Sous-préfectures : l'État à proximité

DEUXIÈME PARTIE - UN RÉSEAU SOUS CONTRAINTE
AU DÉFI DE LA MODERNISATION

Le réseau des sous-préfectures a été particulièrement touché par l'attrition des moyens en personnel de l'administration générale territoriale de l'État.

La restructuration des effectifs n'a pas toujours épousé, loin de là, les réorganisations des missions .

Certaines missions supposées dépassées mobilisent encore d'importants moyens du réseau, ce qui paraît refléter des hésitations quant à la conduite du changement et les difficultés pratiques auxquelles elle se heurte. D'autres missions dont le développement a été jugé prioritaire n'ont pas bénéficié, au contraire, des moyens supplémentaires qu'on aurait pu attendre.

Dans ces conditions, la qualité de l'administration générale du territoire est l'objet d'interrogations récurrentes et d'un scepticisme qui peut altérer l'autorité même de l'État.

Ces phénomènes paraissent d'autant plus prégnants que des pans entiers du réseau des sous-préfectures connaissent une situation-limite dans un contexte de très grande hétérogénéité des conditions d'administration du territoire national .

Les initiatives engagées pour dépasser ces difficultés , pour n'être pas sans intérêt, demeurent insuffisantes dans l'optique d'une administration générale de l'État au niveau le plus local, répondant aux ambitions d'une « sous-préfecture nouvelle génération ».

I. UNE ATTRITION DES MOYENS QUI PÈSE SUR LA QUALITÉ DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE L'ÉTAT DANS LES TERRITOIRES

Même si les crédits consacrés à l'administration territoriale générale de l'État ont connu une, modeste, progression depuis dix ans, celle-ci, loin d'avoir permis d'en sauvegarder les moyens en personnel , s'est accompagnée d'une baisse très significative de ces derniers.

La contribution des sous-préfectures à la réduction des emplois du réseau préfectoral a, selon toute vraisemblance ^{9 ( * )} , été disproportionnée .

Chacune des différentes fonctions exercées par le réseau préfectoral a subi des pertes d'emplois .

Mais celles-ci ont été plus ou moins fortes , les missions régaliennes étant particulièrement affectées , sans que les compétences plus en rapport avec la vocation d'une administration de mission donnée comme nouvel horizon du réseau ne soient épargnées .

Parmi les missions régaliennes, les plus en rapport avec l'autorité de l'État (sécurité, contrôle de légalité) ont connu les reculs, absolus et relatifs, les plus nets.

Les sous-préfectures n'ont pas échappé à cette logique si bien que leur structure d'emplois ne correspond pas au modèle des sous-préfectures rénovées , l'abandon d'un certain nombre de missions n'étant pas totalement inscrit dans la composition des effectifs des sous-préfectures.

Celle-ci porte la marque d'hésitations persistantes sur le sort de certaines compétences dues, probablement, aux difficultés rencontrées pour restructurer un réseau qui porte un héritage dont il faut tenir compte et dont les conditions d'évolution, en termes d'accompagnement social, n'ont pas été réunies.

La très forte singularité catégorielle des emplois des sous-préfectures, qui doit être soulignée, illustre, parmi d'autres particularités, ces rigidités ainsi que le besoin d'un réel volontarisme pour adapter le réseau au sens nouveau qu'on souhaite donner à ses missions.

A. LE POIDS DES CONTRAINTES

Le réseau des sous-préfectures est d'abord tributaire d'un contexte budgétaire, celui du programme 307 « Administration territoriale » compris dans la mission « Administration générale et territoriale de l'État » .

Considérée comme une mission non prioritaire, au sens de la loi de programmation des finances publiques, la mission a été marquée ces dernières années par une programmation budgétaire contraignante.

Le programme 307, qui regroupe les crédits dégagés pour financer les missions du réseau déconcentré d'administration générale (préfectures et sous-préfectures) du ministère de l'intérieur , a été particulièrement touché par cette contrainte qui a amputé les moyens du réseau préfectoral sans pour autant se traduire par une réduction des dépenses du programme.

1. Une réduction importante du plafond d'emplois de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » principalement concentrée sur l'administration territoriale

a) Une forme de déterritorialisation de l'emploi public

Le plafond d'emplois de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) a connu ces dernières années une réduction constante qui a suivi les différentes étapes de la réforme de l'État parcourues pendant la période.

(1) La « révision générale des politiques publiques » (RGPP)

En premier lieu, doit être mentionnée la réduction des effectifs mise en oeuvre à la suite de la révision générale des politiques publiques (RGPP) , inaugurée en 2007 et poursuivie jusqu'en 2012.

En lois de finances initiales, elle a atteint 2 098 ETPT (soit, à périmètre courant, une diminution des effectifs de près de 6 % par rapport à 2007).

Après une baisse du plafond d'emplois de 804 ETPT en 2010 et 698 ETPT en 2011 pour l'ensemble de la mission, le mouvement s'est un peu atténué en fin de RGPP (baisse de 387 ETPT en 2012 ).

De son côté, l'exécution budgétaire , marquée par un sous-emploi du plafond tout au long de la période , a été à peu près conforme à ce rythme de réduction des moyens ouverts au titre des emplois de la mission.

Les ETPT réellement mis en oeuvre par la mission AGTE ont diminué de 5,6 %.

Évolution des ETPT de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » (2007-2012)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2012-2007
LFI	35 113	35 727	34 904	34 100	33 402	33 015	- 2 098
Exécution	34 478	35 156	34 523	33 750	32 840	32 549	- 1 929
Écart	- 635	- 571	- 381	- 350	- 562	- 468

Source : ministère de l'intérieur

Au cours de cette période, ce sont les emplois du programme 307 « Administration territoriale » correspondant aux effectifs des préfectures et des sous-préfectures (hors, très marginalement, quelques emplois d'administration centrale), qui ont été principalement touchés par ces baisses de moyens en personnel.

Le plafond d'emplois de ce programme, qui était de 30 228 en 2007 ^{10 ( * )} (86,1 % des autorisations d'emplois de la mission) a été ramené à 27 809 en 2012 en loi de finances initiale (pour une mobilisation réelle de 27 376 emplois confirmant les vacances habituelles du programme ), soit une réduction des moyens de 8 %, supérieure à celle de l'ensemble des emplois portés par la mission AGTE.

(2) La « modernisation de l'action publique »

Même si elle a été quelque peu atténuée, cette tendance s'est poursuivie au-delà , dans le cadre de la modernisation de l'action publique .

Alors que le plafond d'emplois de la mission, du fait de changements de périmètre, a été quelque peu relevé (de 33 015 en 2012, il est passé à 33 611 en 2016), le plafond d'emplois du programme 307, a connu une nouvelle diminution .

Il a été abaissé de 1 518 ETPT pour s'établir à 26 291 ETPT , soit un nouveau repli de près de 5,5 % .

L'évolution des ETPT du programme « Administration territoriale » depuis 2006

Source : commission des finances du Sénat d'après les projets annuels de performances de la mission « Administration générale et territoriale de l'État »

(3) Bilan décennal

Au total, entre 2007 et 2016 , les effectifs du programme 307 auront été amputés de 3 937 ETPT , soit une baisse de 13 % du plafond d'emplois par rapport à l'année de base .

On peut rappeler qu'au cours de la période 2005 à 2014, le nombre d'emplois dans la fonction publique d'État a diminué de 266 300 personnes pendant que, pour les trois volets de la fonction publique cumulés (fonction publique de l'État, fonction publique territoriale, fonction publique hospitalière), ce nombre a connu une légère augmentation (+ 174 300 unités, soit une hausse de 3,3 %) ^{11 ( * )} , notamment du fait des créations d'emplois dans les administrations publiques locales.

Dans ce contexte d'ensemble de progression des effectifs des trois fonctions publiques, les moyens humains des préfectures et des sous-préfectures ont, quant à eux, diminué sensiblement.

Dans ces conditions, on peut voir dans la réduction du plafond d'emplois du programme 307 l'expression d'un phénomène structurel de déterritorialisation de la présence de l'État.

Cette évolution suscite des appréciations contrastées qui ne peuvent se borner à souligner l'existence appréciable de gains de productivité.

D'un côté, la réduction des emplois peut ressortir comme quelque peu paradoxale dans la mesure où les autres administrations publiques, qui sont principalement territorialisées, ont accentué leurs moyens humains et donner lieu à des inquiétudes quant aux capacités de l'État à suivre un mouvement qui, pourtant, semble appeler de sa part un certain accompagnement.

D'un autre côté, il faut compter avec l'hypothèse que le désengagement des services d'administration de l'État positionnés dans les territoires (qui n'a pas épargné les services d'administration générale) d'un certain nombre de missions a pu , pour certaines d'entre elles, donné lieu à des transferts aux collectivités territoriales ou à des externalisations vers d'autres acteurs.

S'agissant des moyens du réseau préfectoral, dont ceux des sous-préfectures, s'il est assez peu douteux qu' un certain nombre de missions ont pu ainsi être reportées, comme cela s'est particulièrement produit dans le domaine de la délivrance des titres, sur certaines collectivités territoriales ou vers d'autres intervenants, il ne l'est pas moins que les réductions d'emplois sont allées au-delà de ces changements de périmètre des missions.

En conclusion, les diminutions d'effectifs posent la question de leur adéquation avec la multiplication des annonces effectuées en matière de transformation des missions vers des tâches à plus fort rendement pour les territoires.

b) Une baisse particulièrement forte des moyens des missions régaliennes

La diminution des autorisations d'emplois du programme 307 a réduit significativement les ressources consacrées à l'accomplissement, sur le terrain, de différentes missions régaliennes.

(1) Entre 2009 et 2013, 60 % des diminutions d'emplois du réseau (1 820 ETPT) ont touché la délivrance des titres et le contrôle de légalité

Ainsi, pour la période allant de 2009 à 2013 , les 3 057 suppressions d'emplois (en équivalents temps plein-ETP) mises en oeuvre dans les réseaux territoriaux d'administration générale du ministère de l'intérieur, si elles n'ont pas toutes affecté les missions régaliennes de l'État, en ont particulièrement et significativement réduit les moyens humains.

C'est ce que montre le tableau ci-dessous qui décompose ces suppressions d'emplois en fonction des différentes missions des préfectures et sous-préfectures.

DEUXIÈME PARTIE
UN RÉSEAU SOUS CONTRAINTE
AU DÉFI DE LA MODERNISATION

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		Suppressions d'emplois dans le programme « Administration territoriale » entre 2009 et 2013
			2009	2010	2011	TOTAL 2009-2011	2012	2013	TOTAL 2012-2013	TOTAL 2009-2013
Titres	127	Faciliter et sécuriser la délivrance du passeport et de la carte nationale d'identité électronique	52	73	145	270	50	25	75	345
	129	Moderniser et sécuriser la délivrance des permis de conduire					150	126	276	276
	128	Faciliter et sécuriser la délivrance des certificats d'immatriculation pour les citoyens	69	140	130	339	0	80	80	419
	Total Titres		121	213	275	609	200	231	431	1 040
Contrôle de légalité et règlementation	125	Améliorer la qualité du contrôle de légalité	207	156	104	467	175	88	263	730
	126	Abandonner certaines règlementations pour permettre un redéploiement sur des missions prioritaires					50	0	50	50
	130	Adapter les sous-préfectures à l'évolution de leurs missions	0	0	0	0				0
	Total contrôle de légalité et règlementation		207	156	104	467	225	88	313	780
Rationalisation des fonctions support et des moyens affectés à la représentation de l'État	137	Optimiser la fonction Ressources humaines, notamment par sa régionalisation et la mutualisation de la gestion administrative	29	88	108	225	25	81	106	331
		Rationalisation des autres fonctions supports	90	94	72	256				256
	140	Optimiser et déconcentrer la fonction immobilière	110	70	20	200	0	50	50	250
	139	Rationaliser les infrastructures et le support des systèmes d'information et de communication	115	115	120	350	0	0	0	350
	131	Renforcer la mutualisation et l'externalisation des moyens affectés à la représentation de l'État (résidences et garages des préfectures)					25	25	50	50
	Total fonctions support		344	367	320	1 031	50	156	206	1 237
TOTAL			672	736	699	2 107	475	475	950	3 057

Source : ministère de l'intérieur

Selon ces données, au cours de cette période :

- un tiers des emplois supprimés (1 040 ETPT) a porté sur l'activité de délivrance des titres , qui est une mission mixte , régalienne en raison de la nature des titres concernés et des enjeux de sécurité qui sont les leurs, mais aussi de service, qui correspond à une prestation importante pour la vie quotidienne des Français ^{12 ( * )} ;

- un quart des suppressions d'emplois (780 ETPT) a réduit les moyens du contrôle de légalité , qui est une mission constitutionnelle des préfets .

Cette baisse des moyens a également touché l'activité réglementaire des échelons territoriaux de l'administration générale l'État et l'activité de conseil aux collectivités territoriales .

Seul le reliquat ( 1 237 ETP , soit environ la moitié des emplois supprimés ) correspondant à diverses fonctions de support peut a priori être associé sans ambiguïté à des progrès de gestion .

Ces tendances se sont poursuivies après 2013 .

(2) De 2014 à 2017, un ralentissement des suppressions d'emplois mais la poursuite des baisses d'effectifs de guichet et de contrôle de la légalité

Évolution des ETPT de la mission « Administration territoriale de l'État » (2014-2017) ^{13 ( * )}

	2014	2015	2016	2017	2017/2014	2016/2014
Coordination de la sécurité des biens et des personnes	2 815	3 398	2 827	2 692	- 123	12
Réglementation générale, garantie de l'identité et délivrance des titres	12 425	11 905	11 476	11 973	- 452	- 949
Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales	2 633	2 805	2 501	2 619	- 14	- 132
Pilotage territorial des politiques gouvernementales	8 717	7 576	8 633	8 707	- 10	- 84
Animation et soutien du réseau	909	878	854	85	- 824	- 55
Total	27 499	26 562	26 291	26 076	- 1 423	- 1 208

Au cours de la période la plus récente ^{14 ( * )} , de 2014 à 2017, les suppressions d'emplois ont encore principalement affecté la fonction de réglementation et de délivrance des titres mais le contrôle de légalité a également payé un tribut significatif aux réductions de moyens .

La première action a perdu 7,6 % de ses emplois entre 2014 et 2016 (- 949 ETPT) , le repli se poursuivant en 2017, à périmètre constant.

La seconde a été privée de près de 5 % de ses personnels (- 132 ETPT) .

Finalement, selon les données disponibles, la fonction la moins sollicitée a été celle correspondant au pilotage territorial des politiques gouvernementales (- 1 % de ses emplois).

(3) Bilan décennal

Ainsi, au total, entre 2007 et 2016 , les activités de réglementation et de délivrance des titres ont perdu 1 095 ETPT , soit une réduction de 8,7 % des effectifs affectés à cette mission au début de la période.

Pour le contrôle de légalité et le conseil aux collectivités territoriales cette mission a vu ses moyens baisser de 1 551 ETPT correspondant à 38,3 % des emplois de l'année de base.

S'agissant de la coordination de la sécurité des personnes et des biens , la baisse a atteint 1 455 ETPT , soit une proportion analogue (- 34 %) aux pertes d'emplois du contrôle de légalité.

Quant aux effectifs affectés au pilotage territorial des politiques publiques , ils ont été réduits, participant ainsi aux « gains de productivité » du réseau préfectoral, mais dans des proportions nettement plus modérées (- 1,5 %) .

Évolution des emplois des différentes actions du programme 307 entre 2007 et 2016

		2007	2016	2016/2007
01	Coordination de la sécurité des personnes et des biens	4 282	2 827	- 1 455
02	Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres	12 571	11 476	- 1 095
03	Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales	4 052	2 501	- 1 551
04	Pilotage territorial des politiques gouvernementales	8 761	8 633	- 128
05	Soutien et animation du réseau des préfectures (libellé modifié)	37	854	+ 817
Total		29 703	26 291	- 3 412

Source : commission des finances du Sénat d'après les données budgétaires

À l'issue de ces évolutions, la structure d'emplois du réseau d'administration générale et territoriale de l'État a subi une modification paradoxale entre 2007 et 2016.

Évolution de la structure des effectifs du programme
« Administration territoriale » (2007-2016)

(en %)

	2007	2016	Évolution 2016/2007
Coordination de la sécurité des personnes et des biens	14	11	- 3
Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance des titres	42	44	+ 2
Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales	14	10	- 4
Pilotage territorial des politiques gouvernementales	29	33	+ 4
Soutien et animation du réseau	0	3	+ 3
Total	100	100	0

Source : commission des finances du Sénat d'après les données budgétaires

En dépit des suppressions d'emplois qui, d'un point de vue numérique, ont principalement touché l'activité de délivrance des titres , le poids relatif de cette fonction dans le total des emplois a légèrement progressé (+ 2 points) du fait d'un repli proportionnellement plus modéré que pour les autres missions .

En revanche, un recul global de 7 points de pourcentage a marqué les opérations de coordination de la sécurité et de contrôle de légalité .

Ces évolutions relatives ne reflètent que très partiellement les différentes priorités affichées dans le mouvement permanent de redéfinition des missions du réseau préfectoral analysé ci-dessus.

Recommandation : mettre en oeuvre une architecture fonctionnelle des emplois conforme à la priorisation des missions.

2. Un impact budgétaire globalement contraignant mais différencié selon les missions du réseau préfectoral

a) Sur longue période, un alourdissement des crédits du programme 307

Le constat d'une augmentation des crédits ouverts pour financer l'ensemble des besoins du programme 307, qui englobe les préfectures et les sous-préfectures, s'impose, malgré les forts ajustements intervenus sur le plan des effectifs.

Si, en 2007 , la consommation des crédits s'était élevée à 1,613 milliard d'euros (en crédits de paiement), elle a atteint 1,692 milliard d'euros en 2015 .

En huit ans la charge budgétaire du programme s'est alourdie de près de 79 millions d'euros , soit une croissance de 4,9 %.

Évolution des crédits du programme 307 entre 2007 et 2017

	2007	2017	2007 en % du total	2017 en % du total	Écart 2017/2007
Coordination de la sécurité des personnes et des biens	192,9	165,5	12,0 %	9,8 %	- 2,2
Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres	617,2	686,8	38,3 %	40,6 %	2,4
Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales	184,8	150	11,5 %	8,9 %	- 2,6
Pilotage territorial des politiques gouvernementales	418,9	523,1	26,0 %	30,9 %	5,0
Soutien et animation du réseau des préfectures (libellé modifié)	199,4	165,3	12,4 %	9,8 %	- 2,6
Total	1 613,2	1 690,7	100 %	100 %	0 %

Source : commission des finances du Sénat d'après les données budgétaires

Dans ces évolutions des crédits de toutes natures consacrés à l'administration générale déployée dans les territoires, l'augmentation des seules dépenses de personnel a été plus forte.

Elles sont passées de 1,3 milliard d'euros en 2007 à 1,5 en 2017 , soit un accroissement de l'ordre de 16 % dans un contexte marqué pourtant par une diminution des emplois (- 10,6 % pour la période 2007 à 2015) .

Au total, le coût unitaire de l'emploi mobilisé par le réseau a augmenté de près de 30 % de 2007 à 2015, cette augmentation se poursuivant au-delà.

Ces données invitent à quelques appréciations sur l'impact budgétaire des réductions d'emplois qui ont affecté le réseau .

Si elles n'ont pas permis de dégager des économies à due proportion, ce qui n'a rien de très surprenant compte tenu des orientations naturelles de la politique salariale dans la fonction publique, qui admettent une progression spontanée même dans un contexte de modération salariale comme celui qui a prévalu au cours de la période, on mesure mieux leur contribution au respect de la contrainte budgétaire.

Sans les ajustements du volume d'emploi, en faisant l'hypothèse d'une dynamique salariale inchangée, le coût budgétaire des effectifs du réseau aurait été supérieur de près de 120 millions d'euros en 2015 par rapport aux dépenses effectives constatées à cette échéance.

b) Une dynamique différenciée des différentes missions du programme 307

Si, sur la période 2007 à 2017 , les dépenses de personnel du programme 307 ont augmenté de 16 %, elles ont connu des variations différenciées selon les missions du réseau avec d'un côté des augmentations sensibles des dépenses, et, de l'autre, des économies substantielles.

Dépenses de personnel seulement (2007-2017)

(en millions d'euros)

	2007	2017	Écart 2017/2007	Évolution 2017/2007 (en %)
Coordination de la sécurité des personnes et des biens	205,5	165,5	- 40	- 19
Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres	544,1	676,8	132,7	+ 24
Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales	174,1	150	- 24,1	- 14
Pilotage territorial des politiques gouvernementales	378,8	511,3	132,5	+ 35
Soutien et animation du réseau des préfectures (libellé modifié)	2,1	6,9	4,8	+ 229
Total	1 304,6	1 510,5	205,9	+ 16

Source : commission des finances du Sénat d'après les données budgétaires

C'est ainsi que l'action de coordination de la sécurité des personnes et des biens a enregistré une baisse sensible des dépenses de personnel qu'elle suppose (- 19 %), tout comme le contrôle de légalité , action qui est couplée avec le conseil aux collectivités territoriales (- 14 %).

Les autres actions n'ont pas dégagé les mêmes économies. Le pilotage des politiques gouvernementales a connu une forte augmentation de ses dépenses de personnel (+ 35 %) de même que la mission de garantie de l'identité et de délivrance des titres.

Du fait de ces évolutions contrastées, intervenues dans un contexte d'alourdissement global des dépenses de personnel, qui invite à faire particulièrement ressortir les économies réalisées sur les deux missions de coordination de la sécurité et de contrôle de légalité, l'allocation des crédits de personnel entre les différentes missions du réseau a évolué sensiblement, comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

Structure des dépenses de personnel du programme 307 par mission (2007-2017)

(en %du total et en points)

	2007	2017	Écart 2017/2007
Coordination de la sécurité des personnes et des biens	15,8	11,0	- 4,8
Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres	41,7	44,8	3,1
Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales	13,3	9,9	- 3,4
Pilotage territorial des politiques gouvernementales	29,0	33,8	4,8
Soutien et animation du réseau des préfectures (libellé modifié)	0,2	0,5	0,3

On relève l'accentuation de la part des dépenses de personnel consacrées à l'action de délivrance et de garantie de l'intégrité des titres sécurisés, ce qui représente une évolution paradoxale dans un contexte marqué par des réorganisations profondes des modalités de délivrance d'un grand nombre de ces documents.

N'étaient les déficits de moyens de cette mission, on pourrait également considérer paradoxale l'augmentation de la charge du pilotage territorial des politiques gouvernementales dans la mesure où le renforcement relatif de l'échelon régional ainsi que l'approfondissement de la décentralisation dans un climat de réduction du format territorial de l'État, matérialisée par une diminution des emplois de la fonction publique d'État, auraient pu s'accommoder d'une évolution opposée.

Inversement, les besoins de remise à niveau du contrôle de légalité, largement diagnostiqués par les rapports élaborés sur ce sujet, de même que l'environnement dégradé de la sécurité et l'aversion grandissante aux risques de toutes sortes auraient objectivement pu justifier un effort budgétaire qu'on ne constate pas.

Ces évolutions peuvent être mises en perspective avec les modifications intervenues dans la structure des emplois du programme au cours de la même période de 2007 à 2017.

Une assez étroite corrélation existe entre les modifications qu'ont connues ces deux paramètres même s'il n'existe pas d'équivalence complète , certaines missions étant plus onéreuses que d'autres.

Même si l'ensemble de ces constats peuvent devoir admettre quelques nuances dans la mesure où des reclassements de rattachement comptables ne sont pas à exclure, ils suscitent quelques interrogations sur la cohérence des dynamiques de dépenses avec les orientations prioritaires formulées dans le cadre des réflexions, et des décisions qui en ont découlé, sur le sens de la présence de l'État dans les territoires.

Finalement, la prégnance des missions de délivrance des titres sécurisés demeure le constat le plus net qu'impose la structure des emplois et des rémunérations du programme.

Son renforcement au cours de la période constitue un aboutissement paradoxal au vu des orientations prioritaires du programme et des réorganisations intervenues dans le processus de délivrance des titres.

3. Une contrainte dont la déclinaison sur les sous-préfectures mériterait d'être mieux explicitée d'autant qu'elles ont été les premières touchées

On doit regretter que les données budgétaires usuelles ne permettent pas d'identifier les moyens ni les emplois des sous-préfectures .

Selon la réponse adressée à votre rapporteur spécial , les coûts complets engagés pour financer le réseau des sous-préfectures ne sont pas connus :

« ...le RPROG (responsable du programme) 307 ne dispose pas d'outil pour définir les coûts complets des sous-préfectures ». Cette ignorance est expliquée par deux considérations. « En effet, tout d'abord, le RPROG n'alloue pas d'enveloppe spécifique aux sous-préfectures : il délègue les crédits au niveau des BOP ^{15 ( * )} régionaux qui en assurent la répartition entre leurs UO ^{16 ( * )} départementales. Au sein de ces UO départementales, les crédits sont alors utilisés par leurs services prescripteurs dont les sous-préfectures ».

Par ailleurs, il a été indiqué qu'il « n'est également pas possible de présenter un bilan d'exécution des dépenses réalisées pour le compte des sous-préfectures puisque, si des centres de coûts Chorus dédiés existent, ils ne permettent pas de dégager des coûts complets. En effet, dans un souci permanent de rationalisation, grand nombre de dépenses sont mutualisées et effectuées par les bureaux gérant les crédits de fonctionnement au sein des préfectures » .

Ces explications ne sont pas satisfaisantes car elles ne justifient pas de demeurer dans une situation aveugle au regard d'un réseau qui, pour n'être pas l'équivalent d'une grande entreprise, réunit les caractéristiques d'une entreprise de taille intermédiaire , avec près 5 000 agents, des missions qui imposent une allocation adaptée des moyens, et un déploiement immobilier large et coûteux.

Cette situation nuit considérablement à la lisibilité des choix de l'État en matière de présence territoriale.

Recommandation : veiller à ce que les informations budgétaires permettent d'éclairer pleinement les choix de positionnement des moyens de l'administration générale et territoriale de l'État, ce qui est bien le moins compte tenu de l'objet du programme 307, en fournissant notamment toutes les données utiles sur les coûts fins du réseau des sous-préfectures.

Il faut se reporter aux informations réunies à l'occasion de différentes études, publiées récemment mais ponctuellement, pour disposer d'éléments permettant d'approcher la réalité des évolutions subies par le réseau des sous-préfectures.

Elles suggèrent qu'une réduction très nette des effectifs y est intervenue au cours des dernières années, évolution qui a apporté une contribution disproportionnée par rapport à la répartition initiale des effectifs aux réductions d'emplois exposées plus haut.

a) Une contribution disproportionnée aux réductions d'emplois du réseau préfectoral dans son ensemble

Dans le rapport commun à différentes inspections d'avril 2006 intitulé « Quel avenir pour le sous-préfet d'arrondissement ? » , les effectifs des sous-préfectures au milieu des années 2000 étaient estimés à 5 900 emplois .

Quant à elle, la Cour des comptes mentionnait encore 5 580 emplois pour l'année 2010 . Mais, dans son rapport public de 2015 , elle ne comptait plus, dans les sous-préfectures, qu'environ 5 000 emplois en 2014 .

Ainsi, de 2005 à 2014 , soit en neuf années, l'emploi dans les sous-préfectures a reculé d'à peu près 900 unités, soit 15 % des emplois du début de période (une ampleur double de celle constatée pour l'ensemble du réseau).

Les données transmises à votre rapporteur spécial, en réponse à son questionnaire, montrent que la tendance à la baisse des emplois de sous-préfectures s'est poursuivie.

Le ministère comptait 4 842,09 ETPT dans les sous-préfectures au titre de l'année 2015.

Au total, le bilan des emplois mobilisés dans les sous-préfectures se serait soldé par une diminution des moyens en personnels de l'ordre de 1 058 unités, soit une contraction de près de 18 % des effectifs .

Cette évolution témoigne d'une réelle attrition des moyens, d'autant qu'elle s'est produite alors que le réseau a été maintenu à peu près inchangé dans son déploiement territorial.

Le rapprochement de ces pertes d'emplois avec quelques données permet de mieux appréhender la charge imposée aux sous-préfectures dans l'ajustement de l'emploi du réseau d'administration générale de l'État dans les territoires .

Représentant environ 18 % des emplois d'administration territoriale au mitan des années 2000 , les sous-préfectures ont subi plus d'un quart des réductions d'effectifs du programme 307 intervenues dans la décennie 2005-2015, soit un tribut disproportionné par rapport à la structure d'emplois du programme.

Il faut encore rappeler que le nombre des sous-préfectures est plus du double de celui des préfectures si bien que l'impact des suppressions d'emplois sur les moyens en personnel du réseau sous-préfectoral y a été particulièrement fort (voir infra) .

Compte tenu des évolutions du réseau, qui ont vu la suppression de moins d'une dizaine d'arrondissements sur la période, avec, dans certains cas, le maintien de structures locales, sous la forme d'antennes administratives, le nombre moyen d'agents par sous-préfecture , qui était de l'ordre de 24,5 ETPT dans les années 2000 s'est replié pour n'être plus que d'environ 20,7 ETPT dix ans plus tard.

Autrement dit, en moyenne, une sous-préfecture aura perdu sur la période 15,5 % de ses personnels .

Les conditions précises de ces évolutions ne sont pas exposées dans les documents budgétaires.

Les modifications de long terme concernant la répartition des effectifs entre les différentes fonctions exercées en sous-préfecture ne sont pas appréciables.

À ce sujet, la Cour des comptes précise que l'administration centrale ne dispose pas d'éléments sur l'évolution des effectifs par fonctions et par sites avant 2010.

Selon elle, depuis 2010, ce sont les fonctions impliquant les collectivités territoriales qui ont rendu le plus d'emplois (- 21,5 %), la Cour des comptes supposant que cette évolution est sans doute en lien avec le contrôle de légalité.

Elle relève encore que les fonctions de guichet ont perdu 4 % de leurs emplois, variation jugée modeste au vu des évolutions organisationnelles.

b) Les emplois des sous-préfectures mobilisent un peu plus de 19 % des emplois du réseau maisavec de forts contrastes selon les missions envisagées

Hors emplois ouverts dans le cadre du programme 307 pour alimenter les directions départementales et régionales spécialisées (au nombre de 977,15 pour les premières en 2015 et de 143,5 ETPT pour les secondes), les emplois du réseau des sous-préfectures mobilisent 19,1 % de la totalité des emplois du réseau préfectoral lato sensu.

Dans ce contexte, la contribution des sous-préfectures, en termes d'emplois, à chacune des missions du réseau préfectoral ressort comme fortement différenciée.

Répartition des emplois du programme « Administration territoriale » en 2015 (ETPT)

	Préfectures (A)	Sous-préfectures (B)	B/ (A+B) (en %)
Communication et représentation de l'État	2 399,28	532,47	18
Sécurité	1 518,59	475,14	24
Accueil du public et délivrance des titres	5 706,08	1 726,59	23
Élections et réglementation	1 013,11	266,91	21
Relations avec les collectivités locales	1 549,28	378,37	20
Animation des politiques interministérielles	2 054,99	430,07	17
Management stratégique	1 695,19	672,08	28
Immobilier	812,26	129,2	14
Informatique	684,67	5,89	1
Gestion administrative	2 578,27	141,86	5
Divers	455,04	83,52	16
Total	20 466,75	4 842,09	19,1

Source : commission des finances d'après les informations fournies en réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Compte tenu du niveau absolu des emplois quelle mobilise, on doit faire ressortir la surpondération accordée à la fonction d'accueil du public et de délivrance des titres.

Elle voit les sous-préfectures engager un personnel significativement plus élevé que le poids moyen des effectifs des sous-préfectures dans le total des emplois du réseau préfectoral et sous--préfectoral consacré à chaque mission au point que, selon les données transmises à votre rapporteur spécial, ces emplois représentent 6,8 % des effectifs agrégés du réseau.

La valeur moyenne de la part des personnels du réseau employé dans les sous-préfectures est également dépassée pour la mise en oeuvre d'autres missions. On mentionnera, en particulier, la mission de sécurité (24 % du total des effectifs du réseau sont positionnés en sous-préfectures et la fonction de management stratégique- 28 % des effectifs du réseau). Mais la significativité de ces dépassements est faible dans la mesure où ils sont largement automatiques, étant liés à l'ampleur du déploiement du réseau, et portent sur des enjeux numériques beaucoup plus faibles.

Il convient, en effet, de garder à l'esprit que les données susmentionnées comparent des réseaux numériquement très différenciés, un rapport proche de 1 à 2,3 s'établissant entre le réseau préfectoral et celui des sous-préfectures.

Au total, appréciés au niveau de chaque fonction, les moyens en personnel de chaque sous-préfecture représentent une proportion généralement modeste des moyens totaux déployés par l'État dans les territoires pour accomplir chacune des missions exercées par le réseau préfectoral.

La fonction de délivrance des titres avec une contribution élevée des sous-préfectures, tant numériquement que comparativement, se détache comme une exception alors même que cette mission a fait l'objet des réorganisations les plus nettes (voir infra ).

Au demeurant, la répartition par grande mission du personnel engagé dans les sous-préfectures fait ressortir, comme pour l'ensemble du réseau, la place prédominante de l'activité de délivrance des titres (35,7 % du total).

Avec elle les deux autres fonctions les plus consommatrices d'emplois - le « management stratégique » et la communication et représentation de l'État - mobilisent 60,5 % des emplois du réseau des sous-préfectures .

En revanche, on doit relever le très faible poids des emplois classés dans la catégorie des relations avec les collectivités locales qui atteint 8 % du total des emplois du réseau des sous-préfectures.

Les 378,37 ETPT recensés doivent être mis en rapport avec le nombre des sous-préfectures qui dépasse 230 pour la seule métropole.

Même si à un ETPT peut correspondre plus d'un emploi effectif, ces données conduisent à dessiner un réseau des sous-préfectures dit « de proximité » où les emplois comptés comme consacrés aux relations avec les collectivités décentralisées (principalement les communes, au nombre de plus de 35 000) ne sont pas supérieurs, en moyenne, à 1,6 par sous-préfecture, soit un peu plus d'un centième d'ETPT par commune.

Une certaine précaution doit sans doute entourer l'utilisation de ces données, notamment dans la mesure où des emplois inventoriés comme rattachés à d'autres missions peuvent contribuer à entretenir les contacts entre les sous-préfectures et les collectivités territoriales, mais, malgré tout, les rapprochements parlent d'eux-mêmes.

Dans ces conditions, il est difficile de considérer que, dans le cas le plus courant, les moyens de l'échelon territorial de proximité puissent lui permettre d'instaurer un cadre de relations autres que formelles et réellement proactives avec les collectivités territoriales.

Ils paraissent même loin d'épouser la perspective d'un État accompagnateur du développement local susceptible de donner quelque substance à la notion, pourtant si popularisée par les discours sur l'État, « d'État stratège » et d'une conversion de l'échelon des sous-préfectures à une identité d'administration de mission.

c) Sous bénéfice d'inventaire, les dépenses de personnel des sous-préfectures peuvent faire l'objet d'estimations approchées

Si, dans l'insertion au rapport public de 2012 de la Cour des comptes consacrée aux sous-préfectures, celle-ci avait souligné la méconnaissance des coûts du réseau, elle n'en avait pas moins proposé une fourchette d'estimation.

Celle-ci était comprise entre 220 millions d'euros et 250 millions d'euros . Ce dernier chiffre résultait de l'application d'un pourcentage de 15 % censé représenter le niveau relatif des dépenses de personnel du réseau des sous-préfectures dans le total des dépenses de titre 2 du programme 307 à l'ensemble des crédits ouverts au bénéfice de ce programme.

Sur la base de cette dernière hypothèse, le niveau des crédits de titre 2 consacrés aux sous-préfectures s'élèverait à 226,5 millions d'euros en 2017 (46 778 euros par emploi en moyenne contre un peu plus de 55 000 euros pour les personnels du réseau des préfectures) et les crédits budgétaires totaux finançant le réseau à environ 253 millions d'euros .

Il découle de ces données que la réduction des emplois du réseau des sous-préfectures depuis le milieu des années 2000 aura permis d'économiser un peu plus de cinquante millions d'euros sur les dépenses de personnel du programme 307 , montant qui représente plus de 40 % des économies de dépenses de personnel du programme (pour environ 19 % du volume d'emplois).

Par ailleurs, les coûts en rémunération des différentes missions des sous-préfectures ressortent comme contrastés.

Sur la base conventionnelle d'une identité des coûts unitaires par fonction (qu'il conviendrait de nuancer puisqu'aussi bien la structure des emplois par chacune d'elles est sans doute singulière), le tableau ci-dessous fournit une approximation des coûts en personnel de chacune des missions exercées par les sous-préfectures .

Dépenses de personnel par fonction exercée dans les sous-préfectures (en 2015)

	Niveau (A)	Part dans le total (en %)
Communication et représentation de l'État	24 907,9	11
Sécurité	22 226,1	9,8
Accueil du public et délivrance des titres	80 766,8	35,7
Élections et réglementation	12 485,5	5,5
Relations avec les collectivités locales	17 699,4	7,8
Animation des politiques interministérielles	20 117,8	8,9
Management stratégique	31 438,6	13,9
Immobilier	6 043,7	2,7
Informatique	275,5	0,1
Gestion administrative	6 635,9	2,9
Divers	3 906,9	1,7
Total	226 503,7	100

Source : commission des finances du Sénat d'après les informations fournies en réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Le poids des coûts liés à l'accueil du public et à la délivrance des titres (80,8 millions d'euros et 35,7 % du total) ressort comme un élément saillant alors même que cette mission a été considérablement allégée.

La faiblesse des moyens consacrés aux relations avec les collectivités territoriales et à l'animation des politiques interministérielles s'impose comme un autre constat fort.

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* ⁹ Le ministère de l'intérieur ne dispose pas de données longues sur l'emploi dans les sous-préfectures.

* ¹⁰ Pour une consommation effective inférieure, de 29 703 ETPT.

* ¹¹ Entre 2005 et 2015, le nombre des actifs occupés est passé de 24,921 millions à 26,423 millions, soit une progression de 1,502 million, soit une hausse de 6 % dont environ 11,6 % peuvent être attribués à la hausse de l'emploi public. Au cours de cette période, l'État a détruit 266 300 emplois.

* ¹² Au cours de cette période, une réorganisation en profondeur des conditions de délivrance d'un certain nombre de titres est intervenue (voir infra).

* ¹³ Toutes affectations comprises.

* ¹⁴ En 2017, un reclassement des ETPT est intervenu avec l'affectation des personnels chargés du soutien au réseau à chacune des fonctions de l'administration territoriale de l'État. Cette répartition, qui a été effectuée au prorata des effectifs de chacune des actions correspondantes, conduit à minorer les baisses de personnel affichées au cours de la période 2014 à 2017 pour chacune des actions opérationnelles du programme, raison pour laquelle on donne également les évolutions sur la période 2014 à 2016.

* ¹⁵ BOP= Budget opérationnel de programme. Le délégataire des BOP est le préfet de région.

* ¹⁶ UO= Unité opérationnelle.