B. SOUTIEN À LA RECONSTRUCTION DE L'UKRAINE
1. Intervention de Mme Marietta Karamanli, porte-parole du groupe SOC
Monsieur le Président,
Mes chers collègues,
Monsieur le rapporteur,
En 2014 puis en 2022, la Russie a agressé un pays européen souverain sans motif légitime et en violant le droit international. L'Ukraine a résisté et ses alliés occidentaux européens l'ont soutenue.
Le présent rapport, justement relatif à la reconstruction de l'Ukraine et au rôle du Conseil de l'Europe, propose plusieurs pistes pour assurer une réelle indemnisation et une juste compensation aux dommages causés par l'agresseur. Trois observations méritent d'être faites.
D'abord, les sanctions imposées à la Russie par les États-Unis, l'Union européenne et bon nombre des États que nous représentons, opposés à la guerre contre l'Ukraine, ont commencé à nuire à son économie et continuerons bien sûr à l'éroder au long terme, mais la Russie est la neuvième économie mondiale et un fournisseur essentiel d'énergie et d'autres matières premières, de sorte qu'il était illusoire de croire que les sanctions à elles seules allaient immédiatement faire plier la Russie et mettre fin à la guerre.
Alors, ce rapport, le principe d'un mécanisme international d'indemnisation reposant sur la collégialité interétatique, le contrôle collectif, un examen solidaire de demande d'indemnisation, est positif et doit donc pouvoir être porté par le maximum de pays et, je dirais, plusieurs organisations interétatiques dont l'Union européenne étudient les moyens légaux de gérer ses actifs afin de générer justement des revenus qui pourraient alors être utilisés pour contribuer à financer l'Ukraine.
Au-delà donc du risque juridique que peut compenser la légitimité croissante d'une action collective portée par le Conseil et les États, existe un risque aussi pour la stabilité financière mais il est minime. En effet, il faut rappeler que le dollar, le yen et l'euro constituent des monnaies de réserve recherchées par d'autres États pour diversifier leurs réserves : elles sont donc les plus échangées et les plus recherchées, donc le gel des avoirs russes n'a pas entraîné de panique. Leur utilisation devrait avoir les mêmes effets mais il convient, donc là par précaution, que les risques soient bien appréhendés pour être bien compris et circonscrits.
Enfin, il faut aussi rappeler la nécessité de définir un réel plan d'investissement pluriannuel en faveur de l'Ukraine dans son environnement territorial ; l'Ukraine qui inscrit son devenir, je dirais, dans une perspective d'appartenance à l'Union européenne. Sa candidature a été approuvée en juin 2022 ; la Commission européenne a publié le 8 novembre 2023 un avis favorable à l'ouverture des négociations. Six autres pays des Balkans occidentaux ont déjà ouvert des négociations avec l'Union européenne et peuvent se tourner demain vers d'autres États, la Russie, la Chine, si effectivement nous tournons le dos ; ce sont des pays d'ailleurs qui ne sont pas des concurrents économiques mais bien des rivaux systémiques de l'Europe, ce sont ces grands pays, et donc les deux sujets devraient probablement être mis en perspective.
Il convient donc d'être attentif à lancer une réelle réflexion sur un programme pluriannuel d'investissements en faveur de l'Ukraine. Il faut dès à présent réfléchir aux équipements je dirais civils, matériels et non matériels stratégiques, aux infrastructures qui permettront de relier mieux ou plus l'Ukraine à l'ensemble des pays européens, de mieux assurer la mobilité, la formation des hommes dans la région et garantir un développement coordonné et sécurisé. Ce faisant, l'Europe ne fera pas que se reconstruire : elle produira de l'avenir commun et le Conseil de l'Europe né de la guerre a la vocation justement d'assurer la paix dans le droit. Il ne peut désormais manquer de se poser la question des suites d'une guerre et des conditions les plus propices à une reconstruction coordonnée.
Nous soutenons pleinement ce rapport et nous invitons à aller encore plus loin.
Merci de votre attention.
2. Intervention de M. Christophe Chaillou
Monsieur le Président,
Mes chers collègues,
Cela a été dit par plusieurs des intervenants qui m'ont précédé, la guerre d'agression menée par la Fédération de Russie contre l'Ukraine dure maintenant depuis plus de deux ans, précédée par l'annexion de territoires, et tout cela en violation totale de toutes les règles fondamentales du droit international.
Nous l'avons entendu à travers le témoignage du Président de la Rada tout à l'heure, et nous ne pouvons qu'être admiratifs devant la résistance et la résilience du peuple ukrainien, de ses dirigeants, et nous ne pouvons qu'adresser tout notre soutien, notre compréhension et, bien évidemment, tout l'engagement qui peut être le nôtre auprès de la population, qui souffre particulièrement des destructions massives, y compris des faits survenus sur les industries d'énergie il y a quelques semaines, avec l'amplification des bombardements massifs opérés par la Fédération de Russie. Plus de 6 millions de personnes ont dû fuir vers des pays voisins, ce qui constitue l'un des plus importants mouvements migratoires en Europe depuis la seconde guerre mondiale ; et tout cela accompagné d'exactions extrêmement graves.
Permettez-moi de saluer la décision du nouveau Commissaire des droits de l'homme du Conseil de l'Europe, M. Michael O'Flaherty, d'effectuer sa première visite en Ukraine pour continuer à documenter les violations des droits humains commises par la Fédération de Russie. C'est un signe de l'encouragement, de l'engagement continu et du soutien permanent du Conseil de l'Europe, de ses membres, en faveur de l'Ukraine, et ce depuis le premier jour de l'agression russe.
Cet après-midi, à travers le rapport qui nous est proposé, et je tiens tout particulièrement à saluer le travail du rapporteur, nous avons devant nous des textes proposant la création d'un mécanisme international d'indemnisation placé sous les auspices du Conseil de l'Europe, qui offrirait une meilleure compensation aux personnes dont les biens ont été détruits et favoriserait donc la reconstruction des infrastructures. Ce mécanisme permettrait de couvrir les personnes physiques et les personnes morales en tant que demandeurs potentiels. Le fonds d'indemnisation serait ainsi abondé par le transfert des avoirs russes gelés par de nombreux États, que le rapport évalue à près de 300 milliards d'euros.
Nous ne pouvons que soutenir ces initiatives, qui s'inscrivent dans le droit fil de la Déclaration de Reykjavik, tout en rappelant qu'elles impliquent bien évidemment la clarification d'un certain nombre d'éléments liés au droit international auxquels la commission des questions juridiques est légitimement et particulièrement attentive.
Selon les principes du droit international, lorsqu'un État est jugé responsable d'un fait illicite, il est tenu d'indemniser intégralement le préjudice causé. Or, et nous le savons, la Fédération de Russie ne participe pas aux différents mécanismes de règlement des différends internationaux, ce qui complique le recours à une juridiction internationale. On est bien évidemment obligés d'être conscients que la Fédération de Russie aura des difficultés à réparer le préjudice causé par son agression. C'est la raison pour laquelle il apparaît nécessaire de mettre en place tous les mécanismes de réparation spécifiques.
Encore une fois, les propositions de nos collègues nous apparaissent être une contribution très positive à l'effort global de soutien à l'Ukraine, qui passe d'abord - cela a été rappelé par de nombreux intervenants - et avant tout par un soutien à son dispositif militaire. En tout cas, elles ont le mérite d'apporter une valeur ajoutée aux travaux du Conseil de l'Europe par rapport aux autres instances et c'est la raison pour laquelle, à l'image de nombreux parlementaires français, je les soutiendrai.
3. L'intervention de M. Alain Milon
Monsieur le Président,
Mes chers collègues,
Je voudrais commencer par remercier nos collègues pour leurs rapports très éclairants.
Depuis plus de deux ans, la Fédération de Russie mène une guerre d'agression contre l'Ukraine qui a bafoué les principes et les valeurs de notre Organisation. Celle-ci a su réagir rapidement en excluant la Fédération de Russie et je veux le saluer. Derrière ce rétrécissement géographique de notre Organisation, je veux croire que nous gagnons en cohérence au travers de la Déclaration de Reykjavik qui proclame que nos États sont unis autour de nos valeurs. Encore faut-il être prêt à le réaffirmer dans la durée, comme nous avons su le faire lors de la dernière session de janvier en suspendant la participation de l'Azerbaïdjan à nos travaux.
Je n'oublie pas non plus que notre débat intervient à un moment difficile pour l'Ukraine, qui fait face à des attaques massives de la Fédération de Russie. Les infrastructures du pays sont particulièrement visées et les dégâts sont considérables. L'École d'économie de Kiev estime les dommages causés aux infrastructures à plus de 150 milliards de dollars. Ces destructions ont évidemment de graves conséquences pour la population ukrainienne, dont je veux saluer la résilience.
Compte tenu de l'importance de ces destructions, il est nécessaire d'envisager un programme de reconstruction de l'Ukraine et de trouver des solutions pour le financer. Le projet de résolution présenté par nos collègues, qui s'inscrit dans le cadre de la Déclaration de Reykjavik, propose la création d'un mécanisme international d'indemnisation financé grâce aux avoirs gelés de l'État russe détenus par les États, qu'ils soient ou non membres du Conseil de l'Europe.
Je veux en particulier saluer le travail pointu effectué par notre commission des questions juridiques et des droits de l'homme, qui poursuivra ses travaux jusqu'au mois de juin. Elle partage l'idée que le transfert de ces avoirs vers le fonds d'indemnisation devra être considéré comme légal au niveau du droit international.
Selon notre collègue, le fait que le transfert d'actifs d'États souverains à des fins d'indemnisation soit sans précédent ou n'ait pas été justifié par le passé dans le cadre du droit des contre-mesures ne signifie pas qu'il ne serait pas juridiquement possible en vertu du droit international en vigueur. C'est évidemment un enjeu d'importance.
La commission présente également des analyses complémentaires à celles de la commission des questions politiques, en mettant en avant d'autres options permettant de garantir l'indemnisation des dommages. Toutes les options doivent être, à mon sens, étudiées.
Je veux également souligner que la première étape, indispensable, consiste à progresser dans la mise en oeuvre du Registre des dommages, de manière opérationnelle. C'est un enjeu de crédibilité important pour notre Organisation.
Sous le bénéfice de ces observations, je soutiendrai évidemment le projet de résolution et le projet de recommandation qui nous sont soumis aujourd'hui.
4. L'intervention de M. Claude Kern
Merci, Monsieur le Président,
Chers collègues,
Je voudrais commencer par féliciter nos collègues M. Lulzim BASHA et M. Davor Ivo STIER pour leurs rapports qui nous incitent à poursuivre notre engagement en faveur de l'Ukraine.
La guerre d'agression menée par la Fédération de Russie contre l'Ukraine constitue un tournant historique, car il s'agit de la première invasion d'ampleur du XXIe siècle. Il appartient à nos États d'y répondre avec fermeté et détermination pour éviter que d'autres dictateurs ne soient tentés par de telles actions. Nous pouvons à cet égard être fiers de la réaction du Conseil de l'Europe, qui a su prendre ses responsabilités dès le déclenchement de cette guerre d'agression en excluant la Fédération de Russie.
Nous pouvons également saluer l'action résolue en faveur du soutien à l'Ukraine et, en particulier, l'initiative de la création du Registre des dommages causés dans le cadre de cette guerre, au moyen d'un accord partiel élargi annoncé lors du Sommet de Reykjavik.
Cette déclaration soulignait que ce Registre des dommages constituait une première étape importante, mais qu'elle devrait s'accompagner d'autres éléments de réponse afin de constituer un mécanisme international complet d'indemnisation. Elle exprimait la volonté des chefs d'État et de gouvernement de s'engager à développer un instrument international distinct, qui pourrait comprendre « une commission d'indemnisation et un fonds d'indemnisation, tout en soulignant l'obligation de la Fédération de Russie de payer pour les dommages causés par cette guerre d'agression ».
C'est le coeur de la proposition de résolution qui nous est soumise aujourd'hui, qui s'efforce de décliner cette ambition des chefs d'État et de gouvernement.
Elle propose ainsi la création d'un mécanisme international d'indemnisation en faveur de l'Ukraine, qui serait établi sous les auspices du Conseil de l'Europe et financé grâce aux avoirs gelés de l'État russe. Je rappelle que cet enjeu du gel des avoirs russes a fait l'objet de travaux importants de notre Assemblée, menés par notre ancien collègue André VALLINI.
Un gel des avoirs a été décidé par certains États membres et non membres du Conseil de l'Europe à la suite de l'invasion de l'Ukraine en 2022, ceci en guise de sanctions. Je pense que ces avoirs confisqués devraient permettre, en partie, de contribuer à la reconstruction de l'Ukraine.
Je veux aussi saluer l'action menée par l'Union européenne, qui prévoit de mettre en place un nouveau mécanisme de soutien de 50 milliards d'euros pour les années 2024 à 2027 afin d'aider l'Ukraine dans ses efforts de redressement, de reconstruction et de modernisation.
Notre commission des questions juridiques étudie les questions complexes que pose l'utilisation des avoirs gelés, mais partage la thèse défendue par le rapporteur de la commission des questions politiques. Il estime que cette mesure devrait être considérée comme légale en vertu du droit international relatif à la responsabilité de l'État, et plus particulièrement du droit relatif aux contre-mesures. Ce serait évidemment un signal très important, qui aurait une vertu éthique et d'exemplarité au-delà de la Fédération de Russie.
Je soutiendrai donc la résolution qui nous est présentée.
5. L'intervention de Mme Mireille Clapot
Discours non-prononcé mais annexé au compte rendu officiel.
La guerre continue, avec son lot de destruction des infrastructures, de meurtres de civils, de crimes de guerre. Les vies perdues ne se remboursent pas, mais les immeubles démolis, les centrales électriques et les bâtiments collectifs peuvent et doivent être reconstruits. La dépollution des sols et rivières, et la remise en marche du système agricole ukrainien doivent être entrepris, pour l'Ukraine et pour le monde.
Pour cela il faut de l'argent.
Qui va payer ? Il faut que l'agresseur paie. Or l'agresseur est clairement identifié : c'est la Fédération de Russie, et la Russie est riche.
Elle possède des comptes dans plusieurs pays qui coopèrent contre la guerre d'agression de la Russie. Tous ces pays devraient être appelés à prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer le transfert de la propriété de ces actifs de la Fédération de Russie, selon les besoins, pour reconstruire les infrastructures ukrainiennes.
Le 2 avril, le registre des dommages a été ouvert, plus de 1000 dossiers ont été ouverts, nous a dit la collègue Kravtchuk. Il faut les examiner et les indemniser.
Comment devons-nous faire, nous, Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe qui prônons le droit ? Il faut agir dans le respect du droit international.
Pour cela, les mesures prises doivent être déterminées et coordonnées entre les États membres du Conseil de l'Europe et avec les autres États détenant des avoirs de la Fédération de Russie.
Je soutiens donc les recommandations du rapport du collègue albanais Luzlim Basha.
Créons un fonds international afin d'y déposer les actifs destinés à financer des projets d'infrastructures en Ukraine ; transférons effectivement les avoirs bloqués vers le fonds international ; créons une commission internationale et impartiale chargée de statuer, conformément aux normes judiciaires établies, sur les demandes présentées par l'Ukraine.
Chers collègues, il nous revient de mobiliser nos états-membres pour mettre en place ces mécanismes, et que le coût de la guerre soit dissuasif pour le régime criminel du Kremlin.
6. L'intervention de M. François Bonneau
Discours non-prononcé mais annexé au compte rendu officiel.
Le débat que nous tenons cet après-midi intervient à un moment important et difficile pour nos amis ukrainiens, qui font face à un déluge d'obus, de drones et de missiles. On peut craindre que, faute d'armement suffisant, la Russie n'en profite pour grignoter encore des parcelles de territoire ou détruire massivement les infrastructures du pays.
Les questions juridiques et financières que nous examinons cet après-midi ne sont en aucun cas secondaires mais elles viennent en second. La priorité opérationnelle aujourd'hui pour soutenir l'Ukraine, c'est bien de lui fournir des armes et des munitions, sans quoi elle ne pourra pas résister à la force russe.
Ce cadre posé, les destructions occasionnées par le conflit sont particulièrement importantes. L'impact sur l'économie ukrainienne représenterait, selon l'école d'économie de Kiev, plus de 265 milliards de dollars.
Les questions énergétiques sont au coeur de ce conflit. En juin 2023, les dommages infligés au secteur énergétique ukrainien ont atteint un montant estimé à 8,8 milliards de dollars. Le réseau électrique a besoin d'être rétabli et modernisé. Les entreprises européennes et françaises, telles que Électricité de France, sont engagées dans cette mission et réalisent actuellement des études de faisabilité afin de pouvoir relier le réseau ukrainien au réseau de l'Union européenne. En attendant, en mars, l'armée russe a dirigé une attaque particulièrement importante contre la plus grande centrale hydroélectrique d'Ukraine, située sur les rives du Dniepr. Cela a eu pour conséquence de priver d'électricité et de chauffage la seconde ville d'Ukraine, Kharkiv, et de lourdement endommager la centrale. De même, la centrale nucléaire de Zaporijjia, occupée par la Russie dans le sud de l'Ukraine, est la cible d'attaques de drones récurrentes. Outre les dommages causés aux infrastructures, le risque de porter atteinte à l'intégrité de l'enceinte de confinement du réacteur est réel avec les conséquences que cela pourrait avoir au-delà de l'Ukraine. Le directeur général de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) s'est montré particulièrement inquiet à ce sujet.
Face aux besoins financiers pour reconstruire l'Ukraine, il apparaît indispensable de pouvoir constituer un fonds fiduciaire international abondé par les avoirs gelés de l'État destructeur. Le placer sous les auspices du Conseil de l'Europe, qui a initié le registre des dommages causés par l'agression de la Fédération de Russie contre l'Ukraine, est une démarche importante qui implique toutefois de clarifier certains enjeux juridiques, comme le soulignent nos commissions.
7. L'intervention de M. Olivier Bitz
Discours non-prononcé mais annexé au compte rendu officiel.
Je veux tout d'abord saluer le travail effectué par nos collègues sur l'indemnisation des dommages causés par la Fédération de Russie depuis le lancement de la guerre d'agression contre l'Ukraine.
Cette guerre d'agression est une violation flagrante du droit international. L'Assemblée générale des Nations unies a reconnu que les actions de la Fédération de Russie contre l'Ukraine violent l'article 2 de la charte des Nations unies qui interdit le recours à la force contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance de tout État.
Le Conseil de l'Europe a également su prendre ses responsabilités de manière particulièrement rapides en excluant la Fédération de Russie dès le 16 mars 2022.
Face à la guerre d'usure menée par Vladimir Poutine, qui parie sur la lassitude des États démocratiques, l'enjeu est de tenir fermement dans la durée et de permettre à l'Ukraine de bâtir son avenir et de son redressement, alors que le pays connaît des dommages considérables. Nos pays ne doivent pas relâcher leurs efforts ! Je veux également souligner le rôle important joué par l'Union européenne, qui soutient à la fois les forces armées ukrainiennes dans le cadre de la facilité européenne pour la paix, qui a pris une importante série de sanctions et qui a décidé, le 1er février dernier, de mettre en place un nouvel instrument financier doté de 50 milliards d'euros pour la période 2024-2027 afin de soutenir la stabilisation, la reconstruction et la modernisation du pays.
Il est juste, en parallèle, de mettre en place un cadre adapté d'indemnisation des dommages causés par la Fédération de Russie.
Le Conseil de l'Europe a joué un rôle précurseur en établissant, sous forme d'un accord partiel élargi, un registre d'indemnisation des dommages. Ce fut un apport important du sommet de Reykjavik et il faut maintenant le mettre en place de manière opérationnelle. C'est un travail minutieux qui prendra du temps et qui nécessite une réelle mobilisation. Je veux le souligner ici.
Mais nous devons également réfléchir aux autres étapes annoncées à Reykjavik par les chefs d'État et de gouvernement, qui prônaient un instrument international distinct pouvant comprendre une commission d'indemnisation et un fonds d'indemnisation.
Nos collègues s'attachent à décliner cette déclaration de Reykjavik. C'est un signal important que notre Assemblée envoie ainsi, à la fois à l'Ukraine et à la Fédération de Russie, qui devra répondre de ses actes et des dommages qu'elle a causés. Je soutiendrai donc leur démarche.