AVANT-PROPOS
Depuis plusieurs années, « Urgence » est le substantif associé régulièrement aux outre-mer pour décrire leurs réalités et leurs défis. Malheureusement, ce terme n'est pas galvaudé et la gestion des déchets justifie encore son emploi : oui, il y a urgence à répondre au défi des déchets dans les outre-mer français.
En engageant ses travaux, la Délégation sénatoriale aux outre-mer avait connaissance du retard pris par plusieurs de ces territoires en matière d'économie circulaire, de tri des déchets ou encore de lutte contre les dépôts sauvages. Les données, bien que parfois lacunaires ou imprécises, sont connues.
Un indicateur suffit à offrir un aperçu du rattrapage nécessaire : au niveau national, 15 % des déchets ménagers sont enfouis, 85% étant valorisés. En outre-mer, le rapport est inversé . À l'exception de la Martinique qui a enfoui, en 2020, 40 % de ses déchets ménagers et de Saint-Barthélemy qui incinère la totalité des déchets non triés, tous les autres territoires affichent des taux d'enfouissement de 70 à 80 %, voire pratiquement 100 % à Mayotte ou en Guyane.
Toutefois, ce constat statistique ne rend pas compte de la réalité de certains de ces territoires qui sont confrontés à une vague de déchets qui ne cesse d'enfler. La cote d'alerte est atteinte et plonge des territoires face à une double urgence : une urgence environnementale et une urgence sanitaire.
Mayotte et la Guyane ont notamment besoin d'un plan Marshall pour simplement mettre un terme à certaines situations inadmissibles dans la République française : des enfants jouant au milieu d'une décharge sauvage d'un bidonville, comme la délégation peut en témoigner à l'issue de son déplacement à Mayotte.
Enjeu environnemental, enjeu sanitaire, la gestion des déchets revêt aussi un enjeu économique. Le développement touristique ne peut réussir si les plages sont polluées, les routes bordées d'épaves et le paysage abîmé.
En réalité, pour les outre-mer, les déchets sont l'autre service public de base au coeur du quotidien de chacun, au même titre que l'eau, l'assainissement ou l'électricité, sans lequel il ne peut y avoir un développement harmonieux et digne.
La prise de conscience est forte dans ces territoires. Au cours des travaux, il a été frappant de constater que la presse quotidienne ultra-marine consacrait presque chaque jour un article sur ce sujet. Que ce soit pour dénoncer des dépôts sauvages, mettre en avant des initiatives citoyennes ou des projets innovants, alerter sur l'engorgement des filières ou pointer des problèmes de gouvernance.
Le présent rapport tente donc de dresser un état des lieux par territoire, avec leurs faiblesses et leurs points forts. Le retard est inégal, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon étant proches des standards nationaux par plusieurs aspects.
Le champ du rapport ne s'est pas limité aux seuls déchets ménagers, bien qu'ils concentrent l'essentiel des réflexions et efforts des collectivités.
En revanche, ce rapport n'a pas pour ambition de décrire l'ensemble de la politique de gestion des déchets, de nombreuses problématiques demeurant analogues à celles rencontrées dans l'Hexagone. Il s'est concentré sur les spécificités des outre-mer, leurs contraintes propres et les adaptations nécessaires.
Cette situation de retard ne résulte pas d'un désengagement des autorités responsables. Au contraire, les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que l'État, sont mobilisés et fournissent des efforts financiers importants depuis plusieurs années.
Pourtant, ces efforts ne suffisent plus et un nouvel élan est nécessaire.
En particulier, il paraît inévitable que l'État débloque des moyens supplémentaires pour des plans de rattrapage rapides, voire exceptionnels pour la Guyane et Mayotte. La solidarité nationale doit jouer pleinement pour les populations et ces territoires qui hébergent 80 % de la biodiversité française.
Le présent rapport formule donc une vingtaine de propositions précises dans tous les domaines : financements, coûts, gouvernance, ingénierie, coopération régionale, filières REP, modes de collecte et de traitement...
Enfin, votre délégation se félicite de la participation à nos auditions des membres du groupe d'études sur l'économie circulaire et de sa présidente Marta de Cidrac en particulier. Cette collaboration permettra de nourrir les prochains travaux législatifs du Sénat sur ces sujets.
I. UN RATTRAPAGE RATÉ : L'URGENCE D'AGIR POUR POSER LES BASES D'UNE NOUVELLE DYNAMIQUE
Le panorama de la gestion des déchets dans les outre-mer fait ressortir, à des degrés divers, le constat d'un retard général en comparaison de l'Hexagone. Le déploiement des collectes sélectives a démarré plus tard à partir des années 2000. Ce retard n'a jamais été rattrapé et tend à s'accentuer au moment où l'Hexagone et l'Europe prennent le virage de l'économie circulaire.
Dans les outre-mer, l'urgence est de poser les bases d'une gestion des déchets garante de la santé publique et de la préservation du cadre de vie, avant même d'évoquer l'économie circulaire. Plusieurs axes d'action doivent être rapidement mis en oeuvre pour initier une nouvelle dynamique, sur laquelle des stratégies plus ambitieuses et innovantes pourront s'appuyer.
A. DES PLANS D'URGENCE POUR ÉVITER LE PIRE
Une présentation synthétique de l'organisation, des performances, des faiblesses et des points forts de la gestion des déchets figure en annexe du présent rapport sous la forme de fiches par territoire . Les développements ci-dessous pointent les retards et manquements les plus importants pour lesquels des actions rapides doivent être mises en oeuvre.
1. Une urgence sanitaire autant qu'environnementale
Le défi des déchets dans de nombreux territoires ultramarins est environnemental, mais aussi et surtout sanitaire.
a) Des risques sanitaires multiples qui s'aggravent
Les auditions et les déplacements, en particulier à Mayotte, ont mis en évidence cette dure réalité sur des territoires de la République.
À Mayotte, la Délégation sénatoriale a constaté l'existence de décharges sauvages à ciel ouvert au coeur de bidonvilles au milieu desquelles des enfants jouent. Des batteries de voiture y servent de pierre de gué pour franchir des ruisseaux. Des femmes lavent leur linge dans des bassins alimentés par cette eau. Des tas de déchets y brûlent continuellement. Naturellement, lors de pluies violentes, une grande partie de ces déchets finissent dans le lagon et la mangrove. De telles décharges existent dans plusieurs quartiers de Mayotte.
Cette réalité ne peut pas être occultée ou édulcorée.
En Guyane, la situation y est assez similaire, à la seule différence que l'espace disponible permet de diluer cette sensation de débordements par les déchets.
Le cas paroxystique de Mayotte illustre les conséquences sanitaires qu'une gestion défaillante des déchets peut engendrer.
Pour aller au-delà du sentiment d'insécurité sanitaire, quelques données objectives permettent de mieux appréhender et évaluer ce risque dans les outre-mer.
Sans être nécessairement propres aux outre-mer, les risques sanitaires liés aux déchets y sont généralement exacerbés du fait du climat, de la densité de population et de la pauvreté.
Lors de son audition, la Direction générale de la santé (DGS) a souligné que l'abandon des déchets sur l'espace public ou privé, notamment les produits électroménagers ou les véhicules hors d'état d'usage (VHU) favorise la prolifération d'espèces nuisibles et de rongeurs, qui sont vecteurs de maladies transmissibles aux populations, comme la dengue, le paludisme, ou la leptospirose.
Les déchets abandonnés sont autant de gîtes larvaires propices à la prolifération des moustiques. Des épidémies régulières de dengue , mais aussi de zika ou de chikungunya, touchent régulièrement une grande partie de la population dans les Antilles, en Guyane, dans l'océan Indien et dans le Pacifique. Elles entraînent des arrêts maladies, de nombreuses hospitalisations et des décès.
Les rongeurs, et les rats en particulier, favorisent la transmission de la leptospirose qui est une maladie bactérienne grave pouvant conduire à l'insuffisance rénale, voire à la mort dans 5 à 20 % des cas. En Guyane, une centaine de cas est comptabilisée chaque année. Le taux est 70 fois supérieur à celui de la France hexagonale . À Mayotte, 71 cas de leptospirose ont été identifiés en 2020, 154 en 2021 et 152 sur les huit premiers mois de 2022. La tendance à une hausse quasi-exponentielle est très inquiétante, pour ne pas dire alarmante.
D'autres maladies encore peuvent être favorisées par une mauvaise gestion des déchets, comme la typhoïde ou l'hépatite A .
Il est naturellement impossible d'isoler précisément les facteurs concourant à la transmission de ces maladies ou de l'imputer aux seuls déchets. Mais il est certain que les déchets créent à tout le moins des conditions plus favorables.
Les déchets entraînent également une dégradation de l'environnement des populations. Les fluides toxiques contenus dans ces déchets se répandent dans les milieux naturels, les eaux de surface et les nappes phréatiques. À Wallis, par exemple, la lentille d'eau douce fait l'objet d'une surveillance régulière en raison de la présence ancienne d'un dépotoir.
Les batteries abandonnées ou le lixiviat des décharges illégales ou non contrôlées polluent gravement les sols. Or de nombreuses décharges de ce type, actuelles ou anciennes, demeurent dans les outre-mer. À La Réunion, des regroupements de cas de plombémie et de saturnisme infantile ont déjà été observés autour de zones de précarité dans lesquelles des batteries avaient été abandonnées. Les dépôts sauvages de batteries ont également pris des proportions importantes en milieu urbain, à La Réunion, à Mayotte et en Guyane. Des pollutions diffuses ultérieures sont à craindre.
Focus sur l'incidence à Mayotte des maladies
vectorielles et hydriques
pouvant être favorisées par
l'abandon de déchets
Maladies vectorielles
- Paludisme : le paludisme est une maladie causée par un parasite du genre Plasmodium, exclusivement transmis à l'humain par la piqûre d'un moustique. Des symptômes variés peuvent survenir avec la maladie (fièvre, vomissements, tremblements,...). Si Mayotte est entrée en 2014 dans une phase d'éradication de la maladie, 29 cas (dont 5 présumés autochtones) ont été recensés en 2020, 16 cas importés en 2021 et 23 cas sur les huit premiers mois de 2022 ;
- Dengue : la dengue est une maladie infectieuse présente dans toutes les régions tropicales. Elle est transmise par la piqûre d'un moustique diurne du genre Aedes. Le plus souvent bénigne bien qu'invalidante, la dengue peut toutefois se compliquer de formes hémorragiques. En 2020, une épidémie majeure a touché le territoire avec plus de 4 300 cas documentés. En 2022, 3 suspicions ont été identifiées.
Maladies zoonotiques
- Leptospirose : les rongeurs sont les principaux vecteurs de la maladie, qui peut se transmettre chez l'homme par contact avec les animaux infectés, ou par transmission indirecte dans un environnement contaminé (eau de baignade, de consommation,...). En l'absence de traitement, la maladie peut avoir des conséquences sévères. À Mayotte, 71 cas de leptospirose ont été identifiés en 2020, 154 en 2021 et 152 sur les huit premiers mois de 2022.
Maladies hydriques
- Typhoïde : la typhoïde ou salmonellose majeure est une maladie causée par l'ingestion d'une bactérie, la Salmonella typhi, qui persiste de nombreux mois dans l'environnement (en particulier dans l'eau) en conservant son potentiel infectant. La dispersion dans l'environnement de la bactérie à partir d'une personne infectée est la source des infections secondaires, y compris après consommation de l'eau contaminée par des déchets produits par une personne infectée contenant les bactéries. En 2021, 14 cas de typhoïde (dont un décès) ont été signalés. À ce jour, 100 cas ont déjà été documentés sur les huit premiers mois de 2022 ;
- Hépatite A : l'hépatite A est une pathologie virale hépatique classiquement bénigne causée par l'ingestion d'eau ou d'aliments contaminés par une personne infectée. Il n'existe pas de traitement. Comme pour la typhoïde, la contamination de l'environnement par l'intermédiaire des déchets produits par une personne infectée existe et concoure au risque d'infections secondaires. En 2021, 74 cas d'hépatite A ont été documentés. 18 cas ont été recensés sur les huit premiers mois de 2022.
Source : ARS de Mayotte
La qualité de l'air est également affectée 1 ( * ) , notamment par le brûlage des déchets verts, fréquents sous les climats tropicaux. Plus graves, les incendies des décharges sauvages ou non aux normes dégagent des fumées toxiques. De tels incendies sont réguliers, par exemple à la décharge de Céron en Martinique en 2021.
Enfin, les déchets industriels et miniers existent aussi en outre-mer. En Guyane française, les activités d'orpaillage illégales sont à l'origine d'une double pollution mercurielle liée aux expositions professionnelles via l'inhalation du mercure élémentaire (Hg) (brûlage des amalgames, raffinage de l'or), et à la contamination des poissons carnivores et piscivores 2 ( * ) . L'unité de traitement de minerai peut également générer d'importants volumes de stériles miniers, et des résidus miniers post-traitement chimique qui peuvent contenir des métaux lourds.
La Nouvelle-Calédonie est l'autre territoire marqué par une activité minière conséquente. Les compétences en matière de contrôle appartiennent aux provinces ou à la Nouvelle-Calédonie. Le traitement des déchets est effectué de manière industrielle, à travers des parcs à stériles miniers et des stockages de résidus miniers. Lors de son audition, Philippe Bodenez, chef du service des risques sanitaires liés à l'environnement, des déchets et des pollutions diffuses à la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) a indiqué que plusieurs initiatives ont été lancées pour évaluer l'impact sanitaire de ces déchets sur les populations locales.
Une initiative portée par la Direction des mines de Nouvelle-Calédonie (DIMENC), vise à mesurer le niveau d'imprégnation des populations locales à un certain nombre de polluants qui peuvent être émis par l'activité minière tels que le nickel, le chrome, le cobalt et le manganèse. Une surexposition éventuelle des populations riveraines est également recherchée. Des études sont menées pour déterminer si les rejets liés aux activités minières peuvent être à l'origine de pathologies.
Les déchets nucléaires en Polynésie française
Le mode de gestion des déchets issus des essais nucléaires
Entre 1966 et 1996, la France a effectué 193 essais nucléaires dans les atolls de Mururoa et de Fangataufa, en Polynésie française via l'implantation d'un centre d'expérimentation dans le Pacifique (CEP) : 41 tirs atmosphériques, 137 tirs souterrains, et 15 essais de sécurité ont été réalisés, afin de garantir la sécurité et la fiabilité de la force française de dissuasion.
À l'annonce de l'arrêt définitif de ces essais le 29 janvier 1996, les autorités ont procédé à la fermeture de ces bases, au démantèlement des installations, au rapatriement du matériel, ainsi qu'à des actions de nettoyage des deux atolls 3 ( * ) .
Afin de stocker les matières radioactives, deux puits d'une profondeur d'environ 1 200 mètres ont été creusés dans l'atoll de Mururoa : 570 tonnes de déchets radioactifs y sont stockées 4 ( * ) , tandis que 3 200 autres tonnes ont été immergées au large de Mururoa et de l'île de Hao. Un rapport du Sénat du 11 janvier 2012 de Roland Courteau, fait aussi état de 5 kilos de plutonium piégés au fond des lagons des deux atolls 5 ( * ) .
Auditionnée le 13 octobre par la délégation, la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) a indiqué que 4 192 m de déchets de haute activité ont été générés au moment de ces expérimentations, et dix fois plus de déchets de moyenne activité à vie longue.
Aussi, dans les éléments transmis à Roland Courteau, le ministère des armées a indiqué que l'essentiel des déchets sont stockés en profondeur, dans le socle basaltique des atolls, c'est-à-dire dans un ensemble composé de roches métamorphiques et granitiques. Il considère que les conditions de sécurité ont été respectées, et que les atolls sont désormais des lieux de stockages historiques 6 ( * ) .
De plus, en 1996, un rapport commandé par le Gouvernement à l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) a conclu à l'absence de risque, pour les populations ou la biosphère, du fait de la présence de matériaux radioactifs.
La surveillance radiologique et environnementale des sites, confiée au département de suivi des centres d'expérimentations nucléaires (DSCEN), a été maintenue. Des rapports sont publiés annuellement et présentés en commission d'information. La dernière commission s'est réunie le 12 octobre, et les résultats publiés en 2022, évoquent la stabilité ou la légère diminution des traces de radioactivité présentes sur les deux atolls, ainsi que le niveau très faible des mouvements de la couronne corallienne 7 ( * ) .
Toutefois, des risques existent. Dans un rapport présenté en janvier 2011, le délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour installations et les activités intéressant la défense (DSND) a alerté le ministère sur le risque d'effondrement d'une partie du récif de l'atoll de Mururoa. Un communiqué du commandement supérieur des forces armées en Polynésie française indiquait que les armées se préparaient à l'effondrement d'un bloc, ou au glissement d'une loupe de carbonates, jugé peu probable par les experts 8 ( * ) .
Aussi, si les archives sont majoritairement ouvertes à la consultation 9 ( * ) , le nucléaire militaire reste soustrait aux obligations de transparence, et ne relève ni de la responsabilité de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra), ni du plan instauré par la loi du 28 juin 2006 10 ( * ) .
L'indemnisation des victimes des essais nucléaires
La question des déchets radioactifs est distincte de celle de l'indemnisation des victimes, qui résulte des conséquences des retombées des essais nucléaires, en particulier atmosphériques.
Le 5 janvier 2010, la loi dite « Morin » a reconnu et mis en place un Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN). Un régime d'indemnisation a été institué sous réserve de satisfaire les critères imposés.
Cependant, à l'instar de l'Association 123, très active, le seuil d'efficacité radioactive fixé 11 ( * ) , pour toute demande d'indemnisation, est contesté. En effet, si depuis 2018 le nombre d'indemnisations a triplé 12 ( * ) , entre 2010 et 2017, seulement 506 personnes ont été indemnisées, 80 % des demandes ayant été rejetées. Le rapport d'activité de 2021 fait état de 217 demandes 13 ( * ) , dont 91 réponses positives 14 ( * ) .
Le 4 octobre 2022, s'exprimant devant une commission des Nations Unies, l'Association 123 a de nouveau demandé une réparation « pleine et entière », ainsi qu'une étude sur les conséquences transgénérationnelles des essais nucléaires.
De plus, dans l'enquête « Toxique » 15 ( * ) publiée en 2021, les autorités sont accusées d'avoir sous-évalué les doses reçues par la population suite aux retombées radioactives des essais nucléaires. Pour y répondre, les autorités ont annoncé qu'un ouvrage de vulgarisation scientifique était en cours de rédaction.
Parallèlement, un rapport publié le 23 février 2021, de l'Institut français de la recherche médicale (Inserm) 16 ( * ) , met en évidence le manque de données pour établir ou exclure une corrélation entre les essais nucléaires, et le niveau élevé de cancers.
Source : DSOM
En novembre 2022, selon des conclusions d'une mission de l'Institut national du cancer (Inca) en Polynésie française, les données générales relatives au cancer devaient y être fiabilisées. Sur la base des données disponibles, les taux de cancer seraient dans la moyenne, voire inférieurs à ceux mesurés dans l'Hexagone. Toutefois, l'incidence du cancer de la thyroïde, en particulier chez les femmes, est sur l'ensemble de la période 1985-2010, beaucoup plus importante en Polynésie française que dans l'Hexagone et que dans les autres territoires du Pacifique à l'exception de la Nouvelle-Calédonie. Sur la période 1998-2002, elle est même la plus élevée au monde, avec celle de la Nouvelle-Calédonie, et fait l'objet de recherches spécifiques.
b) Une urgence environnementale à la hauteur de la richesse de la biodiversité des outre-mer
Il n'est pas nécessaire de rappeler les enjeux environnementaux associés à la gestion des déchets.
Il faut seulement souligner que pour la France, l'enjeu dans les outre-mer est encore plus fort du fait de la concentration exceptionnelle de biodiversité. Les territoires ultramarins concentrent ainsi 80 % de la biodiversité française.
C'est aussi à l'aune de cette réalité que l'urgence d'un rattrapage doit se mesurer et que l'État doit faire de la gestion des déchets dans les outre-mer une de ses priorités.
2. Diagnostic des territoires : entre l'urgence absolue et le rattrapage à portée de main
a) La Guyane et Mayotte : une situation dramatique
Ces deux territoires cumulent les handicaps et les retards : démarrage tardif ou absence des filières à responsabilité élargie des producteurs (REP), infrastructures de base manquantes, financements faibles, populations galopantes, zones difficiles d'accès.
À Mayotte, aucune déchetterie, aucun centre de tri 17 ( * ) , aucune unité de valorisation énergétique n'existe . Les anciennes décharges illégales ont en revanche fermé en 2014 et la nouvelle installation de stockage de déchets non dangereux (ISDND) de Dzoumogné, aux normes, accueille tous les déchets collectés de l'île. Conçue pour réceptionner 30 années de déchets, elle se remplit plus vite que prévu et pourrait être saturée dans 15 ans .
Compte tenu de la croissance de la population, de la croissance économique et de la part du gisement de déchets qui échappe encore à la collecte, l'hypothèse la moins favorable est crédible. Mayotte dispose donc de 10 à 15 années pour se doter des infrastructures essentielles permettant de ralentir ce flux de déchets.
En Guyane, un territoire grand comme le Portugal, on compte deux déchèteries en fonctionnement 18 ( * ) , une seule déchèterie pour les professionnels sur la commune de Kourou, deux ISDND aux normes, pas d'installation de stockage pour les déchets inertes, deux centres de tri . Aucune unité de valorisation énergétique, mais en revanche de nombreuses décharges à fermer et à réhabiliter. À la différence de Mayotte, les ISDND en activité sont proches de la saturation et il est urgent d'en ouvrir de nouvelles.
Si le traitement des déchets manque de tout, la collecte demeure aussi un défi .
À Mayotte, sur le seul territoire de la communauté d'agglomération de Dembéni-Mamoudzou (CADEMA) qui regroupe une population officielle d'environ 85 000 habitants, l'estimation basse des quartiers non desservis par un service de collecte représente 35 000 personnes.
En Guyane , les quartiers informels et les zones isolées ne sont pas desservis par le service de collecte. D'ailleurs, seules les communes desservies par la route déversent leurs déchets dans l'une des deux ISDND. Les autres communes doivent recourir à des installations de stockage illégales (7 répertoriées dans le projet de plan régional de prévention et gestions des déchets (PRPGD) en consultation), faute de mieux, ou à des « éco-carbets » 19 ( * ) .
Les performances de la gestion des déchets sont extrêmement mauvaises.
En Guyane, le taux de valorisation des déchets ménagers ne dépasse pas 18 %. 82 % des déchets ménagers et assimilés (DMA) sont enfouis. Dans les faits, une part importante des flux de déchets échappant à la collecte, le taux de valorisation est encore plus faible.
À Mayotte, le taux de valorisation est symbolique. 98 % des DMA sont enfouis . Surtout, les dépôts ou les décharges sauvages se multiplient. Houssamoudine Abdallah, maire de Sada et président du Syndicat intercommunal de valorisation et d'élimination des déchets de Mayotte (SIDEVAM), décrit la situation sans précaution oratoire : « Mayotte est devenue une décharge ».
Enfin, ultime défi, la population augmente très fortement dans ces deux territoires, et donc les volumes de déchets, sans que le nombre de contributeurs augmente au même rythme.
b) Saint-Martin et Wallis-et-Futuna : des dépôts sauvages mieux maîtrisés mais une valorisation très faible
Saint-Martin est dans une situation proche de la Guyane et Mayotte. Les infrastructures de base manquent. Une seule déchetterie pour plus de 35.000 habitants, un tri sélectif interrompu plusieurs années faute de marché public renouvelé et un taux d'enfouissement de près de 100%.
Le passage du cyclone Irma a profondément désorganisé la gestion des déchets , d'une part en détruisant certains équipements comme les bacs et les points d'apport volontaire, d'autre part en submergeant l'île de déchets nouveaux (VHU, navires, tôles, déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE)...).
En 2021, plusieurs marchés ont été passés, notamment la collecte des épaves de bateaux et celui des VHU. La déchetterie de Galisbay a également rouvert.
Le retour à la normale est donc lent. Des dépôts sauvages existent, mais principalement sur des terrains privés. Des projets existent néanmoins sur l'écosite actuel de Grandes Cayes. Un enjeu fort reste aussi la coopération avec la partie néerlandaise de l'île, car l'application stricte du droit européen est rendue compliquée.
À Wallis-et-Futuna , des progrès importants ont été réalisés depuis la fermeture des anciens dépotoirs et l'ouverture des centres d'enfouissement technique. Le tri sélectif a commencé à se développer depuis la mise en place de l'écotaxe . Il existe aussi plusieurs déchetteries.
En revanche, la valorisation des déchets localement demeure très limitée. L'étroitesse du gisement et les investissements insuffisants ne le permettent pas à ce jour. L'exportation, toujours compliquée avec l'isolement de ce territoire, est le seul exutoire.
c) La Guadeloupe, la Martinique et la Polynésie française sur la ligne de crête
La Martinique est sur une ligne de crête. Seul DROM à s'être doté tôt d'une unité d'incinération, la Martinique n'est pas parvenue à capitaliser sur cet acquis pour déployer une politique plus ambitieuse. Pire, l'incinérateur a vieilli faute d'investissement et connaît de nombreux arrêts techniques qui se répercutent sur l'ensemble de la chaîne de traitement des déchets. Les ISDND qui arrivent à saturation, quand certaines décharges ne sont pas carrément fermées comme celles de Céron pour mise en conformité, ne peuvent pas toujours accueillir le surplus dans de bonnes conditions.
Le graphique ci-dessous montre bien la marche en arrière de la Martinique . En 2016, l'enfouissement était le troisième mode de traitement. En 2020, il est devenu le premier.
Source : Collectivité territoriale de Martinique
Plusieurs anciennes décharges littorales, qui relâchent régulièrement en mer, sont également à résorber.
En Guadeloupe , la situation est assez proche de celle de la Martinique, à la différence que le territoire n'est pas doté d'unité de valorisation énergétique. Le réseau de déchetteries est encore fragile et les taux de valorisation dépassent tout juste 20 %. 77 % des déchets ménagers sont enfouis .
Le tri demeure insuffisant et les refus de tri sont massifs (près d'un tiers) . Côté prévention, on constate aussi que la production de déchets par habitant est supérieure à la moyenne nationale, qui est pourtant supérieure à la moyenne des départements et régions d'outre-mer (DROM) et des collectivité d'outre-mer (COM).
Les dépôts sauvages sont très nombreux. Rien que pour les VHU, 375 sites avaient été recensés en 2017.
En Polynésie française, le constat est celui d'un déséquilibre entre Tahiti et les archipels . Hormis Bora-Bora, les autres îles ne disposent pas de centre d'enfouissement technique aux normes. Le rapatriement des déchets valorisables vers Tahiti est très compliqué et coûteux.
À Tahiti même, le réseau de déchetteries est très insuffisant, même si pour 2021, le syndicat Fenua Ma annonce un taux de captage des déchets recyclables de 53 % et de près de 70 % pour la communauté de communes Havai (îles sous le vent).
Pour autant, le taux d'enfouissement demeure à des niveaux élevés, aux environs de 80-85 %. La valorisation matière ou organique représente moins de 20 % et les filières locales sont limitées.
Il en résulte un grand nombre de dépôts sauvages (une cartographie a été réalisée) et les risques associés, en particulier dans les îles isolées.
d) Les décharges illégales de Saint-Pierre-et Miquelon
Saint-Pierre-et-Miquelon est dans une situation paradoxale. Les résultats en matière de prévention, de collecte et de tri sont excellents , voire en avance sur les résultats nationaux. Par exemple, les biodéchets des particuliers sont collectés à part depuis 2018.
En revanche, le traitement des déchets résiduels se fait aujourd'hui dans des conditions totalement anormales . Les deux décharges municipales « historiques » du territoire sont en effet illégales et accueillent chaque année environ 6 000 tonnes de déchets (450 tonnes de déchets ménagers, le solde étant les déchets d'activité des entreprises).
Décharge de Miquelon-Langlade
Décharge de Saint-Pierre
Les déchets sont bennés directement sur les deux sites et sont éliminés par brûlage à l'air libre lorsque les conditions météo sont favorables (pas de pluie et orientation du vent).
Ces sites - l'un à Saint-Pierre, le second à quelques kilomètres de Miquelon - n'obéissent à aucune réglementation (pas de géo membrane, pas de mélanges). Pire ils sont tous les deux situés à proximité du littoral.
Le site de Miquelon est relativement protégé des assauts des vagues. En revanche, le site de Saint-Pierre, qui tend à déborder sur le domaine public maritime, est très exposé. À chaque tempête, les vagues happent des tonnes de déchets qui se retrouvent dispersées dans la baie de Saint-Pierre et sur l'île aux Marins en particulier.
À plus long terme, les effets sur le milieu sont inconnus, notamment ceux des écoulements des lixiviats dans le milieu naturel. À Miquelon, une première décharge historique a déjà été comblée et fermée à quelques centaines de mètres de l'actuelle et à 30 mètres du rivage.
Cette situation doit être la priorité de l'ensemble des acteurs du territoire, pas seulement des communes. Une enquête est en cours par le procureur, depuis que l'Office français de la biodiversité a déposé une plainte pour atteinte au domaine public maritime à Saint-Pierre.
Le problème de l'élimination des pièces anatomiques d'origine humaine (PAOH)
Le traitement de ces déchets est particulièrement sensible. Les enjeux sanitaires, mais aussi éthiques, sont importants.
Les PAOH doivent être normalement incinérés. Lorsqu'il n'existe pas d'incinérateur, un autre système doit être mis en place. En Guyane, ces déchets sont enfouis par des sociétés funéraires. Le préfet de Guyane a émis un arrêté pour permettre cet enfouissement dérogatoire.
À Saint-Pierre-et-Miquelon, où aucun incinérateur n'est en fonctionnement, aucune solution légale n'a pu être trouvée jusqu'à présent. Lors de son déplacement, la délégation a constaté cette grave carence.
Plusieurs pistes existent néanmoins. L'enfouissement, dans des conditions contrôlées, comme en Guyane. Une seconde, qui fut proposée par un entrepreneur local, est l'aquamation .
L'aquamation est un néologisme désignant une pratique funéraire recourant au procédé physico-chimique d'hydrolyse alcaline mis en oeuvre en phase aqueuse. La matière des corps est réduite en ses composants organiques et minéraux essentiellement solubles. Ce procédé est couramment utilisé pour éliminer des déchets animaux, et récemment développé à usage funéraire pour les humains et les animaux de compagnie, dans une optique écologique se rattachant à d'autres pratiques funéraires d'inhumation en eau plus ou moins anciennes (source : Wikipédia). Ce procédé, autorisé dans certains pays, a été découverte par de nombreuses personnes à l'occasion des funérailles de l'archevêque Desmond Tutu en décembre 2021.
Cette solution pour Saint-Pierre-et-Miquelon a toutefois été écartée, la législation française ne l'autorisant pas.
Pourtant, il y a urgence à trouver une solution pour les PAOH , soit en accordant une dérogation pour l'enfouissement, soit en adaptant la législation pour autoriser à titre exceptionnel un procédé nouveau compte tenu des contraintes particulières de certains outre-mer.
Source : DSOM
e) Saint-Barthélemy : la prévention, axe d'avenir
Saint-Barthélemy a lourdement investi pour se doter d'un pôle « déchets » performant. Déchetteries pour les professionnels et les particuliers, centre VHU, unité de compostage et deux unités de valorisation énergétique 20 ( * ) sont réunis sur un seul site. Aucun déchet n'est enfoui. Les déchets dangereux, notamment les résidus d'épuration des fumées d'incinération des ordures ménagères (REFIOM) 21 ( * ) et les mâchefers, sont exportés vers l'Hexagone. Les matières valorisables le sont principalement vers l'Union européenne et les États-Unis. À noter que les plastiques ne sont pas triés et sont directement incinérés.
Il existe aussi deux centres privés de recyclage des déchets inertes du bâtiment.
Ce succès comporte aussi ses contraintes. En effet, la hausse de la population et l'économie dynamique axée sur le tourisme très haut de gamme génèrent un volume de déchets considérable par habitant. Cette tendance haussière sera de moins en moins tenable dans un espace très contraint. Les volumes de déchets atteignent des ratios similaires à ceux de la région PACA, très touristique.
La prévention et le réemploi doivent devenir un axe prioritaire dans les prochaines années pour inverser la courbe et maîtriser les coûts de plus en plus élevés à la tonne traitée.
f) La Réunion et la Nouvelle-Calédonie : encore du chemin à parcourir pour clore le rattrapage.
La Réunion est le département d'outre-mer le plus avancé dans la construction d'une politique globale de gestion des déchets, bien que son plan régional soit toujours en cours d'élaboration.
La collecte sélective tend à se rapprocher des standards nationaux. Le réseau de déchetteries est correct. Des centres de tri très performants sont opérationnels ou en cours de construction . Il en va de même pour des unités de production de combustibles solides de récupération (CSR). Les ISDND sont aux normes. Celui du nord est en revanche au bord de la saturation. Un nouveau site doit être trouvé en urgence.
Deux écueils restent à surmonter : la gestion des déchets dangereux, faute de filières locales, qui est à la merci des aléas du transport maritime et le démarrage d'une filière de valorisation énergétique.
Le syndicat mixte de traitement des déchets du nord et de l'est (SYDNE), qui gère le traitement des déchets dans le nord de l'île, a conclu avec Suez un marché de prestation de services pour la gestion de 170 000 tonnes de déchets par an, composées à 82 % de déchets ménagers.
C'est dans ce cadre que Suez a construit un centre de valorisation multifilières Inovest, situé à Sainte-Suzanne. Ce site le plus moderne du monde en milieu tropical doit atteindre un taux de valorisation record de 63 %. Ce site inclut la production de compost à parti des matières organiques extraites des ordures ménagères résiduels, un centre de tri et une unité de production de CSR, à partir des déchets non recyclables, en vue d'une valorisation énergétique.
Balle de CSR produite à l'usine Inovest
Toutefois, ce projet qui devait éviter de saturer l'ISDND de Sainte-Suzanne, promise depuis de nombreuses années à la fermeture, demeure incomplet.
En effet, pour diverses raisons de gouvernance et de pilotage qui n'entre pas dans le champ de ce rapport, aucune unité permettant l'incinération et la valorisation énergétique des CSR n'a encore vu le jour. Le CSR est donc enfoui, faute d'exutoire. L'ISDND de Sainte-Suzanne sera également saturé d'ici 5 ans. Il y a donc urgence, faute de solution de repli identifié à ce jour.
Simultanément, le projet Run'Eva a été lancé par le syndicat Ileva qui gère le traitement des déchets dans toute la moitié sud de l'île 22 ( * ) . Ce pôle multifilières en cours de construction intègre également un centre de tri, un méthaniseur, une unité de production de CSR, ainsi qu'une unité de valorisation énergétique (UVE) d'une puissance de 18 mégawatts.
Il prévoit également une ultime extension de l'ISDND du site de Pierrefonds, pour le stockage des fractions de déchets non valorisables qui seront produites entre 2025 et 2058. Cet investissement de 220 millions d'euros, dans le cadre d'un marché global de performance de dix ans, a reçu 37 millions d'euros de subventions de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) et du Fonds européen de développement régional (Feder).
Toutefois, ce projet a pris du retard en raison de la défaillance du principal membre du groupement attributaire du marché. Cet aléa retarde le projet sans le remettre en cause.
Ces difficultés aussi bien au nord qu'au sud de l'île ne remettent pas en cause la trajectoire de La Réunion qui devrait franchir à l'horizon de quelques années un palier majeur dans sa gestion des déchets. Les équipements structurants sont là ou en construction. Leur mise en service réduira considérablement l'enfouissement et d'optimiser le tri.
Ce saut qualitatif et quantitatif permettra de retrouver des marges de manoeuvre et du temps et de passer à une nouvelle phase tournée vers la prévention et la valorisation matière.
En Nouvelle-Calédonie , les outils sont moins perfectionnés et technologique qu'à La Réunion, mais les principales infrastructures sont présentes, à l'exception d'une unité de valorisation énergétique .
Les tonnages collectés par habitant tendent à diminuer. Le réseau de déchetteries est satisfaisant et les ISDND aux normes ne sont pas saturés. De nombreux projets éclosent, comme celui d'Ecopole en province Sud qui sera financé à 80 % par l'État. La stratégie s'oriente de plus en plus vers le réemploi et le recyclage.
Les principaux défis demeurent la lutte contre les abandons de déchets et les dépôts sauvages, en particulier en province Nord et dans les îles Loyauté. Un projet d'incinérateur est aussi à l'étude, notamment pour les déchets dangereux.
La gestion des déchets dans les TAAF
Les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) ne comptent aucun habitant permanent et la présence humaine se limite à quelques dizaines d'hivernants et estivants. Pourtant, chaque année, ce sont plus de 130 tonnes de déchets qu'il faut traiter en relevant le défi de l'isolement extrême de ces territoires.
La gestion des déchets s'organise autour d'un principe : aucun stockage ou enfouissement sur place, afin de faire de ces territoires des modèles de protection de l'environnement et de la biodiversité.
On rappellera que la Terre-Adélie est soumise au Traité sur l'Antarctique relatif à la protection de l'environnement signé à Washington en 1959 qui impose l'évacuation de nombreux déchets. Quant aux Terres australes et aux îles Éparses, elles sont classées en réserve naturelle nationale, respectivement depuis 2006 et 2021. Cette politique d'évacuation s'applique également aux déchets qui s'échouent naturellement sur les côtes et qui sont systématiquement ramassés.
C'est ainsi qu'en 2006, l'objectif zéro déchet est fixé et un tri sélectif très strict a été mis en place. Enfin, par arrêté du 9 août 2022, en partenariat avec la Banque des territoires, un nouveau schéma directeur pour la gestion optimale des déchets est adopté, avec deux axes forts : la réduction à la source et une politique de réemploi des matériaux.
Les déchets sont triés et stockés provisoirement en attente de leur évacuation. De vastes hangars sont réservés à cet usage. Toutefois, certains déchets sont incinérés sur place, en particulier les déchets organiques, les cartons et certains débris de bois, ce qui génère des mâchefers qui doivent eux aussi être évacués.
Afin de réduire ce volume de mâchefers et privilégier la valorisation locale, le nouveau schéma directeur des déchets prévoit deux investissements : un composteur pour l'île d'Amsterdam et un digesteur pour l'archipel de Crozet.
L'évacuation des déchets finement triés est ensuite assurée par les navires des TAAF ou occasionnellement par des navires militaires en mission.
Le navire Marion Dufresne est le principal moyen de transport pour évacuer les déchets des Terres australes et des îles Éparses vers La Réunion, territoire final ou de transit des déchets vers les filières de traitement. En l'absence de quai de déchargement dans certaines îles, à l'instar des Crozet, le transfert des déchets à bord du Marion Dufresne se fait par rotation d'hélicoptère. Les déchets dangereux sont évacués depuis La Réunion vers l'Hexagone.
Le navire l'Astrolabe évacue les déchets de la Terre-Adélie (Antarctique) vers son port logistique d'Hobart en Australie.
Le coût total annuel de cette gestion des déchets est estimé à 150 000 euros.
Source : DSOM
3. Des plans d'urgence, territoire par territoire, au coeur des prochains contrats de convergence et de transformation
Ce diagnostic, déjà largement connu et documenté, exige l'adoption de plans d'urgence, pour ne pas dire d'un plan Marshall pour les territoires les plus en retard . Cette expression a été utilisée de nombreuses fois par les interlocuteurs de la délégation, en particulier à Mayotte. Elle n'est que la conclusion normale du constat dressé.
Les contrats de convergence et de transformation qui arrivaient à terme en 2022 ont été prorogés d'un an par le Gouvernement, afin de se donner le temps d'une remise à plat complète des politiques publiques.
Afin de ne pas multiplier les instruments contractuels, vos rapporteurs proposent que la politique des déchets figure au rang des priorités absolues des prochains contrats , sous réserve que leur durée soit compatible avec les délais de conception et de réalisation de certaines infrastructures critiques.
Ces plans, dans les DROM mais aussi dans les COM, ne produiront des effets rapides que s'ils sont combinés avec d'autres mesures, en particulier un renforcement de l'ingénierie (au travers par exemple des « plateformes de projet » proposées 23 ( * ) ), le moratoire sur la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour redonner des marges de manoeuvre aux budgets de fonctionnement et une mobilisation des éco-organismes.
Il ne revient pas à vos rapporteures de définir ici les contenus de ces plans d'urgence. Les territoires ont tous bien identifié les équipements manquants. C'est « le faire » qui pêche.
Ces plans d'urgence, ou plan Marshall pour les territoires les plus en retard, se focalisent sur quelques priorités structurantes et surtout des délais de réalisation ambitieux . Le but n'est surtout pas de dupliquer les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets ou leur équivalent. Le but est de faire sortir de terre les équipements les plus complexes qui permettront de changer d'échelle. Les déchetteries, les centres de tri et les unités de valorisation énergétique figurent au premier rang.
À titre d'illustration, à Mayotte , l'urgence est à la réalisation du réseau de déchetteries dont le budget est estimé à 15 millions d'euros La première devrait ouvrir fin 2023 comme l'a confirmé Chanoor Cassam, directeur général du SIDEVAM. Les deux autres investissements indispensables sont un centre de tri dimensionné pour l'île et une unité de valorisation énergétique. Des études ont été initiées par le SIDEVAM qui penche en faveur d'une concession. Si ces projets pouvaient voir le jour dans les cinq prochaines années, ce serait un progrès immense.
Sans ces équipements, les objectifs fixés par le SIDEVAM sont hors de portée (augmenter de 38 % la part des déchets non dangereux, non inertes, recyclés ou réutilisés d'ici 2033 ; réduire à 20 % les quantités de déchets non dangereux non inertes admis en installation de stockage en 2025 et valoriser énergétiquement 80 % des déchets résiduels par le biais de l'incinération).
En Guyane , le projet de PRPGD en cours d'élaboration estime à près de 400 millions d'euros les besoins financiers en investissement.
Sophie Charles, présidente de la communauté des communes de l'ouest guyanais (CCOG), relève par exemple que le programme opérationnel 2021-2027 est nettement sous-dimensionné, et ne prévoit que 10 millions d'euros pour toute la Guyane sur les projets liés à la gestion des déchets. La simple mise à niveau de la communauté de communes de l'ouest guyanais nécessite 56 millions d'euros d'investissement.
En Martinique , la seule création d'une troisième ligne au sein de l'unité d'incinération pour consommer des CSR et la mise aux normes des installations représenteraient un investissement de 80 millions d'euros. Au total, la réalisation d'ici 2031 des 25 installations prévues par le plan régional requiert environ 100 millions d'euros. En Guadeloupe, les besoins sont similaires.
Une estimation des crédits supplémentaires nécessaires pour tous les outre-mer sur cinq années est délicate compte tenu de l'absence de chiffrage précis de certains projets des territoires. Toutefois, compte tenu des crédits existants, y compris européens, qui ne sont pas toujours consommés, et des besoins de financement énormes pour des UVE aux normes, une hausse des crédits de 50 millions d'euros 24 ( * ) par an paraît nécessaire sur 5 ans. Cette hausse très forte des crédits, couplée avec un accompagnement fort en ingénierie, permettrait d'enclencher une dynamique forte et rapide et d'amorcer un cercle vertueux.
En deçà de ce niveau d'effort financier, les territoires continueront à courir après une situation sanitaire et environnementale qui dérape . Mayotte et la Guyane en particulier ne pourront pas relever le défi sans cet effort massif de la solidarité nationale.
Proposition n° 1 : Lancer des plans de rattrapage exceptionnels, voire des plans Marshall pour Mayotte et la Guyane : débloquer au minimum 250 millions d'euros sur 5 ans pour réaliser les équipements prioritaires et structurants, en plus des aides actuelles de l'Etat et en les inscrivant dans les prochains contrats de projet.
* 1 Bien que la question des sargasses soit en dehors du champ de ce rapport, il faut aussi citer les émanations de gaz toxique en raison de la décomposition des sargasses à proximité des zones habitées. Les conséquences à long terme sont encore mal connues.
* 2 Santé Publique France, Bulletin de santé publique saturnisme en Guyane, Décembre 2020.
* 3 Ministère des armées.
* 4 Rapport n° 4237 fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur la proposition de loi visant à la prise en charge et à la réparation des conséquences des essais nucléaires français, par Moetai Brotherson, 9 juin 2021.
* 5 Rapport n°244 (2011-2012) de Roland Courteau, déposé le 11 janvier 2012.
* 6 Site internet de l'Andra (Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs).
* 7 Bilan radiologique, Ministère des armées, Direction générale de l'armement, Direction des opérations, 4 février 2022.
* 8 Dossier de presse du commandement supérieur des forces armées en Polynésie française sur le dispositif Telsite 2, 20 juin 2018.
* 9 Communiqué de presse du ministère des Armées, 23 novembre 2022.
* 10 Loi du 28 juin 2006 relative à la gestion des matières et déchets radioactifs.
* 11 1 millisievert.
* 12 Essais nucléaires : le nombre de victimes indemnisées en forte hausse, Vie publique, 2019.
* 13 Rapport d'activité 2021, CIVEN.
* 14 Ne comprend pas les dossiers ajournés.
* 15 Enquête Toxique, Journal Disclose, 6 aout 2021.
* 16 Institut français de la recherche médicale, février 2021.
* 17 À l'exception de celui de Star Mayotte qui traite le tri sélectif.
* 18 Toutes situées sur le territoire de la communauté d'agglomération des communes du littoral (CACL). À noter également que 5 autres déchetteries ont été construites sur le territoire guyanais, mais elles ne sont pas ouvertes.
* 19 Les infrastructures appelées « éco-carbets » sont des solutions simplifiées de stockage de déchets non dangereux, situées en zone isolée en Guyane. Les éco-carbets satisfont aux conditions fixées par l'arrêté du 15 février 2016, relatif aux installations de stockage de déchets non dangereux qui prévoit la possibilité d'adapter par arrêté préfectoral les dispositions pour les infrastructures répondant à la définition de « zone isolée », lorsque l'infrastructure réceptionne exclusivement les déchets provenant de cette zone. Une zone isolée doit remplir plusieurs critères. Un critère de population : 500 habitants maximum et 5 habitants/km 2 maximum. Un critère d'accessibilité : être située à plus de 100 km d'une agglomération urbaine de plus de 250 habitants/km 2 et ne pas avoir d'accès routier par le domaine public.
* 20 La chaleur permet la production de vapeurs pour la production d'eau potable par dessalement de l'eau de mer. Cette unité couvre à peu près un tiers des besoins en eau. Un autre projet est en cours d'étude pour produire de l'électricité.
* 21 Les REFIOM sont le produit de la neutralisation des gaz acides et toxiques issus de l'incinération des déchets, par des réactifs comme la chaux ou le bicarbonate de sodium.
* 22 60 % des déchets ménagers de l'île. Au total, Ileva gère 390 000 tonnes de déchets par an, dont 227 000 sont actuellement enfouies. 100 000 tonnes de déchets verts sont traités en valorisation matière et organique (paillage, compost...).
* 23 Voir I.B.4.
* 24 Hors moratoire sur la TGAP.