B. LA PROCÉDURE EN VIGUEUR DEPUIS LE TRAITÉ DE LISBONNE
Le traité de Lisbonne distingue deux types d'actes, les actes délégués (article 290 TFUE) et les actes d'exécution (article 291 TFUE).
1. La procédure des actes délégués
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Traité sur le fonctionnement de l'Union
européenne
« 1. Un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif. Les actes législatifs délimitent explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir. Les éléments essentiels d'un domaine sont réservés à l'acte législatif et ne peuvent donc pas faire l'objet d'une délégation de pouvoir. 2. Les actes législatifs fixent explicitement les conditions auxquelles la délégation est soumise, qui peuvent être les suivantes: a) le Parlement européen ou le Conseil peut décider de révoquer la délégation; b) l'acte délégué ne peut entrer en vigueur que si, dans le délai fixé par l'acte législatif, le Parlement européen ou le Conseil n'exprime pas d'objections. Aux fins des points a) et b), le Parlement européen statue à la majorité des membres qui le composent et le Conseil statue à la majorité qualifiée. 3. L'adjectif «délégué» ou «déléguée» est inséré dans l'intitulé des actes délégués. » |
La procédure des actes délégués permet au législateur de l'Union européenne de déléguer à la Commission européenne le pouvoir d'adopter des actes non législatifs de portée générale qui modifient ou complètent des éléments non essentiels de l'acte législatif.
Cette procédure est très utilisée dans de nombreux domaines : le droit de la consommation, la politique agricole commune, la protection des données personnelles, la réglementation financière, ou encore les fonds structurels.
Dans le domaine du droit de la consommation et de la protection du consommateur, les actes délégués sont utilisés pour préciser les informations sur le produit par voie d'étiquetage, par exemple 2 ( * ) . La politique agricole commune est un autre domaine où la procédure des actes délégués est très fréquente, pour préciser des règles d'éligibilité à une aide, par exemple.
S'agissant de la protection des données personnelles, le recours aux actes délégués est utile par exemple, pour modifier le montant des droits à acquitter pour consulter le programme d'enregistrement des voyageurs 3 ( * ) ou encore pour modifier les conditions de licéité du traitement des données dans certains cas 4 ( * ) .
Enfin, on trouve un recours intense aux actes délégués dans le cadre des fonds structurels. En effet, le paquet législatif relatif aux fonds structurels 2014-2020 ne pourra être complétement adopté que lorsque la Commission aura adopté une série d'actes délégués.
Seuls les actes législatifs peuvent faire l'objet d'une délégation de compétence à la Commission dans le cadre des actes délégués. Le législateur de l'Union doit, dans le cadre de la délégation, encadrer l'action de la Commission. À cet effet, il établit les objectifs, le contenu, la portée, la durée de la délégation ainsi que les conditions auxquelles la délégation est soumise.
Le traité limite la portée des actes délégués dans la mesure où ils ne peuvent porter que sur des éléments non essentiels de l'acte législatif de base. En effet, les éléments essentiels relèvent de la compétence exclusive du législateur de l'Union européenne. Mais cette notion n'est pas définie dans les traités. La Cour de justice a donné quelques éléments pour clarifier cette notion, il ressort de sa jurisprudence 5 ( * ) que la détermination des éléments non essentiels dépend notamment des caractéristiques et des particularités de chaque matière. La Cour estime par ailleurs que la qualification d'élément essentiel doit se fonder sur des « éléments objectifs susceptibles de faire l'objet d'un contrôle juridictionnel » et ne peut relever de la seule appréciation des législateurs de l'Union. De plus, la Cour a précisé que les dispositions « dont l'adoption nécessite d'effectuer des choix politiques relevant des responsabilités propres du législateur de l'Union » doivent être considérées comme des éléments essentiels ne pouvant faire l'objet d'une délégation. Dans un autre arrêt plus ancien 6 ( * ) , la Cour avait encore jugé que les dispositions qui ont pour objet de « traduire les orientations fondamentales de la politique communautaire » devaient être considérées comme essentielles au sens du traité.
La Commission peut être assistée d'un groupe d'experts mais ce ne sont pas des experts « représentants des États membres », il peut s'agir d'experts professionnels ou scientifiques, d'experts de quelques États membres seulement, voire, cela n'est pas exclu, d'experts internationaux. C'est une grande différence avec la procédure de comitologie antérieure au traité de Lisbonne. Enfin, l'avis formel du comité d'experts n'est pas nécessaire pour que le texte soit adopté.
Le projet de la Commission est notifié au législateur de l'Union, le Parlement européen et le Conseil, qui disposent d'un délai de deux mois pour étudier le texte. À l'initiative du Parlement européen ou du Conseil, le délai peut être prolongé de deux mois. À l'issue de ce délai le Parlement ou le Conseil peut révoquer purement et simplement la délégation de pouvoir, ou s'opposer à l'entrée en vigueur du projet de la Commission. Pour s'opposer au texte (« exprimer une objection »), le Parlement européen doit se prononcer par un vote à la majorité absolue de ses membres, tandis que le Conseil se prononce à la majorité qualifiée.
Les deux législateurs peuvent s'opposer à l'acte délégué de la Commission pour tous motifs. La délégation peut également être révoquée soit par le Parlement européen, soit par le Conseil.
2. La procédure des actes d'exécution
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Traité sur le fonctionnement de l'Union
européenne
« 1. Les États membres prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en oeuvre des actes juridiquement contraignants de l'Union. 2. Lorsque des conditions uniformes d'exécution des actes juridiquement contraignants de l'Union sont nécessaires, ces actes confèrent des compétences d'exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés et dans les cas prévus aux articles 24 et 26 du traité sur l'Union européenne, au Conseil. 3. Aux fins du paragraphe 2, le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, établissent au préalable les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission. 4. Le mot «d'exécution» est inséré dans l'intitulé des actes d'exécution. » |
Dans la procédure des actes d'exécution, la Commission dispose d'un pouvoir d'exécution lorsque des conditions uniformes d'exécution des actes juridiquement contraignants de l'Union sont nécessaires. La procédure est très voisine de celle de l'ancienne comitologie, avec la présence et le contrôle de comités composés des représentants des États membres. Un règlement de 2011 (règlement (UE) n° 182/2011 du 1er mars 2011) précise cette nouvelle comitologie, avec une hiérarchie entre trois procédures. Dans la procédure consultative , le comité se prononce à la majorité simple. La Commission tient le plus grand compte de cet avis mais n'est pas tenu de suivre l'avis du comité. Dans la procédure d'examen , la plus courante, qui remplace les anciennes procédures de gestion et de règlementation, le comité doit adopter un avis à la majorité qualifiée. Cette procédure s'applique à la PAC. En cas d'avis défavorable, la Commission n'adopte pas le projet de mesures mais peut soumettre le projet à un comité d'appel (en fait une formation du Conseil). Le Parlement et le Conseil peut à tout moment, exercer un droit de regard par l'adoption d'une résolution non contraignante. Il existe aussi une procédure spéciale adaptée aux circonstances exceptionnelles.
La nouvelle procédure des actes délégués fut utilisée pour la première fois en 2010. Le règlement (UE) n° 438/2010 concernant les conditions de police sanitaire applicables aux mouvements non commerciaux d'animaux de compagnie fut le premier à prévoir le renvoi à un acte délégué.
Depuis, les procédures prévues par les articles 290 et 291 ont été très largement utilisées et les positionnements se sont affinés.
Pour un observateur familier des procédures européennes, le Parlement européen serait plutôt favorable aux actes délégués car il dispose de plus de pouvoirs qu'auparavant, jusqu'à l'opposition au projet d'acte délégué ; le Conseil serait plutôt partisan des actes d'exécution car la procédure est voisine de l'ancienne comitologie, avec le maintien des comités des représentants des États membres ; la Commission trouve des avantages dans les deux procédures : dans le cas des actes délégués, elle n'est pas liée aux avis des comités d'experts, dans le cas des actes d'exécution, elle prend la décision finale sauf en cas de majorité qualifiée contre, ce qui est très rare. Selon un fonctionnaire du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) rattaché au Premier ministre, « la Commission s'arrange toujours pour éviter une situation de blocage et parvient presque toujours à faire passer ses projets ».
L'importance politique des actes délégués apparaît de plus en plus clairement. Le lendemain même où notre commission des affaires européennes examinait le présent rapport, le ministre grec en charge du développement et de la compétitivité présentait les priorités de son gouvernement à la Commission du développement régional du Parlement européen en évoquant cette question : « manifestement, l'adoption des actes délégués nécessitera une discussion intense entre les États ( ...) La question des actes délégués revêt une importance prioritaire et il se peut que cela devienne une question éminemment politique » 7 ( * ) .
* 2 Règlement délégué (UE) n°1061/2010 de la Commission européenne du 28 septembre 2010 complétant la directive 2010/30/UE du Parlement européen et du Conseil relative à l'indication, par voie d'étiquetage, de la consommation en énergie des lave-linges ménagers . L'annexe I du règlement de la Commission énonce les informations devant figurer sur l'étiquette.
* 3 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil COM(2013)97 final, du 28 février 2013 portant création d'un programme d'enregistrement des voyageurs.
* 4 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil COM(2012)11 final, du 25 janvier 2012 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données.
* 5 CJUE (grande chambre), 5 septembre 2012, Parlement européen contre Conseil de l'Union européenne, aff. C-355/10, non encore publié.
* 6 CJCE, 27 octobre 1992, Allemagne c. Commission, aff. C-240/90, Rec. p. I-5383.
* 7 Propos cités dans Europolitique n° 4793 du 23 janvier 2014