AVANT-PROPOS
La Commission européenne est le principal organe exécutif de l'Union européenne. L'article 17 du traité sur l'Union européenne précise qu'elle « veille à l'application (...) des mesures adoptées par les institutions » et « exerce les fonctions d'exécution et de gestion conformément aux dispositions prévues par les traités ». Le traité de Rome n'avait pas prévu de disposition particulière à ce sujet, mais, très vite, le besoin s'est fait sentir de compléter - voire de modifier - la norme générale adoptée par le législateur (alors le seul Conseil), sans avoir à suivre les contraintes et les lourdeurs de la procédure législative ordinaire.
Depuis 1961, la Commission européenne dispose d'une délégation de compétence - une compétence d'exécution - en vue de lui permettre d'adopter les normes de mise en oeuvre d'un acte juridique européen, c'est-à-dire, en pratique, d'adapter, de compléter, d'appliquer les actes de base adoptés par le législateur européen.
Jusqu'au traité de Lisbonne, cette délégation - alors du seul Conseil - fut encadrée par deux dispositions. D'une part, la Commission ne disposait de cette compétence déléguée que si l'acte juridique de base le prévoyait. D'autre part, la délégation était encadrée par des comités composés d'experts des États membres. Cette procédure est connue sous l'appellation de « comitologie ».
Le traité de Lisbonne a modifié assez profondément cette procédure. Les articles 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE) prévoient une délégation de compétence au profit de la Commission sous deux formes : les actes délégués et les actes d'exécution. Désormais, le contrôle opéré par les États membres est beaucoup plus réduits que dans le passé.
Dans le contexte de l'élaboration du traité de Lisbonne, marqué par le rejet du projet de Constitution européenne dans plusieurs pays, ces dispositions n'ont guère été évoquées. Cependant, des interrogations sont apparues à l'usage. Des voix, de plus en plus nombreuses, ont exprimé des inquiétudes à ce sujet, évoquant même un dessaisissement du législateur.
Après les interventions de plusieurs autres parlements nationaux, et plusieurs mises en garde ponctuelles, votre commission des affaires européennes tient à exprimer à son tour sa préoccupation sur ce qui a de plus en plus tendance à apparaître comme un transfert de pouvoir, insidieux et mal contrôlé, à la Commission européenne.
I. PROCÉDURES DE COMITOLOGIE, ACTES D'EXÉCUTION, ACTES DÉLÉGUÉS
A. LE SYSTÈME EN VIGUEUR AVANT LE TRAITÉ DE LISBONNE : LA COMITOLOGIE
Antérieurement au traité de Lisbonne, le système de délégation de compétences d'exécution à la Commission était sous le contrôle étroit des États membres. Le contrôle des propositions de la Commission était confié à des comités composés de représentants des États membres - en fait dans la plupart des cas, il s'agissait de hauts fonctionnaires des administrations centrales compétentes sur le texte en débat. Le premier comité de ce type a été mis en place en 1961. Ce n'est qu'en 1999 que le système a été précisé dans la décision dite « comitologie » 1 ( * ) .
Le système de comitologie prévoyait le recours à cinq procédures différentes : la procédure consultative, la procédure de gestion, la procédure de règlementation, et, plus rarement, la procédure de règlementation avec contrôle (PRAC) et la procédure de sauvegarde.
La procédure consultative , la plus rapide, était mise en oeuvre quand les changements à effectuer n'étaient pas politiquement sensibles. Le projet de la Commission était présenté au comité qui rendait un avis dont la Commission tenait compte même si elle n'était pas juridiquement tenue par celui-ci. Au sein du comité, chaque État membre disposait d'une voix. Le vote s'effectuait à la majorité simple.
La procédure de gestion était, quant à elle, essentiellement utilisée dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), la politique commune de la pêche ou la mise en oeuvre des principaux programmes financés par l'Union européenne (UE). Le vote s'effectuait à la majorité qualifiée avec pondération des voix. En cas de majorité qualifiée contre le projet de la Commission, le Conseil était saisi et devait se prononcer à la majorité qualifiée pour soutenir le projet de la Commission ou prendre une autre décision. En l'absence de décision du Conseil ou en cas de vote favorable à la majorité qualifiée, la Commission pouvait adopter son texte. Par ailleurs, lorsque le comité, après examen de la proposition de la Commission, se prononçait favorablement sur le texte à la majorité qualifiée ou n'était pas en mesure de se prononcer (ni favorablement, ni défavorablement), alors la Commission était libre d'adopter le texte. Cette liberté d'action dont disposait la Commission dans les cas où le comité n'était pas en mesure de se prononcer était spécifique à la procédure de gestion. Dans les autres procédures l'absence de vote favorable ou défavorable du comité ne laissait pas une telle liberté à la Commission.
La procédure de règlementation était appliquée pour modifier des éléments non essentiels des actes de base. Comme pour la procédure de gestion, le vote du comité se faisait à la majorité qualifiée, mais cette fois, compte tenu du caractère plus sensible des actes concernés, un vote favorable à la majorité qualifiée du comité était exigé pour que la Commission puisse adopter son texte. En cas d'absence de majorité qualifiée ou de refus du texte à la majorité qualifiée, la mesure était renvoyée devant le Conseil. Dans le cadre de cette procédure, le Parlement européen disposait d'un droit de regard.
Il pouvait adopter une résolution non contraignante s'il considérait que la Commission avait excédé son pouvoir.
La procédure de règlementation avec contrôle , introduite en 2006, était utilisée pour modifier les éléments non essentiels des actes de portée générale, adoptés en codécision. Cette procédure était utilisée dans certains domaines politiquement sensibles tels que l'environnement, les services financiers, la santé publique ou encore la coopération des services répressifs. Cette procédure implique un vote favorable à la majorité qualifiée du comité. Une fois obtenu le vote à la majorité qualifiée du comité, le Parlement européen et le Conseil disposaient de trois mois pour s'opposer à la mesure. Trois moyens pouvaient être invoqués :
- La Commission excède les compétences prévues dans l'acte de base ;
- La mesure n'est pas compatible avec le but ou le contenu de l'acte de base ;
- Les principes de subsidiarité ou de proportionnalité étaient méconnus.
En cas d'avis défavorable du comité ou d'absence d'avis, la mesure était renvoyée devant le Conseil qui disposait de deux mois pour prendre une décision. Soit il s'opposait à la mesure et celle-ci était renvoyée devant la Commission, soit il décidait d'adopter la mesure ou de ne pas se prononcer, alors le Parlement européen disposait de deux mois pour se prononcer à son tour.
Bien que cette procédure ait été celle qui donnait, formellement, le plus de pouvoir de contrôle aux États, elle était aussi celle qui présentait le plus de failles.
Cette lacune peut être illustrée par le régime d'autorisation d'organismes génétiquement modifiés (OGM). En 2004, la Commission eut pour mission de décider ou non d'autoriser l'importation et la commercialisation de maïs transgénique en boîte, en se fondant sur la procédure du comité de réglementation. Dans cette procédure, lorsque la mesure envisagée - en l'espèce l'autorisation de l'importation- n'était pas conforme à l'avis préalable du comité, la Commission faisait remonter le dossier au Conseil, et pour information, au Parlement européen. Le Conseil devait donner son accord à la majorité qualifiée ou apporter une modification à l'unanimité. A défaut de décision du Conseil, la Commission arrêtait les mesures d'application sauf si le Conseil s'y opposait, à nouveau à la majorité qualifiée. Dans cette affaire, le Conseil s'est trouvé incapable de réunir les majorités qualifiées permettant de prendre une décision, que ce soit pour approuver la proposition de la Commission, l'amender, ou s'y opposer, permettant ainsi à la Commission de prendre la décision contestée.
* 1 Décision du Conseil 1999/468/CE du 28 juin 1999, complétée par la décision du Conseil 2006/512/CE du 18 juillet 2006.