CONCLUSION
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Jean-Paul Delevoye, Haut-Commissaire à la réforme des retraites
Jean-Paul Delevoye , Haut-Commissaire à la réforme des retraites . - Lorsque le Président de la République m'a nommé Haut-Commissaire à la réforme des retraites, j'ai souhaité rencontrer rapidement le Président du Sénat, ainsi que le Président de l'Assemblée nationale, en estimant que ma responsabilité était d'associer le plus tôt possible les parlementaires, les partenaires sociaux, les citoyens et toutes celles et ceux qui font l'information. Rapidement, nous avons évoqué l'idée d'un colloque avec le Président de la commission des affaires sociales Alain Milon, le rapporteur vieillesse René-Paul Savary et le rapporteur général Jean-Marie Vanlerenberghe.
Je mesure aujourd'hui, par la qualité des interventions et la pertinence des questions posées, à quel point nous avions raison. Cette réforme ne se mènera pas de façon technique, même si les conséquences techniques doivent être abordées : elle est éminemment politique.
Si le Président de la République a nommé un Haut-Commissaire, c'est pour permettre à celui-ci d'interroger la totalité des régimes sans être cloisonné par ministère. Il s'agit de faire en sorte que chacun de nos concitoyens puisse savoir qu'il sera traité, non l'un par rapport à l'autre, mais selon des principes d'universalité. Ces principes d'universalité répondent à l'aspiration profonde des Français de se sentir respectés et traités de façon égale.
Le Président de la République et le Premier ministre ont souhaité que je dépende de la ministre des solidarités. Ils auraient pu me rattacher au ministre de l'Economie, si la réforme était budgétaire, ou à d'autres ministères. Ce signal politique est fort : l'enjeu consiste à renforcer les solidarités inter- et intra-générationnelles. Le président du COR a par ailleurs indiqué les principes sous lesquels se place notre système de retraite : la lisibilité, la transparence, la solidarité et sa solidité en adéquation avec les objectifs macro-économiques.
Personne n'ignore la volonté du Président de la République de transformer le pays avec rapidité, volonté et détermination. Sur ce projet de société, il a, avec le Premier ministre, validé la méthode d'un calendrier qui consacre l'année 2018 au dialogue et à la concertation, pour une loi qui serait élaborée début 2019 avant d'être débattue au cours de l'année 2019. Ce n'est pas un problème d'agenda législatif : 2019 est l'année des élections européennes.
J'ai régulièrement alerté, notamment dans le cadre de mes fonctions de médiateur de la République, sur le fait que les débats politiques de notre monde contemporain sont assujettis à la fragilité de la nature et de l'humain. Au niveau européen, nous aurons à porter un projet de société qui fera reposer l'équilibre et la performance économique du continent, des pays et des entreprises, sur notre capacité à mettre en oeuvre des solidarités collectives qui épouseront les moments de fragilité dans la vie d'une femme ou d'un homme : maladie, handicap, chômage, retraite. Ce débat ne soit pas être sous-estimé. La pression de la philosophie qui considère l'individualité comme la seule référence dans le monde moderne et que chacun assure son propre destin et assume seul ses échecs et ses réussites est réelle. Je ne crois pas à ce type de société. Le gaullisme social nous a appris que la performance des entreprises et des États passe par notre aptitude à permettre l'épanouissement des individus, lequel repose sur notre capacité collective à les soutenir dans leurs moments de fragilité.
Le choix de l'année 2019 pour débattre n'est donc pas anodin. Il laisse le temps de la concertation et de la réflexion et inscrit ce projet dans une démarche de société.
L'une des raisons qui ont conduit le Président et le Premier ministre à me confier cette mission est la confiance que les partenaires sociaux veulent bien m'accorder et que je leur rends. Nous avons besoin de l'intelligence de tous, des parlementaires, des partenaires sociaux, des citoyens et de celles et ceux qui font l'opinion. La France a pour particularité de se nourrir des peurs et ses débats se fondent souvent sur des fantasmes. Ce projet n'a pas pour objectif de réformer pour réformer, ni de changer pour changer. Il apporte une réponse. C'est la raison pour laquelle je me suis entourée d'une équipe reconnue pour ses compétences en matière de système de retraite, composée de femmes et d'hommes pragmatiques et non dogmatiques.
Ce projet n'est pas une nouvelle réforme des retraites, mais la mise en place d'un système universel renforçant la solidarité intergénérationnelle, responsabilisant chacun par sa dimension solidaire et permettant à tous de ressentir le fruit de son travail par sa dimension contributive. Les débats de cette journée ont montré l'ambiguïté d'un système qui surpondère les inégalités tout en cherchant à les corriger. Nous avons donc besoin de temps.
Il nous faut réfléchir aux facteurs de fragmentation de notre société.
Le Président de la République souhaite « protéger, libérer et unir ». La mise en place d'un système universel vise à renforcer la cohésion entre ceux qui travaillent et ceux qui ne travaillent pas, ceux qui sont fragiles et ceux qui peuvent répondre à ces fragilités. Nos concitoyens ont parfois perdu la vision d'une nation comme communauté de destin et chacun défend ses intérêts catégoriels, individuels et professionnels. Si nous laissons cette dérive se poursuivre, si les jeunes générations n'ont pas confiance dans le système des retraites, pour quelle raison continueraient-elles à adhérer à un système auquel elles ne croient pas ?
Si les personnes âgées ne sont pas attentives à la qualité de la vie des actifs pendant les trente années de leur retraite, nous nous exposons à des conflits générationnels et à des campagnes électorales ciblées sur les retraites ou la compétitivité, au détriment de la solidarité.
Notre projet est avant tout un projet de société qui doit renforcer la confiance des jeunes dans le soutien à apporter aux aînés et l'attention des aînés à la qualité de vie active des jeunes. Lors de mes premières rencontres, aux associations de retraités qui souhaitaient un statut de retraité qui préserve leur pouvoir d'achat, j'ai répondu « souhaiter dans ce cas un statut de jeune ». Nous avons là un combat à relever. La perte du sens de l'impôt et de la solidarité nous place dans une conflictualité d'intérêts. Elle nous fait perdre conscience de la chance que nous avons de vivre dans un pays où l'école est gratuite, les soins accessibles et le niveau de vie des retraités intéressant. L'observation par l'OCDE des performances françaises confirme la réussite relative de notre système. Pour lutter contre l'anxiété, nous avons besoin de méthodes et de principes simples. Pour reconquérir la confiance, nous devons employer un langage de crédit et de confiance avec toutes celles et ceux qui sont confrontés aux angoisses du peuple, à savoir les parlementaires par leur proximité avec le terrain, mais aussi les partenaires sociaux, qui mesurent les angoisses des salariés et leurs interrogations légitimes.
La retraite est le reflet du monde actif. Il est évident que les fragilités de ce dernier se retrouveront dans le système de retraite. A l'instar de la Finlande, je souhaite que ce projet soit accompagné d'une formidable réflexion et mobilisation pour augmenter le taux d'emploi des jeunes et réfléchir au taux d'emploi des seniors. De 60 à 65 ans, ce dernier est peu satisfaisant en France. Nous devons réfléchir avec les partenaires sociaux et les politiques sur les éléments incombant à la retraite et au monde du travail. Je serai intransigeant sur l'hypocrisie consistant à se défausser des dépenses relevant du monde du travail sur le système de retraite pour réaliser des ajustements industriels ou organiser des départs anticipés.
Nous avons le temps de nous poser les bonnes questions. C'est une opportunité unique. J'ai engagé rapidement le débat avec les parlementaires et les partenaires sociaux pour contrer le réflexe premier consistant à déposer de multiples amendements destinés à défendre des intérêts catégoriels. Je m'intéresse au contraire à la responsabilisation des retraités comme des actifs. Nous devons réfléchir en termes de réponses. Le Président de la République et le Premier ministre en ont apporté de très claires. Je n'ignore pas les interrogations des partenaires sociaux sur la méthode et le calendrier. Le Président de la République les a clairement rappelées dans son intervention dimanche dernier et la temporalité est importante. L'universalité implique de reconnaître les diversités, à condition qu'elles soient justifiées au nom de l'équité.
J'ai souhaité une méthode de dialogue constructif, consistant à conduire notre réflexion sur un constat partagé. Les documents qui fondent ce dialogue seront remis à tous les partenaires sociaux et partis politiques, sans aucune différence. A chaque fois, pour les produire, nous mobilisons les administrations et je les en remercie : 14 groupes travaillent actuellement sur des questions fondamentales telles que l'intégration des primes des fonctionnaires et les autres sujets stratégiques. Notre objectif est de vous livrer ces analyses techniques.
Je crois à l'intelligence collective et suis impressionné par la technicité, la capacité de contribution et la franchise des partenaires sociaux et des parlementaires.
Les Français perçoivent les réformes des retraites comme anxiogènes et punitives. Pour traiter un problème politique, nous tendons à dramatiser la situation. Nous avons la chance, aujourd'hui, de ne pas avoir de contraintes budgétaires, même si j'assume que le nouveau système devra être à l'équilibre et que des moyens innovants devront être trouvés pour assurer la transition. Nous devons retrouver l'esprit puissant de l'universalité qui prévalait en 1945. A l'époque, les agriculteurs, les artisans et les commerçants ont refusé d'adhérer au système, considérant qu'ils payaient peu de cotisations et que le problème des retraites ne se posait pas. La CGT et d'autres organisations syndicales ont refusé le système universel pour ne pas réduire les droits existants. Je comprends ce réflexe : une évolution négative est effectivement peu attractive. Il importe de retrouver une capacité à édicter des principes simples et universels. A un travail, un revenu professionnel, et à un même revenu professionnel, les mêmes droits à retraite.
Pour instaurer un dialogue constructif, nous avons défini six blocs de questions. La réforme doit être menée dans la transparence et la franchise. Si nous ne sommes pas certains d'avoir raison, nous sommes en revanche déterminés à mettre en place un système équitable, lisible et transparent, dans lequel chacun se ressente citoyen et à égalité de traitement avec l'autre.
Au titre du premier bloc, nous avons lancé la réflexion sur le système cible.
Ce dernier soulève un certain nombre de questions, dont la définition du système universel : l'ensemble des régimes, y compris parlementaires, est concerné. Un système universel suppose un rapprochement des régimes de la fonction publique et du secteur privé, mais aussi des régimes spéciaux. Pour obtenir des réponses, il importe avant tout de poser les bonnes questions. Or souvent, en France, nous imposons les réponses avant d'avoir entendu la question. Mon principe est clair : l'objectif prime sur les conséquences. Je comprends que l'obsession des gestionnaires de caisse soit l'avenir de leur caisse dans le nouveau système. Je la considère néanmoins comme une conséquence. La priorité est de choisir le système le plus juste, équitable et adaptable. Nous étudierons ensuite la manière de rendre les conséquences de ces transformations respectueuses des hommes et des femmes au sein des différents régimes concernés.
Une autre des questions est celle du niveau de couverture. Où doit-il se situer, à deux, trois, quatre plafonds de la sécurité sociale (PASS) ? Dans l'hypothèse de couvrir 99 % des salariés et 95 % de la masse salariale, il ne serait pas inintéressant de le porter à trois PASS (soit environ 120 000 euros par an). Sont aussi à considérer l'intégration de la fonction publique et celle des primes, un taux faisant converger les montants de cotisations des employeurs privés et publics. Dans un souci de clarification, pour le contrôle parlementaire et l'évaluation des partenaires sociaux, il serait intéressant que les futures maquettes budgétaires distinguent mieux les fonds mis en avant par l'Etat pour les employeurs, les compensations démographiques et les solidarités. Je suis de ceux qui pensent que la clarification budgétaire doit être une réponse à des objectifs politiques.
Notre réflexion est également celle du passage de la gestion des carrières à la gestion des parcours. L'histoire sociale, à laquelle j'adhère, et son caractère identitaire ont conduit à des catégorisations verticales et cloisonnées de nos passés professionnels. Chaque assuré est en moyenne affilié à 3,1 régimes de pension au moment du départ en retraite. Ce nombre atteint parfois, 5, 6 ou 7 régimes selon les personnes, ce qui complexifie le calcul de la retraite. Dans un système universel, indépendamment du statut et de la profession, l'individu bénéficie d'un capital point ou « notionnel ». Un tel système ne saurait être mis en place dans l'angoisse. Aucun changement n'est possible si la plus-value du changement n'est pas supérieure à la remise en cause du présent. Si l'objectif est clair, les chemins peuvent différer. Nous sommes tout à fait attentifs, dans cette séquence de concertation sur le système cible, aux discussions engagées. Nous devrions disposer des réponses fin mai.
Le deuxième bloc concerne les droits non contributifs et la révision des problématiques de solidarité. Les outils actuels sont-ils pertinents ? Existe-t-il des problématiques nouvelles appelant des droits nouveaux ? Je pense notamment aux aidants familiaux.
Nous devons réfléchir au financement de la solidarité et à son objectif. Elle doit être de caractère national, avec des flux budgétaires clairs. Dans cette deuxième étape, seront abordés les sujets de la maladie, du chômage, du handicap, de la maternité et des minima. Je suis opposé à tout « droit » ou « point » gratuit : il n'en existe pas. En revanche, il existe des « droits » que nous acceptons collectivement de prendre en charge par la solidarité.
La troisième étape, dit autrement le troisième bloc, d'ici juillet 2018, consistera à prendre en compte l'évolution de la société en abordant notamment la question des droits familiaux et de l'égalité entre les femmes et les hommes.
De septembre à décembre 2018 s'ouvriront trois autres blocs de réflexion. Le quatrième bloc portera sur les conditions d'ouverture des droits à la retraite, notamment sur les âges de la retraite et la responsabilisation de chacun sur l'équilibre du système. S'ouvrira ensuite, au titre du cinquième bloc, un débat sur la reconnaissance des spécificités de certains parcours professionnels et sur les conditions des départs anticipés.
L'intérêt du système universel, fondé sur des principes simples et opposables à tous (convergence des taux de cotisation, des rendements, etc.), est de prendre en compte les différences acceptables, par exemple, l'octroi de droits aux militaires engagés sur des opérations extérieures. En revanche, la diminution de certaines assiettes et taux de cotisations n'est pas justifié par la solidarité nationale. Certains avantages n'ont plus de raison d'exister. Nous serons intransigeants sur ce sujet.
Le sixième bloc portera sur les questions de pilotage et de gouvernance du futur système.
Cette réforme doit favoriser la prise de conscience que personne ne peut être insensible à la situation de son voisin qu'il soit retraité, actif ou handicapé. Défendre des intérêts injustifiés du point de vue de la solidarité collective ne serait pas responsable. En revanche, il existe aussi des points de convergence et nous chercherons à ne stigmatiser aucun régime. Certains tentent de sacrifier les régimes spéciaux ou ceux des fonctionnaires. Dans notre constat, nous démontrerons que ces derniers ne sont pas nécessairement avantagés s'agissant de la prise en compte des enfants et du temps partiel. Pour certains fonctionnaires, la différence entre le revenu réel, en incluant les primes, et la retraite, qui n'en tient pas compte, dégrade significativement leur niveau de vie. Nous pouvons aussi justifier qu'au nom de la sécurité du pays, des personnes puissent partir en retraite plus tôt. Nous réfléchirons également à la question du cumul emploi-retraite.
L'objectif est de construire un système pérenne, responsable et solide. Ma responsabilité n'est pas de vous bercer dans une douce insouciance, mais d'assurer l'adaptabilité du système de demain aux périodes de crise et de croissance. En Italie, le système de retraite a été réformé sous pression. Les décisions prises sont alors douloureuses. En Suède, l'accent est mis sur l'épanouissement au travail en augmentant la valeur ajoutée par poste et en facilitant la reconversion des actifs qui occupent des métiers difficiles. La France n'a pas la même culture de la relation entre salarié et employeur. En Allemagne, les partenaires sociaux et les partis politiques ont assumé un pacte considérant la compétitivité économique comme plus importante que le maintien du niveau des retraites, en principe compensé par un dispositif de capitalisation. Or celui-ci ne fonctionne pas, puisqu'il est facultatif.
L'enjeu est d'assurer la confiance des citoyens dans un système de solidarité intergénérationnel par rapport aux aléas boursiers, du monde du travail, des salaires... L'ensemble de ces sujets doit être abordé pour concevoir un système adaptable.
Dans le débat sur les points ou les comptes notionnels, je suis favorable à une réflexion sur les outils de gouvernance, d'évaluation et de transition à mettre en place. Pour ce faire, nous organiserons des consultations permanentes avec les partis politiques et les groupes parlementaires. Lorsque nous aurons un constat partagé, nous réfléchirons aux moyens de poser les bonnes questions.
Je souhaite restaurer la controverse, celle qui permet de s'enrichir de la différence de l'autre au lieu de terrasser celui qui pense différemment. Même si je ne partage pas leurs convictions, je m'intéresse à celles qu'expriment les syndicats. Aux décideurs politiques, je réaffirme l'importance de la question posée, à savoir la solidité du système, le renforcement de la solidarité intergénérationnelle, la place du travail et la possibilité d'un effet miroir entre le monde du travail et les retraites si nous choisissons un régime par points. Dans le système actuel, l'écart des salaires va de 1 à 6, tandis que celui des retraites va de 1 à 4.
Nous pensons obtenir de bons résultats en matière de solidarité et de redistribution, alors que les carrières courtes et fragmentées sont aujourd'hui pénalisées. Cette réforme a été demandée par le Président de la République, qui veut revisiter le système de retraite et converger vers un système universel basé sur la répartition, la solidarité intergénérationnelle, la transparence et l'équité. Personne ne saurait s'opposer à ces principes, mais les chemins pour y parvenir peuvent différer. Je vous invite donc à envisager la réforme avec optimisme. Elle est l'opportunité de renforcer la cohésion nationale et de rétablir une communauté de destin.
Enfin, nous devrons réfléchir à la sécurisation de la transition en mobilisant l'intelligence administrative, pour réaliser des simulations, des recherches et des études. Je suis également ouvert aux propositions des partenaires sociaux et des universitaires. Il est possible d'imaginer un nouveau système équitable dans le respect des contraintes budgétaires et économiques. Nous essaierons de réaliser des simulations de cas type individuels permettant, avant la prise de décision politique, de présenter l'ancien et le nouveau système. Cet exercice serait particulièrement important pour la fonction publique.
En conclusion, notre méthode est, face à chaque constat, de livrer les questions que nous nous posons. Des rendez-vous périodiques sont organisés, dont le calendrier est annoncé et validé par les partenaires sociaux. Une consultation citoyenne sera lancée fin mai 2018, dont nous remettrons les conclusions, dont un avis citoyen, au dernier trimestre 2018. Nous avons commencé à rencontrer les journalistes pour les informer et partager avec eux notre documentation.
Je remercie particulièrement les partenaires sociaux pour leur esprit critique et leur force de proposition. Nous devons construire, ensemble, un système qui renforce la cohésion de notre société. Pour ce faire, nous avons besoin de confronter nos raisonnements, de mobiliser les forces de chacun et de ne pas croire à l'illusion qu'une loi règle tout. Notre objectif est de fixer les principes d'un nouveau système tout en mettant en place les conditions de son évolution et en imaginant les mécanismes de son adaptation. Il s'agit d'un projet de société. Plutôt que d'avoir peur du changement, réjouissons-nous de cette nouvelle promesse.