B. LA REFORMULATION DE LA VOCATION DU RÉSEAU PRÉFECTORAL LUI-MÊME, D'UNE DIRECTIVE NATIONALE D'ORIENTATION DES PRÉFECTURES ET SOUS-PRÉFECTURES (DNO) L'AUTRE (2010-2015 ET 2016-2018) EN PASSANT PAR LE « PLAN PRÉFECTURES NOUVELLE GÉNÉRATION »
1. La DNO 2010-2015 ou l'idéal de l'administration de mission
La directive nationale d'orientation (DNO) des préfectures et des sous-préfectures pour la période 2010-2015 qui présente un intérêt réel, portait, non sans certaines a mbiguïtés, l'idéal d'une transformation ambitieuse des sous-préfectures devant aboutir à la constitution d'une administration de mission axée autour du dialogue avec les collectivités territoriales, de la promotion des projets locaux et de la sécurité des populations dans une réorientation de leur plan de charge conduisant à délaisser les attributions les plus traditionnelles, non sans quelque flou, celles liées à l'accueil de guichet ou au contrôle de légalité.
L'encadré ci-dessous extrait de cette DNO résume ces orientations.
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Vers une sous-préfecture « de mission » Les évolutions mentionnées amènent à accélérer la transition, déjà engagée dans la précédente DNO, vers un nouveau modèle de sous-préfecture, administration de mission appuyant le sous-préfet dans ses attributions et fonctionnant en relation étroite avec le secrétaire général et le SGAR. Ceci suppose un resserrement des équipes , un accroissement de leurs compétences en termes d'expertise juridique et de conduite de projet. Un effort de formation, de qualification et de repyramidage sera nécessaire. Le profil du poste de secrétaire général de sous-préfecture sera davantage orienté vers l'animation de politiques et de projets que sur des compétences strictement juridiques. Quelle que soit l'hétérogénéité des arrondissements , de façon générale, le sous-préfet aura la charge de suivre la vie institutionnelle locale , de conduire le dialogue avec les élus , de porter les projets de développement territorial et durable, de veiller à la sécurité des populations . Le contrôle de légalité des actes des collectivités locales , dont les moyens seront regroupés au chef-lieu , sera, conformément à la circulaire du 27 juillet 2009, organisé en lien étroit avec les services concernés de la préfecture, sur lesquels le sous-préfet aura autorité fonctionnelle . Cette évolution de l'organisation et du rôle des sous-préfectures suppose un accompagnement en matière de gestion des ressources humaines . Tel est l'objet du plan de transformation RH qui porte une attention particulière : - à la requalification des agents qui le souhaitent et le peuvent vers les nouvelles missions à assumer en sous-préfecture, au moyen de formations adaptées ; - à la mobilité fonctionnelle des agents qui le souhaitent vers les unités de Gendarmerie nationale et les services de Police nationale , voire en collectivité locale. Cela suppose des sous-préfets qu'ils s'impliquent personnellement dans cette démarche, en accordant une attention particulière à la situation de chaque agent concerné. Le maillage territorial actuel des 240 sous-préfectures sera largement maintenu . Leur organisation pourra, toutefois, être adaptée lorsque les circonstances locales le justifient : transformation en antenne de la préfecture chargée de la délivrance des titres , notamment dans le domaine du droit des étrangers ; jumelage de deux sous-préfectures , un même sous-préfet assurant la représentation de l'État dans les deux arrondissements ; nomination de conseiller d'administration de l'Intérieur et de l'Outre-mer chargé des fonctions de sous-préfet d'arrondissement ; modifications des limites d'arrondissements ; etc. Source : Directive nationale d'orientation des préfectures et des sous-préfectures 2010-2015 |
Le projet de faire des sous-préfectures des administrations de mission au service du développement local animant les ressources de l'interministérialité (fonction de coordination des service de l'État) et de l'ingénierie de projet (fonction d'ingénierie territoriale) se trouvait couplé avec une reconfiguration des sous-préfectures censée rompre avec le modèle de la préfecture pour se muer en une équipe d'appui à l'action de proximité du sous-préfet.
Dans ces conditions, était annoncée une évolution radicale des activités des sous-préfectures , la gestion de procédures et l'accueil du public devant être « réduites au strict nécessaire afin de laisser place à l'accompagnement des acteurs locaux . »
Par ailleurs, le besoin de plus grande intégration des sous-préfectures avec les préfectures de département et de région était clairement reconnu, les moyens évoqués pour y parvenir présentant la perspective de modifications non négligeables comme l'attribution de missions aux sous-préfets d'arrondissement, des rapprochements fonctionnels entre les services, l'organisation de coordinations avec les DDI/unités territoriales au niveau de l'arrondissement etc., mais demeurant cependant à l'état d'options sans contenu très précis.
La DNO 2010-2015 était colorée par une forme de « romantisme administratif », qui mérite d'être relevée pour son appel à l'émergence d'un sous-préfet héroïque capable de déplacer des montagnes.
Le sous-préfet , « " assemblier " des politiques publiques à l'échelle de l'arrondissement, garant de leur cohérence et animateur de la transversalité de l'État sur le territoire, c'est à l'aune de son entregent, de sa capacité de mobilisation, de son énergie personnelle, de sa réactivité que se mesurera la réussite du sous-préfet ».
Cet appel volontariste aux qualités personnelles de l'homme pouvait ressortir comme d'autant plus remarquable qu'il se trouvait accompagné d'une résignation certaine à des constats moins flatteurs. Il était ainsi observé que « l'animation interministérielle sera un enjeu, d'autant plus essentiel que les services de l'État tendent dans un souci d'efficacité et de qualité à concentrer leurs équipes aux chefs-lieux de département et de région » , évolution apparemment jugée fatale mais à l'évidence difficilement compatible avec les assignations adressées aux sous-préfets.
Au demeurant, de la fonction d'animateur, vouée à rencontrer les obstacles inflexibles de la concentration des moyens à des échelons territoriaux sensiblement éloignés de celui de l'arrondissement, la DNO passait bien vite à l'évocation d'une fonction, plus modeste mais plus réaliste, d'un sous-préfet médiateur, en un glissement sémantique significatif des effets du principe de réalité sur un projet par ailleurs cohérent.
En cela, la DNO pouvait apparaître nettement plus crédible , car plus réaliste , comme lorsqu'elle abordait les missions exercées par le sous-préfet dans les domaines de la sécurité nationale, qu'il s'agisse de sécurité publique et de prévention de la délinquance.
Dans ce champ, il était question de représentation de l'État dans les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), de relations privilégiées avec les commandants de compagnie de gendarmerie et les responsables des circonscriptions de sécurité publique, de suivi de l'élaboration des plans de sécurité civile, d'information des populations, de sensibilisation et d'assistance auprès des élus locaux, de relais local en cas de crise, de direction des opérations de secours par délégation du préfet, etc.
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Le nouveau positionnement du sous-préfet d'arrondissement Le sous-préfet doit être en mesure de coordonner efficacement les services de l'État, de manière à apporter aux usagers et partenaires de l'État les réponses qu'ils sont en droit d'attendre sur des sujets de plus en plus variés et complexes . Cela suppose une meilleure articulation entre : |
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• le sous-préfet et la préfecture de département : non seulement pour le contrôle de légalité, mais pour toutes les autres missions dont le sous-préfet est chargé (avec le cabinet pour la sécurité, le secrétaire général et son équipe rapprochée pour les actions interministérielles, le sous-préfet Ville ou le préfet délégué pour l'égalité des chances, etc.). Les missions départementales doivent être développées à bon escient (avec ancrage territorial et mandat clair). La lettre de mission du préfet sera systématisée ; |
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• le sous-préfet, les DDI, voire les directions régionales, dans la conduite de projets de développement local par exemple : cela pourra aussi impliquer l'organisation de permanences des services déconcentrés en sous-préfecture, d'autant plus judicieuses pour des services ne disposant généralement pas de relais infra-départemental, ou la création de pôle de compétences d'arrondissement réunissant les DDI et les UT à intervalles réguliers autour du sous-préfet pour passer en revue les projets de l'arrondissement et renforcer la déclinaison des politiques publiques dans une logique de complémentarité ; |
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• le sous-préfet et le SGAR, en ce qui concerne les missions régionales qui sont confiées aux sous-préfets, dans le cadre fixé par le préfet de département. Cette réorganisation des rapports relatifs entre autorités de l'État accompagne nécessairement la réforme de l'administration territoriale. À défaut, cela priverait les interlocuteurs de l'État d'un partenaire efficace et de proximité. L'évolution des missions et fonctions de la sous-préfecture Les missions de production de titres et de contrôle des actes des collectivités sont amenées à décroître rapidement dans les sous-préfectures. Parallèlement celles-ci devront investir pleinement le champ des relations avec les collectivités locales , qui réclameront d'elles un conseil expert et une appréciation en matière de rationalisation de l'intercommunalité, ainsi que de l'ingénierie de développement territorial. S'agissant des titres , le cas de l'Île-de-France et, plus largement, des arrondissements urbains ou suburbains, pourra être distingué compte tenu de l'importance des flux à traiter , en particulier pour l'accueil des étrangers, sous réserve de la nécessaire réalisation des gains d'efficience et de l'impératif de ne pas remettre en cause la sécurité de la chaîne de contrôle ; cela suppose que les agents exécutent ces missions de manière à rester familiers des réglementations concernées. Ainsi sauf exceptions, les fonctions d'accueil du public ont vocation à devenir marginales. Par ailleurs, il conviendra de ne pas maintenir en sous-préfectures des missions qui ne seront plus dévolues aux préfectures mais aux DDI. Les moyens alloués aux fonctions supports dans les sous-préfectures (standards, chauffeurs, résidence), devront être strictement mesurés comme l'a rappelé la note stratégique du 27 février 2009 adressée aux préfets, et dans les conditions fixées par une prochaine circulaire révisant la circulaire du 10 décembre 1998 (fonction de représentation). Source : Directive nationale d'orientation des préfectures et sous-préfectures 2010-2015 |
2. Le « Plan préfecture nouvelle génération » (PPNG) et la directive nationale d'orientation des préfectures et sous-préfectures 2016-2018
Le « Plan préfectures nouvelle génération », décliné dans une nouvelle directive nationale d'orientation pour les années 2016 à 2018, constitue la dernière version de ce courant permanent de redéfinition des missions du réseau préfectoral.
Selon la présentation du Gouvernement, il s'agit de rompre avec la configuration traditionnelle des missions des différentes composantes du réseau préfectoral, affirmation qui, au vu des travaux antérieurs, mérite d'être sérieusement nuancée et que seul l'avenir permettra de vérifier.
a) Le PPNG
Présenté par le ministre de l'intérieur au cours du comité technique spécial des préfectures du 9 juin 2015, le « Plan préfectures nouvelle génération » (PPNG) vise « à repenser les missions de l'administration territoriale afin d'adapter au mieux les ressources affectées au réseau préfectoral aux besoins de nos concitoyens et des collectivités » .
Cette reformulation est loin d'avoir un caractère inédit, comme l'a montré l'exposé ci-dessus.
Par ailleurs, il faut mettre en évidence un certain nombre d'ambiguïtés qu'elle recèle mais aussi l'énoncé de conditions extérieures à l'influence du ministère de l'intérieur sur l'organisation territoriale de l'administration de l'État.
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Le plan, qui porte essentiellement sur les préfectures mais n'en est pas moins susceptible d'exercer de profonds effets sur les sous-préfectures, affiche plusieurs principes directeurs : - permettre aux préfectures de répondre aux enjeux de demain en renforçant les missions prioritaires pour le ministère de l'intérieur : la lutte contre la fraude documentaire, la gestion locale des crises, la coordination territoriale des politiques publiques, l'expertise juridique et le contrôle de légalité ; - veiller à l'égalité d'accès au service public de toutes les populations , préserver la qualité du service et simplifier les procédures, éviter les déplacements de l'usager en préfecture ; - s'appuyer sur les technologies existantes (numérisation, plateformes, télé procédures, etc.) pour exercer autrement la mission de délivrance de quatre titres (carte nationale d'identité, passeport, permis de conduire, certificat d'immatriculation) ; - renforcer la sécurisation des titres , la lutte contre les fraudes et le contrôle du ministère de l'intérieur sur la chaîne de délivrance ; - étudier la possibilité de recourir à un opérateur agissant sous le contrôle du ministère de l'intérieur, pour la réalisation de certaines tâches , en excluant toute privatisation. Les travaux réalisés dans le cadre du plan appelés à être formalisés dans une nouvelle directive nationale d'orientation pour la période 2016-2018 exposée finalement fin mars 2016 (voir ci-dessous) ont d'emblée fait l'objet d'orientations générales. Les grandes orientations du plan « Préfectures nouvelle génération » (PPNG) ont été ordonnées autour de quatre axes. |
• Le renforcement de la gestion locale de crises :
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En premier lieu, le plan se donne pour objectif de clarifier les missions préalablement à une situation de crise, pendant la crise et après la crise, entre les différents acteurs locaux : le Service interministériel de défense et de protection civile (SID-PC) ; les sous-préfectures ; les collectivités locales ; les associations. Au cours des premiers échanges, le groupe de travail consacré à la réorganisation de cette mission a ainsi examiné les moyens de renforcer l'articulation entre les différents niveaux d'intervention (locale, départementale, zonale, voire central), ainsi que la possibilité de développer des outils de partage des informations facilitant l'animation de l'ensemble des acteurs. En second lieu, l'élaboration du plan doit conduire notamment à étudier les voies d'un renforcement des moyens par la professionnalisation des viviers des centres opérationnels, par le renforcement du niveau de qualification des agents . |
• L'amélioration de la capacité d'expertise juridique et le contrôle de légalité :
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La réflexion engagée dans le cadre du PPNG porte à la fois sur l'expertise juridique et sur le contrôle de légalité. S'agissant de cette dernière mission, il est envisagé de redéfinir les priorités de contrôle et de réviser la liste des actes transmissibles. Est également examinée l'extension du rôle du Pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité (PIACL), ainsi que la création d'un pôle d'appui au contrôle budgétaire. En cela, le PPNG s'inscrit dans la continuité des mesures prévues dans le cadre de la revue des missions de l'État (voir ci-dessus) , en particulier celles visant à : - encourager, voire rendre obligatoire pour les collectivités de plus de 50 000 habitants, la dématérialisation des actes soumis au contrôle de légalité (disposition prévue dans la loi NOTRe) ; - alléger les contrôles à l'égard des collectivités largement engagées dans des démarches de contrôle interne ou de certification ; - réduire par blocs cohérents la liste des actes transmissibles ; - renforcer et améliorer le conseil aux plus petites collectivités domaines juridiques les plus complexes. |
• L'approfondissement de la coordination territoriale des politiques publiques :
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Il s'agit, d'une part, de délimiter plus précisément le périmètre d'intervention des services de l'administration territoriale et de veiller à l'efficacité de la coordination interministérielle , notamment avec les opérateurs de l'État. D'autre part, une nouvelle articulation des différents échelons de l'administration territoriale de l'État est envisagée. Dans cette optique, le groupe de travail thématique a examiné la question du rôle des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), le positionnement des services de coordination à l'échelon départemental, ainsi que le socle de compétence des sous-préfectures . Ainsi que le ministère de l'intérieur le relève, le renforcement de la coordination territoriale des politiques publiques appelle un certain nombre d'actions prioritaires à la mise en oeuvre desquelles il conviendra de veiller : - développer des compétences techniques dans les champs de l'économie et de l'emploi , de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme et de l'environnement ; - adapter le pilotage en matière de politique de la ville au contexte local ; - développer le pilotage interministériel en matière de soutien financier de l'État : renforcer la cohérence de la parole de l'État dans son dialogue avec les porteurs de projet ; - accroître les capacités de pilotage dans une démarche de réalisation de projet . |
• La modernisation des procédures de délivrance des titres et la lutte contre la fraude documentaire :
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La rénovation des procédures de délivrance des titres est au coeur du PPNG (hors titres délivrés aux étrangers). Il s'agit de la généralisation du recours aux télé-procédures et à la dématérialisation des actes pour la délivrance des titres et, notamment de la carte nationale d'identité (CNI), du permis de conduire et des certificats d'immatriculation. L'objectif du plan est de réduire les formalités et démarches accomplies aux guichets des préfectures 3 ( * ) , la lutte contre la fraude documentaire devant, de son côté, représenter une priorité pour la sûreté des titres délivrés. Ces nouvelles modalités de délivrance des titres doivent permettre de « réaffecter une partie des effectifs à des missions de contrôle et la lutte contre la fraude, mais aussi sur les missions prioritaires du contrôle de légalité, de la gestion de crise et de la coordination des politiques publiques , sachant que les effectifs consacrés à la délivrance de titres représentent aujourd'hui 29 % des effectifs totaux des préfectures » . |
b) La directive nationale d'orientation des préfectures et sous-préfectures 2016-2018
Une troisième directive nationale d'orientation (DNO) des préfectures et sous-préfectures a été présentée au mois de mars 2016.
Elle promeut quatre perspectives principales consistant à :
- « conforter les préfectures au coeur des missions régaliennes de l'État ;
- moderniser les relations avec l'usager ;
- incarner la proximité sur le territoire ;
- déployer les outils d'accompagnement de ces évolutions ».
• Conforter les préfectures au coeur des missions régaliennes de l'État :
Cette orientation est déclinée sur deux axes :
- le renforcement des capacités de pilotage des politiques de sécurité ;
- le rôle des préfectures dans la délivrance des titres étrangers et le suivi des demandeurs d'asile .
S'agissant du renforcement des capacités de pilotage des politiques de sécurité , il passe par la « consolidation d'une organisation regroupant dans un service unique placé sous l'autorité du directeur de cabinet l'ensemble des missions et moyens consacrés à la sécurité » .
La portée réelle de ce regroupement, probablement censé aller vers une plus grande unité de la gestion des moyens de la sécurité, n'est pas précisée, non plus que les renforts en effectifs et les outils de gestion rénovés évoqués.
La perspective d'un déploiement optimal des ressources mobilisables en matière de défense et de sécurité civile ainsi que de gestion de crise suppose, est-il observé, de constituer en préfecture un vivier d'agents formés à ces missions et de s'appuyer sur les sous-préfectures comme échelon de proximité.
Cette conception de la contribution des sous-préfectures à la mission de sécurité n'est pas sans ambiguïté, le rôle d'appui paraissant plus limité que celui d'animateur et de coordinateur, au niveau local, de cette mission qui leur était généralement reconnu.
Cependant, il est question de « constituer un vivier » de correspondants à l'échelon local, en particulier dans les communes afin de former élus et personnels à la conception et rédaction des plans communaux de sauvegarde. Mais la contribution des sous-préfectures à cet objectif, qui a priori devrait être importante n'est pas précisée, non plus a fortiori que les moyens dont elles pourraient être dotées à cet effet.
Le renforcement de la lutte contre la radicalisation est, de son côté, situé dans un cadre territorial départemental.
Les actions envisagées recouvrent des opérations de surveillance et passent par la constitution de « correspondants laïcité des préfets ».
L'amélioration de la fiabilité et de la traçabilité des titres officiels passera par la constitution de cellules de lutte contre la fraude rattachées à chacune des plateformes de délivrance de titres , chaque préfecture devant désigner un correspondant fraude à temps complet. Une stratégie départementale de lutte contre la fraude sera définie et suivie par le comité opérationnel départemental anti-fraude (CODAF). La place des sous-préfectures dans un dispositif jugé prioritaire n'est pas définie.
S'agissant des missions des préfectures concernant la délivrance des titres étrangers et le suivi des demandeurs d'asile, son contenu est déterminé en cohérence avec le projet de loi relatif au droit des étrangers, désormais adopté par le Parlement, qui prévoit la généralisation du titre de séjour pluriannuel , la mise en place de parcours comprenant des formations (à la langue notamment), et le développement d'une politique de contrôle dont les préfectures auront la charge .
Quant à la procédure de demande d'asile , les guichets devront être redimensionnés afin de faire face à des flux en progression. La définition de schémas régionaux d'accueil sollicitera les préfectures tandis qu'inversement les demandes de naturalisation sont désormais traitées par des plateformes spécialisées.
• Moderniser et simplifier les relations avec les usagers :
Deux axes sont évoqués : « repenser la relation à l'usager » ; renforcer les missions prioritaires des préfectures.
La redéfinition (« repenser la relation à l'usager ») des rapports avec l'usager couvre un seul domaine d'action : la délivrance des titres officiels avec pour objectif la fin progressive de l'accueil physique en préfecture 4 ( * ) .
Il s'agit de capitaliser sur la dématérialisation, le renforcement de la lutte contre la fraude documentaire, la constitution de plateformes extérieures aux préfectures et le déploiement d'un « effort de médiation multi-canal » empruntant le réseau des sous-préfectures, mais aussi les Maisons de l'État, les Maisons de services au public... On ne sait pas précisément ce que recouvre la notion de médiation multi-canal, ni ce que pourrait être la contribution des sous-préfectures à cette médiation. Tout juste est-il évoqué d'installer des bornes numériques avec adjonction de « facilitateurs » qui pourraient être des volontaires du service civique.
Les conditions de cohérence entre ce vague projet et les orientations données à l'architecture de la délivrance des titres (voir infra ) ainsi qu'à celle consistant à mettre fin à l'accueil du public dans le réseau des sous-préfectures manquent tout à fait de clarté.
Le renforcement des missions prioritaires des préfectures insiste sur le contrôle de légalité conforté par de nouvelles formations, l'extension de l'application ACTES , l'accroissement des moyens des pôles interrégionaux d'appui au contrôle de légalité (PIACL).
Il est prévu que les préfectures les moins bien dotées voient leurs moyens renforcés . La liste des actes transmissibles sera réduite (voir supra ) afin « d'accentuer le contrôle de légalité sur les actes les plus significatifs ».
L'expertise juridique sera développée par la constitution de huit pôles d'appui juridique spécialisés dans quatre catégories de contentieux : police administrative et sécurité routière, contrats et marchés publics, ressources humaines, concours de la force publique et responsabilité de l'État.
La modernisation des processus électoraux concerne la tenue et la transmission des listes électorales avec la perspective d'une transmission dématérialisée, l'information des citoyens avec la poursuite des expériences de dématérialisation de la propagande et des campagnes d'information institutionnelle et la mutualisation des appels d'offres des préfectures relatifs aux opérations électorales.
• L'accompagnement du changement :
Il s'agit, d'une part, de rénover l'organisation des préfectures et sous-préfectures et, d'autre part, de renforcer leur rôle en matière « d'accompagnement et de conduite du changement ».
L'organisation des préfectures et des sous-préfectures suppose de sortir du schéma uniforme d'organisation dès lors que des missions feront l'objet d'organisations spécifiques et d'externalisation dans des contextes territoriaux différents auxquels il conviendra de s'adapter.
Un « projet de service de la préfecture » sera négocié qui devra tenir compte de la remontée de certaines missions vers les préfectures régionales.
S'agissant de la conduite du changement, le rattachement de la fonction ressources humaines aux préfectures sera renforcé pour permettre une gestion de proximité avec la mise en oeuvre d'une politique territoriale de gestion des emplois, des effectifs et des compétences.
Un plan de requalification des carrières des personnels permettra, à l'horizon de cinq ans, de renforcer les agents de catégorie A (de 18 % à 23 %) , ceux de catégorie B de 29 % à 35 % et, au contraire, de réduire la place de la catégorie C (de 53 % à 42 %) .
Des promotions internes bénéficieront aux secrétaires administratifs (215) et aux adjoints administratifs (560) des seules préfectures.
Enfin, un plan de formation sera mis en oeuvre.
Si les préfectures sont les échelons d'administration principalement visés par la directive , on a pu observer que les missions des sous-préfectures étaient appelées à évoluer conformément à l'esprit des orientations du PPNG et de la nouvelle DNO.
La fin programmée de l'accueil des usagers aux guichets s'applique tout particulièrement aux sous-préfectures puisqu'elles n'auraient pas vocation à conserver le seul accueil demeurant au titre des démarches des étrangers.
Pour le reste, tout comme pour les préfectures, selon la réponse donnée au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, les sous-préfectures devraient être recentrées sur les missions prioritaires , « dont la gestion locale des crises, le contrôle de légalité, et la coordination territoriale des politiques publiques, missions sur lesquelles chaque sous-préfet est en responsabilité dans son arrondissement ».
* 3 Et des sous-préfectures.
* 4 Et en sous-préfecture.