Rapport d'information n° 420 (2016-2017) de M. Hervé MARSEILLE , fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 février 2017
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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE
VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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AVANT-PROPOS
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PREMIÈRE PARTIE - LA QUÊTE DU
SENS
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I. LA RÉFORME DE L'ADMINISTRATION
GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT : UNE FLORAISON DE
PROJETS, UNE DOCTRINE D'EMPLOI HÉSITANTE
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A. L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE
L'ÉTAT DANS LES TERRITOIRES, OU LA MARCHE DE LA COMITOLOGIE
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B. LA REFORMULATION DE LA VOCATION DU RÉSEAU
PRÉFECTORAL LUI-MÊME, D'UNE DIRECTIVE NATIONALE D'ORIENTATION DES
PRÉFECTURES ET SOUS-PRÉFECTURES (DNO) L'AUTRE (2010-2015 ET
2016-2018) EN PASSANT PAR LE « PLAN PRÉFECTURES NOUVELLE
GÉNÉRATION »
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C. PROBLÈMES : LE TERRITORIAL ET LE
LOCAL, QUELS VISAGES, QUELLES VOCATIONS ?
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A. L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE
L'ÉTAT DANS LES TERRITOIRES, OU LA MARCHE DE LA COMITOLOGIE
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II. LES SOUS-PRÉFECTURES FACE À LA
NOUVELLE ARCHITECTURE DE LA FRANCE DES ACTEURS PUBLICS, UN RISQUE DE
MARGINALISATION ACCRUE
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A. LA RÉFORME DE L'ADMINISTRATION
TERRITORIALE DE L'ÉTAT (REATE), VERS UN AFFAIBLISSEMENT DU PRÉFET
DE DÉPARTEMENT ?
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B. UNE NOUVELLE ÉTAPE DE LA
DÉCENTRALISATION
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A. LA RÉFORME DE L'ADMINISTRATION
TERRITORIALE DE L'ÉTAT (REATE), VERS UN AFFAIBLISSEMENT DU PRÉFET
DE DÉPARTEMENT ?
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I. LA RÉFORME DE L'ADMINISTRATION
GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT : UNE FLORAISON DE
PROJETS, UNE DOCTRINE D'EMPLOI HÉSITANTE
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DEUXIÈME PARTIE - UN RÉSEAU SOUS
CONTRAINTE
AU DÉFI DE LA MODERNISATION
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I. UNE ATTRITION DES MOYENS QUI PÈSE SUR LA
QUALITÉ DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE L'ÉTAT DANS
LES TERRITOIRES
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A. LE POIDS DES CONTRAINTES
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1. Une réduction importante du plafond
d'emplois de la mission « Administration générale et
territoriale de l'État » principalement concentrée sur
l'administration territoriale
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a) Une forme de déterritorialisation de
l'emploi public
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(1) La « révision
générale des politiques publiques » (RGPP)
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(2) La « modernisation de l'action
publique »
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(3) Bilan décennal
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b) Une baisse particulièrement forte des
moyens des missions régaliennes
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(1) Entre 2009 et 2013, 60 % des diminutions
d'emplois du réseau (1 820 ETPT) ont touché la
délivrance des titres et le contrôle de
légalité
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(2) De 2014 à 2017, un ralentissement des
suppressions d'emplois mais la poursuite des baisses d'effectifs de guichet et
de contrôle de la légalité
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(3) Bilan décennal
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a) Une forme de déterritorialisation de
l'emploi public
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2. Un impact budgétaire globalement
contraignant mais différencié selon les missions du réseau
préfectoral
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3. Une contrainte dont la déclinaison sur
les sous-préfectures mériterait d'être mieux
explicitée d'autant qu'elles ont été les premières
touchées
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a) Une contribution disproportionnée aux
réductions d'emplois du réseau préfectoral dans son
ensemble
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b) Les emplois des sous-préfectures
mobilisent un peu plus de 19 % des emplois du réseau maisavec de forts
contrastes selon les missions envisagées
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c) Sous bénéfice d'inventaire, les
dépenses de personnel des sous-préfectures peuvent faire l'objet
d'estimations approchées
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a) Une contribution disproportionnée aux
réductions d'emplois du réseau préfectoral dans son
ensemble
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1. Une réduction importante du plafond
d'emplois de la mission « Administration générale et
territoriale de l'État » principalement concentrée sur
l'administration territoriale
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B. LA RESTRUCTURATION DES MISSIONS
CONFRONTÉE AUX FAITS, UN DÉCALAGE AU DÉTRIMENT DE LA
QUALITÉ DE L'ADMINISTRATION DU LOCAL PAR L'ÉTAT
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1. La délivrance des titres, le
désengagement par étapes d'une mission de guichet pour tous les
français, des reports de charges, conséquence habituelle du
retrait de l'État, des perspectives qui doivent être
appréciées en fonction du renouvellement et de la
complexification des flux de demandes
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2. Le contrôle de légalité et
le conseil aux collectivités territoriales
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3. L'ingénierie territoriale
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4. Un réseau au défi de la
performance
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1. La délivrance des titres, le
désengagement par étapes d'une mission de guichet pour tous les
français, des reports de charges, conséquence habituelle du
retrait de l'État, des perspectives qui doivent être
appréciées en fonction du renouvellement et de la
complexification des flux de demandes
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A. LE POIDS DES CONTRAINTES
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II. UN RÉSEAU COMPOSITE QUI INVITE À
DES INNOVATIONS AU SERVICE DU LOCAL
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A. UNE GRANDE MAJORITÉ DE
SOUS-PRÉFECTURES GÈRENT LA PÉNURIE DES MOYENS
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B. UN RÉSEAU
DÉSÉQUILIBRÉ
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1. Le déploiement des effectifs des
réseaux d'administration générale de l'État dans
les territoires est hétérogène
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2. Une forte dispersion des taux de couverture des
communes par les sous-préfectures
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3. Le déploiement des effectifs des
composantes du réseau préfectoral présente des
discordances avec la répartition de la population sur le
territoire
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a) Le nombre des communes par arrondissement n'est
pas équivalent au nombre d'habitants par arrondissement même quand
celui-ci est apprécié dans un cadre régional
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b) La discordance entre forces du réseau
préfectoral et population
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(1) S'il existe une certaine corrélation
entre le poids démographique des régions et la part des emplois
du réseau préfectoral, des régions font exception dans un
sens ou dans l'autre
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(2) Le groupe des régions présentant
un « surpoids » démographique mobilise un
« excès » d'effectifs préfectoraux nettement
plus faible
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(3) Pour les sous-préfectures, la
discordance entre le surpoids démographique et le sur-positionnement des
effectifs est encore plus forte
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a) Le nombre des communes par arrondissement n'est
pas équivalent au nombre d'habitants par arrondissement même quand
celui-ci est apprécié dans un cadre régional
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4. Le lien entre effectifs d'administration
générale et présence de l'État dans les territoires
est distendu
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a) Le déploiement de la fonction publique
d'État sur le territoire est inégalitaire
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b) Le déploiement des effectifs du
réseau préfectoral sur le territoire est sans lien évident
avec celui des emplois de la fonction publique d'État aboutissant
à des taux d'encadrement disparates
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c)
L'hétérogénéité demeure pour les seules
sous-préfectures
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a) Le déploiement de la fonction publique
d'État sur le territoire est inégalitaire
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5. Une rationalité immobilière en
question
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1. Le déploiement des effectifs des
réseaux d'administration générale de l'État dans
les territoires est hétérogène
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A. UNE GRANDE MAJORITÉ DE
SOUS-PRÉFECTURES GÈRENT LA PÉNURIE DES MOYENS
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III. LES VOIES D'UN RENOUVEAU
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A. DES INITIATIVES PEU CONCLUANTES
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B. CONSOLIDER LA PRÉSENCE DE L'ÉTAT
AU NIVEAU INFRADÉPARTEMENTAL
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A. DES INITIATIVES PEU CONCLUANTES
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I. UNE ATTRITION DES MOYENS QUI PÈSE SUR LA
QUALITÉ DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE L'ÉTAT DANS
LES TERRITOIRES
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ANNEXE 1 - EFFECTIFS DE LA FONCTION PUBLIQUE
D'ÉTAT AU 31 DÉCEMBRE 2014 : COMPARAISONS
RÉGIONALES
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ANNEXE 2 - EFFECTIFS DE LA FONCTION PUBLIQUE
D'ÉTAT AU 31 DÉCEMBRE 2014 : COMPARAISONS
DÉPARTEMENTALES
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EXAMEN EN COMMISSION
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES