AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 1 ( * ) vise à simplifier les relations entre les Français et leur administration publique. Le présent rapport se propose de contrôler son application plus d'un an et demi après sa publication.
Cette loi s'inscrit dans un long processus de simplification administrative qui a débuté dans les années 1970 2 ( * ) et a permis l'adoption en 2000 d'une loi transversale relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (loi dite « DCRA ») 3 ( * ) .
Ce processus a trait à la vie quotidienne des Français qui, loin de demeurer des « administrés-sujets » 4 ( * ) , exigent à juste titre que leur administration réponde le plus efficacement possible à leurs demandes de permis de construire, d'inscription dans un établissement d'enseignement supérieur, d'agrément de leur association sportive, etc.
Le mouvement de simplification des procédures est toutefois loin d'être achevé car il s'est heurté à des nombreux obstacles, parmi lesquels un certain nombre de lourdeurs dues au poids des habitudes et une absence de continuité dans la volonté politique de changer profondément les choses.
Dans ce contexte, la loi n° 2013-1005 précitée s'est voulue à la fois efficace et concrète afin d'apporter des réponses pratiques aux problèmes rencontrés par les citoyens lors de leurs démarches administratives.
Elle a habilité le Gouvernement à prendre diverses ordonnances en vue d'assurer une meilleure lisibilité de l'action administrative, de simplifier les procédures et de faciliter le recours aux nouvelles technologies de l'information et de la communication.
Le Gouvernement a démontré sa volonté de mener à bien ces réformes en respectant l'ensemble des délais d'habilitation qui lui ont été fixés, ce dont vos rapporteurs se félicitent.
L'enjeu est désormais d'accompagner l'ensemble des acteurs dans la mise en oeuvre simultanée des sept mesures de simplification de cette loi n° 2013-1005. Or, l'appropriation de ces outils ne s'annonce pas aisée au regard des évolutions de la culture administrative qu'ils impliquent.
Tel est particulièrement le cas du principe selon lequel le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut acceptation, principe qui revient sur une pratique du « silence vaut rejet » ancrée dans la culture administrative depuis le milieu du XIX ème siècle. Sa mise en oeuvre n'est, en outre, pas facile pour les citoyens du fait de la subsistance de nombreuses exceptions pour lesquelles le silence continue de valoir rejet.
Vos rapporteurs considèrent ainsi que la réussite de la loi n° 2013-1005 précitée nécessite la poursuite des efforts du Gouvernement - et notamment de son Secrétariat général - pour informer les citoyens et épauler l'administration avec une attention particulière à porter aux collectivités territoriales.
I. LES MESURES DE SIMPLIFICATION PRÉVUES ONT ÉTÉ PRISES OU SONT EN PASSE DE L'ÊTRE
La loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 comporte sept mesures concrètes mais d'inégale importance visant à poursuivre le processus de simplification des relations entre l'administration et les citoyens 5 ( * ) .
Certaines mesures ont un impact direct sur le quotidien des administrés comme le principe selon lequel le silence gardé par l'administration face à une demande d'un citoyen vaut acceptation . Cette règle s'applique par exemple aux demandes d'inscription à l'université (art. L. 612-3 du code de l'éducation), d'autorisation exceptionnelle de pêche (art. L. 436-9 du code de l'environnement) ou encore d'agrément d'une association sportive (art. L. 121-47 du code du sport).
Présentent également des conséquences directes pour les administrés le projet « dites-le nous une fois » - qui consiste à éviter qu'une même information soit demandée plusieurs fois aux citoyens - et le principe de communication des avis préalables - qui permet la transmission de ces avis aux citoyens avant que l'administration n'ait pris une décision définitive afin qu'ils puissent en tenir compte et adapter leur dossier en conséquence 6 ( * ) .
D'autres mesures de la loi n° 2013-1005 précitée généralisent de bonnes pratiques administratives comme la possibilité pour les citoyens de saisir les services par voie électronique ou la faculté donnée aux collèges des autorités administratives de délibérer à distance grâce à des échanges de courriels et à des conférences téléphoniques ou audiovisuelles.
Enfin, d'autres mesures sont plus techniques comme l'adaptation du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ou la création d'un code des relations entre le public et les administrations.
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A. LE GOUVERNEMENT A RESPECTÉ LES DÉLAIS D'HABILITATION
Depuis la publication de la loi n° 2013-1005 précitée, le Gouvernement a pris cinq ordonnances afin de mettre en oeuvre ses dispositions et aucun délai d'habilitation n'a été dépassé 7 ( * ) .
Dresser un premier état des lieux de ces mesures prises par ordonnance nécessite de les distinguer selon leur date d'entrée en vigueur.
1. Trois mesures d'ores et déjà entrées en vigueur
La modification du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, la facilitation des délibérations à distance et la communication des avis préalables sont entrées en vigueur le 1 er janvier dernier.
Vos rapporteurs souhaitent notamment saluer l' actualisation du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, mesure que le Gouvernement n'était pas parvenu à adopter lors des deux habilitations précédentes 8 ( * ) .
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Les principaux apports de la modification du code de
l'expropriation
Conformément à l'habilitation parlementaire, l'ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014 vise à : - améliorer le plan du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et à insérer des dispositions législatives non codifiées comme celles de la loi n° 70-612 du 10 juillet 1970 permettant l'expropriation des immeubles insalubres ou menaçant ruine (articles L. 511-1 et suivants du nouveau code) ; - simplifier les recours formés contre les décisions indemnitaires du juge de l'expropriation en supprimant la chambre de l'expropriation 9 ( * ) et en transférant ce contentieux aux cours d'appel, juridictions de droit commun de l'ordre judiciaire (article L. 211-3 du nouveau code) ; - clairement distinguer les enquêtes publiques préalables aux expropriations pour cause d'utilité publique (article L. 110-1 du nouveau code) et les enquêtes mentionnées à l'article L. 123-2 du code de l'environnement qui concernent principalement les projets de travaux dont la nature, les dimensions ou la localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine. |
Il est encore trop tôt pour tirer un bilan de la facilitation des délibérations à distance .
Vos rapporteurs espèrent que les citoyens solliciteront sans hésitation la communication des avis préalables car il s'agit d'un droit nouveau qui rompt avec la règle traditionnelle de non-communicabilité des documents préparatoires posée par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 et qui leur permettra de modifier, le cas échéant, leur dossier en fonction des avis des instances saisies.
2. Une mesure entrée en vigueur mais nécessitant encore des actes d'application
La publication d'une ordonnance ne s'avère pas suffisante pour le projet « dites-le nous une fois » qui vise, pour mémoire, à éviter qu'une même information ne soit demandée plusieurs fois aux citoyens grâce à la mutualisation des informations détenues par les administrations.
L'effectivité de cette mesure est en effet subordonnée à la publication d'un décret fixant la liste des informations « mutualisées » et surtout au développement d'outils informatiques facilitant ces échanges de données. Une action interministérielle transversale est ici nécessaire comme l'ont démontré les auditions de vos rapporteurs.
En effet, si les organismes de sécurité sociale ont par exemple besoin d'informations détenues par les services fiscaux, il est nécessaire d'inciter ces derniers à adapter leurs systèmes d'information pour permettre cet échange de données. Or, cette adaptation des outils informatique ne fait pas partie des priorités opérationnelles des services. Il existe donc un dilemme : toutes les administrations ont intérêt à recevoir ces informations mutualisées mais la plupart n'ont ni les personnels, ni les moyens financiers nécessaires pour développer les applications informatiques correspondantes.
À ce jour, dix millions d'euros du programme d'investissement d'avenir (PIA) 10 ( * ) sont prévus pour financer le développement de ces outils d'échange d'information. Deux outils sont d'ailleurs en cours d'élaboration : les marchés publics simplifiés ( cf. infra), d'une part, et les aides publiques simplifiées, d'autre part.
Vos rapporteurs encouragent ces démarches et plaident pour un renforcement des moyens qui leur sont alloués . En outre, le PIA n'étant pas un dispositif pérenne, il apparaît nécessaire de financer directement ces initiatives par le budget de l'État .
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L'exemple des marchés publics simplifiés (MPS) Le Gouvernement a créé une plateforme permettant aux entreprises de se porter candidates à un marché public en ne fournissant que leur numéro SIRET 11 ( * ) et non les diverses attestations de conformité aux règles sociales et fiscales habituellement requises. L'exécutif estime que ce dispositif représente un gain de temps pour les entreprises équivalent à deux heures par marché et qu'il pourrait entraîner, à terme, une économie de 60 millions d'euros par an. Au 29 juin 2015, 1 903 marchés publics simplifiés ont été attribués par 450 acheteurs (majoritairement l'État et des collectivités pilotes comme les conseils régionaux de Bretagne et de Bourgogne), ce qui représente environ 1,8 % des marchés signés sur le territoire français. L' objectif est que 50 000 marchés publics simplifiés soient conclus en 2016, ce qui représente un objectif ambitieux de multiplication par plus de 25 du nombre de ces marchés. |
3. Une mesure dont l'entrée en vigueur est différée
Le principe de saisine de l'administration par voie électronique ne s'appliquera qu'à compter du 6 novembre 2015 pour l'État et du 6 novembre 2016 pour les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.
Vos rapporteurs rappellent qu'il s'agit en réalité d'une obligation peu contraignante pour l'administration. Il suffira de prévoir une adresse de messagerie électronique à laquelle les citoyens pourront envoyer leurs demandes et de traiter ces dernières de la même manière que les courriers « papiers » (indication de la date de réception, mise en oeuvre d'un dispositif traçabilité du courrier, transmission à l'agent compétent, etc.).
Cette relative souplesse peut être appréciée par les administrations concernées. Mais vos rapporteurs souhaitent une démarche beaucoup plus volontariste . Il est anormal qu'aujourd'hui seulement 10 % des démarches administratives soient faites par voie électronique. Ce taux est beaucoup plus élevé dans d'autres pays. Vos rapporteurs demandent donc une mise en place plus efficace et plus rapide de l'administration électronique et la mise en oeuvre également rapide des interconnexions nécessaires entre les administrations concernées.
Le développement des plateformes pour le dépôt des offres électroniques aux marchés publics s'est par exemple révélé positif mais la multiplication du nombre d'applications ( achatpublic, e.bourgogne , etc.) ainsi que leurs différences fonctionnelles et ergonomiques ont été un facteur de complexité pour les entreprises qui ont dû apprendre à manier chacun de ces outils.
Il est donc indispensable que l'État s'engage fortement dans le développement de l'administration électronique et facilite les interfaces entre les diverses applications disponibles.
* 1 Loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens.
* 2 Cf. notamment les lois n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur de la République, n° 78-753 du 17 juillet 1978 relative à l'accès aux documents administratifs et n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs.
* 3 Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000.
* 4 Expression utilisée par Mme la députée Claudine Ledoux dans son rapport n° 1613 du 19 mai 1999 relatif au projet de loi sur les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (http://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r1613.asp).
* 5 Cf . le tableau ci-après, p. 7 et 8.
* 6 Pour être éligible à cette procédure, l'avis préalable doit être formalisé, doit concerner une décision individuelle créatrice de droit et émaner d'une autre instance que l'autorité administrative instructrice du dossier. Tel est par exemple le cas des avis des architectes des bâtiments de France (ABF) rendu aux maires pour les projets d'urbanisme situés dans les zones de protection du patrimoine architectural urbanistique et paysager.
* 7 Pour les deux autres mesures de la loi n° 2013-1005, le délai habilitation court toujours (cas du code des relations entre le public et les administrations) ou aucune ordonnance n'est nécessaire (cas du « silence vaut acceptation » ). Ces deux mesures sont traitées dans la suite du présent rapport.
* 8 Les deux habilitations précédentes avaient été inscrites dans l'article 85 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 (délai de 18 mois) et dans l'article 197 de la loi n° 2011-523 du 17 mai 2011 (délai supplémentaire de 12 mois).
* 9 Pour mémoire, cette chambre était une formation d'appel spécifique composée d'un président et de deux assesseurs choisis parmi les juges de l'expropriation des tribunaux de grande instance.
* 10 Pour mémoire, ce programme a été créé dans le cadre du plan de relance de 2010. Il est doté de près de 47 milliards d'euros et est piloté par le Commissariat général à l'investissement.
* 11 Ce numéro, qui est composé de quatorze chiffres, permet l'identification de la société.