B. UN OBJECTIF DE NEUTRALITÉ CARBONE EN 2050 CONDITIONNÉ À UNE DÉCARBONATION MASSIVE DES ÉCONOMIES NATIONALE ET EUROPÉENNE
L'atteinte de l'objectif de neutralité carbone d'ici 2050, issu de l'Accord de Paris de 2015, de l'objectif de réduction de 55 % des émissions d'ici 2030, issu du Paquet ajustement 55 de 2021 et de la sortie de la dépendance aux hydrocarbures russes d'ici 2030, issu du Plan RePowerEU de 2023, nécessite une décarbonation massive des économies nationale et européenne.
Pour réussir la décarbonation de l'économie, l'Union européenne (UE) a consolidé sa législation au fil des ans.
1. Du paquet « d'hiver » de 2020 au paquet « Ajustement 55 » de 2021
Tout d'abord, la loi « Européenne sur le climat »46(*) du 30 juin 2021 est venue fixer à l'UE et à ses États membres des objectifs :
- de neutralité climatique à l'horizon 2050 (article 2) ;
- et de réduction des émissions nettes de GES - après déduction des absorptions - d'au moins 55 % d'ici 2030 par rapport à 1990 (article 4).
Plus précisément, la Commission européenne a présenté, le 14 juillet 2021, et complété, le 15 décembre suivant, le paquet « Ajustement l'objectif 55 »47(*). Ce paquet est composé de 8 règlements48(*), 5 directives49(*), 2 décisions50(*) et 1 stratégie51(*), présentés en juillet 2021, ainsi que 2 règlements52(*) et 2 directives53(*) connexes, proposés en décembre de la même année.
Dans son contenu initial, ce paquet doit permettre à l'UE de réduire de 55 % ses émissions de GES d'ici 203054(*), en limitant à 39 % la consommation d'énergie primaire55(*) ou en portant à 40 % la part de la consommation d'énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie56(*).
Le graphique ci-dessous présente le contenu initial du paquet « Ajustement à l'objectif 55 »57(*).
Le paquet « Ajustement 55 » s'est substitué au paquet « d'Hiver »58(*), présenté par la Commission européenne le 30 novembre 2016.
Ce paquet était composé 3 règlements59(*) et de 4 directives60(*).
Tel qu'adopté, ce paquet poursuivait des objectifs d'ici 2030 de 40 % de réduction des émissions de GES61(*), 26 % de réduction de la consommation d'énergie primaire62(*) et 32 % de part de la consommation d'énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie63(*).
Il a été transcrit en droit national par la commission des affaires économiques du Sénat, via plusieurs ordonnances, autorisées par la loi « Énergie-Climat », du 8 novembre 201964(*), et ratifiées par la loi « Climat et résilience », du 21 août 202165(*).
2. Les objectifs du paquet « Ajustement 55 » de 2021 impactés par le plan REPowerEU de 2022
Dans le contexte de la guerre russe en Ukraine, la Commission européenne a présenté le plan « REPowerEU », le 8 mars 202266(*), pour réduire la dépendance aux combustibles fossiles russes, accélérer la transition énergétique et garantir la sécurité énergétique.
Ce paquet a conforté les ambitions du paquet « Ajustement 55 », en proposant de relever d'ici 2030, de 9 % à 13 % l'objectif de réduction de la consommation d'énergie - dans la directive sur l'efficacité énergétique - et de 40 à 45 % celui sur la part de la consommation d'énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie - dans la directive sur les énergies renouvelables. En définitive, ces objectifs ont été fixés respectivement, dans le premier cas, à 11,7 %67(*),68(*) - ce qui correspond à une réduction de 34 % de la consommation d'énergie primaire par rapport à 200569(*) - et, dans le second cas, à 42,5 % - en s'efforçant d'atteindre 45 %70(*).
Dans son contenu initial, le plan « REPowerEU » a également identifié des investissements intelligents à hauteur de 210 Mds€ d'ici 2027. L'enjeu est de parvenir à économiser 80 Mds€ d'importations pour le gaz, 12 Mds€ pour le pétrole et 1,7 Mds€ pour le charbon d'ici 2030. Parmi ces investissements, la Commission européenne a prévu 37 Mds€ pour produire 17 milliards de mètres cubes (Mdm3) de biométhane et 27 Mds€ pour produire 4 millions de tonnes (Mt) supplémentaires d'hydrogène renouvelable et en importer 10 Mt71(*).
Le graphique ci-dessous présente le contenu initial des actions du plan « REPowerEU »72(*) :
3. Les autres objectifs du paquet « Ajustement 55 » non impactés par le plan « REPowerEU »
D'autres objectifs européens importants, fixés par le paquet « Ajustement 55 », et laissés inchangés par le plan « REPowerEU », sont rappelés ci-après, de manière non exhaustive :
- la directive sur les énergies renouvelables73(*) prévoit des objectifs d'ici 2030 de parts d'énergie renouvelable dans la consommation d'énergie finale de 29 % pour les transports74(*) et de 49 % pour le bâtiment75(*), de part de biogaz, de biocarburants avancés et de carburants renouvelables d'origine non biologique de 5,5 % pour les transports dont 1 point pour ces derniers carburants et de part de carburants renouvelables d'origine non biologique de 42 % pour l'hydrogène industriel76(*) ;
- le règlement ReFuelEU Aviation77(*) fixe un objectif de carburants d'aviation durables de 2 % en 2025, 6 % en 2030 et 70 % en 2050, les carburants de synthèse pour l'aviation devant atteindre 1,2 % en 2030 et 35 % en 2050 ;
- le règlement FuelEU Maritime78(*) prévoit un objectif de réduction des émissions de GES de 2 % en 2025, 6 % en 2030 et 80 % en 2050, les carburants renouvelables d'origine non biologique pouvant compter double dans cet objectif, entre 2025 et 2034, et un objectif d'incorporation de 2 % pouvant s'appliquer en 203479(*).
- le projet de directive sur les marchés du gaz naturel et renouvelable et de l'hydrogène80(*) fixe un objectif de réduction de GES de 70 % au gaz bas-carbone, à l'hydrogène bas-carbone et aux carburants bas-carbone ;
- le projet de règlement sur les émissions de méthane dans le secteur de l'énergie81(*) prévoit un régime de déclaration et de contrôle de ces émissions et interdit le torchage et l'éventage pour les stations de captage, à compter du 1er janvier 2025, et l'éventage par des puits d'aérage des mines de charbon, à compter du 1er janvier 2027.
4. Un paquet « Ajustement 55 » au défi de son application, compte tenu de la faiblesse de ses normativité et sanction
Alors que son parcours législatif européen s'achève, le paquet « Ajustement 55 » est aujourd'hui confronté au défi de son application.
D'une part, il est nécessaire d'adapter le droit national au cadre européen. L'enjeu est d'intégrer les règlements (loi européenne sur le climat, ReFuelEU Aviation, FuelEU Maritime) et de transposer les directives (Énergies renouvelables, Efficacité énergétique) prises, de même que ceux à venir. À titre d'exemple, la directive sur les énergies renouvelables fixe des échéances de transposition entre le 1er juillet 2024 et le 21 mai 2025 et celle sur l'efficacité énergétique au plus tard le 11 octobre 2025.
D'autre part, il est nécessaire d'atteindre les objectifs européens même s'ils sont parfois peu normatifs ou dépourvus de sanctions. Les objectifs européens fixés en matière d'énergies renouvelables ou d'efficacité énergétique ne sont pas toujours contraignants, mais parfois indicatifs. Par le passé, on relèvera que des procédures ont été engagées par la Commission européenne à l'encontre de la France dans ces deux domaines.
Malgré un potentiel qui devrait placer la France aux premiers rangs des pays européens, la France n'a cessé d'accumuler les retards en termes de déploiement des énergies renouvelables. En 2023, la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie a été de 20,7 %82(*), contre un objectif d'au moins 33 %, mentionné au 4° de l'article L. 100-4 du code de l'énergie. Ce retard a entraîné l'application de sanctions de la part de la Commission européenne.
La commission d'enquête estime que la France doit dorénavant prendre pleinement sa part à l'ambition déclarée de l'Union d'ici 2030.
* 46 Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) n° 401/2009 et (UE) 2018/1999 (« loi européenne sur le climat »).
* 47 Communication de la Commission européenne du 14 juillet 2021 : « ”Ajustement à l'objectif 55“ : atteindre l'objectif de l'UE à l'horizon 2030 sur la voie de la neutralité climatique » - COM(2021) 550 final.
* 48Les règlements sont les suivants :
- Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'instauration d'une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable - COM(2021)561 final (15 juillet 2021) ;
- Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2018/841 en ce qui concerne le champ d'application, la simplification des règles de conformité, la fixation des objectifs des États membres pour 2030 et l'engagement dans la réalisation collective de la neutralité climatique d'ici à 2035 dans le secteur de l'utilisation des terres, de la foresterie et de l'agriculture, et le règlement (UE) 2018/1999 en ce qui concerne l'amélioration de la surveillance, des rapports, du suivi des progrès et de la révision - COM(2021) 554 final (15 juillet 2021) ;
- Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2018/842 relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 contribuant à l'action pour le climat afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l'accord de Paris - COM(2021) 555 final (15 juillet 2021) ;
- Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières - COM(2021) 564 final (15 juillet 2021) ;
- Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un Fonds social pour le climat - COM(2021) 568 final (15 juillet 2021) ;
- Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs et abrogeant la directive 2014/94/UE du Parlement européen et du Conseil - COM(2021) 559 final (15 juillet 2021) ;
- Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'utilisation de carburants renouvelables et bas carbone dans le transport maritime et modifiant la directive 2009/16/CE - COM(2021) 562 final (15 juillet 2021) ;
- Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2019/631 en ce qui concerne le renforcement des normes de performance en matière d'émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et les véhicules utilitaires légers neufs conformément à l'ambition accrue de l'Union en matière de climat - COM(2021) 556 final (15 juillet 2021).
* 49 Les directives sont les suivantes :
- Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE en ce qui concerne la contribution de l'aviation à l'objectif de réduction des émissions à l'échelle de l'ensemble de l'économie de l'Union et mettant en oeuvre de manière appropriée un mécanisme de marché mondial - COM(2021) 552 final (15 juillet 2021) ;
- Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union, la décision (UE) 2015/1814 concernant la création et le fonctionnement d'une réserve de stabilité du marché pour le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre de l'Union et le règlement (UE) 2015/757 - COM(2021) 551 final (15 juillet 2021) ;
- Proposition de directive du conseil restructurant le cadre de l'Union de taxation des produits énergétiques et de l'électricité (refonte) - COM(2021) 563 final (15 juillet 2021) ;
- Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil et la directive 98/70/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil - COM(2021) 557 final (15 juillet 2021) ;
- Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'efficacité énergétique (refonte) - COM(2021) 558 final (15 juillet 2021).
* 50 Les décisions sont les suivantes :
- Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE en ce qui concerne la notification de la compensation dans le cadre d'un mécanisme de marché mondial pour les exploitants d'aéronefs établis dans l'Union - COM(2021) 567 final (15 juillet 2021) ;
- Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision (UE) 2015/1814 en ce qui concerne la quantité de quotas à placer dans la réserve de stabilité du marché pour le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre de l'Union jusqu'en 2030 - COM(2021) 571 final (15 juillet 2021).
* 51 Stratégie de l'Union européenne pour les forêts à l'horizon 2030.
* 52 Les règlements sont les suivants :
- Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les marchés intérieurs des gaz naturel et renouvelable et de l'hydrogène (refonte) - COM(2021) 804 final (15 décembre 2021) ;
- Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la réduction des émissions de méthane dans le secteur de l'énergie et modifiant le règlement (UE) 2019/942 - COM(2021) 805 final (15 décembre 2021).
* 53 Les directives sont les suivantes :
- Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la performance énergétique des bâtiments (refonte) - COM(2021) 802 final (15 décembre 2021) ;
- Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour les marchés intérieurs des gaz naturel et renouvelable et de l'hydrogène - COM(2021) 803 final (15 décembre 2021).
* 54 Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) no 401/2009 et (UE) 2018/1999 (« loi européenne sur le climat »).
* 55 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'efficacité énergétique (refonte) - COM(2021) 558 final (15 juillet 2021).
* 56 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil et la directive 98/70/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil - COM(2021) 557 final (15 juillet 2021).
* 57 Communication de la Commission européenne du 14 juillet 2021 : « ”Ajustement à l'objectif 55“ : atteindre l'objectif de l'UE à l'horizon 2030 sur la voie de la neutralité climatique » - COM(2021) 550 final.
* 58 Commission européenne du 30 novembre 2016 : « Une énergie propre pour tous les Européens » - COM(2016) final.
* 59 Les règlements sont les suivants :
- Règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat, modifiant les règlements (CE) n° 663/2009 et (CE) n° 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, les directives 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE et 2013/30/UE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2009/119/CE et (UE) 2015/652 du Conseil et abrogeant le règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil ;
- Règlement (UE) 2019/941 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur la préparation aux risques dans le secteur de l'électricité et abrogeant la directive 2005/89/CE ;
- Règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l'électricité (refonte).
* 60 Les directives sont les suivantes :
- Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables ;
- Directive (UE) 2018/2002 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 modifiant la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique ;
- Directive (UE) 2018/844 du Parlement Européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments et la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique ;
- Directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE.
* 61 Règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat, modifiant les règlements (CE) n° 663/2009 et (CE) n° 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, les directives 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE et 2013/30/UE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2009/119/CE et (UE) 2015/652 du Conseil et abrogeant le règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil.
* 62 Directive (UE) 2018/2002 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 modifiant la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique.
* 63 Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.
* 64 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (article 39).
* 65 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (article 96).
* 66 Communications de la Commission européenne du 8 mars 2022, « REPowerEU : Action européenne conjointe pour une énergie plus abordable, plus sûre et plus durable », COM (2022) 108 final, puis du 18 mai 2022, « Plan REPowerEU », COM (2022) 230 final.
* 67 Les données sont issues du Parlement européen et consultables ici. Elles sont également issues de la directive : directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du13 septembre 2023 relative à l'efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955.
* 68 L'objectif de réduction de la consommation d'énergie primaire de l'Union et les contributions nationales des États membres en matière d'efficacité énergétiques sont indicatives.
* 69 Et de 25 % de la consommation d'énergie finale.
* 70 Les données sont issues du Parlement européen et consultables ici. Elles sont également issues de la directive : directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil.
* 71 Jusqu'à 35 Mdm3 de production sont évoqués pour le biométhane et 10Mt de production pour l'hydrogène renouvelable.
* 72 Communication de la Commission européenne du 18 mai 2022, « Plan REPowerEU », COM (2022) 230 final.
* 73 Directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil.
* 74 Ou une réduction de l'intensité d'émission de GES d'au moins 14,5 % d'ici à 2030.
* 75 Cet objectif étant indicatif.
* 76 Cette part pouvant être réduite de 20 % par l'État membre si la part de l'hydrogène, ou de ses dérivés, fossiles, consommée dans cet État n'est pas supérieure à 23 % en 2030.
* 77 Règlement (UE) 2023/2405 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 relatif à l'instauration d'une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable (ReFuelEU Aviation).
* 78 Règlement (UE) 2023/1805 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relatif à l'utilisation de carburants renouvelables et à faible teneur en carbone dans le transport maritime, et modifiant la directive 2009/16/CE.
* 79 Si ces carburants n'atteignent pas d'eux-mêmes un niveau de 1 % en 2031.
* 80 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour les marchés intérieurs des gaz naturel et renouvelable et de l'hydrogène - COM/2021/803.
* 81 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la réduction des émissions de méthane dans le secteur de l'énergie et modifiant le règlement (UE) 2019/942 - COM/2021/805.
* 82 Les chiffres et graphique sont issus de la publication suivante : Ministère de la transition énergétique (MTE), Chiffres clés des énergies renouvelables. Édition 2023, p. 7.