C. LA MISE EN PLACE DU PARQUET EUROPÉEN
1. Le calendrier de la mise en place du parquet européen
Le règlement instituant le parquet européen, adopté le 12 octobre 2017, est entré en vigueur le 20 novembre suivant. L'entrée en fonction du parquet interviendra dès sa mise en place, à une date fixée par décision de la Commission, au plus tôt trois ans après la date d'entrée en vigueur du règlement, soit le 20 novembre 2020 . Un directeur administratif par intérim a été nommé dans l'attente du fonctionnement complet du parquet européen ; il s'agit de M. Olivier Salles, que vos rapporteurs ont rencontré lors de leur déplacement à Bruxelles.
La mise en oeuvre du parquet européen intervient à deux niveaux :
1°) au niveau européen , la Commission organise régulièrement des réunions d'experts nationaux.
Le 30 juillet 2018, le Conseil a adopté les décisions d'exécution sur les règles de fonctionnement du comité de sélection du chef du parquet européen . Le 18 septembre, il a adopté la décision désignant les douze membres du comité de sélection, dont le Français Jean-Claude Marin, ancien procureur général près la Cour de cassation.
L'appel à candidatures a été publié le 19 novembre, avec un délai de réponse au 14 décembre 2018. Le comité de sélection a établi, le 5 février 2019, la liste des trois candidats qu'il a retenus, à savoir - dans cet ordre - la Roumaine Laura Codruta Kövesi , ancienne procureure en chef de la Direction nationale anticorruption, le Français Jean-François Bohnert , procureur général près la cour d'appel de Reims, et l'Allemand Andrés Ritter , parmi les onze qu'il avait préalablement présélectionnés, sur les 30 candidatures reçues, et auditionnés. Cette liste de trois candidats a été transmise au Conseil statuant à la majorité simple et au Parlement européen en vue d'une désignation du chef du parquet européen courant avril 2019 , pour un mandat de sept ans non renouvelable.
Le 20 février, le Conseil a établi sa propre liste qui a placé largement en tête le candidat français, les candidats roumain et allemand arrivant ex æquo . Mais, le 27 février, le Parlement européen a, lui aussi, arrêté sa propre liste, en plaçant Mme Kövesi en première position, suivie du candidat français puis, loin derrière, du candidat allemand.
Le 20 mars, les négociations ont débuté entre les représentants du Conseil, les ambassadeurs finlandais, croate et portugais, et ceux du Parlement européen, Claude Moraes (Royaume-Uni - S&D), président de la commission LIBE, Judith Sargentini (Pays-Bas - Verts/ALE), vice-présidente, et Ingeborg Grässle (Allemagne - PPE), présidente de la commission du contrôle budgétaire, qui doivent trouver un accord.
Cependant, en dépit de plusieurs réunions de négociations, cette procédure de désignation n'est pas encore achevée . En effet, chacune des deux institutions campe sur sa position, le Conseil soutenant M. Bohnert, et le Parlement européen, Mme Kövesi. Les négociations ont été interrompues le 4 avril et il semble peu probable qu'elles puissent reprendre avant les élections européennes, ce qui conduirait sans doute le prochain Parlement européen à reprendre la procédure interne de désignation de son candidat. Toutefois, la Commission n'aurait pas perdu tout espoir de parvenir à un accord sur le nom du futur chef du parquet européen avant la fin de son propre mandat, à l'automne 2019.
Par ailleurs, cette procédure est marquée par une polémique touchant la candidate roumaine. Laura Codruta Kövesi, qui fait l'objet d'une enquête controversée dans son pays, avait en effet été démise de ses fonctions par le nouveau gouvernement de la Première ministre (PSD) Viorica Dancila, dans un contexte marqué par des interrogations sur le respect de l'État de droit en Roumanie. Dès lors, le gouvernement roumain a fait savoir qu'il ne soutenait pas sa compatriote pour occuper le poste de chef du parquet européen. De surcroît, la candidate roumaine a été mise en examen, fin mars, pour des faits de corruption, avec un contrôle judiciaire strict incluant l'interdiction de sortir de Roumanie, ce qui rend naturellement difficile sa participation à la procédure de désignation. La Haute Cour de justice roumaine a toutefois levé ce contrôle judiciaire.
Vos rapporteurs regrettent d'autant plus cette polémique que l'Union européenne doit désigner le premier titulaire d'une fonction importante, dont la légitimité doit être incontestable pour pouvoir s'imposer dans le monde judiciaire des États membres participants.
Par ailleurs, le Conseil a adopté une décision 22 ( * ) qui habilite son secrétaire général à approuver, au nom et sous la responsabilité du Conseil, les réponses aux plaintes introduites auprès du Conseil par les candidats qui ont été exclus de la procédure de sélection ou qui ne figurent pas sur la liste restreinte des candidats qualifiés dressée par le comité de sélection pour la nomination du chef du parquet européen, et qui estiment que ces décisions leur font grief. En effet, lors du choix par le Conseil de son candidat, l'Italie et l'Espagne avaient émis des critiques relatives à la composition de la liste du comité de sélection, qui ne comportait que trois noms, alors qu'elle pouvait en comporter jusqu'à cinq. Or, l'Italie et l'Espagne avaient des candidats parmi les onze personnes auditionnées par le comité de sélection. Certes, aucune plainte n'aurait été déposée auprès du Conseil jusqu'à présent, mais il pourrait y en avoir à l'avenir.
La procédure de sélection des procureurs européens débutera ensuite en vue d'une désignation au cours du second semestre 2019. Les États membres ont été invités à présenter leurs candidats avant la fin du mois de mars 2019. Ces 66 candidatures, soit 3 par État membre participant, seront également examinées par le comité de sélection.
Les discussions relatives au règlement intérieur du parquet européen et aux différents actes de mise en oeuvre de ce règlement se sont engagées, début 2019, au sein d'un groupe d'experts de la Commission. Ces actes relèveront in fine du collège du parquet européen dès sa constitution en novembre 2019.
Le parquet européen siègera à Luxembourg, dans un bâtiment proche de la CJUE ;
2°) au niveau national , le droit français devra être adapté pour permettre le fonctionnement du parquet européen en novembre 2020, qu'il s'agisse du statut des magistrats du parquet européen ou de leurs prérogatives.
Le règlement étant d'application directe, il ne nécessitera pas de transposition en droit interne. Néanmoins, il sera nécessaire d'adopter des dispositions relevant :
- de la loi organique pour les aspects statutaires ;
- de la loi ordinaire, notamment pour l'articulation entre les procédures nationales et celles du parquet européen. Les enquêtes qu'il conduira ne pouvant donner lieu à ouverture d'information judiciaire, un cadre d'enquête spécifique devra être prévu, a minima dans les cas où des mesures de contraintes seraient nécessaires (détention provisoire ou contrôle judiciaire).
Selon des informations communiquées par la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice, une loi dédiée pourrait être adoptée avant la fin de la session parlementaire de l'été 2020, soit en juillet 2020. Cela permettrait de disposer de quelques semaines pour travailler à la rédaction de la circulaire, à la préparation de l'identification des dossiers en cours relevant du parquet européen et susceptibles de lui être transmis et à la rédaction des textes réglementaires.
2. Les moyens alloués au parquet européen
a) Les moyens budgétaires
La Commission européenne envisage d'allouer 5 millions d'euros à la mise en place du parquet européen dans sa proposition de budget européen pour 2019, présentée le 23 mai 2018, étant entendu que le budget prévisionnel décidé en 2017 avait été évalué à 4,9 millions d'euros (2,3 millions pour le personnel, 1,9 million au titre des dépenses opérationnelles et 0,6 million pour l'infrastructure).
Le règlement ayant institué le parquet européen prévoit plusieurs principes en matière budgétaire :
- l'instauration d'un budget propre, nécessaire à son autonomie et à son indépendance et « alimenté pour l'essentiel par une contribution du budget de l'Union » 23 ( * ) , la Commission étant chargée de l'établissement et du fonctionnement administratif initial du parquet européen jusqu'à ce que ce dernier ait la capacité d'exécuter son propre budget 24 ( * ) ;
- la prise en charge des coûts liés aux mesures d'enquête : ces coûts devraient en principe être pris en charge par les autorités nationales qui les exécutent. Toutefois, les coûts exceptionnellement élevés liés aux mesures d'enquête, occasionnés, par exemple, par des avis complexes émis par des experts, de vastes opérations policières ou des activités de surveillance menées durant une longue période, pourraient être remboursés en partie par le parquet européen, y compris, lorsque cela est possible, par la réaffectation de ressources provenant d'autres lignes budgétaires du parquet européen, ou par la modification du budget en conformité avec le règlement et les règles financières applicables 25 ( * ) ;
- la prise en charge des dépenses opérationnelles : les dépenses opérationnelles du parquet européen (en particulier, le coût de la communication entre les procureurs européens délégués et le niveau central, comprenant les frais de correspondance, les frais de déplacement, les traductions nécessaires, etc.) devraient être couvertes par le budget de ce dernier, tandis que les frais liés aux services administratifs et de secrétariat des procureurs européens délégués devraient être pris en charge par les États membres 26 ( * ) . La mise en place du réseau informatique constituera un chantier important ; il devra permettre la communication, dans des conditions optimales de sécurité, entre le parquet européen et les autorités nationales. La Commission a mandaté un prestataire qui, sur la base d'une consultation dans les États membres participants, fera des recommandations sur les applications à développer et le matériel à acquérir ;
- la couverture des coûts de mise en oeuvre du parquet européen est à la charge des États membres 27 ( * ) .
Ainsi, la contribution financière française devrait être la suivante : prise en charge financière des équipes entourant les procureurs européens délégués, frais d'installation matérielle des procureurs européens délégués, prise en charge des frais courants liés aux enquêtes, sous la réserve d'une possibilité de demander au parquet européen une prise en charge de mesure d'enquête exceptionnellement coûteuse, éventuelle prise en charge de frais de traduction qui ne le seraient pas au niveau central, éventuels développements informatiques inhérents à la mise en place du parquet européen.
b) Les moyens en ressources humaines
Le parquet européen assumera la charge des emplois de magistrats, à la fois en tant qu'agents temporaires (le chef du parquet européen et les 22 procureurs européens) et en tant que conseillers spéciaux (les procureurs européens délégués).
S'agissant des autres agents, outre l'emploi du directeur administratif - un directeur administratif par intérim dans un premier temps -, le parquet européen aura la possibilité d'engager des agents contractuels ainsi que des agents temporaires. Il pourra également avoir recours, en plus de son propre personnel, à des experts nationaux détachés ou à d'autres personnes mises à sa disposition.
Le parquet européen bénéficiera de transferts de postes d'autres agences européennes, à la suite de redéploiements. Il est ainsi prévu que 115 personnes rejoignent le parquet européen d'ici à 2023 , soit 45 en provenance de l'OLAF, 16 d'Eurojust et 4 de la Commission, tandis que 50 postes seront créés . Cette affectation devrait être progressive : en 2019, 1 poste sera transféré de l'OLAF (puis 9 autres en 2020 et autant en 2021, 10 en 2022 et 16 en 2023), et les effectifs d'Eurojust seront réduits de 6 postes au bénéfice du parquet européen, qui se verra affecter également 2 postes de la Commission.
L'évolution prévisible des effectifs du parquet européen est la suivante :
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Évolution des effectifs du parquet européen - procureurs et directeur administratif |
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2018 |
0 |
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2019 |
32 |
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2020 |
42 |
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2021 |
82 |
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2022 |
97 |
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2023 |
115 |
Source : Secrétariat général des affaires européennes.
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Évolution des effectifs du parquet européen - « autres staff » (assistants, RH, informatique, etc.) |
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2018 |
0 |
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2019 |
11 |
|
2020 |
20 |
|
2021 |
60 |
|
2022 |
75 |
|
2023 |
93 |
Source : Secrétariat général des affaires européennes.
* 22 Décision 7626/19 du 10 avril 2019.
* 23 Considérant 111 du règlement.
* 24 Article 20.1.
* 25 Considérant 112 et article 91.
* 26 Considérant 113.
* 27 Considérant 113.