II. MOINS DE CONTRÔLES ADMINISTRATIFS PESANT SUR LES ASSOCIATIONS, PLUS DE CONTRÔLES SUR LES PRODUITS
L'apparition d'une telle affaire présentant des anomalies graves dans la composition de produits distribués aux plus démunis traduit des dysfonctionnements loin d'être anodins au niveau des contrôles.
Il existe, aujourd'hui, un triple niveau de contrôles sur les denrées du FEAD .
Premièrement, le fabricant doit effectuer des autocontrôles sanitaires, comme le prévoit le cahier des clauses administratives particulières rédigé par FranceAgriMer.
L'entreprise titulaire doit conserver les résultats de tous les autocontrôles effectués pendant une durée de trois ans et les mettre à disposition des contrôleurs.
Les autocontrôles, à la charge du fabricant, doivent être effectués par un laboratoire accrédité COFRAC ou équivalent pour des lots spécifiques identifiés dans le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) : les escalopes de poulets surgelées, les portions de filet de poisson blanc surgelées et le steak haché surgelé de boeuf.
Pour les steaks hachés, les analyses sanitaires font l'objet d'un contrôle renforcé puisque le cahier des clauses administratives particulières prévoit spécifiquement qu'elles sont réalisées sur la base d'échantillons représentatifs d'une séquence de production ne dépassant pas 1 tonne, notamment sur la recherche de bactéries E.coli pour les viandes hachées surgelées.
Le rapport de conclusions des autocontrôles est systématiquement adressé par le laboratoire à l'entreprise titulaire du marché public ainsi qu'au pouvoir adjudicateur au plus tard 20 jours après la fabrication du produit.
L'entreprise s'engage également à ce que des autocontrôles de composition du produit soient effectués à sa charge, par un laboratoire, non accrédité cette fois, « pour tous les lots de fabrication tels que définis par le fabricant ».
Le laboratoire adresse systématiquement son rapport à l'entreprise titulaire du marché public. Toutefois, ces rapports d'autocontrôles ne sont pas transmis obligatoirement à FranceAgriMer mais sont simplement tenus à sa disposition. Le CCAP précise en effet que : « le pouvoir adjudicateur peut à tout moment exiger la production des rapports d'analyse auprès de l'entreprise titulaire ».
Deuxièmement, FranceAgriMer peut également être à la source de contrôles.
D'une part, FranceAgriMer a la faculté de réaliser des contrôles sur le site du fabricant, y compris lorsqu'il produit pour le compte de l'attributaire du marché public. L'opérateur dispose d'une équipe d'enquêteurs chargés de visiter les sites de production et de vérifier la correspondance de la mise en oeuvre des ingrédients concourant à l'élaboration des produits livrés aux associations à ce qui est prévu dans le cahier des charges. Cette équipe contrôle également que le système qualité de l'usine, tel que décrit en réponse à l'appel d'offres, est bien mis en oeuvre dans l'usine de fabrication. Chaque année, les contrôles couvrent 60 % des volumes livrés, les producteurs étant choisis en fonction d'une analyse de risques.
D'autre part, l'opérateur de l'État procède également à des prélèvements de produits finis livrés aux organisations partenaires conformément à un plan de contrôle résultant d'une analyse de risques établi par lui-même. Les prélèvements concernent 100 % des lots et permettent de s'assurer que les produits fournis correspondent aux spécifications présentées au moment de l'appel d'offres.
Les prélèvements peuvent être transmis à un laboratoire de son choix qui peut contrôler la stabilité, la qualité sanitaire ou la composition du produit. Pour l'année 2018/2019, ces analyses ont été confiées, par le biais d'un marché public, à un laboratoire compétent (en l'espèce le laboratoire Mérieux NutriSciences).
Troisièmement, les associations participent également aux contrôles effectués sur les produits.
La convention signée entre FranceAgriMer et les organismes partenaires mentionne avant tout des contrôles portant sur le respect des produits aux dispositions du marché, à savoir la correspondance entre l'étiquette et le produit, la présence des bons numéros de lots de référence FEAD, les dates limites de consommation, par exemple. Ces données sont vérifiées par le biais de contrôles documentaires, d'identité et de tests visuels.
La convention ajoute en outre un contrôle de l'aspect des emballages, une vérification de la conformité des étiquettes des produits ou encore un test de la température des produits surgelés.
Les associations doivent également procéder à des tests gustatifs réguliers sur tous les produits élaborés faisant l'objet d'un rapport transmis à FranceAgriMer.
En cas de non-conformité, l'entrepôt concerné émet une réserve auprès de l'organisme partenaire tête de réseau, et conserve des échantillons qui seront contre-expertisés par FranceAgriMer.
En cas de soupçon, elles ont la faculté de réaliser des analyses de leur propre chef et de communiquer, sans délai, leurs résultats à FranceAgriMer et, en cas de non-conformité sanitaire, à la préfecture du département concerné.
Toutefois, force est de constater que l'empilement de ces contrôles n'a pas empêché la distribution de steaks hachés non conformes aux obligations réglementaires et au cahier des charges .
Jean-Philippe Vinquant, directeur général de la cohésion sociale, affirmait pourtant que « notre rôle consiste à garantir la qualité de l'achat public, dans le respect du principe de non-discrimination entre bénéficiaires de l'aide alimentaire - de qualité - des denrées fournies ». Force est de constater que cela n'a pas été le cas.
Plusieurs « trous dans la raquette » sont à signaler. Ils doivent être corrigés au plus vite pour qu'une telle affaire ne se reproduise plus à l'avenir.
A. DES AUTOCONTRÔLES SUR LA COMPOSITION DES PRODUITS REALISÉS PAR LE FABRICANT DONT LA FIABILITÉ EST À RENFORCER
Le premier dysfonctionnement provient des autocontrôles réalisés par le fabricant, notamment ceux portant sur la composition des produits.
L'analyse croisée du cahier des clauses administratives particulières et du cahier des clauses techniques particulières révèle le faible niveau d'exigence requis pour les autocontrôles de composition des produits.
Si des méthodes d'analyses, les fréquences des contrôles, ainsi que les plans d'échantillonnage sont détaillés de manière relativement précise pour les analyses sanitaires, il n'en va pas de même pour les autocontrôles de composition des produits.
C'est ce que confirme Christine Avelin, directrice générale de FranceAgriMer : « en revanche, pour les autocontrôles de composition, des marges de progrès pour les futurs appels d'offres existent puisqu'il n'y a pas, à l'heure actuelle, d'encadrement prévu sur le type d'analyses requises, ni sur les points à vérifier, ni sur les méthodes à appliquer. 13 ( * ) »
Comment dès lors s'étonner que ces autocontrôles puissent être insatisfaisants ?
Comme l'a suggéré la directrice générale de FranceAgriMer, une des priorités doit d'être de préciser le cahier des charges de ces autocontrôles de composition réalisés par le fabricant, notamment en mentionnant les types d'analyses par produits. Compte tenu du contexte de défiance relatif à la composition de certains produits, comme les steaks hachés, des tests ADN devraient être prévus dans certains cas.
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Proposition : préciser le contenu des autocontrôles de composition des produits réalisés par les fabricants dans le cahier des charges de FranceAgriMer, en prévoyant, au besoin, des tests ADN des produits |
Le rapporteur s'étonne qu'il ne soit pas exigé la présence d'un laboratoire agréé pour les autocontrôles de composition des produits.
Or comment ne pas douter de la fiabilité des analyses des laboratoires non agréés choisis par le fabricant lui-même ?
La fraude à la composition des produits est difficilement décelable et son contrôle nécessite une analyse fiable, incontestable et indépendante de laboratoires agréés au niveau européen.
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Proposition : prévoir que les autocontrôles de composition des produits fournis par le fabricant soient réalisés obligatoirement par un laboratoire indépendant agréé |
Si les autocontrôles sont obligatoires, ceux portant sur la composition des produits ne sont pas systématiquement transmis à FranceAgriMer par les laboratoires. Par conséquent, ils sont mobilisés, en pratique, uniquement après le déclenchement de l'alerte et ne permettent pas une vérification plus en amont de la conformité des produits.
C'est pourquoi, en l'espèce, ils n'ont pas été consultés comme le précise Christine Avelin, directrice générale de FranceAgriMer : « pour l'aspect sanitaire, nous exigeons du fournisseur qu'il nous adresse, avant les livraisons, les autocontrôles sanitaires qui ont été réalisés. En revanche, jusqu'à présent, nous n'exigions pas que les autocontrôles de composition nous soient transmis préalablement : ils devaient cependant être tenus à notre disposition et, effectivement, nous ne les avions pas vérifiés 14 ( * ) . »
À l'instar des autocontrôles sanitaires, une transmission automatique des autocontrôles de composition des produits, pour les produits les plus sensibles, comme les steaks hachés, apparaît nécessaire afin de renforcer la chaîne des contrôles.
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Proposition : systématiser la transmission des autocontrôles de composition des produits par le fabricant à FranceAgriMer, comme cela est déjà le cas pour les autocontrôles sanitaires |
* 13 Audition du 3 juillet 2019 devant la commission des affaires économiques.
* 14 Audition du 3 juillet 2019 devant la commission des affaires économiques.