L'AVENIR DES SERVICES PUBLICS DE LA POSTE
I. COMPENSER : POUR PRÉSERVER DANS LA DURÉE LES QUATRE MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DE LA POSTE
A. LE SERVICE UNIVERSEL POSTAL : UN DÉFICIT QUI FRAGILISE LE SERVICE PUBLIC DE DISTRIBUTION DU COURRIER ET DES COLIS SIX JOURS SUR SEPT SUR L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE
1. Les obligations de La Poste au titre du service universel postal doivent être préservées afin de défendre une vision française du service public
Le service universel postal est la première mission de service public confiée au groupe La Poste. La loi du 9 février 2010 relative aux activités postales, qui permet la transformation du groupe en société anonyme à capitaux publics depuis le 1 er mars 2010 ainsi que la libéralisation complète du marché du courrier depuis le 1 er janvier 2011, confirme le rôle de La Poste en tant que prestataire du service universel postal pour une durée de quinze ans , soit jusqu'au 31 décembre 2025.
Au titre du service universel postal, La Poste doit fournir « une offre de services postaux de qualité déterminée, de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs » 1 ( * ) . Plus précisément, les obligations qui incombent à La Poste sont précisées par le Code des postes et des communications électroniques (CPCE) ainsi que par le décret du 5 février 2007 relatif au service universel postal :
- l'obligation de proposer un catalogue de prestations spécifiques au service universel postal qui inclut notamment :
o les envois de correspondances jusqu'à 2 kg , dont les envois de lettres ordinaires, de lettres recommandées avec ou sans avis de réception, de lettres prioritaires, de catalogues, de journaux et d'imprimés périodiques ;
o les envois de colis postaux jusqu'à 20 kg ;
o les services de valeur déclarée et de réexpédition.
- l'obligation de proposer des envois postaux égrenés , c'est-à-dire vendus à l'unité, émis et distribués en France métropolitaine à des tarifs péréqués ;
- l'obligation d'assurer la levée et la distribution des correspondances et des colis postaux concernés tous les jours ouvrables, c'est-à-dire six jours sur sept , sauf circonstances exceptionnelles. En cas de circonstances exceptionnelles, La Poste a l'obligation de prendre toutes les dispositions utiles pour rétablir le fonctionnement du service dans les meilleurs délais ;
- l'obligation de poursuivre des objectifs de cohésion sociale et de développement équilibré du territoire ;
- l'obligation d'instituer un médiateur qui peut être saisi gratuitement par les usagers dont les réclamations ont fait l'objet d'un rejet définitif par La Poste.
Aujourd'hui, la France se caractérise par des obligations de service public à valeur légale ou réglementaire qui n'ont pas été modifiées depuis dix ans et qui permettent d'assurer la distribution du courrier et la livraison des colis six jours sur sept sur l'ensemble du territoire pour un périmètre élargi de services postaux.
Or, plusieurs pays où le service public postal est particulièrement développé, dont l'Allemagne, le Canada, l'Italie, le Royaume-Uni et la Suisse, ont aménagé les obligations applicables à la distribution du courrier, des colis et des publications couverts par leur prestataire national de service universel postal afin de prendre en compte la baisse de la fréquentation des bureaux de poste, l'accélération de l'urbanisation des territoires et la baisse du nombre d'habitants dans les zones rurales et montagneuses.
Tableau 1 : comparaison de l'obligation légale de fréquence de distribution des lettres, des colis et des publications couverts par le service universel postal tel que défini dans chaque pays.
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Pays |
Prestataire
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Fréquence de distribution
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Allemagne |
Deutsche Post AG |
La distribution des lettres et des colis couverts par le service universel postal doit avoir lieu au moins une fois par jour ouvrable, y compris le samedi, soit 6 jours par semaine. |
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Canada |
Société canadienne des postes (Postes Canada) |
La distribution des lettres, colis et publications couverts par le service universel postal doit être « fréquente et fiable », soit 5 jours par semaine, sauf dans les régions éloignées où un service moins fréquent peut être nécessaire à cause d'un accès restreint à la collectivité. |
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Italie |
Poste Italiane |
La distribution des lettres et colis couverts par le service universel doit être assurée : • 5 jours ouvrables par semaine pour 75 % de la population ; • de façon alternée, 1 jour ouvrable sur 2 pour les 25 % restants de la population située dans des zones peu accessibles ou d'une densité inférieure à 200 habitants / km 2 : distribution lundi, mercredi et vendredi la première semaine puis mardi et jeudi la semaine suivante. |
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Royaume-Uni |
Royal Mail Group |
La distribution des lettres couvertes par le service universel postal doit être assurée 6 jours par semaine du lundi au samedi. La livraison des colis couverts par le service universel postal doit être assurée 5 jours par semaine, du lundi au vendredi. |
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Suisse |
Poste Suisse |
La distribution des lettres jusqu'à 1 kg, des colis jusqu'à 20 kg, des journaux et périodiques couverts par le service universel postal doit être assurée au moins 5 jours par semaine. La distribution des quotidiens par abonnement doit être assurée 6 jours par semaine. |
Source : division de la législation comparée du Sénat
Au niveau de l'UE, la définition du service universel postal impose une collecte et une distribution au moins cinq jours par semaine, l'obligation d'organiser des tournées de facteurs six jours sur sept sur l'ensemble du territoire pour le courrier et les colis n'étant pas partagée par l'ensemble des pays de l'Union européenne (UE) . Par exemple, en Italie, la distribution s'effectue cinq jours par semaine, avec seulement une distribution tous les deux jours dans les zones les moins peuplées .
Les rapporteurs sont attachés à un modèle exigeant de service universel postal qui permet la distribution du courrier et des colis six jours sur sept sur l'ensemble du territoire, sans différenciation territoriale, car La Poste doit être au service de tous les citoyens, et pas seulement d'une partie d'entre eux.
2. Tendance de long terme, la baisse du courrier a été accélérée par la crise sanitaire, provoquant un déficit estimé à 1,3 milliard d'euros en 2020
La baisse du volume du courrier est une tendance de long terme qui contraint La Poste à redéfinir son modèle économique , à diversifier les activités de la branche Services-Courrier-Colis et à transformer le métier de facteur. En effet, le nombre de lettres envoyées était de 18 Mds en 2008, puis de 13,7 Mds en 2013 et de 7,5 Mds en 2020.
Cette tendance de long terme a été anticipée par La Poste et continue de justifier la stratégie de diversification du groupe vers de nouvelles activités, notamment la livraison internationale de colis, la bancassurance et les services de proximité et à domicile . Par exemple, le précédent plan stratégique, qui est arrivé à échéance en 2020, fixait un objectif selon lequel la part du courrier traditionnel et des services associés devait être inférieure à 20 % du chiffre d'affaires du groupe. En 2020, le chiffre d'affaires des activités de courrier traditionnel a représenté 18,7 % du chiffre d'affaires du groupe La Poste.
La baisse du volume du courrier a un impact financier significatif pour le groupe La Poste, faisant diminuer le chiffre d'affaires alors que les coûts fixes demeurent élevés . Entre 2015 et 2019, le chiffre d'affaires du service universel postal a diminué d'environ 800 millions d'euros, soit une baisse moyenne annuelle de 3 %.
Tableau 2 : évolution de la situation financière du service universel postal entre 2015 et 2019.
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En millions € |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
Ä |
|
Volumes (millions d'objets) |
9 604 |
9 158 |
8 509 |
7 908 |
7 333 |
-2 271 |
|
Chiffre d'affaires (millions €) |
7 644 |
7 510 |
7 269 |
7 107 |
6 842 |
-802 |
|
Coûts complets (y compris coût net d'accessibilité) (millions €) |
7 356 |
7 333 |
7 123 |
7 472 |
7 368 |
12 |
|
Marge sur coûts complets (millions €) |
288 |
177 |
146 |
-365 |
-526 |
-814 |
|
Variation (millions €) |
-110 |
-31 |
-510 |
-162 |
Source : La Poste
Bien qu'anticipée par le groupe La Poste, la baisse du volume du courrier a été fortement accélérée en 2020 par la crise sanitaire . En effet, entre 2019 et 2020, le nombre de lettres postées a diminué de 1,6 Md, passant de 9,1 Mds de lettres en 2019 à 7,5 Mds de lettres en 2020. Selon les estimations de La Poste, la baisse supplémentaire du volume du courrier liée à la crise sanitaire en 2020 est de 9 %, alors que la baisse structurelle du volume du courrier en 2020 était déjà de l'ordre de 9 % par an.
Par conséquent, le service universel postal est devenu, pour la première fois, déficitaire en 2018 à hauteur de 365 millions d'euros, avec un déficit estimé à 1,3 milliard d'euros par La Poste pour l'année 2020 .
3. La situation financière du service universel postal menace le service public si aucune mesure n'est prise, malgré les bons résultats du groupe en 2020
La situation financière du service universel postal est aujourd'hui inédite, car le déficit estimé pour l'année 2020 est près de quatre fois plus élevé que le déficit constaté en 2018 . En effet, jusqu'en 2018, les coûts du service universel postal étaient couverts par les recettes, ce qui permettait de garantir l'équilibre financier de cette mission de service public, qui ne fait pas l'objet d'une compensation par l'État.
La hausse des activités de livraison de colis, avec une hausse du volume de colis distribués de 29 % entre 2020 et 2021, soit une hausse de 471 millions de colis distribués, n'a pas permis de limiter la hausse du déficit du service universel postal liée à la baisse accélérée du volume du courrier.
La situation financière du groupe La Poste en 2020 est paradoxale . En effet, le groupe a réalisé un chiffre d'affaires de 31,2 Mds€, en hausse de 20 % par rapport à l'année dernière, dont 12,1 Mds€ pour la branche Services-Courrier-Colis (SCC). Toutefois, après retraitement des effets de « l'opération Mandarine », c'est-à-dire du rapprochement de La Banque Postale et de CNP Assurances, la perte opérationnelle du groupe aurait été de 1,8M d€ en 2020.
En effet, si cette opération a permis d'apporter 7 Mds€ de capitaux propres au groupe et de limiter l'impact financier pour La Poste, l'accélération de la baisse du volume du courrier et le déficit du service universel postal risquent d'entraver le développement économique du groupe et sa croissance si aucune mesure n'est prise.
Dans ce contexte, La Poste a co-établi avec les services compétents de l'État différents scénarios permettant d'estimer l'évolution du déficit du service universel postal dans le temps.
Selon un scénario envisagé, le déficit du compte du service universel postal serait de 0,9 Md€ en 2021 et de 2,4 Mds€ en 2025 , sous réserve que La Poste ne s'adapte pas aux tendances actuelles de marché et sans modification des paramètres du service universel postal, c'est-à-dire si aucune mesure n'est prise.
Selon un autre scénario envisagé, le déficit du compte du service universel postal serait de 1 Md€ en 2021 et de 1,6 Md€ en 2025 , sous réserve que La Poste continue ses efforts d'adaptation aux tendances actuelles de marché et sans modification des paramètres du service universel postal. Concrètement, les efforts d'adaptation aux tendances actuelles de marché impliquent la mobilisation de trois leviers :
- les réductions d'emplois, notamment par application d'une règle de non-remplacement des postes ;
- la réduction des coûts du réseau des points de contact, notamment par la fermeture des bureaux de poste les moins fréquentés ;
- la recherche de synergies logistiques et industrielles au sein du groupe La Poste.
Selon six autres scénarios envisagés et transmis aux services compétents de l'État, mais qui ne sont pas rendus publics à la demande de La Poste, le déficit du compte du service universel postal pourrait varier de 0,7 à 1,2 milliard d'euros en 2025.
Ainsi, face à l'ampleur du déficit et aux incertitudes liées à son évolution dans les prochaines années, la direction de La Poste, tout comme celle de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), demandent une compensation de l'État, au risque de devoir « réduire » le service public .
Concrètement, cela signifierait :
- une accélération des réductions d'emplois ;
- une accélération de la fermeture des bureaux de poste ;
- une accélération de l'optimisation des tournées des facteurs avec un moindre passage à chaque boîte aux lettres.
Or, les rapporteurs considèrent qu'une « réduction » du service universel postal n'est pas envisageable , notamment parce que les fermetures de bureaux de poste sont déjà dénoncées par les élus locaux et que les citoyens ont le sentiment d'une baisse de la qualité de service de La Poste, ce qui implique d'aider La Poste à financer le service universel postal.
4. Pour la première fois, la compensation par l'État du déficit du service universel postal est inévitable pour maintenir le service public et rattraper la perte essuyée en 2020
Dans ce contexte, deux solutions différentes de financement pourraient être envisagées et déployées à relativement court terme, conformément aux dispositions prévues par la directive postale du 20 février 2008.
« Lorsqu'un État membre détermine que les obligations de service universel prévues par la présente directive font supporter un coût net, calculé en tenant compte des dispositions de l'annexe I, et constituent une charge financière inéquitable pour le ou les prestataires du service universel, il peut introduire : a) un mécanisme de dédommagement des entreprises concernées par des fonds publics ; ou b) un mécanisme de répartition du coût net des obligations de service universel entre les prestataires de services et / ou les utilisateurs » .
Concernant la possibilité d'instaurer un mécanisme de répartition du coût, l'article L2-2 du CPCE prévoit la possibilité d'instaurer un fonds de compensation . Cette modalité de financement a par exemple été choisie par l'Autriche, l'Irlande, le Portugal, le Luxembourg, la Lettonie, la Slovénie et l'Estonie.
Toutefois, en France, la constitution d'un tel fonds n'est pas envisageable ni envisagée, car La Poste serait de loin son principal contributeur .
Par conséquent, les rapporteurs considèrent qu'un mécanisme de dédommagement par des fonds publics, c'est-à-dire une compensation par l'État du déficit du compte du service universel postal, est inévitable et souhaitable à compter de l'année 2021 .
Face aux évolutions incertaines de l'équilibre financier du service universel postal et face aux craintes d'une réduction des obligations de service public en l'absence d'une juste compensation de l'État , il apparaît inévitable de commencer à compenser La Poste, pour la première fois et dès l'année 2021, au titre de sa mission de service universel postal.
Dans la perspective d'une compensation par l'État du déficit du compte du service universel postal, le mécanisme de compensation retenu pourrait être « mixte » , c'est-à-dire intégrant une composante fiscale et une composante budgétaire.
D'une part, la compensation de l'État pourrait prendre la forme d'un abattement sur la taxe sur les salaires dont s'acquitte chaque année le groupe La Poste . Conformément à l'article 132 de la directive européenne du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), le groupe La Poste est exonéré de TVA au titre des prestations de service universel postal. Toutefois, conformément à la législation nationale, le groupe La Poste s'acquitte de la taxe sur les salaires au titre des rémunérations versées dans le cadre du service universel postal.
Selon les estimations réalisées par La Poste sur la base des données fiscales de l'année 2019, le montant de cet abattement fiscal pourrait atteindre jusqu'à 270 millions d'euros par an , le groupe restant redevable de la taxe sur les salaires à hauteur de 190 millions d'euros par an au titre des activités financières de La Banque Postale.
D'autre part, la compensation de l'État pourrait être complétée, et modulée, par une dotation budgétaire annuelle indispensable au regard de l'ampleur du déficit du compte du service universel postal.
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Recommandation n° 1 : compenser le déficit du service universel postal dès 2021 en mobilisant conjointement un levier fiscal stabilisé et un levier budgétaire modulable : - abattement fiscal jusqu'à 270 millions d'euros au titre de la taxe sur les salaires dont s'acquitte chaque année le groupe La Poste ; - dotation budgétaire annuelle permettant de compléter le montant de la compensation, jusqu'à 730 millions d'euros. |
Enfin, les rapporteurs souhaitent préciser qu'une compensation par l'État du service universel postal ne constituerait pas une exception française . À titre de comparaison, plusieurs États de l'UE ont accordé des compensations à leur prestataire national de service universel postal qui ont été approuvées par la Commission européenne :
- au Danemark, une compensation de 160 millions d'euros pour la période 2017-2019 a été accordée à Post Danmark et approuvée 2 ( * ) ;
- en République tchèque, une compensation de 282,1 millions d'euros pour la période 2013-2015 a été accordée à Czech Post et approuvée 3 ( * ) ;
- en Espagne, une compensation de 1,28 milliard d'euros pour la période 2011-2020 a été accordée à Correos et approuvée 4 ( * ) ;
- en Italie, une compensation de 1,3 milliard d'euros pour la période 2020-2024 a été accordée à Poste Italiane et approuvée 5 ( * ) .
5. La compensation de l'État pourrait être conditionnée à une actualisation de l'offre de services afin de limiter l'évolution du déficit et mieux correspondre aux attentes des usagers
Dans la perspective d'une compensation par l'État d'une partie du déficit du service universel postal dès 2021, une actualisation du catalogue du service universel postal (J+1, J+2, J+4, etc .) pourrait être envisagée afin de limiter l'évolution du déficit dans le temps.
L'actualisation du catalogue du service universel postal ne signifie, en aucun cas, une modification des obligations légales de service public qui doivent être respectées par La Poste, c'est-à-dire que pour les usagers la distribution du courrier et la livraison des colis devront toujours être assurées sur l'ensemble du territoire et six jours sur sept.
D'une part, l'actualisation de l'offre de services pourrait conduire à supprimer du catalogue du service universel l'offre de distribution du courrier à J+1 (timbre rouge) , pour une économie estimée à 120 millions d'euros par La Poste. En effet, cette offre ne correspond plus aux usages des citoyens qui privilégient l'envoi d'emails pour une transmission rapide de l'information. Ainsi, il y a une dizaine d'années, une famille française envoyait environ une cinquantaine de lettres prioritaires par an, contre seulement cinq par an en 2019.
Concrètement, pour les clients de La Poste, il sera toujours possible de payer pour un timbre rouge, mais ce timbre rouge sera plus cher qu'actuellement, car son tarif ne sera plus encadré par les tarifs du service public.
Les rapporteurs considèrent toutefois que le maintien, dans le périmètre du service universel postal, d'une offre de distribution à J+1 pour les titres de presse est indispensable.
D'autre part, l'actualisation de l'offre de services pourrait conduire à remplacer l'offre de distribution à J+4, aujourd'hui largement satisfaite par La Poste, par la création d'une offre de distribution à J+3 .
Concrètement, pour les clients de La Poste, cela signifie la possibilité de payer, à un tarif préférentiel de service public, un service de distribution du courrier à J+3, alors que le tarif préférentiel de service public s'applique jusqu'à présent à une offre de distribution à J+4. Une telle évolution est souhaitable, car une distribution plus rapide correspond aux attentes des usagers de La Poste et constitue une amélioration de la qualité de service.
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Recommandation n° 2 : modifier la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de La Poste pour actualiser l'offre de services postaux inclus dans le service universel postal. Parmi les modifications envisageables : - retirer l'offre de distribution à J+1 du périmètre du service universel postal, sauf dans le cadre de la mission de transport et de distribution de la presse ; - remplacer l'offre de distribution à J+4 par une offre de distribution à J+3 dans le périmètre du service universel postal. |
* 1 Article 3 de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service.
* 2 Décision de la Commission européenne SA.47 707.
* 3 Décision de la Commission européenne SA.55 208.
* 4 Décision de la Commission européenne SA.50 872.
* 5 Décision de la Commission européenne SA.55 270.