B. PISTES DE RÉFORME POSSIBLES : DES CRITÈRES APPLIQUÉS À LA MAILLE COMMUNALE, DES RÈGLES DE DÉCISION VISANT À CIBLER LES TERRITOIRES FRAGILES ET TROIS NIVEAUX DE ZONAGE
1. La commune comme nouvelle maille d'application des ZRR : une piste qui présente des avantages pour un zonage adapté à la réalité des territoires
Dans le double souci de simplification et de prise en compte la plus juste possible des fragilités territoriales, la commission propose que le classement en ZRR s'effectue désormais par une application des critères au niveau communal. Cette véritable rupture dans un système auparavant fondé sur une analyse réalisée à l'échelle des cantons, des arrondissements ou des EPCI est justifiée pour répondre aux limites évoquées précédemment et pour permettre une approche plus granulaire des territoires.
Cette évolution répond à une attente des maires : en s'appuyant sur l'échelon essentiel qu'est la commune, cette réforme marquerait une rupture par rapport au mouvement de renforcement des intercommunalités, initié par le législateur depuis une décennie.
Centrer le dispositif sur la commune permet également de mettre en en avant que les communes rurales sont considérées pour elles-mêmes, d'autant que les programmes de l'ANCT (« Action coeur de ville » et « Petites villes de demain ») sont centrés sur le chef-lieu de canton ou sur des bourgs d'une certaine importance.
Enfin, la maille communale est d'autant plus logique que de très nombreux dispositifs budgétaires (comme la majoration de la dotation de solidarité rurale) et fiscaux (comme la CFE ou la TFPB) sont adossés et s'adressent directement aux communes.
2. Une règle de décision pour atteindre un nombre de communes classées compris entre 19 000 et 24 000, afin de proposer un zonage mieux ciblé et plus juste
Sur la base des huit critères examinés dans le cadre de l'étude, la règle de décision pour identifier les communes incluses dans le zonage rénové pourrait être la suivante : pour être classée en ZRR, une commune devrait remplir le critère de densité, d'une part, ET soit le critère relatif au taux de chômage soit quatre autres critères socio-économiques secondaires, d'autre part. La combinaison des critères entre eux reste encore à définir.
Dans un pays où 53 % des communes comptent moins de 500 habitants11(*), les ZRR ont nécessairement vocation à couvrir un périmètre large.
L'objectif d'atteindre a minima 19 000 communes (26 % de plus par rapport aux 13 700 communes éligibles à l'issue de la période transitoire) et au maximum 24 000 communes pourrait être fixé.
Cette évolution permettrait à entre 5 000 et 10 000 communes supplémentaires d'intégrer le zonage ZRR à titre pérenne.
3. Trois niveaux de zonage pour opérer une gradation des soutiens en fonction de la fragilité des communes : pour un zonage différencié plus efficace
Dans son rapport d'information précité de 2019, la commission proposait de distinguer trois niveaux de soutien aux communes classées en ZRR et de moduler les mesures de soutien en fonction d'un indice de fragilité : plus la commune classée en ZRR remplit de critères, plus elle sera classée dans un niveau de ZRR prioritaire.
La définition d'une nouvelle géographie prioritaire de la ruralité autour de trois niveaux ZRR 1 / ZRR 2 / ZRR 3 permettrait de disposer d'un outil flexible, pour s'adapter à la diversité des situations rencontrées dans les espaces ruraux.
Le zonage assurera ainsi un soutien proportionné au niveau de fragilité des territoires, en accordant un soutien renforcé aux territoires les plus fragiles.
4. La nécessité d'une mise en oeuvre lisible et prévisible de la réforme des critères, un travail complémentaire à mener sur les dispositifs à adosser au classement
La réforme des ZRR pourrait être définie dans le code général des collectivités territoriales ou dans une loi ad hoc, pour plus de lisibilité qu'actuellement. En outre, afin d'assurer une visibilité aux élus et aux acteurs économiques, ce classement pourrait faire l'objet d'une révision tous les six ans, en lien avec les mandats communaux.
Par ailleurs, la commission souligne l'intérêt de ce nouveau zonage ZRR qui pourrait constituer un zonage intégrateur, absorbant ou se substituant à d'autres zonages existants, dans une logique d'efficacité et de cohérence.
Enfin, la commission souhaite qu'un travail approfondi sur l'aspect financier, complémentaire de celui qu'elle a mené, puisse être réalisé pour déterminer les dispositifs fiscaux, sociaux et les politiques publiques à adosser au classement en ZRR, afin de soutenir le développement économique local.
La commission souhaite qu'une concertation approfondie se tienne avec les élus locaux sur la base de ces orientations.
* 11 Source : INSEE, 2018.