I. III. UN DIALOGUE POLITIQUE RÉEL ET RÉGULIER AVEC LA COMMISSION EUROPÉENNE
1. Les avis politiques transmis à la Commission européenne
À l'issue de la victoire du « Non » aux référendums sur le traité instituant une Constitution pour l'Europe, en France et aux Pays-Bas, en 2005, le président de la Commission européenne d'alors, M. José Manuel Barroso, avait pris une initiative en faveur d'un dialogue direct avec les Parlements nationaux, centré sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009, qui prévoit un dispositif spécifique de contrôle de la conformité des textes européens au principe de subsidiarité, le dialogue avec la Commission européenne s'est recentré sur les questions concernant les orientations stratégiques et le contenu des documents adressés aux Parlements nationaux et a pris, pour cette raison, l'appellation de « dialogue politique ».
Ce dialogue politique est complémentaire des résolutions de l'article 88-4 de la Constitution qui s'adressent au Gouvernement qui représente la France dans les négociations au Conseil. Il permet en effet de faire connaître directement la position du Sénat aux institutions européennes, d'abord à la Commission européenne, à laquelle les avis politiques sont prioritairement adressés, mais aussi au Parlement européen, également destinataire de ces avis.
Dans ce cadre informel - qui demeure par conséquent suspendu à la bonne volonté de la Commission européenne -, la commission des affaires européennes adopte des avis politiques, en principe dans un délai de deux mois, en réaction aux documents qui lui sont adressés par la Commission européenne.
Celle-ci a pris l'engagement d'y répondre dans un délai de trois mois.
Ces réponses sont directement adressées au Président du Sénat et au président de la commission des affaires européennes. Elles sont généralement signées par M. Maro efèoviè, vice-président de la Commission chargé des relations interinstitutionnelles et de la prospective, et cosignées, dans la grande majorité des cas, par le commissaire européen en charge du secteur sur lequel porte l'avis politique.
Selon les derniers chiffres disponibles sur ce dialogue politique, en 202293(*), les Parlements nationaux des États membres de l'Union européenne ont adressé 355 avis à la Commission européenne contre 360 en 2021 et 255 en 2020. Parmi ces avis, 323 étaient des avis politiques et 32 étaient des avis motivés au titre du contrôle de subsidiarité.
Ce rapport met à jour deux tendances qui, sans conduire à des interprétations hâtives, appellent le Sénat à la vigilance sur le devenir de ce dialogue essentiel à la démocratie européenne :
· en premier lieu, le rapport souligne la diminution globale des avis transmis par les parlements nationaux à la Commission européenne par rapport aux mandats précédents de cette dernière. Celle-ci est synonyme d'une baisse des « opportunités de dialogue »94(*). On peut néanmoins souligner que l'année de la plus forte baisse constatée (159 avis en 2019) était celle du renouvellement de la Commission européenne et que le nombre d'avis est remonté entre 2019 et 2021, sans toutefois retrouver les niveaux de 2016-2018 ;
· en second lieu, il faut constater que sept chambres des parlements nationaux (sur un total de trente-neuf) n'ont envoyé aucun avis95(*). Certes, ce nombre est en baisse (12 chambres concernées en 2020 et 8 en 2021) mais cette évolution « signifie que cinq États membres (...) représentant moins d'un cinquième du total - n'ont pas participé au dialogue politique écrit en 2022. »
Plusieurs motifs conjugués peuvent être avancés pour expliquer cette tendance :
· la conciliation plus difficile des calendriers parlementaires nationaux avec l'accroissement du champ de compétences de l'Union européenne à de nouveaux domaines et le nombre grandissant de textes européens présentés. Dans certains parlements, cette difficile conciliation met aussi à jour l'insuffisante expertise disponible pour examiner ces textes ;
· la volonté politique, assumée par certains parlements nationaux, de renoncer à leur dialogue politique, soit pour ne pas « gêner » la Commission européenne, afin de conserver son soutien dans les politiques considérées par eux comme prioritaires, soit pour éviter d'évoquer publiquement la dimension européenne d'une politique et continuer à présenter à l'opinion publique des solutions exclusivement nationales ;
· la spécialisation des élus suivant les affaires européennes au sein des parlements nationaux, qui peine à s'ajuster aux nouveaux enjeux européens qui gagnent en importance (conséquences de la transition écologique ; mise en place accélérés d'outils de coopération de défense...).
La clarté et la transparence des projets présentés par la Commission européenne semblent en outre largement perfectibles donc ne peuvent justifier à elles seules cette évolution structurelle.
Dans ce contexte, les dix chambres les plus actives ont émis 79 % des avis transmis (279). Le Sénat, avec ses 16 avis politiques adoptés entre le 1er octobre 2022 et le 30 septembre 2023, est l'une de ces assemblées parlementaires contribuant à l'intensité et à la qualité du dialogue politique européen (il occupe la 9ème place du classement en nombre d'avis politiques transmis à la Commission européenne)96(*).
Ses avis, pour l'essentiel, concernaient les mêmes sujets que les résolutions européennes adoptées par sa commission des affaires européennes et adressées au Gouvernement :
Liste des avis politiques adoptés par le Sénat entre le 1er octobre 2022 et le 30 septembre 2023
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Texte |
Rapporteur(s) de la commission |
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Amélioration des conditions de travail des travailleurs des plateformes (5 octobre 2022) |
Mmes Pascale Gruny et Laurence Harribey |
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Stratégie pharmaceutique pour l'Europe (20 octobre 2022) |
Mmes Pascale Gruny et Laurence Harribey |
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Avenir de l'agence Frontex (14 décembre 2022) |
M. Jean-François Rapin, président |
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Programme de travail de la Commission européenne pour 2023 (8 février 2023) |
MM. Didier Marie et Jean-François Rapin, président |
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Prévention et lutte contre les abus sexuels sur les enfants en ligne (15 février 2023) |
M. Ludovic Haye, Mme Catherine Morin-Desailly et M. André Reichardt |
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Transferts massifs forcés d'enfants ukrainiens par la Russie (9 mars 2023) |
MM. André Gattolin et Claude Kern |
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Instrument d'urgence pour le marché unique (29 mars 2023) |
Mmes Amel Gacquerre et Christine Lavarde et M. Didier Marie |
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Régulation européenne de l'intelligence artificielle (30 mars 2023) |
M. André Gattolin, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Cyril Pellevat et Mme Elsa Schalck |
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Redevances et droits dus à l'agence européenne des médicaments (4 mai 2023) |
Mmes Pascale Gruny et Laurence Harribey |
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Équité de l'accès aux données et de l'utilisation des données (11 mai 2023) |
Mme Florence Blatrix-Contat, M. André Gattolin et Mme Catherine Morin-Desailly |
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Normes « Euro 7 » (24 mai 2023) |
Mme Pascale Gruny, MM. Jean-Michel Houllegatte et Dominique de Legge |
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Protection de la filière pêche française et plan d'action européen pour le milieu marin (24 mai 2023) |
M. Alain Cadec |
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Réforme du marché de l'électricité (1er juin 2023) |
MM. Daniel Gremillet et Claude Kern |
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Espace européen des données de santé (5 juillet 2023) |
Mmes Pascale Gruny et Laurence Harribey |
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Écosystème européen pour la fabrication de produits de technologie « zéro émission » (« zéro net ») (13 juillet 2023) |
Mme Amel Gacquerre, MM. Daniel Gremillet et Didier Marie |
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Approvisionnement en matières premières critiques (13 juillet 2023) |
Mme Amel Gacquerre, MM. Daniel Gremillet et Didier Marie |
Les 16 avis politiques adoptés par la commission des affaires européennes entre le 1er octobre 2022 et le 30 septembre 2023, ont tous reçu une réponse de la Commission européenne. Le rapporteur se félicite de cette situation qui, comme l'année dernière, illustre le dialogue nourri et régulier instauré avec le collège des commissaires européens.
Toutefois, le respect du délai de trois mois que la Commission elle-même érige en règle pour répondre aux avis politiques, s'il s'est légèrement amélioré, demeure décevant sur la période couverte par le présent rapport. En effet, parmi les réponses reçues, 4 ont été envoyées dans le délai de trois mois. Le taux de réponse dans le délai de trois mois s'est ainsi établi au niveau insatisfaisant de 28,5 % (contre 26,66 % en 2021-2022, 62,5 % en 2020-2021 et 80 % en 2019-2020). Signalons que 2 de ces réponses ont été transmises dans un délai supérieur à 5 mois.
Concernant la qualité des réponses apportées par la Commission européenne dans le cadre du dialogue politique, votre rapporteur constate qu'elles sont globalement satisfaisantes sur leur contenu et souligne qu'elles apportent même parfois des compléments utiles (à l'exemple du développement relatif aux affaires judiciaires récentes ayant souligné les difficultés contentieuses actuelles rencontrées par les travailleurs des plateformes lorsqu'ils veulent faire valoir leurs droits ou de l'engagement qu'y prend la Commission européenne de veiller à ce que le nouvel officier aux droits fondamentaux de Frontex entretienne un « dialogue permanent » avec le directeur exécutif et le conseil d'administration de l'agence).
Elle souhaite donc que les efforts entrepris par la Commission européenne soient poursuivis afin d'obtenir durablement une information encore plus sincère et toujours exhaustive sur ses intentions ou ses difficultés éventuelles.
Sur les 16 avis politiques adoptés pendant la période examinée, 15 ont fait l'objet de résolutions européennes ayant le même objet et ont donc déjà été indirectement commentés dans le présent rapport. La présente rubrique se concentre donc sur les deux autres avis politiques adoptés : d'une part, sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2023, document d'orientation essentiel pour l'action de la Commission européenne, et, d'autre part, sur la stratégie pharmaceutique pour l'Europe, cet avis n'ayant pas été présenté en même temps qu'une proposition de résolution européenne.
a) L'avis politique sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2023
Cet avis a été adopté par la commission des affaires européennes sur le rapport de son Président M. Jean-François Rapin et du sénateur M. Didier Marie, le 8 février 2023. Comme déjà indiqué, une résolution européenne (n° 69 du 13 mars 2023) a été adressée au Gouvernement avec une rédaction quasiment similaire.
L'avis politique a d'abord relevé que ce programme de travail s'inscrivait dans un contexte de bouleversement durable des choix stratégiques de la France et de l'Union européenne en raison de l'agression militaire de l'Ukraine par la Russie, le 24 février 2022, et réitéré le soutien du Sénat français au peuple ukrainien.
Il a également émis plusieurs préconisations de méthode à l'adresse de la Commission européenne :
· actualisation nécessaire de la présentation des priorités de la Commission européenne pour l'année à venir en renonçant au cadre des six ambitions présentées par sa présidente en 201997(*), devenu inadapté, au risque de la rendre insincère (ainsi, les initiatives relatives aux transports sont arbitrairement réparties entre les ambitions « Un pacte vert pour l'Europe » et « Une Europe adaptée à l'ère du numérique ») ;
· enrichissement du programme de travail par de nouvelles rubriques consacrées, d'une part, aux décisions et accords préparés par la Commission européenne pour l'année à venir en matière de relations internationales et de politique commerciale et, d'autre part, aux actes délégués et aux actes d'exécution devant être adoptés au cours de l'année à venir ;
· présentation d'une analyse d'impact pour accompagner chaque nouvelle initiative normative de la Commission européenne ;
· meilleure association des parlements nationaux au processus de décision européen sur la base des conclusions du groupe de travail de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires de l' Union (COSAC) de juin 202298(*) ;
· amélioration urgente du respect du multilinguisme dans les réunions et les actes des institutions de l'Union européenne afin qu'il soit de nouveau « la règle » et non plus « l'exception » ;
· valorisation du siège du Parlement européen de Strasbourg, qui « symbolise la réconciliation franco-allemande et incarne l'Europe du droit ».
En réponse à ces demandes99(*), la Commission européenne a souligné sa « satisfaction réciproque quant à la qualité de son dialogue politique avec le Sénat » et a affiché son ouverture à tout renforcement de ce dialogue permettant de « faciliter (la) contribution et (le) retour d'information (des sénateurs) ». Elle a simultanément estimé que la présentation de ses nouvelles initiatives au sein des six ambitions définies en 2019 demeurait pertinente et a refusé l'enrichissement du programme de travail envisagé par le Sénat, estimant que les accords commerciaux étaient déjà rendus publics sur son site internet100(*) et qu'il était difficile d'anticiper la liste des actes délégués et actes d'exécution lors de la présentation du programme101(*). Il peut lui être rétorqué que la publicité des accords demeure aujourd'hui très relative et que la majeure partie des actes délégués et actes d'exécution est connue longtemps à l'avance, l'élaboration des projets de directive et de règlement obéissant à un cycle de plusieurs mois.
Concernant le respect du multilinguisme, la Commission européenne a répondu qu'elle était convaincue que les langues parlées dans les différents États membres constitu(ai)ent un « élément essentiel du patrimoine culturel européen » et rappelé qu'elle « utilisait toutes les langues officielles et de travail dans ses programmes et au cours de ses travaux ». Elle a ainsi souligné que « tous les documents juridiquement contraignants et de portée générale (étaient) publiés dans les 24 langues officielles » avant de concéder que, pour les autres documents, ainsi que les sites web de la Commission, le respect de cette diversité linguistique devait être « concilié avec les contraintes administratives et budgétaires ».
Sur le fond des dossiers, l'avis politique du Sénat a repris les observations et recommandations émises dans les avis thématiques relatifs à la lutte contre les procédures judiciaires abusives à l'encontre des personnes participant au débat public, à la liberté des médias, à la réforme du marché de l'électricité, au paquet « ajustement à l'objectif 55 », à la stratégie pharmaceutique européenne, à l'avenir de l'agence Frontex ou encore à la prévention et à la lutte contre les abus sexuels sur les enfants en ligne, qu'il ne s'agit pas de développer de nouveau dans le cadre du présent examen.
Il a cependant formulé d'autres préconisations de fond.
Au sujet de la démocratie européenne, la Commission européenne a :
· partagé les préoccupations du Sénat sur l'ampleur de la corruption en Europe et annoncé la présentation d'une proposition de directive destinée à harmoniser les infractions liées à la corruption et leur sanction dans l'Union européenne102(*). Elle a aussi souligné qu'elle comptait améliorer le cadre éthique des institutions européennes par la création d'un organisme éthique interinstitutionnel compétent pour échanger les bonnes pratiques et pour dessiner103(*) des lignes directrices éthiques minimales. Ces textes ont fait l'objet de la résolution européenne n°90 du 18 mars 2024 (2023-2024) ;
· estimé que la défense des droits des femmes était une priorité de l'Union européenne, se félicitant de l'accord intervenu en mai 2023 sur la directive relative à la transparence des rémunérations, afin « de faire en sorte que le principe de l'égalité des rémunérations pour un même travail de même valeur devienne enfin une réalité sur le terrain » et rappelant l'importance de sa proposition de directive sur la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique, qui harmonise les sanctions européennes contre ces violences, protège et facilite l'accès des victimes à la justice, et leur propose une aide spécialisée et organise la coopération des services compétents104(*).
Concernant le pacte vert, la politique agricole commune (PAC) et la pêche, le Sénat a :
· demandé l'achèvement rapide du paquet législatif relatif au gaz en insisté sur l'impératif de neutralité technologique105(*) ;
· pris acte avec satisfaction de l'annonce d'une directive-cadre sur la protection des sols dans le programme de travail, conformément à sa résolution européenne n° 147 du 23 juillet 2021 ;
· regretté l'absence de publication de l'analyse d'impact de la stratégie « De la ferme à la fourchette » alors que plusieurs études indépendantes avaient évalué entre 10 % et 20 %, d'ici à 2030, la diminution de la production agricole européenne qui en résulterait, fait part de sa vive préoccupation sur le risque de remplacement de cette production de qualité par des importations de substitution avec des standards inférieurs et demandé, en conséquence, une réorientation de la stratégie agricole découlant du pacte vert pour assurer l'autonomie alimentaire de l'Union européenne. Depuis 2017, par plusieurs résolutions et avis, le Sénat a cependant été longtemps isolé dans le rappel de ces exigences, se heurtant à un refus poli mais ferme de la Commission européenne de changer de stratégie106(*). Les manifestations massives d'agriculteurs en colère faisant face à une « crise multifactorielle » dans une majorité d'États membres, début 2024, et dénonçant à la fois, leurs difficultés à vivre de leur métier, des contraintes réglementaires excessives sur leur activité, l'effet de certains accords de libre-échange et l'effet conjugué de la réforme de la politique agricole commune (PAC) et du « Pacte vert » ont incité le Gouvernement français, ses homologues des autres États membres et la Commission européenne à remettre au premier plan l'exigence d'autonomie alimentaire de l'Union européenne. En conséquence, le 20 mars dernier, le Conseil de l'Union européenne, sur proposition de la Commission, a accepté un réexamen ciblé de la PAC afin de réduire les charges pesant sur les agriculteurs et d'assouplir les divers contrôles qui s'imposent à eux107(*). Quant au Sénat, il a exprimé de nouveau ses priorités en la matière dans une proposition de résolution européenne issue des préconisations de son groupe de suivi sur la PAC et adoptée en commission des affaires européennes, le 11 avril dernier.
Selon M. Marc Fesneau, ministre de l'agriculture, l'urgence est là. Il déclarait ainsi lors de son audition au Sénat : « si nous n'y prenons garde, si nous nous privons des moyens de produire, nous prendrons le même chemin sur les questions alimentaires qu'en matière énergétique. Alors que l'Europe a importé 20 millions de tonnes de céréales l'année dernière, elle en importera 40 millions cette année... »108(*) ;
Concernant la politique commerciale, l'Europe du marché intérieur et la transition numérique, la Commission européenne a :
· assuré au Sénat qu'elle voulait assurer une meilleure conditionnalité sociale et environnementale dans les nouveaux accords commerciaux qu'elle négociait et répondu qu'elle avait fait des efforts de transparence à destination des parlements nationaux sur les négociations (échanges avec les commissaires et les négociateurs...), mais n'a pas repris sa demande tendant à une meilleure association de ces parlements aux négociations ;
· en réponse à la demande du Sénat de mise en place d'une véritable politique industrielle européenne ambitieuse (par les instruments de défense commerciale, l'adaptation ciblée des aides d'État mais aussi la mise à jour durable de la politique de concurrence...), confirmé qu'elle travaillait à « promouvoir l'innovation et l'émergence de champions européens capables de percer sur les marchés internationaux ». Elle a en outre pris note du soutien du Sénat, dans trois résolutions distinctes déjà évoquées, à la création d'un instrument d'urgence pour le marché unique, d'un cadre européen pour l'approvisionnement en matières premières critiques et d'une capacité industrielle « zéro émission nette » ;
· indiqué au Sénat qu'elle appuyait sa demande de prise en compte souple et adaptée des spécificités des régions ultrapériphériques (RUP) et des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) dans la mise en oeuvre et le financement des politiques européennes. Elle a rappelé que RUP et PTOM bénéficiaient de la politique de cohésion et du fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture (FEAMPA) tout en précisant qu'elle espérait « l'accélération » de la mise en oeuvre de leurs programmes, adoptés fin 2022.
Concernant l'économie au service des personnes et l'Europe sociale, la Commission européenne a :
· confirmé la nécessité de la révision du Cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 (doté de 1 216 milliards d'euros, en prix courants), « la flexibilité du budget (étant) presque épuisée » en raison des dépenses imprévues liées à la guerre en Ukraine et au niveau d'inflation. En pratique, cette révision est devenue effective le 8 décembre 2023109(*) ;
· souligné qu'elle travaillait à l'instauration de nouvelles ressources propres de l'Union européenne afin de financer le budget européen et de rembourser l'emprunt européen lié au plan de relance européen « NextGeneration EU »110(*) sans réduction des dépenses, ainsi que le recommandait le Sénat. Pour rappel, le 22 décembre 2021, la Commission européenne a présenté une première proposition envisageant trois nouvelles ressources propres fondées sur le marché carbone européen (ETS/SEQE-UE), sur le nouveau Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) et sur la fiscalité des entreprises, qui permettraient de couvrir un besoin de financement (insuffisant) de 17 milliards d'euros à échéance 2026-2030111(*). Puis, le 20 juin 2023, la Commission a actualisé ce paquet de nouvelles ressources propres, en prévoyant l'instauration d'une nouvelle ressource propre statistique temporaire fondée sur les bénéfices des entreprises et des ajustements techniques nécessaires à la perception du SEQE-UE et du MACF. La Commission européenne a confirmé que l'adoption définitive de ces ressources devrait respecter les règles constitutionnelles de chaque État membre, ce qui signifiait, pour la plupart d'entre eux, un vote de leurs parlements nationaux ;
· déploré l'inachèvement de l'union bancaire, appelé de ses voeux par le Sénat, mais confirmé la pertinence de son souhait de mise en place d'une garantie unique des dépôts bancaires ;
· relevé la prudence avec laquelle le Sénat a souhaité prendre acte du projet d'euro numérique, en particulier au regard de possibles atteintes à la protection de la vie privée et du risque de substitution totale de cette monnaie numérique aux espèces. À cet égard, la Commission européenne a rappelé la présentation du paquet « monnaie numérique » afin de mettre en place un cadre juridique pertinent pour l'euro numérique. Ce paquet a été présenté le 28 juin 2023, est en cours de négociation au niveau européen et fait l'objet d'un examen par la commission des affaires européennes du Sénat.
Concernant l'Europe spatiale et une Union européenne plus forte sur la scène internationale, la Commission européenne a :
· partagé le volontarisme du Sénat sur les ambitions européennes dans le domaine spatial et le constat d'une transformation de l'espace en nouveau lieu de conflit potentiel entre puissances. Elle a donc souligné l'importance de la « Stratégie spatiale de l'Union européenne pour la défense et la sécurité », présentée le 10 mars 2023 ;
· rappelé l'octroi du statut de candidat à l'adhésion à l'Union européenne, de l'Ukraine, de la Moldavie, et, sous conditions, de la Bosnie-Herzégovine et de la Géorgie, par le Conseil européen, lors de ses réunions de juin 2022 et de décembre 2023, et souligné que ces candidatures devront respecter et reprendre l'ensemble de « l'acquis communautaire ». Elle a aussi estimé nécessaire d'ajuster le Partenariat oriental, afin de tenir compte du statut de candidat de l'Ukraine, de la Moldavie et de la Géorgie, et confirmé la perspective européenne des pays des Balkans occidentaux ainsi que l'analyse du Sénat considérant le voisinage sud comme revêtant une « importance stratégique cruciale »112(*) ;
· remercié le Sénat, dont l'avis politique constatait « avec gravité la nécessité d'une solidarité européenne accrue dans le domaine de la politique de sécurité et de défense commune alors que le continent européen connaît de nouveau la guerre », pour son soutien apporté au Fonds européen de défense (FED), doté d'un budget global de 8 milliards d'euros sur la période 2021-2027. Elle a aussi insisté sur la nécessité de renforcer l'industrie de défense européenne, conformément à la déclaration de Versailles du Conseil européen (11 mars 2022), à la fois pour soutenir l'Ukraine agressée mais aussi pour se préparer à tout acte hostile éventuel de la part d'un pays tiers, et a rappelé l'importance de ses initiatives. Elle a insisté sur la présentation de sa proposition de règlement pour créer un instrument visant à renforcer l'industrie européenne de la défense au moyen d'acquisitions conjointes (EDIRPA)113(*), définitivement adoptée le 27 juin dernier, et de l'acte de soutien à la production de munitions (ASAP)114(*) mobilisant d'urgence 500 millions d'euros pour relancer la production de munitions et de missiles dans les États membres, qui a fait l'objet d'un compromis final le 7 juillet dernier. Ces programmes ad hoc ont été suivis par l'annonce, le 5 mars dernier, d'une stratégie industrielle de défense européenne (EDIS) et du programme associé (EDIP), pour affirmer le principe d'acquisitions communes de matériels de défense, renforcer la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE), développer des liens plus étroits avec l'Ukraine et développer une culture de préparation à la défense au niveau européen, sur le fondement d'une enveloppe d'1,5 milliard d'euros pour la période 2025-2027.
Rappelons cependant que ce sont les États membres (et non l'Union européenne) qui sont en charge de la défense et que ces initiatives pourraient se heurter aux traités existants : comme le rappelait M. Dominique de Legge, co-rapporteur de la commission des affaires européennes pour les questions de défense avec Mme Gisèle Jourda, « pour résumer la situation, il semble que, sous couvert de compétences industrielles, la Commission européenne étende son action à l'industrie de défense. Elle s'y engage à juste titre mais il faut se demander à quel stade doit s'arrêter le curseur de cette intervention au regard de la souveraineté des pays en matière de défense115(*). »
Enfin, concernant l'Espace de liberté, de sécurité et de justice, la Commission a :
· affirmé que la migration était un « défi européen » nécessitant une « réponse européenne » et admis que les négociations du « Nouveau Pacte sur la migration et l'asile », présenté en septembre 2020, devaient progresser en urgence. Depuis, ce Pacte a été définitivement adopté (le 20 décembre 2023), fondé sur un équilibre entre contrôles plus stricts aux frontières (par un « filtrage » des migrants irréguliers et une procédure d'asile à la frontière) et mécanisme de solidarité européenne (fondé sur des relocalisations de demandeurs d'asile dans les différents États membres pour soulager les États membres « en première ligne » ou sur un soutien financier) ;
· annoncé, en réponse au soutien affiché du Sénat à l'action du Parquet européen contre les atteintes aux intérêts financiers de l'Union européenne, une évaluation de son action et de sa position à l'égard des 22 États membres participants116(*). De fait, le rapport d'activité 2023 du Parquet européen répond à ces interrogations en démontrant la pertinence de son activité117(*). D'autant plus que la Suède et la Pologne pourraient prochainement intégrer le Parquet européen ;
· appuyé la volonté du Sénat de renforcer les dispositifs de soutien de l'Union européenne dans le domaine de la protection civile, afin de faire face plus efficacement aux catastrophes naturelles, technologiques et sanitaires, en rappelant ses lignes directrices pour mieux préparer les États membres aux catastrophes naturelles118(*) et le doublement des capacités européennes de lutte contre les incendies119(*).
b) L'avis politique relatif à la stratégie pharmaceutique pour l'Europe120(*) du 20 octobre 2022
Cette stratégie pharmaceutique prend acte des progrès des traitements médicaux pour assurer la bonne santé des citoyens des États membres de l'Union européenne, et les protéger des pénuries de médicaments désormais répétées dans l'Union européenne et des dépendances constatées de cette dernière à l'égard de pays tiers dans la fourniture de médicaments. Dans ce contexte, elle poursuit les objectifs suivants : garantir l'accès des patients à des médicaments abordables et répondre aux besoins médicaux non satisfaits (ex : maladies rares) ; soutenir la compétitivité, l'innovation et l'avenir d'une industrie pharmaceutique européenne, ainsi que le développement de médicaments sûrs, efficaces et plus respectueux de l'environnement ; améliorer les mécanismes de prévention et de gestion des crises et renforcer la sécurité de l'approvisionnement.
L'avis politique de la commission des affaires européennes du Sénat, adopté sur le rapport des sénatrices Mmes Pascale Gruny et Laurence Harribey, a été satisfait pour l'essentiel par la stratégie européenne déployée. Dans sa réponse à l'avis politique, la Commission européenne :
· souligne l'importance des activités de recherche sur les médicaments financées par le programme européen « Horizon Europe » et réaffirme son intention de prolonger de tels soutiens ;
· confirme également la nécessité d'apporter un appui renforcé en faveur de la recherche sur des médicaments répondant à des besoins médicaux non satisfaits (cancers ; maladies rares ; résistance aux antimicrobiens) ;
· souscrit également à l'objectif d'améliorer le respect de l'environnement par les médicaments en annonçant un prochain texte visant à conforter l'évaluation des risques et à prendre en considération l'ensemble de leur cycle de vie, tout en soulignant que les règles relatives à la durabilité environnementale des médicaments « ne doivent pas porter préjudice à l'accès aux soins pour les patients » ;
· partage les conclusions du Sénat sur la nécessité d'améliorer l'offre et la disponibilité des médicaments pour les patients. Pour cela, elle indique travailler sur des mesures de surveillance renforcée, de notification et de gestion des pénuries, tout en élaborant une définition européenne de ces dernières ainsi que des « médicaments critiques » ;
· annonce qu'elle présenterait prochainement des propositions nouvelles pour améliorer l'accès aux médicaments dans les États membres. Ce fut chose faite, le 24 octobre 2023, avec la présentation d'une proposition de règlement destinée à lutter contre les pénuries de médicaments121(*), proposition qui a fait l'objet, sur le rapport des sénateurs Cathy Apourceau-Poly, Pascale Gruny et Bernard Jomier, d'une proposition de résolution européenne de la commission des affaires européennes du Sénat, en date du 4 avril 2024.
Plus généralement, dans sa réponse, la Commission européenne « se félicite (...) que de nombreux points soulevés dans l'avis témoignent d'une compréhension commune des défis à relever... ».
2. Pour l'avenir, la nécessité pour le Sénat de faire connaître ses avis encore plus tôt
Comme les années précédentes, la commission des affaires européennes constate que la transmission d'avis politiques du Sénat en amont de la présentation des initiatives législatives par la Commission européenne, plus exactement au stade où cette dernière effectue des consultations publiques, semble pertinente, quoique très exigeante en termes d'anticipation des échéances.
En effet, les directions générales de la Commission européenne sont alors en phase d'écriture des projets de textes et sont toujours intéressées par des contributions « de terrain » nourrissant leur réflexion.
La commission des affaires européennes du Sénat a d'ailleurs déjà participé à de telles consultations, par exemple en transmettant à la Commission européenne son avis politique du 28 octobre 2021 en guise de réponse à la consultation publique qu'elle avait lancée et intitulée « Commerce et développement durable dans les accords commerciaux de l'Union européenne : réexamen de l'approche actuelle ».
Jusqu'alors, les contributions transmises par les Parlements nationaux ou certains de leurs membres n'étaient pas distinguées de celles envoyées par des particuliers, par des associations ou par des entreprises.
Consciente de cette difficulté, la Commission européenne a simplifié sa procédure de consultation en 2021 et espère désormais une participation accrue des Parlements nationaux à cette procédure : « Les Parlements nationaux sont directement concernés par la simplification des consultations publiques grâce à l'introduction d'un « appel à contributions » unique, qui remplace plusieurs consultations antérieures à différents stades de l'élaboration des politiques, sur le portail « Donnez votre avis » amélioré. Les contributions que les Parlements nationaux et régionaux ou les collectivités nationales, régionales et locales peuvent décider d'apporter sont clairement définies et distinguées des contributions des autres parties prenantes. »122(*)
3. Le dialogue politique prend aussi la forme de rencontres avec la Commission européenne et les organismes européens
Les relations entre la Commission européenne et les Parlements nationaux prennent également la forme de nombreux contacts bilatéraux et de visites incluant les auditions de commissaires européens. À cet égard, si le développement de la visioconférence a permis d'élargir les modalités d'échanges, le Sénat attache une grande importance aux rencontres « sur site » avec les interlocuteurs de la Commission européenne.
Ces dernières ont pris les formes suivantes :
· auditions au Sénat, de membres de la Commission européenne, d'organismes européens ou d'acteurs clefs des politiques européennes : entre le 1er octobre 2022 et le 30 septembre 2023, un commissaire européen et plusieurs responsables d'agences européennes ont été auditionnés par la commission des affaires européennes123(*) ;
· déplacements du président et des rapporteurs de la commission des affaires européennes, ainsi que des rapporteurs des commissions compétentes au fond, auprès des cabinets des commissaires et des fonctionnaires de la Commission européenne, du Conseil et du Parlement européen, à Strasbourg ou à Bruxelles. 17 déplacements de rapporteurs du Sénat ont été organisés sur la période examinée124(*), dont 11 au titre de la commission des affaires européenne. À titre d'exemple, peuvent être mentionnés le déplacement du président de la commission des affaires européennes sur l'influence française dans les institutions de l'Union européenne (26 octobre 2022), ainsi que les deux déplacements conjoints de la commission des affaires européennes et de la commission des lois auprès de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) à Luxembourg (6-7 février 2023) puis auprès de la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) et du Parlement européen à Strasbourg (13 mars 2023) ;
· participation conjointe des sénateurs et des commissaires européens à des évènements commémoratifs exceptionnels et aux diverses conférences interparlementaires européennes organisées sur un rythme semestriel. On peut citer à titre principal :
· la cérémonie du 70ème anniversaire du Parlement européen (le 22 novembre 2022) ;
· la Conférence de l'article 13 du TSCG (10-11 octobre 2022) ;
· la réunion de suivi de la Conférence sur l'avenir de l'Europe (26 octobre 2022) ;
· les réunions plénières de la COSAC125(*) (qui ont eu lieu au Parlement tchèque, du 13 au 15 novembre 2022, et au Parlement suédois, du 14 au 16 mai 2023) ;
· la Conférence sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) à Stockholm (2-3 mars 2023) ;
· la Conférence des Présidents des Parlements de l'Union européenne (24-25 avril 2023) à Prague.
Ces réunions ont permis aux sénateurs de sensibiliser leurs homologues aux priorités européennes de la France et du Sénat, tout en s'informant des positions politiques des autres parlementaires des États membres. Elles ont été aussi l'occasion d'échanges bilatéraux, formels et informels, en marge des sessions plénières de ces conférences, afin de nouer des relations de confiance.
* 93 Rapport annuel 2022 de la Commission européenne sur l'application des principes de subsidiarité, de proportionnalité et sur les relations avec les parlements nationaux, en date du 12 octobre 2023 (COM(2023) 640 final).
* 94 Le nombre d'avis transmis par les parlements nationaux de l'Union européenne à la Commission européenne est ainsi passé de 620 en 2016, à 576 en 2017, puis 569 en 2018, 159 en 2019, 255 en 2020, 360 en 2021 et 355 en 2022.
* 95 Chambre des représentants de Belgique ; Vouli ton Antiprosopon de Chypre ; Riigikogu d'Estonie ; Vouli ton Ellinon grecque ; Saeima de Lettonie ; Kamra tad-Deputati de Malte ; Drzavni zbor de Slovénie.
* 96 En 2022, le chambres les plus actives dans le dialogue politique ont été le Sénat tchèque (58 avis), les Cortes Generales espagnoles (46 avis), la Camera Deputatilor roumaine (33 avis), la Poslanecka snemovna (assemblée) tchèque (30 avis), le Bundesrat allemand (30 avis), l'Assembleia da Republica du Portugal (19 avis), le Riksdag suédois (18 avis), le Sénat roumain (17 avis), le Sénat français (16 avis) et la Camera dei Deputati italienne (13 avis).
* 97 Ces ambitions sont les suivantes : « Un Pacte vert pour l'Europe » ; « Une économie adaptée à l'ère du numérique » ; « Une économie au service des personnes » ; « Une Europe plus forte sur la scène internationale » ; « Promouvoir notre mode de vie européen » et « Un nouvel élan pour la démocratie européenne ».
* 98 Voir le détail de ces conclusions, qui préconisaient en particulier l'instauration d'un droit d'initiative normatif européen des parlements nationaux (carton vert) et l'amélioration des modalités d'application du principe de subsidiarité par l'extension du délai d'examen des textes (de huit à dix semaines), en partie IV du rapport.
* 99 La Commission européenne a répondu à l'avis politique du Sénat par une lettre du vice-président de la Commission, M. Maros Sefcovic, adressée au Président du Sénat et au président de la commission des affaires européennes, en date du 26 mai 2023.
* 100https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/negotiations-and-agreements_en
* 101https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation_en#have-your-say--share-your-views-and-ideas
* 102 COM(2023) 234 final, présentée le 3 mai 2023.
* 103 Cet organisme a été proposé dans le cadre de la communication COM(2023) 311 final présentée le 8 juin 2023.
* 104 Ce texte, qui avait fait l'objet de la résolution européenne n° 46 du Sénat, devenue définitive le 26 novembre 2021, a été définitivement adopté en trilogue, le 13 février 2024.
* 105 Sur le paquet gazier, le Conseil et le Parlement européen ont trouvé un accord en décembre 2023 qui satisfait les demandes du Sénat.
* 106 Voir la communication du président Jean-François Rapin devant la commission des affaires européennes en date du 22 janvier 2024. https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20240122/euro.html#toc4
* 107 Le 15 mars 2024, la Commission européenne a ainsi proposé la fin de l'obligation de mise en jachère d'une partie des terres, la flexibilité dans la rotation des cultures et des assouplissements dans les règles de couverture des sols : labourages autorisés sur des sites Natura 2000 en cas de dommages causés par des prédateurs ; exemption des exploitations de moins de dix hectares des contrôles et des sanctions liés à la conditionnalité ; introduction temporaires en cas de conditions météorologiques défavorables empêchant les agriculteurs de travailler...
* 108 Audition du 19 décembre 2023 devant la commission des affaires européennes du Sénat. https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20231218/euro.html#toc2
* 109 Cette révision prévoit, à titre principal, 50 milliards d'euros pour la facilité pour l'Ukraine (dont 33 milliards d'euros de prêts 17 milliards d'euros de subventions), 3,5 milliards d'euros pour la préparation aux crises et la flexibilité budgétaire, 3,1 milliards d'euros pour soutenir les priorités des pays voisins de l'Union européenne, 2 milliards d'euros pour les défis migratoires et liés aux frontières extérieures et 1,5 milliard d'euros pour les investissements d'appui à l'industrie de défense.
* 110 Le fonds de relance européen, institué en juillet 2020, a été doté de 750 milliards d'euros, dont 500 milliards d'euros sous forme de subventions accordées aux États membres les plus durement touchés par la crise liée à la pandémie de covid-19, et 250 milliards d'euros de prêts aux États membres. En janvier 2024, la France avait bénéficié de 23,4 milliards d'euros sur un total prévu de 40,3 milliards d'euros. Les fonds doivent être perçus jusqu'en 2026. L'emprunt commun devra être remboursé à partir de 2028 et jusqu'en 2058.
* 111 Les trois ressources envisagées sont fondées sur le marché carbone européen (25 % des recettes générées par le système européen d'échange de quotas d'émission (ETS/SEQE-UE)), sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), qui vise à limiter les fuites de carbone en instaurant, sur certains secteurs, une péréquation des prix du carbone entre les produits nationaux des États membres et les importations des pays tiers (75 % des revenus issus des certificats MACF) et une ressource fondée sur le pilier I de l'accord multilatéral de l'OCDE/G20 sur la fiscalité internationale (15 % des bénéfices résiduels de certaines entreprises internationales).
* 112 Pour conforter la stabilité de cette région stratégique, la Commission européenne a défini un partenariat renouvelé avec le voisinage méridional et le plan économique et d'investissement (PEI) qui y est rattaché.
* 113 COM(2022) 349 final.
* 114 COM(2022) 237 final.
* 115 Réunion de la commission des affaires européennes du Sénat du 12 juillet 2023.
* 116 Allemagne ; Autriche ; Belgique ; Bulgarie ; Chypre ; Croatie ; Espagne ; Estonie ; Finlande ; France ; Grèce ; Italie ; Lettonie ; Lituanie ; Luxembourg ; Malte ; Pays-Bas ; Portugal ; République tchèque ; Roumanie ; Slovaquie ; Slovénie.
* 117 Au 31 décembre 2023, il a mené 1 927 enquêtes actives, pour des dommages estimés à plus de 19,2 milliards d'euros. Il a procédé à 139 mises en accusation (soit plus de 50 % de plus qu'en 2022) et les juridictions compétentes ont accordé aux procureurs européens délégués des décisions de gel d'un montant de 1,5 milliard d'euros, soit plus de quatre fois plus qu'en 2022.
* 118 Recommandation C(2023) 400 final et communication COM(2023) 61 final qui fixent des objectifs communs pour renforcer la résilience face aux catastrophes dans le domaine de la protection civile.
* 119 Achat de dix avions amphibies légers et de trois hélicoptères.
* 120 Communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions en date du 25 novembre 2020, COM(2020) 761 final.
* 121 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des procédures de l'Union pour l'autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et établissant des règles régissant l'Agence européenne des médicaments, modifiant le règlement (CE) nº 1394/2007 et le
règlement (UE) nº 536/2014 et abrogeant le règlement (CE) nº 726/2004, le règlement (CE) nº 141/2000 et le règlement (CE) nº 1901/2006 - COM(2023) 193 final.
* 122 Rapport COMM(2022) 366 final précité.
* 123 M. Janusz Wojciechowski, commissaire européen à l'agriculture, a été auditionné le 1er mars 2023. Mme Aija Kalnaja, alors directrice intérimaire de l'agence Frontex, a été auditionnée le 7 novembre 2022 et Mme Agnès Diallo, directrice exécutive de l'agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (EU-LISA) l'a été le 13 juillet 2023. Mme Emily O'Reilly, médiatrice de l'Union européenne, a été entendue le 12 juillet 2023.
* 124 Exemples : déplacement de Mme Catherine Morin-Desailly, et de MM. Jean-Michel Arnaud et Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteurs de la commission des affaires européennes, sur l'impact du règlement REACH et du règlement CLP sur certaines productions artisanales utilisant des huiles essentielles de lavande ou du plomb (13 février 2023) ; déplacement de M. Mickael Vallet et de M. Claude Malhuret, président et rapporteur de la commission d'enquête sur le réseau social Tik Tok (24 avril 2023) ; déplacement de M. Hervé Gillé et de Mme Florence Blatrix Contat, président et vice-présidente de la mission d'information du Sénat sur la gestion de l'eau (15 mai 2023).
* 125 Conférence des organes spécialisés dans les affaires de l'Union.