropriétés qu'ils ont sous gestion. Comme l'a indiqué l'universitaire Jean-Marc Roux, il arrive que le syndic tarde trop avant de déclencher la procédure d'administration provisoire, et les juges de fond admettent la condamnation du syndic au paiement de dommages et intérêts, au motif qu'il est à l'origine des difficultés de la copropriété.

Toutefois, ces cas sont loin d'être majoritaires et certains syndics effectuent au contraire un travail remarquable pour le redressement des copropriétés en difficulté, notamment au sein de l'association QualiSR. Pour reprendre les mots utilisés par le professeur Hugues Périnet-Marquet devant la commission d'enquête, le syndic est « l'homme-orchestre » de la copropriété, mais en devient aisément le « bouc émissaire » en cas de difficultés. De ce point de vue, il faut rappeler qu'il est le mandataire de l'assemblée générale et non le donneur d'ordre. Il ne peut donc être tenu comme l'unique responsable des difficultés.

Il ne s'agit donc certainement pas de critiquer l'existence même des syndics. Sans nier les mérites de certains syndics bénévoles qui peuvent être appuyés par des associations de propriétaires, la complexité de la gestion des copropriétés, tout particulièrement lorsqu'elles font face à des difficultés, requiert des compétences techniques et juridiques (comptabilité, assurances, contrats de maintenance...) qui se rencontrent plus communément chez des professionnels, qu'ils soient privés ou publics. C'est en raison de ces compétences que l'Union des syndicats de l'immobilier (Unis) propose d'ailleurs de mieux intégrer les syndics ou leurs représentants en amont, lors la construction d'un immeuble, ou bien dans la mise en oeuvre de programmes opérationnels de prévention et d'accompagnement des copropriétés (Popac).

L'Anah estime ainsi qu'un grand nombre de copropriétés non immatriculées au RNIC, et donc plus difficiles à repérer lorsqu'elles rencontrent des difficultés, sont dotées de syndics bénévoles qui connaissent moins bien l'obligation d'immatriculation.

La commission d'enquête a constaté que, outre le nécessaire encadrement des syndics professionnels, il y avait un véritable enjeu de formation des syndics bénévoles et des copropriétaires eux-mêmes, qui justifie la formalisation d'une procédure spécifique.

Les notaires pourraient constituer un point d'entrée pour garantir une prise de conscience, par les copropriétaires, des obligations induites par la possession d'un immeuble en commun, dont ils ne sont souvent pas conscients avant les premières assemblées générales. Plusieurs personnalités auditionnées ont bien souligné : « On n'est pas copropriétaire, on le devient ».

L'information pourrait être apportée en amont de la signature de l'acte de vente. La loi ALUR avait ainsi prévu la remise à l'acquéreur, avant la signature de la promesse de vente, d'une notice d'information relative aux droits et obligations des copropriétaires ainsi qu'au fonctionnement des instances du syndicat de copropriété^32(*) : il est regrettable que cet arrêté n'ait jamais été pris, ce qu'a reconnu le ministre délégué au Logement Guillaume Kasbarian lors de son audition devant la commission d'enquête le 30 mai 2024.

Cette information devrait être donnée aussi bien lors de la vente d'un logement privé que dans le cas de vente de logements sociaux.

Ainsi, lors de l'achat d'un lot en copropriété, il conviendrait de prévoir une information de l'acquéreur, sous une forme claire et compréhensible, des devoirs et obligations induites par l'entrée dans une copropriété (respect des parties communes, principales règles des assemblées générales, paiement des charges communes...).

Lors des opérations de vente de logements sociaux à leurs occupants, il pourrait être envisagé une séance d'information pour les potentiels acquéreurs, présentant les droits et responsabilités des futurs copropriétaires ainsi qu'un état des lieux de l'immeuble et des travaux futurs à prévoir.

Pendant la vie de la copropriété, de nouveaux circuits d'information pourraient également être mis en place afin de détecter plus rapidement les situations de fragilité, voire les prévenir. Plusieurs personnes auditionnées ont souligné le rôle que peut jouer le plan pluriannuel de travaux comme indice des charges à venir, en comparaison avec la capacité financière des propriétaires.

Proposition : Intégrer des informations essentielles du plan pluriannuel de travaux dans le registre national d'immatriculation des copropriétés, et imposer la transmission du plan pluriannuel de travaux aux banques lors d'une demande de prêt, afin que les charges de copropriété, notamment en cas de travaux, puissent être intégrées dans un projet de financement immobilier.

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* ³ Dominique Braye, président de l'Agence nationale de l'habitat, Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés : une priorité des politiques de l'habitat, janvier 2012.

* ⁴ La réglementation thermique de 1974 a instauré de premières règles relatives à l'isolation thermique et au réglage automatique des installations de chauffage dans les bâtiments d'habitation, introduisant un coefficient G mesurant les déperditions thermiques (décret et arrêté du 10 avril 1974).

* ⁵ Article 52 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR).

* ⁶ Article L. 711-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁷ Ces acteurs spécifiques des copropriétés en difficulté seront présentés plus loin.

* ⁸ https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/registre-national-dimmatriculation-des-coproprietes/

* ⁹ Voir Éva Simon, L'action publique locale sur les copropriétés dégradées : des politiques publiques différenciées et inégales à Lyon, Marseille et Grenoble, Université Grenoble Alpes, 2017.

* ¹⁰ Fichier rassemblant les données du RNIC et des fichiers fonciers.

* ¹¹ Banque des territoires, Mission exploratoire sur le financement de la rénovation des copropriétés en difficulté, octobre 2023.

* ¹² Banque des territoires, Mission exploratoire sur le financement de la rénovation des copropriétés en difficulté, octobre 2023.

* ¹³ Anah, réponses au questionnaire de la commission d'enquête.

* ¹⁴ Banque des territoires, Mission exploratoire sur le financement de la rénovation des copropriétés en difficulté, octobre 2023.

* ¹⁵ Anah, Mémento de l'habitat privé ( https://memento-habitat-prive-anah.hub.arcgis.com), consulté en juin 2024.

* ¹⁶ Audition du 19 mars 2024 de la commission d'enquête.

* ¹⁷ Article 29-1 A de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* ¹⁸ Article 19 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (MOLLE).

* ¹⁹ Article 63 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR).

* ²⁰ L' article 18 de la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement a prévu une saisine du mandataire ad hoc si l'assemblée générale n'a pas voté sur l'approbation des comptes depuis au moins deux ans.

* ²¹ Calculs de la commission d'enquête à partir des données transmises par l'Anah, sur 438 000 copropriétés ayant renseigné la date de la dernière assemblée générale. Cette estimation est soumise aux réserves relatives à la qualité des informations entrées dans le RNIC.

* ²² Article 60 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

* ²³ Arrêté du 30 septembre 2011 portant création d'un traitement de données à caractère personnel relatif à l'habitat indigne et non décent, dénommé « ORTHI » (outil de repérage et de traitement de l'habitat indigne).

* ²⁴ https://histologe.beta.gouv.fr

* ²⁵ Directions départementales des territoires (DDT), agences régionales de santé (ARS), collectivités territoriales dont les Services communaux d'hygiène et de santé (SCHS), agences départementales pour l'information sur le logement (ADIL), caisses d'allocations familiales, conseils départementaux, Agence nationale de l'habitat (Anah)...

* ²⁶ Site https://histologe.beta.gouv.fr/stats, consulté à la date du 25 juin 2024.

* ²⁷ Réactions de certaines personnes rencontrées par la commission d'enquête, qui ressort aussi de l'ouvrage précité d'Éva Simon, p. 198 : « L'augmentation des ventes et la baisse des prix sont parmi les indicateurs les plus pertinents pour identifier une copropriété en voie de fragilisation ».

* ²⁸ Voir Éva Simon, ouvrage précité, p. 196

* ²⁹ Éva Simon, ouvrage précité, p. 238 et 315.

* ³⁰ Cf. II-D-1.

* ³¹ Articles 29-1 A et suivants de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* ³² 4° du II de l' article L. 721-2 du code de la construction et de l'habitation, introduit par l'article 54 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.