B. LA CONTRIBUTION À L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : UNE COMPENSATION INDISPENSABLE POUR PRÉSERVER LE MAILLAGE TERRITORIAL DE LA POSTE
1. Les obligations de La Poste au titre de sa mission de contribution à l'aménagement du territoire sont exigeantes et doivent être maintenues dans la durée
Les obligations de service public du groupe La Poste au titre de sa mission de contribution à l'aménagement du territoire sont déterminées par un cadre législatif procédant de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de La Poste , modifiée par les lois du 20 mai 2005 et du 9 février 2010. Plus précisément, l'article 6 de la loi du 2 juillet 1990 fixe les obligations qui incombent au groupe La Poste :
- l'obligation de maintenir un réseau de 17 000 points de contact sur l'ensemble du territoire français, en tenant notamment compte des spécificités des départements et des collectivités d'outre-mer. Les points de contact peuvent être des bureaux de poste, mais également des points de partenariat conclus avec des acteurs locaux publics ou privés ;
- l'obligation de permettre à au moins 90 % de la population de chaque département d'accéder aux services de La Poste à moins de cinq kilomètres de son domicile et à moins de 20 minutes de trajet automobile. Les règles complémentaires d'accessibilité au réseau de La Poste sont déterminées au niveau départemental après consultation de la commission départementale de présence postale territoriale (CDPPT).
Les obligations de service public de La Poste sont presque intégralement respectées . D'une part, pour la première fois, l'obligation de maintenir un réseau d'au moins 17 000 points de contact sur l'ensemble du territoire n'est temporairement pas respectée , en raison de l'impact économique de la crise sanitaire. En effet, au 1 er janvier 2021, ce réseau était constitué de 16 943 points de contact, dont 7 566 bureaux de poste et 9 377 points de contact partenariaux . Cette situation s'explique par la fermeture de petits commerces partenaires de La Poste en zones rurales, qui sont souvent des points « La Poste Relais ». En janvier 2021, La Poste s'est engagée devant l'Observatoire national de la présence postale (ONPP) à garantir l'accès à 17 000 points de contact d'ici le mois de juin 2021.
Par ailleurs, il convient de préciser que le maillage global de La Poste est composé de plus de 32 000 points d'accès, dont environ 17 000 points de contact et environ 15 000 points de présence postale que constituent essentiellement les points relais pickup , les consignes automatiques et les points de services courrier pour les professionnels.
D'autre part, au niveau national, le taux d'accessibilité de la population aux services de La Poste était de 97,14 % au 1 er janvier 2021 . La règle d'accessibilité est respectée dans tous les départements sauf dans quatre départements, contre trois départements en 2019, que sont le Gers (81,8 %), la Lozère (87,5 %), le Lot (89,3 %) et l'Aube (89,8 %).
Aujourd'hui, la France se caractérise par des obligations de service public particulièrement exigeantes en matière d'aménagement du territoire que les rapporteurs estiment nécessaires de préserver . En effet, ces obligations permettent à l'entreprise de disposer d'un maillage territorial dense qui constitue l'un de ses principaux avantages concurrentiels et leviers de développement, y compris pour ses activités commerciales.
Tableau 3 : comparaison de l'obligation de présence territoriale postale telle que définie dans chaque pays.
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Pays |
Prestataire
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Obligation de présence territoriale postale |
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Allemagne |
Deutsche Post AG |
Obligation légale d'avoir au moins 12 000 succursales à l'échelle fédérale avec des obligations particulières : • dans les communes de plus de 2 000 habitants, il doit y avoir au moins une succursale ; • à partir de 4 000 habitants, une agence située dans des agglomérations contiguës doit être accessible dans un rayon de 2 km maximum. Au premier semestre 2020, il y avait 12 764 points d'accès. |
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Canada |
Société canadienne des postes (Postes Canada) |
Obligation, définie dans le protocole du service postal canadien, de proposer des comptoirs postaux au détail, bureaux de poste en propre ou en partenariat, de telle sorte que : • 98 % des consommateurs ont un comptoir postal dans un rayon de 15 km ; • 88 % des consommateurs ont un comptoir postal dans un rayon de 5 km ; • 78 % des consommateurs ont un comptoir postal dans un rayon de 2,5 km. Existence d'un moratoire sur la fermeture des bureaux de poste ruraux. En 2019, le réseau comptait près de 6 100 bureaux de poste dont la moitié en milieu rural. |
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Pays |
Prestataire
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Obligation de présence territoriale postale |
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Italie |
Poste Italiane |
Obligation, définie au niveau réglementaire, de respecter les règles d'accessibilité suivantes, ce qui induit un nombre minimal de points d'accès d'environ 11 800 : • un point d'accès à 3 km maximum du lieu de résidence pour 75 % de la population ; • un point d'accès à 5 km maximum du lieu de résidence pour 92,5 % de la population ; • un point d'accès à 6 km maximum du lieu de résidence pour 97,5 % de la population ; • au moins un bureau de poste pour 96 % des communes. La fermeture de bureaux de poste est interdite dans les communes rurales, c'est-à-dire dont la densité de population est inférieure à 150 habitants/km², entrant dans la catégorie des communes de montagne et dans les petites îles comptant un seul bureau de poste. À la fin de l'année 2019, le réseau était composé de 12 809 points d'accès. |
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Royaume-Uni |
Royal Mail Group |
Obligation légale de garantir que : • dans l'ensemble du Royaume-Uni, les locaux d'au moins 95 % des utilisateurs de services postaux se trouvent à moins de 5 km d'un point d'accès ; • dans toutes les zones de code postal, les locaux d'au moins 95 % des utilisateurs des services postaux se trouvent à moins de 10 km d'un point d'accès. À la fin de l'année 2020, Royal Mail avait un réseau de 1 200 points de services clients, de 115 000 boîtes aux lettres et utilisait 11 500 bureaux du réseau The Post Office pour vendre ses produits selon un accord commercial renouvelé jusqu'en 2032 entre les deux opérateurs. |
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Suisse |
Poste Suisse |
Obligation légale d'exploiter un réseau de points d'accès couvrant l'ensemble du territoire : • un office de poste ou une agence doit être accessible, à pied ou avec les transports publics, en 20 minutes au plus par au moins 90 % de la population résidante permanente (30 minutes si un service à domicile a été mis en place) ; • dans les régions urbaines, au moins un point d'accès desservi (office de poste ou agence) doit être exploité pour 15 000 habitants ou emplois. Chaque fois que le seuil de 15 000 habitants ou emplois est dépassé, la Poste doit aménager un point d'accès additionnel. À la fin de l'année 2020, la Poste Suisse comptait environ 4 700 points d'accès. |
Source : division de la législation comparée du Sénat
En comparaison d'autres pays où il existe des obligations de présence postale, la France présente des spécificités que les rapporteurs souhaitent préserver . Premièrement, des obligations fixées par la loi. Deuxièmement, un seuil ambitieux de 17 000 points de contact, alors que ce seuil est par exemple fixé à 12 000 en Allemagne. Troisièmement, des critères d'accès qui s'appliquent à l'ensemble du territoire, sans différenciation territoriale.
2. Une mission de service public indispensable, mais qui demeure structurellement sous-compensée par l'État
La mission de service public de contribution à l'aménagement du territoire confiée au groupe La Poste fait l'objet d'une compensation par l'État , conformément aux dispositions prévues à l'article 6 de la loi du 2 juillet 1990.
Premièrement, la compensation octroyée par l'État se base sur l'évaluation par l'Arcep du coût net du maillage complémentaire . La méthode de calcul de ce coût est précisée par le décret du 18 juillet 2011 pris en Conseil d'État, après avis de la Commission supérieure du numérique et des postes (CSNP). Ce décret précise notamment que « le coût net de ce maillage complémentaire est égal au coût évité en son absence diminué des recettes perdues en son absence ». Par exemple, l'Arcep a évalué le coût net du maillage complémentaire à 231 millions d'euros pour 2019 .
Toutefois, la méthodologie de calcul utilisée par l'Arcep repose sur une modélisation théorique du réseau de points de contact dit accessible qui date de 2013 et qui s'appuie sur des données transmises par La Poste qui n'ont pas été actualisées depuis plusieurs années. Or, depuis, le réseau des points de contact de La Poste a évolué, il y a eu des évolutions et des redéploiements démographiques sur les territoires et les techniques de modélisation ont été améliorées.
Si l'Arcep a lancé, en décembre 2020, une consultation visant à réviser la modélisation utilisée afin de mieux prendre en compte les évolutions démographiques et économiques des territoires , il serait souhaitable d'instaurer une révision périodique de cette modélisation, par modification du décret du 18 juillet 2011 .
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Recommandation n° 3 : modifier le décret du 18 juillet 2011 pour instaurer une révision périodique de la méthodologie de modélisation du réseau utilisée pour le calcul du coût net du maillage territorial afin de prendre en compte les évolutions démographiques et économiques des territoires. |
Deuxièmement, la compensation octroyée par l'État n'est pas une compensation à l'euro près de ce coût net, ce qui induit un reste à charge pour La Poste, c'est pourquoi le financement de cette mission de service public est sous-compensé . En effet, le montant prévisionnel des ressources du FPNPT est fixé dans le cadre du contrat de présence postale, ce montant ayant été fixé au maximum à 177 millions d'euros par an pour la période 2020-2022 . Ainsi, la compensation accordée par l'État ne suit pas scrupuleusement l'évaluation réalisée par l'Arcep.
Tableau 4 : évolution de la compensation versée par l'État au groupe La Poste au titre de sa mission de contribution à l'aménagement du territoire entre 2015 et 2019.
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en millions d'euros |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
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Coût net de la présence postale territoriale audité par l'Arcep (1) |
238 |
223 |
203 |
231 |
231 |
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Ressource prévisionnelle du fonds de péréquation inscrite dans le contrat de présence postale |
170 |
170 |
174 |
174 |
174 |
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Produit des abattements fiscaux versé au fonds (2) |
169 |
170 |
173 |
171 |
171 |
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Coût restant à la charge de La Poste (1) - (2) |
69 |
53 |
30 |
60 |
60 |
Source : direction générale des entreprises
Conformément aux articles 6 et 21 de la loi du 2 juillet 1990, les ressources du FPNPT proviennent notamment de l'abattement de la fiscalité locale dont le groupe La Poste bénéficie . Cet abattement fiscal porte sur les bases des taxes foncières, de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) dues par le groupe La Poste. En 2019, la CVAE représentait environ 80 % de la base d'abattement alimentant le FPNPT, la CFE environ 19 % et les taxes foncières environ 1 %. Le taux d'abattement est déterminé annuellement par décret et est fixé, depuis 2020, à 99 %.
Les autorités françaises notifient à la Commission européenne les compensations qu'elles souhaitent accorder au groupe La Poste au titre de l'exercice de cette mission de service public. Dans une décision rendue le 6 avril 2018 6 ( * ) , et dans la continuité des décisions précédentes 7 ( * ) , la Commission européenne a conclu que l'abattement fiscal accordé à La Poste pour assurer le financement d'une partie de sa mission de service public de contribution à l'aménagement du territoire, qui pourrait s'élever au total jusqu'à environ 900 millions d'euros pour la période du contrat d'entreprise 2018-2022, est conforme aux règles européennes en matière d'aides d'État .
La sous-compensation de la mission de contribution à l'aménagement du territoire peut s'expliquer par l'appréciation faite par la Commission européenne de la compatibilité du mécanisme de compensation avec les règles d'encadrement des services d'intérêt économique général (SIEG), en particulier avec les critères d'incitation à l'efficience . En effet, cette décision précise que « bien qu'il n'y ait pas d'incitation explicitement formulée par avance dans le mandat, le fait que La Poste soit sous-compensée, que les montants de la compensation soient plafonnés et contrôlés par l'Arcep, et qu'une trajectoire de réduction du coût net soit prévue est suffisant pour conclure que la France a bien introduit des mesures incitatives pour favoriser la prestation efficiente d'un SIEG de qualité élevée ».
3. La compensation par l'État de cette mission de service public doit être préservée des effets des mesures gouvernementales décidées pour relancer l'activité économique
Le financement de la mission de contribution à l'aménagement du territoire par abattement fiscal présente des fragilités qui mettent en danger la pérennité de ce mécanisme de compensation . En effet, dans le cadre des mesures gouvernementales décidées pour relancer l'activité économique, la loi de finances pour 2021 prévoit une diminution de 10 milliards d'euros des impôts de production en 2021. Cette baisse des impôts de production est notamment permise par la réduction de moitié de la CFE et de la CVAE. Or, les bases d'imposition de ces deux taxes représentent 99 % de la base d'abattement permettant de financer le FPNPT dont les ressources compensent une partie de la mission de contribution à l'aménagement du territoire.
L'impact de la baisse des impôts de production en 2021 a été estimé à une diminution de 66 millions d'euros des ressources du FPNPT . Grâce à un amendement du Sénat, la loi de finances pour 2021 a prévu une subvention de 66 millions d'euros pour financer le FPNPT, par abondement du programme 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie » du budget général de l'État, permettant de compenser la totalité des effets de la baisse des impôts de production sur le financement de la mission de contribution à l'aménagement du territoire.
Toutefois, la baisse des impôts de production devrait également être de 10 milliards d'euros en 2020. Les rapporteurs considèrent qu'il est nécessaire de sécuriser le financement de la mission de contribution à l'aménagement du territoire, ce qui suppose de subventionner de nouveau le FPNPT à hauteur de 66 millions d'euros en loi de finances pour 2022 .
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Recommandation n° 4 : abonder le fonds postal national de péréquation territoriale (FPNPT) dans la mission « Économie » du projet de loi de finances pour 2022 afin de compenser les effets de la réforme des impôts de production sur le financement de la mission d'aménagement du territoire, évalués à 66 millions d'euros pour 2022. |
* 6 Décision de la Commission européenne du 6 avril 2018 SA48 883 (2018/N) - France.
* 7 Décisions de la Commission du 25 janvier 2012 SA.34 027 (2011/N) et du 26 mai 2014 SA.36 512 (2014/N).