Commune nouvelle : Soutenir le projet d'un destin commun

CONCLUSION GÉNÉRALE

« Je lis dans l'avenir la raison du présent » 
Alphonse de Lamartine

Le taux de réponse à la consultation en ligne, menée auprès des communes nouvelles, est, à l'évidence, un signal envoyé au Sénat : sans doute doit-on y voir le signe de fortes attentes de ces communes pour relancer la dynamique de création des communes nouvelles.

Ces dernières incarnent l'initiative territoriale ainsi que la subsidiarité, approche ascendante de l'action publique fondée sur la liberté et la responsabilité. Pour créer une communauté de destins, les communes nouvelles s'appuient sur la volonté du terrain en mutualisant sans éloigner la décision des citoyens.

Cette forme de différenciation permet de garantir l'efficacité publique jusqu'au dernier kilomètre et de retrouver la confiance de la population. Il appartient aux élus de se saisir de cette liberté locale. En effet, comme le souligne souvent la délégation aux collectivités territoriales, les élus sont des « inventeurs des possibles » et des « entrepreneurs de territoire ». La commune nouvelle peut représenter une voie d'avenir pour garantir la proximité conjuguée à l'efficacité.

Gageons que le présent rapport y contribuera.

EXAMEN EN DÉLÉGATION

Lors de sa réunion du 28 juin 2023, la délégation aux collectivités territoriales a autorisé la publication du présent rapport.

Mme Françoise Gatel, présidente et rapporteure. - Bonjour à tous. Je vous remercie pour votre présence. Le titre de notre rapport « Commune nouvelle, soutenir le projet d'un destin commun » et l'illustration qui l'accompagne, à savoir deux pièces de puzzle qui s'imbriquent, témoignent parfaitement de sa philosophie.

Après une certaine appétence des maires pour la création de communes nouvelles, l'intérêt porté pour ce dispositif a diminué à partir de 2019. Cette baisse d'intérêt s'explique par de multiples raisons liées à la conjoncture générale et, notamment, au contexte sanitaire.

Le dispositif des communes nouvelles permet à des communes de se construire un destin commun. Ce dispositif renvoie à une politique de liberté, laissée à la main des élus. Nous nous accordons sur le fait que ce dispositif, qui s'inscrit dans des logiques de bassin de vie, mérite toute notre attention. En effet, il existe une certaine baisse d'enthousiasme à l'égard du dispositif. En outre, les franchissements de seuils de populations liés à la création de communes nouvelles peuvent avoir des impacts budgétaires.

Je salue les groupes parlementaires qui, conjointement et de manière volontaire, ont obtenu un amendement à l'occasion du dernier projet de loi de finances (PLF 2023), pour prendre en compte ces effets de seuil. Certaines communes nouvelles risquaient de ne plus être éligibles aux dotations de solidarité rurale (DSR), sans pour autant devenir éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU). Elles risquaient de perdre des sommes considérables. Les baisses de dotations générées par ces effets de seuil auraient pénalisé et découragé des communes qui portent de l'espoir sur le dispositif des communes nouvelles.

Avec Éric Kerrouche, nous avons dressé un bilan des communes nouvelles, dans le cadre des travaux de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Cette démarche était soutenue par l'association des maires de France (AMF) et par le gouvernement, qui souhaitent faciliter la création de communes nouvelles. De plus, la construction d'un destin commun, laissée à la main des élus locaux, correspond bien à l'esprit du Sénat, qui défend les libertés locales. Ainsi, dans le cadre de notre rapport, nous avons rassemblé des constats et recueilli des propositions, en vue de formuler des recommandations sur le dispositif des communes nouvelles.

Je souhaite saluer les représentants de la mission d'information sur l'avenir de la commune et du maire en France, avec qui nous avons travaillé de concert, pour harmoniser nos travaux. Sa présidente Maryse Carrère nous rejoindra peut-être. Son rapporteur Mathieu Darnaud est présent.

Pour rappel, une loi du 16 juillet 1971, portée par le ministre de l'Intérieur Raymond Marcellin, avait institué un régime de fusion de communes, dont le succès a été très modeste. Le dispositif introduit par cette loi était sans doute trop contraignant.

En 2010, devant l'émiettement communal et l'incapacité de certaines communes à répondre à leurs besoins, il importait de trouver une autre solution que le transfert de toutes les compétences des communes aux intercommunalités, qui n'ont pas vocation à se substituer aux communes.

Ainsi, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, portée notamment par Jacques Pélissard, alors député et président de l'AMF, a donné naissance au dispositif de la commune nouvelle, un regroupement de communes basé sur le volontariat. Il s'agissait de répondre aux enjeux de l'émiettement communal qui pouvait générer une incapacité d'action, sans pour autant transférer toutes les compétences des communes aux intercommunalités.

Depuis sa création, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a suivi assez attentivement la mise en oeuvre des communes nouvelles. En 2016, j'ai rédigé avec Christian Manable un rapport d'information intitulé « Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite ». Ce rapport montrait que le dispositif se déployait en douceur, mais aussi que certains projets de communes nouvelles réussissaient, tandis que d'autres échouaient. Nous avions établi un diagnostic des motifs de réussite et des sources de difficultés de ces communes nouvelles.

En 2019, une nouvelle loi est venue assouplir le cadre juridique des communes nouvelles, en adaptant l'organisation de ces communes à la diversité des territoires et en créant la commune-communauté.

Aujourd'hui, il existe 797 communes nouvelles, qui comptent 2,5 millions d'habitants. Nous sommes ainsi descendus sous le seuil de 35 000 communes françaises. Toutefois notre nombre de communes ne baisse que de 5 %. La réussite du dispositif ne se mesure pas avec des chiffres ou des seuils. Nous cherchons avant tout à renforcer le fait communal. Pour autant, nous pouvons constater que le nombre de communes nouvelles s'avère significatif.

Le processus de création de communes nouvelles s'est plus ou moins enrayé depuis 2020. Auparavant, un pic de création de communes nouvelles avait été enregistré en 2016 et en 2017. Ce pic correspondait à une recherche d'optimisation budgétaire qui suivait une baisse des dotations communales. Les regroupements de communes offraient une pérennité temporaire des dotations. Par ailleurs, les communes nouvelles ne pouvaient pas être créées après le 1^er janvier 2019, en raison des élections municipales. Depuis lors, le mouvement de création de communes nouvelles n'a pas repris.

Il est difficile de déterminer si les communes nouvelles ont connu un demi-succès ou un demi-échec. En tout état de cause, des communes nouvelles existent. Notre délégation, en partenariat avec l'AMF, a organisé en septembre 2022 une rencontre des communes nouvelles, sous le haut patronage de Gérard Larcher. Une nouvelle rencontre se tiendra demain à Baugé-en-Anjou (Maine-et-Loire).

En avril 2023, Eric Kerrouche et moi avons ont lancé une consultation pour évaluer le ressenti des maires des communes nouvelles. En parallèle, nous avons organisé trois tables rondes, entre mai et juin 2023. Nous vous soumettons donc les enseignements que nous tirons de cette consultation et de ces tables rondes.

M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Dans notre consultation, plus d'un tiers des maires des communes nouvelles ont répondu. Il est rare d'obtenir une telle participation dans une enquête de ce type. Les résultats que nous vous présentons sont donc significatifs.

Tout d'abord, nous constatons une large satisfaction des maires de communes nouvelles. Seuls 12 % de ces maires ne souhaiteraient pas créer une commune nouvelle s'ils pouvaient revenir en arrière. De plus, environ 85 % des maires déclarent qu'ils créeraient une commune nouvelle s'ils étaient amenés à devoir refaire leur choix. Près de 90 % des maires ont aussi un avis positif sur le fonctionnement actuel de leurs communes nouvelles.

Il faut noter que la morphologie des 797 communes nouvelles est très proche de celle des 280 communes répondantes, malgré quelques variations. La comparaison de la morphologie de ces communes, qui constitue un test statistique, témoigne de la représentativité de l'échantillon interrogé.

Environ 50 % des communes nouvelles regroupent seulement deux communes. Ces regroupements de proximité sont les plus fréquents. En revanche, les communes nouvelles qui regroupent plus de six communes sont relativement peu nombreuses.

Parmi les communes nouvelles, 28,3 % ont moins de 1 000 habitants, 28,3 % ont entre 1 000 et 1 999 habitants, 22 % ont entre 2 000 et 3 999 habitants et 21,4 % ont plus de 4 000 habitants. Ces communes se répartissent de manière assez homogène dans ces différentes strates de population.

Toutefois, leurs écarts de population peuvent être très importants. Ces communes peuvent être très petites ou très grandes. Par exemple, la future commune nouvelle qui réunira Saint-Denis et Pierrefitte deviendra la plus grande commune nouvelle de France, regroupant environ 150 000 habitants. Annecy constitue l'actuelle plus grande commune nouvelle. L'essentiel des communes nouvelles est représenté par de petites communes. Seules quelques communes sortent du lot. Ainsi, ces communes ne connaissent pas toutes les mêmes réalités.

Mme Françoise Gatel, présidente et rapporteure. - L'enquête montre que la mutualisation des moyens et les économies d'échelle constituent le principal objectif des élus qui choisissent de créer une commune nouvelle.

Toutefois, aucun maire n'a témoigné d'une obtention rapide et spontanée d'économies pour sa commune nouvelle. En effet, la fusion occasionne, dans un premier temps, des coûts supplémentaires, avec l'harmonisation des politiques salariales des collectivités, la nécessité de conserver l'ensemble des personnels, ou encore l'adaptation des systèmes d'information.

Il n'en est pas de même pour les économies d'échelles, qui peuvent être réalisées rapidement. En particulier, les communes nouvelles peuvent négocier des marchés d'assurance plus avantageux.

La consultation montre que 72 % des répondants estiment que leurs communes nouvelles ont pu réaliser des économies d'échelle. De plus, 88 % des maires constatent l'existence de mutualisations effectives de services et de personnels. Ces mutualisations peuvent améliorer les services offerts aux habitants, notamment sur le plan des amplitudes horaires des services publics.

De plus, une large majorité des maires répondants estime que la commune nouvelle leur a permis d'optimiser leurs dépenses et de dégager des marges de manoeuvre financières supplémentaires, propres à renforcer la capacité d'action de leurs communes. En effet, 77 % de ces maires estiment avoir pu réaliser de nouveaux investissements. 70 % d'entre eux pensent que la commune nouvelle a eu un effet positif sur les dépenses de fonctionnement. Il faut souligner qu'une part importante des communes nouvelles a été créée avant les élections municipales de 2020 et que, par conséquent, tous les maires répondants n'ont pas été à l'origine des fusions de communes.

Après un temps d'installation, la commune nouvelle permet de renforcer le pouvoir d'agir des communes historiques et de faire face aux nouvelles demandes de services de leurs habitants. En particulier, ces communes sont plus à même de réhabiliter ou de mettre en place des équipements, par exemple dans le champ de la petite enfance. Ce constat positif ressort assez nettement. Il nous semble donc intéressant de relancer la dynamique des communes nouvelles et de la conforter.

Mme Françoise Gatel, présidente et rapporteure. - La relance de la dynamique de création de communes nouvelles intéresse beaucoup la délégation, et notamment Éric Kerrouche et Agnès Canayer, qui ont rédigé en septembre 2022 un rapport d'information qui appelait à un retour en force intelligent et pertinent de l'accompagnement des communes.

La création d'une commune nouvelle constitue un véritable projet qui nécessite un accompagnement, surtout lorsqu'il est question de fusionner de petites communes. En effet, cette démarche a des incidences fiscales et juridiques. Elle a aussi des effets en matière de personnel.

Lors de la rencontre des communes nouvelles de septembre 2022, Agnès Canayer a porté l'exigence d'une implication forte de l'État qui puisse offrir un second souffle aux communes nouvelles. Ce constat a été largement partagé par les maires.

Lors de nos tables rondes, nous avons observé que certains maires se sont globalement débrouillés seuls et qu'ils n'ont pas perçu l'aide de l'État. Inversement, le maire d'une commune nouvelle de mon département a témoigné avoir été accompagné à la fois par les services de la préfecture et par la Direction générale des finances publiques (DGFiP).

Nous pensons que le message porté lors de la rencontre de septembre dernier a été entendu. En effet, à l'occasion d'un débat organisé au Sénat par la mission d'information sur l'avenir de la commune et du maire en France, la ministre Dominique Faure a fait part du souhait du gouvernement de relancer la constitution de communes nouvelles, toujours sur la base du volontariat. Ce volontariat est pour nous essentiel.

Ce souhait gouvernemental peut nous rassurer. Le Sénat souhaite consolider le fait communal. Il me semble que cette conviction est transpartisane. Le fait communal renvoie à la proximité et à la confiance, et il ne pourra survivre que s'il offre une certaine efficacité. Je pense que la commune nouvelle aide à garantir cette efficacité.

Un peu moins de 50 % des maires interrogés sont satisfaits de l'accompagnement qu'ils ont reçu de l'État lors de la création de leurs communes nouvelles. Les autres maires estiment que cette aide était « insuffisante », ou « ni suffisante, ni insuffisante ». Il existe donc des marges de progrès très importantes en cette matière.

Notre rapport insiste sur la nécessité de renforcer l'accompagnement des services de l'État dans le cadre de la constitution des communes nouvelles. Les communes peuvent être aidées dans leurs études d'impact financier et dans la gestion de leurs biens immobiliers. Elles peuvent recevoir des conseils juridiques. Elles peuvent encore être accompagnées pour rassurer leurs habitants sur les évolutions possibles de la fiscalité, bien que la fiscalité locale tende généralement à s'évanouir.

M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Dans les discussions de nos tables rondes, nous avons constaté que les échanges initiaux entre élus menés avant la création des communes nouvelles s'avèrent particulièrement importants. Ces échanges permettent aux élus de se mettre d'accord autour d'un vrai projet de territoire, qui dépasse la seule logique financière.

Ainsi, notre seconde recommandation souligne la nécessité de bâtir un projet de territoire partagé autour de la création d'une commune nouvelle. Il s'agit de réfléchir en amont à la gouvernance et au fonctionnement de la nouvelle entité. En particulier, la loi permet de maintenir des communes déléguées au sein des communes nouvelles. Pour autant, 30 % des communes n'ont pas opté pour cette possibilité.

Un effort d'accompagnement au changement est aussi nécessaire pour les personnels municipaux. Cet accompagnement importe notamment pour les personnels administratifs, impliqués dans le fonctionnement quotidien des communes.

Il faut aussi associer la population aux projets de communes nouvelles. Le respect des attentes des habitants permet de garantir la pérennité des communes nouvelles. Je rappelle que le rapport d'information « Pour une nouvelle dynamique démocratique à partir des territoires, la démocratie implicative », rédigé en 2022 par notre délégation, soulignait l'importance de la démocratie participative locale dans les projets communaux.

Enfin, le projet de territoire qui se rapporte à la création d'une commune nouvelle doit avoir uniquement une vocation interne. Il s'agit d'un projet porté par des élus, à l'usage de ces élus, qui ne peut pas être utilisé par l'État dans une logique de vérification administrative. L'État ne peut pas refuser la création d'une commune nouvelle sur la base des mesures prévues dans un projet de territoire.

Mme Françoise Gatel, présidente et rapporteure. - Ce dernier point est très important. Le projet de territoire permet aux communes de se fédérer librement autour d'une feuille de route déclinée en actions. Ce projet ne peut pas être soumis à l'approbation de l'État.

Notre troisième recommandation concerne les communes nouvelles qui ont désigné des maires délégués. Les maires délégués ont une place particulière dans la construction de l'affectio societatis, souvent cité par le sénateur Philippe Bas. La création d'une commune nouvelle ne consiste pas en l'absorption d'une commune par une autre. Au contraire, tous les maires des communes historiques participent à la création d'un ensemble. Naturellement, au fil du temps, les maires créateurs sont remplacés et les besoins de la commune nouvelle évoluent.

Le fait que les maires délégués conservent leur utilité constitue une condition de réussite dans la création d'une commune nouvelle. En effet, à l'instar d'une famille recomposée, une commune nouvelle est composée de personnes qui se rapprochent autour d'un destin commun.

Cependant, les maires délégués ne peuvent pas être les avocats du territoire de leurs communes déléguées. Ces maires doivent avoir un regard sur la totalité du territoire de leur commune nouvelle.

Lors des tables rondes, les élus nous ont expliqué que les maires délégués contribuent fortement à l'adhésion des différents villages d'une commune nouvelle et qu'ils aident à construire un affectio societatis. Il ne faut pas négliger leurs rôles. Ils perpétuent notamment l'identité des communes historiques des communes nouvelles.

Pour autant, une commune nouvelle ne peut pas compter plusieurs maires qui travaillent séparément dans les territoires de ses anciennes communes. La notion de maire délégué peut prêter à confusion.

La consultation des maires montre que 60 % des maires des communes nouvelles sont favorables à un alignement du statut de maire délégué avec celui d'adjoint au maire. Un maire délégué pourrait être adjoint aux affaires sociales, ou encore adjoint à l'urbanisme, en couvrant l'ensemble du territoire de la commune nouvelle. De cette façon, nous respecterions les identités et les particularités des communes historiques, tout en raisonnant à l'échelle de la nouvelle famille que constitue la commune nouvelle.

Il importe particulièrement que le maire délégué conserve un rôle de référent territorial auprès des habitants. Nous ne renvoyons pas pour autant à la fonction d'adjoint chargé de quartier. Toutefois, il nous semble important que le maire délégué puisse servir l'exigence de proximité souhaitée par le Sénat et demandée par la population.

Aussi, il convient d'éviter l'écueil d'une superposition pure et simple de conseils municipaux des communes historiques. Lors de la création d'une commune nouvelle, tous les conseillers municipaux sont conservés. Néanmoins, beaucoup de communes, généralement de taille modeste, estiment que la taille de leurs nouveaux conseils municipaux alourdit la gestion de leurs politiques. Environ 75 % des maires répondants de notre consultation estiment que le nombre de conseillers municipaux doit être réduit à partir du second renouvellement de leurs conseils municipaux. Cette question s'inscrit dans un débat plus large. En effet, certaines associations de maires considèrent qu'une réduction du nombre de conseillers municipaux pourrait avoir du bon. Toutefois, dans ce débat, les avis sont très partagés et disparates. Quoi qu'il en soit, cette question ressort nettement au sein des communes nouvelles.

Nous recommandons de confier aux maires délégués des communes nouvelles la fonction d'adjoint au maire à compter du premier renouvellement du conseil municipal. Ce premier renouvellement peut intervenir assez rapidement si la commune est créée peu avant des élections. Cette charge devrait leur être systématiquement confiée à compter du second renouvellement du conseil municipal. Un maire délégué nommé adjoint sur l'ensemble du territoire d'une commune nouvelle devrait aussi continuer à exercer sa mission de référent territorial.

Nous avons découvert cette question lors de nos travaux. L'objet de cette recommandation apparait pour les maires, qui s'appuient sur leurs expériences, comme une des conditions importantes de réussite des communes nouvelles.

M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Les deux dernières recommandations concernent les effets de seuil liés à la création des communes nouvelles.

D'une part, notre quatrième recommandation renvoie à un premier effet de seuil d'ordre normatif, régulièrement cité par les maires. La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) impose aux communes de plus de 3 500 habitants situées dans un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50 000 habitants de disposer de plus de 25 % de logements sociaux. Cette disposition pose des difficultés d'application immédiates aux communes qui s'inscrivent dans des logiques territoriales rurales. Ces difficultés remettent en cause la capacité de développement de ces communes.

Sans offrir un statut particulier définitif aux communes nouvelles, il importe de tenir compte de leurs spécificités au moment de leurs créations. Même s'il existe déjà des mesures en cette matière, il convient de lisser au mieux les effets de seuil liés à l'application de la loi SRU pour les communes nouvelles, qui conservent par leurs caractéristiques une identité rurale.

D'autre part, notre cinquième recommandation concerne les effets de seuil qui occasionnent un préjudice financier. Dans notre consultation, un peu plus d'un maire répondant sur cinq estimait avoir perdu des dotations après la création d'une commune nouvelle.

Françoise Gatel a rappelé que le Sénat a sauvé la situation de ces communes grâce à un amendement transpartisan ajouté à la loi de finances. Cependant, les communes nouvelles ne peuvent pas se contenter d'être sauvées par le Sénat à l'occasion de chaque loi de finances.

De la sorte, si une commune nouvelle doit devenir une commune comme les autres, elle ne doit pas souffrir d'effets désincitatifs après sa mise en place. Nous recommandons donc de lisser dans le temps les effets de seuil liés aux dotations financières des communes nouvelles, qui conservent par leurs caractéristiques une identité rurale.

Mme Françoise Gatel, présidente et rapporteure. - À travers nos recommandations, nous souhaitons conforter le fait communal. Nous connaissons l'exigence sociétale relative à cet enjeu. Les normes et les décisions qui s'imposent se révèlent plus ou moins heureuses et plus ou moins efficaces. Elles offrent aux élus des capacités variables d'oeuvrer ensemble.

Lorsque des élus choisissent ensemble un destin commun de manière responsable, la commune nouvelle a davantage de chance de réussite. Il s'agit pour eux de garantir à la commune nouvelle un avenir et une efficacité de l'action publique. La commune nouvelle représente à la fois une politique de liberté et une politique de responsabilité.

Je pense que nos recommandations sont simples à comprendre. Pour revenir à notre cinquième recommandation, il est difficilement acceptable que des communes qui ont entrepris une sorte de révolution, notamment au niveau de leurs personnels, et qui ont entrepris de construire leur avenir en commun se voient pénaliser financièrement. Les communes nouvelles existantes ont perdu environ 8 millions d'euros en raison d'éléments connus seulement après leur création. Cette somme n'est pas négligeable au regard de la taille des communes concernées.

Au nom de l'avenir de la démocratie et de l'avenir de notre pays, nous pensons qu'il faut encourager et soutenir les élus audacieux et courageux de territoires qui se lancent dans des projets de communes nouvelles.

Je souhaiterais enfin partager avec vous quelques mots du poète Alphonse de Lamartine, que j'ai repris lorsque j'ai créé une commune nouvelle à Châteaugiron. Des habitants m'interrogeaient sur les motifs qui nous poussaient à nous lancer dans une telle aventure, qui pouvait être compliquée et dont le besoin n'était pas nécessairement évident. Je leur répondais, comme ce poète, que « je lis dans l'avenir la raison du présent ». Je pense que cette citation renvoie bien à la démarche de création des communes nouvelles.

Mes chers collègues, nous sommes prêts à répondre à vos questions et à écouter vos remarques. Nous soumettrons ensuite notre rapport à votre grande sagacité. J'en profite aussi pour saluer les membres de la commission des lois, que nous avons invités.

Mme Nathalie Goulet. - Madame la présidente rapporteure, monsieur le rapporteur, je souhaite savoir si vous avez eu des échos, lors de vos auditions, de dysfonctionnements qui justifieraient la dissolution ou la remise en cause d'une commune nouvelle. Envisagez-vous dans votre rapport une procédure de sortie pour les communes qui ont fusionné ? Sont-elles unies pour toujours ? Je note qu'une union permanente serait tout à fait acceptable.

Mme Agnès Canayer. - Je ne reviendrai pas sur votre excellent travail et sur la nécessité de relancer le processus de création de communes nouvelles. À l'initiative de la commission des lois et de la présidente de votre délégation, nous avions déjà levé un certain nombre d'irritants qui touchaient ces communes. Néanmoins, nous constatons qu'il existe encore des points de blocage, en particulier d'ordre financier. Nous avions buté précédemment sur l'absence d'une visibilité exhaustive sur l'ensemble des seuils qui pouvaient toucher le fonctionnement des communes nouvelles. Un recensement de ces seuils a-t-il été réalisé ?

M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Notre consultation montre que seuls 5 % des maires répondants portent un avis très négatif sur le dispositif. Il s'agit généralement de maires élus après la fondation de communes nouvelles, qui n'ont pas pris part à leurs créations. Je rappelle que notre enquête est très représentative.

Les maires répondants, pour la plupart, s'engagent fortement dans la construction de leurs communes nouvelles. Nous imaginons mal trouver des procédures de sortie du dispositif pour les communes fusionnées. Pour autant, notre première recommandation souligne l'importance de l'élaboration de projets de territoires qui dépassent les seuls enjeux financiers. La formalisation d'un projet de territoire doit constituer le fondement des décisions de création de communes nouvelles.

Pour répondre à Agnès Canayer, nous avons évoqué les effets de seuil de la loi SRU, ou encore ceux des dotations, telles que la DSR. Certains maires évoquent également les effets de seuil concernant les gens du voyage mais ce point semble plus secondaire.

Mme Agnès Canayer. - Disposez-vous d'une liste de ces effets de seuils ?

M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Nous pouvons dresser une liste de ces effets de seuils à partir des réponses de notre consultation et de nos auditions.

M. Philippe Bas. - Madame la présidente rapporteure, monsieur le rapporteur, je suis sensible au fait que les maires qui ont répondu à votre consultation soient globalement satisfaits du dispositif des communes nouvelles. Néanmoins, seulement 65 % de ces maires se disent « tout à fait » prêts à recommencer la construction d'une commune nouvelle, tandis que 18 % d'entre eux sont « plutôt » prêts à le faire. Tous les maires répondants n'adhèrent pas sans réserve au dispositif.

Cette absence d'unanimité sur le dispositif provient sans doute du piège du pacte de stabilité de trois ans, qui permettait aux communes nouvelles de conserver leurs dotations pendant cette période. Les communes rurales qui ne dépassent pas les 10 000 habitants ne ressentent pas tellement les effets de ce piège. En revanche, d'autres communes qui dépassent cette strate connaissent des difficultés après la fin de ce pacte de stabilité. Elles sont lésées par la perte d'éligibilité à la DSR et par les modalités de calcul de la DSU, qui tiennent compte du nombre de logements sociaux. Le nombre de logements sociaux exigé peut être largement atteint dans la ville-centre d'une commune nouvelle. Cependant, cette exigence peut s'avérer particulièrement difficile à remplir dans ses communes historiques de 100 ou 150 habitants. Je connais des communes concernées par cette difficulté et vous avez examiné leurs cas.

L'amendement ajouté à la loi de finances pour 2023 n'a pas réglé tous les problèmes financiers des communes nouvelles, contrairement aux propos avancés par le rapporteur. Certaines de ces communes se trouvent dans une situation potentiellement critique, qui peut conduire à leur éclatement. Par exemple, sans cet amendement, une commune aurait obtenu une DSU d'un montant 44 % plus faible que celui de son ancienne DSR. Un tel écart aurait conduit cette commune à une catastrophe financière qui ne serait absorbable qu'à la condition de durer au maximum un an. Cette perte de moyens peut nettement dégrader la situation d'une commune nouvelle.

Par conséquent, des maires peuvent penser qu'ils auraient gagné davantage de moyens en mutualisant leurs moyens avec d'autres communes, sans créer de communes nouvelles. Cette situation génère de l'angoisse pour les communes.

Votre travail nous est précieux. Nous avons absolument besoin de mettre en place un dispositif qui permette de lisser les effets de seuil financiers, par exemple, sur une durée de six ou douze ans, pour assurer une stabilité des ressources des communes nouvelles. Sans cette mesure, le dispositif des communes nouvelles n'aurait été qu'un marché de dupes.

Nous devons rapidement oeuvrer dans ce sens. Il est heureux que vous ayez pu nous livrer les conclusions de votre rapport. La mission d'information sur l'avenir de la commune et du maire en France, dont Maryse Carrère et Mathieu Darnaud sont les rapporteurs, arrive aussi à point nommé. Ces travaux nous aideront à convaincre le gouvernement de la nécessité d'une réforme structurelle à apporter au financement des communes nouvelles. Ce point est crucial.

Mme Françoise Gatel, présidente et rapporteure. - Philippe Bas décrit avec force, conviction et réalisme le constat de départ de nos travaux. Par exemple, sans l'amendement apporté à la loi de finances, ma modeste commune aurait perdu cette année environ 540 000 euros. Cette perte de moyen, évitée pour cette année, était imprévisible.

Nous avons considéré qu'il n'était pas possible que des communes nouvelles perdent des dotations aussi brutalement. Nous devions réfléchir aux moyens de lisser les effets de seuils que ces communes pouvaient subir. La perte d'éligibilité à la DSR, couplée avec le calcul d'une DSU trop faible en raison des caractéristiques des communes fusionnées, constituait une sorte de faille dans le dispositif des communes nouvelles.

Ainsi, nous avons recherché une alternative aux amendements des lois de finances. Je suis heureuse que vos commentaires aillent dans ce sens. Nous avons analysé les constats et les attentes des communes nouvelles, pour trouver un moyen de consolider leur situation financière de manière pérenne, et offrir ainsi de la visibilité à leurs parties prenantes.

En tout état de cause, je ne doute pas que lors du prochain PLF, une large majorité sénatoriale défendra des dispositions qui rendront aux communes nouvelles les financements qu'elles ont injustement perdus. Notre rapport permet donc notamment d'anticiper ce prochain PLF.

M. Philippe Bas. - J'espère que le gouvernement sera à notre écoute.

Mme Sonia de La Provôté. - Je vous remercie pour votre rapport. Il me semble qu'il y a quatre ans, les communes nouvelles étaient considérées de la même façon que les autres communes de leurs strates. Ce principe de départ n'offrait pas de moyens de réussites aux communes nouvelles. L'expérience et votre rapport montrent qu'il faut, au contraire, tenir compte des particularités de ces communes.

Pour rebondir sur la remarque de Philippe Bas, 12 % des maires qui ont répondu à votre consultation portent un avis négatif au dispositif des communes nouvelles. Je souhaite savoir si vous avez analysé plus finement les griefs formulés par ces maires, ainsi que la typologie des communes en question. Savez-vous s'il s'agit plutôt de petites communes nouvelles qui ont considéré a posteriori ne pas avoir d'intérêt à se regrouper ? Il serait intéressant d'apporter des précisions sur cette part non négligeable, quoique minoritaire, de communes mécontentes. Aussi, il faudrait sans doute connaitre le pourcentage de communes historiques qui portent un avis négatif sur leurs fusions.

Par ailleurs, la loi SRU peut poser des difficultés dans la construction de logements sociaux. Dans les communes nouvelles à dominante rurale, il peut exister des distances importantes entre les communes historiques et une absence de continuité urbaine. Seuls les anciens chefs-lieux de canton qui font partie de ces communes nouvelles rurales peuvent regrouper une part des logements sociaux attendus. La construction des logements sociaux peut représenter une question complexe sur le plan pratique, notamment en matière de règles d'urbanisme. Généralement, ces communes nouvelles ne sont pas contre la construction de logements sociaux, mais elles ne savent pas où les construire ni comment les construire.

Enfin, la majorité des maires de communes nouvelles interrogés dans votre consultation considère avoir obtenu des gains en matière de fonctionnement et de capacités d'investissement. Néanmoins, les petites communes rurales que nous encouragions à se rassembler pour être plus opérationnelles et plus efficaces dépassent rarement les 10 000 habitants après leur fusion. Elles sont particulièrement sensibles aux pertes financières et peuvent être pénalisées pour leurs efforts. En particulier, la gestion du patrimoine bâti peut être associée à de réelles difficultés pour ces communes. Je prends l'exemple d'une commune nouvelle de moins de 10 000 habitants qui est constituée de douze communes historiques et qui doit entretenir huit églises non classées. Une perte financière peut rapidement représenter un problème insoluble pour une telle commune.

M. Hervé Gillé. - Je vous remercie pour votre travail qui remet en perspective différents sujets. Ce travail permet d'avancer progressivement vers la résolution des problématiques évoquées aujourd'hui et de consolider la construction des communes nouvelles.

Il me semble que l'élaboration d'un projet de territoire, qui constitue une évidence, doit aussi s'inscrire dans un projet plus large. Il peut par exemple être associé à un schéma de cohérence territoriale (SCoT), porté par un syndicat mixte ou une autre entité. De plus, la commune nouvelle aura nécessairement une personnalité et une identité différente vis-à-vis de son communauté de communes ou de sa communauté d'agglomération.

Par ailleurs, face aux effets de seuil qui peuvent être préjudiciables aux communes nouvelles, nous pourrions envisager la mise en place d'une forme de contrat d'engagement et d'adaptation à conclure avec l'État. Ce contrat fondé sur une approche pluriannuelle sécuriserait les communes nouvelles. Dans cette démarche de négociation, les communes nouvelles pourraient réunir les meilleures conditions pour s'établir et murir.

M. Charles Guené. - Parmi les irritants rencontrés par les communes nouvelles, je note que les projets de territoire peuvent être remis en question lors des renouvellements de conseils municipaux. Ce point peut d'ailleurs alimenter un thème de campagne électorale. Je pense que personne ne serait ennuyé à l'idée de consolider la pérennité de ces projets de territoires. Sans rendre ces projets strictement immuables, nous pourrions empêcher leurs modifications en l'absence de délibération municipale unanime. Cette mesure permettrait de stabiliser la gouvernance des communes nouvelles.

Par ailleurs, il est toujours délicat pour des maires auditionnés de mettre en avant la motivation financière de la création d'une commune nouvelle. Je pense toutefois qu'il ne faut pas sous-estimer l'importance de la question des dotations. L'idée d'allonger la durée du pacte financier de stabilité parait tout à fait judicieuse. Toutefois, pour les petites communes, j'estime qu'il faudrait faire plus que seulement lisser les effets de seuil. Ces petites communes, qui pourraient par exemple être définies par un seuil de moins de 9 000 habitants, pourraient bénéficier d'un traitement particulier à titre définitif. Une telle mesure pourrait coûter environ 200 millions d'euros à l'État. Cette somme importante doit être relativisée au regard du montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Surtout, cette dépense serait tout à fait justifiée si elle permettait d'inciter de nombreuses petites communes à former des communes nouvelles.

M. Thierry Cozic. - Je vous félicite pour votre rapport qui remet en avant les enjeux des communes nouvelles. Comme vient de le souligner Charles Guéné, la question des dotations constituera un élément clé dans la relance de la dynamique des communes nouvelles. Cette relance passera principalement par des engagements forts, qui iront vers un accompagnement financier des communes lancées dans un regroupement.

Par ailleurs, j'apprécie l'idée de conférer un rang d'adjoint aux maires délégués. Ce point me semble important. D'ailleurs, un élu auditionné le 25 mai expliquait que les maires délégués, en tant qu'adjoints au maire, pouvaient remplacer un maire qui démissionnerait.

Cependant, le nombre d'adjoints au maire ne peut excéder 30 % de l'effectif légal d'un conseil municipal. Je souhaite savoir si votre rapport propose de ne pas tenir compte de ce quota lorsque les maires délégués sont désignés adjoints au maire.

Mme Françoise Gatel, présidente et rapporteure. - Pour répondre à Sonia de La Provôté, une commune nouvelle de 10 000 habitants ne ressemblera jamais à une commune historique de la même strate. Elle comptera peut-être six écoles, six clochers et six mairies. Ses bourgs seront géographiquement distants.

Pour répondre à Hervé Gillé, un projet de territoire est construit à la fois par les élus et par les habitants, et parfois par des associations. Ce projet doit effectivement s'articuler étroitement avec son environnement, en étant lié avec un SCoT, ou avec son intercommunalité. Loin de former un ilot isolé, la commune nouvelle est liée à son pays.

M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Je suis d'accord avec les remarques de Charles Guéné sur la matière financière. Pour répondre à Sonia de La Provôté, je note que dans notre consultation, seuls 5 % des maires répondants étaient très mécontents du dispositif des communes nouvelles.

Mme Sonia de La Provôté. - Je joignais à ces répondants les 7 % de maires qui exprimaient un mécontentement relatif.

M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Globalement, près de 90 % des maires interrogés sont satisfaits du fonctionnement de leur commune nouvelle. Les maires mécontents proviennent essentiellement de communes nouvelles qui regroupent six communes et plus. En outre, il s'agit de maires élus depuis peu, qui n'ont pas pris part à la mise en place des communes nouvelles.

Pour répondre à Thierry Cozic, nous proposons que les maires délégués deviennent de plein droit adjoints au maire. Dans le cadre de cette fonction, ils s'intéresseraient à l'ensemble du territoire de leur commune nouvelle. Ils conserveraient en parallèle une mission de référent de proximité. Cette mesure ne modifierait pas le quota de 30 % qui définit le nombre d'adjoints au maire.

Mme Françoise Gatel, présidente et rapporteure. - Je remercie encore une fois Éric Kerrouche avec qui j'ai été très heureuse de travailler. Pour finir, je note que même si la loi qui définit les communes nouvelles s'avère excellente, il ne faut jamais oublier qu'elle est mise en oeuvre par des hommes et des femmes. Des querelles personnelles peuvent tout à fait perturber la construction de communes nouvelles et nous n'y pouvons rien.

De plus, chaque commune nouvelle a son histoire. Ces communes peuvent avoir des caractéristiques différentes. Aussi, les enjeux qu'elles rencontrent peuvent différer selon le nombre de communes regroupées.

Nous remettrons ce rapport à la ministre Dominique Faure. Je souhaiterais aussi le remettre à Bercy, dans la mesure où les mesures financières de sécurisation des communes nouvelles constituent des dépenses d'investissement. Nous présentons demain notre rapport dans le cadre de la réunion nationale des communes nouvelles de Baugé-en-Anjou. Le rapport bénéficiera ainsi d'un certain écho.

Enfin, nous verrons comment franchir un cran de plus dans le cadre du projet de loi de finances pour 2024. Nous pourrions aussi envisager des adaptations législatives, sur la base d'une proposition de loi.

Je vous remercie tous pour l'intérêt que vous avez porté à ce rapport. Je vous propose maintenant de l'adopter.