La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (auditions et annexe)

Mercredi 16 février 2011

Table ronde
avec les syndicats de la fonction publique :

Interco-CFDT : M. Yves Letourneux, président
FNACT-CFTC : MM. Alain Mazeau, secrétaire général et Patrice Beunard
Fédération des Fonctions Publiques CGC : MM. Jean-Pascal Lanuit et Dominique Zaug
FSU : M. Didier Bourgoin
UNSA Fonctionnaires : M. Hans Helmrich
CGT : MM. Jacques Nicolas et Patrick Hallinger
CFTC-FAE fonctionnaires : M. Denis Lefebvre, secrétaire général
CFDT : M. Patrice Rio

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M. François Patriat , président . - Je vous remercie, messieurs, de votre présence. Vous êtes parmi les premiers invités de cette mission qui étudie les conséquences de la RGPP pour les collectivités locales. Nous avons auditionné le ministre des collectivités territoriales, nous allons entendre celui du budget. Nous sommes très intéressés par le vécu, dans les collectivités et dans les services comme par les citoyens, d'une politique qui avait trois objectifs : réorganiser, économiser, optimiser. Je ne pense pas qu'il soit trop tôt pour en évaluer les conséquences. M. Letourneux souhaite peut-être faire une déclaration liminaire ?

M. Yves Letourneux (Interco-CFDT). - Si l'intersyndicale m'a coopté à sa présidence, nous sommes trois membres de la CFDT. A ce stade, je dirai seulement qu'il n'est pas trop tôt pour s'interroger sur l'impact de cette politique afin d'en faire cesser les effets pervers.

M. Dominique de Legge , rapporteur . - Ma première question porte sur la méthode. Avez-vous été associés à la mise en oeuvre de la RGPP et à son suivi ? J'aimerais aussi savoir à quels rendez-vous vous participez, si vous y participez...

M. Patrick Hallinger (CGT). - Y a-t-il eu concertation ? Pour le représentant de la fonction publique d'Etat que je suis, la réponse est non. C'est même une caractéristique importante de la politique engagée depuis 2007 pour réorganiser les services dans l'intérêt, disait-on, des usagers, des contribuables et des fonctionnaires. Trois ans et demi plus tard, on observe une brutale destruction d'emplois dans la fonction publique d'Etat, et cela se traduit, du côté des collectivités territoriales, par une compression drastique des missions auxquelles elles avaient accès. C'est ainsi qu'après avoir allégé les fonctions de l'ingénierie publique, on s'attaque maintenant aux opérateurs. Le travail de la Cour des comptes concourt à la gestion privée des opérateurs, ainsi pour certains services de l'ONF ou de Météo France. En région Rhône-Alpes, c'est l'équivalent d'une direction départementale de l'agriculture qui a été supprimé en 2010 et en 2011, on a encore supprimé 10 % des emplois des directions départementales interministérielles.

Tout cela nuit au service rendu aux usagers. Il est grand temps de tourner la page et d'ouvrir en grand le débat public. J'observe d'ailleurs que les élus aussi ont été écartés, en même temps que les syndicats et les citoyens. Il faut rouvrir le débat sur les fonctions et les missions publiques et pour cela définir des instances, des lieux pour le mener.

M. Didier Bourgoin (FSU). - En l'absence de Bernadette Groison, retenue par des engagements antérieurs, il me revient de dire que la FSU a une vision négative de la RGPP comme de la RéATE (réorganisation de l'administration territoriale de l'État). La RGPP a surtout été faite pour réduire radicalement la dépense publique : peut-on faire plus avec moins ? Nous ne le croyons pas. Le versant RéATE peut apparaître de bon sens, mais on aboutit surtout à une réduction du nombre de fonctionnaires, M. Tron prônant même des bonifications financières pour les collectivités qui supprimeraient des emplois.

La vision d'ensemble est brouillée, parce que l'on n'a pas clarifié les compétences et qu'on a mis fin aux financements croisés, aux dépens des services publics locaux. Une circulaire incite aux privatisations en associant la réforme des structures logistiques et immobilières à une externalisation de leur gestion. Des parlementaires de la majorité et de l'opposition partagent ce constat. Nous vous ferons passer une contribution.

Un rapport d'information de l'Assemblée nationale présenté le 7 juillet 2010 a mis en évidence la difficulté de concilier des démarches horizontale et transversale en réduisant les moyens. C'est ainsi qu'en rattachant le champ des politiques en faveur de la jeunesse à la direction de la cohésion sociale, on peut les réduire à un traitement social et cesser de soutenir 2 500 associations.

Les négociations sur l'emploi précaire montrent que le contrôle de légalité ne joue plus son rôle et que les collectivités territoriales usent et abusent de l'emploi précaire : un emploi sur trois y est désormais un emploi hors statut. L'Etat se retire tandis que la marge de manoeuvre des collectivités se réduit parce que leur pouvoir politique, fiscal et financier est fragilisé.

M Yves Letourneux . - Nous n'avons pas été associés. Lorsque le dispositif a été annoncé, il devait y avoir trois niveaux de concertation : confédérations, fédérations et organisations de terrain. D'accord pour améliorer le service public et définir les territoires pertinents ... à condition de ne pas démanteler les services, de ne pas casser l'emploi public. Or le président de la République avait déjà annoncé la règle : ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux.

M. François Patriat , président . - Comment cela se traduit-il concrètement ?

M Yves Letourneux . - Les directions départementales interministérielles regroupent quatre secteurs, mais les services sont éclatés. Ceux de la concurrence et des prix ne reçoivent pas toutes les directives parce que le système informatique est incomplet ; en même temps, les ARS créées par la loi HPST obligent les conseils généraux à revoir leurs projets. Est-ce cela, améliorer le service public ? La question de la réforme était un enjeu majeur pour nous. Mais nous refusons ces procédés à la hussarde, sans concertation.

M. Patrice Rio (CFDT). - Les services de la consommation et de la répression des fraudes ont été éclatés entre la direction de la cohésion sociale au niveau départemental et la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, la Direccte. Nous n'avons pas été associés à un changement qui a eu de très importantes conséquences. Nous avons en réalité subi deux réformes : en juillet 2008, la répression des fraudes a été intégrée à la Direccte puis, en décembre, il y a eu un éclatement, une remise en cause à laquelle nous ne nous attendions pas. Nous l'avons ressenti comme du mépris à notre endroit alors que la première réforme avait été acceptée, la répression des fraudes ayant déjà entamé une régionalisation, la redépartementalisation obligeant à rescinder des services mutualisés.

M. François Patriat , président . - Quel était l'intérêt de cette redépartementalisation ?

M. Dominique de Legge , rapporteur . - Quels arguments a-t-on avancés ?

M. Patrice Rio. - Le souci de rapprocher dans la direction départementale interministérielle services vétérinaires et répression des fraudes, au nom de la politique sanitaire. Les services de la concurrence sont restés à la Dirrecte. Cette réorganisation a cassé les équipes et le réseau d'enquêteurs ; elle a éloigné ces derniers des lieux de leur intervention. L'état d'esprit actuel est dominé par un sentiment de découragement.

Est-il trop tôt pour dresser un bilan ? On aime bien les états statistiques aux finances et le 7 février, M. Lefèbvre a dressé le bilan d'action de la concurrence. Je suis d'accord avec ses chiffres, que j'interprète différemment. L'effectif a baissé de 2,39 % de 2009 à 2010 (la baisse est continue depuis plusieurs années), mais la diminution du nombre d'entreprises contrôlées a été deux fois plus forte, trois fois plus si l'on tient compte de la richesse des interventions effectuées : l'impact de la RGPP est très sensible. Que s'est-il passé avec la redépartementalisation ? On avait mutualisé au niveau régional des missions pointues comme le contrôle des engrais, des cosmétiques, des compléments alimentaires ; avec la redépartementalisation, il faut qu'elles soient représentées au niveau de chaque département alors qu'il y a moins d'agents. La polyvalence n'est pas gage d'efficacité : comme une enquête demande plus de préparation, on en fait moins, d'où une moindre protection des consommateurs, mais aussi des entreprises intéressées au respect des règles de la concurrence. Je peux vous transmettre une note détaillée.

M. François Patriat , président . - Quand je lui ai posé la question, M. Lefèbvre m'a répondu avoir les moyens de sa politique. La RGPP aurait optimisé l'efficacité.

M. Patrice Rio. - Souhaiteriez-vous que je contredise le ministre ? Il a certainement raison... Toutefois, les consommateurs n'arrivent plus à trouver les services de la concurrence et mes collègues de Rennes reçoivent tous les plaintes des consommateurs contre telle ou telle entreprise parce que leur laboratoire est le seul service de la répression des fraudes identifié comme tel dans l'annuaire. Inversement, sur qui le ministre exerce-t-il son autorité hiérarchique sinon sur la Direccte ? Comment piloter de services qui ne dépendent pas de lui ? Voilà des mois que nous le disons à Mme Lagarde. Nous fonctionnons aujourd'hui grâce aux anciennes relations entre collègues : tout repose sur le facteur humain.

M. Alain Mazeau (CFTC). - Nous aurions souhaité être associés à la démarche. Les interrogations sont palpables. La RGPP aurait pu permettre de clarifier le rôle et les compétences de chacun, mais c'est objectif n'a été atteint qu'en partie. Le processus n'est pas lisible pour les agents territoriaux -mais il est un peu tôt pour établir un bilan.

M. Denis Lefèbvre (CFTC-FAE). - La logique de la RGPP pour la fonction publique d'Etat  est comptable. Il n'y a pas eu d'audit préalable sur les missions de l'Etat, il fallait seulement limiter le déficit, donc les effectifs de fonctionnaires, mais cette politique trouve forcément ses limites. On a beau rapprocher la gendarmerie et la police, il faut toujours assurer le maillage du territoire. Si la restructuration de la défense a été mieux discutée, il n'y a pas eu de concertation, sauf pour la création des directions départementales interministérielles. Il n'y pas eu de tour de table. La CFTC n'a jamais été opposée à une évolution de l'administration, mais il s'agit ici d'une logique comptable. Il eût fallu commencer par un bilan de la situation, s'interroger sur les missions et en déduire les effectifs. On ne l'a pas fait, et c'est le vice de départ de la RGPP.

M. François Patriat , président . - L'Etat répond qu'il ne suit pas une pure logique comptable puisqu'il a augmenté parfois des effectifs, par exemple à Pôle Emploi.

M. Yves Letourneux. - Il y avait déjà eu des engagements sur Pôle Emploi et la décision avait été prise avant la présidence Sarkozy. Le guichet unique de l'emploi devait permettre une amélioration pour le personnel mais on supprime 1 500 emplois en 2011. Et quand le budget diminue de 400 millions, où est le gain pour Pôle Emploi ?

On ne peut demander aux ministres de dire le contraire de ce qu'ils doivent dire, mais l'on peut se rappeler du discours que l'on tenait après l'affaire du sang contaminé lorsqu'on a créé l'Afssaps, qui n'a pourtant pas évité l'affaire du Médiator.

Nous l'avons bien vu lors des trois journées que nous avons organisées pour les trois fonctions publiques, les fonctionnaires ne s'y retrouvent plus et les services ne tiennent que par leur engagement et leur attachement viscéral au service public. Les conditions de travail sont catastrophiques dans les services de l'Etat pour ne rien dire du secteur hospitalier, et cela va gagner la fonction publique territoriale.

M. François Patriat , président . - Pour d'autres raisons.

M. Yves Letourneux. - Il faut un constat honnête. Un ministre d'Etat comme M. Borloo a négocié avec l'encadrement du ministère afin de ne pas entrer totalement dans la RGPP. Le service public doit se réformer mais pas n'importe comment. Nous sommes toujours prêts à nous mettre autour de la table pour faire avancer les choses mais, comme pour les retraites, le gouvernement se contente de faire croire au dialogue social et casse tout sans répondre aux vrais problèmes de la fonction publique : le territoire pertinent et la proximité, entre la région et le département.

M. Hans Helmrich (UNSA). - La RGPP a sur les collectivités un impact qui varie selon leur taille. On ne s'est pas demandé quel service public l'on veut, avec quels fonctionnaires ; il n'y pas eu de concertation ; on est resté dans une logique comptable. On voit bien les effets pour les collectivités locales du désengagement de l'Etat. Les communes de moins de 1 500 habitants n'ont pas de service technique, pas d'ingénieurs ; depuis que les DDE ne les aident plus à établir les cahiers des charges et à préparer les marchés publics, elles sont obligées de faire confiance aux entreprises, ce qui les amène à valider des choses qui ne devraient pas l'être. On a fait la RGPP avant de mutualiser les services et comme les citoyens ne peuvent plus se tourner vers ceux de l'Etat, ils s'adressent aux collectivités qui sont proches ; les plus grandes peuvent faire face mais la situation des autres est complexe. Le contrôle de légalité permettait naguère aux élus de vérifier la conformité de certaines délibérations. Ils naviguent maintenant à vue.

M. Jean-Pascal Lanuit (CGC) - Il faut revenir sur la philosophie initiale de la RGPP. Cette démarche de modernisation a en effet suivi un processus descendant. On n'a pas cherché à améliorer le service public, on n'a pas consulté les partenaires sociaux, mais on a centralisé auprès du Premier ministre une décision qui a ensuite été déclinée par les ministres. Il n'est pas neutre que ceux-ci soient obligés de se justifier devant des groupes composés de fonctionnaires et d'auditeurs privés et non plus devant l'autorité législative. Ce processus descendant peut s'accélérer parce qu'il s'appuie sur un existant. Il y avait des rapports de la Cour des comptes ou des inspections générales. Comme on ne les avait pas appliqués parce qu'ils se heurtaient à des obstacles politiques ou sociaux, il ne faut pas s'étonner si l'on rencontre aujourd'hui des difficultés, en particulier au niveau de l'encadrement, auquel la CGC est attentive. Les fusions de corps affectent les collectivités locales. Celle qui est intervenue entre le génie rural et les ponts et chaussées a limité la visibilité du dispositif, et l'encadrement subit les conséquences de la réforme de l'ingénierie publique.

Tous les rapports de la RGPP n'ont pas été rendus publics. Comment discuter quand on ne dispose pas de toutes les données? Qu'en est-il du rapport entre l'Etat et les collectivités publiques, du contrôle de légalité et de l'ingénierie publique, des prestations et du contrôle ? Des données aussi importantes que les impôts locaux et les frais de gestion qu'elle occasionne ne rentrent pas dans une RGPP qui n'a pour objet ni d'améliorer le service aux collectivités ni le dialogue social.

M. Dominique Zaug (CGC). - Dans mon département, la RGPP n'a pas été synchronisée avec une procédure descendante au niveau des structures de l'Etat. Aussi avons-nous créé en interne une structure de vérification juridique pour les petites collectivités.

M. Dominique de Legge , rapporteur . - Où cela se passe-t-il ?

M. Dominique Zaug. - Dans les Vosges. La population est de 380 000 habitants.

Les compétences sociales du département heurtent celles de l'ARS, d'où des projets concurrents. Le personnel d'encadrement, partagé entre une politique centralisée et une équipe interministérielle, reçoit des ordres de différents ministères. Comment les agents que l'on place dans cette situation désagréable sont-ils dirigés ? Partageant des locaux, ils ont des rémunérations différenciées et des statuts hétérogènes.

M. Yves Letourneux. - Le premier effet de la RGPP est la suppression de l'ingénierie publique, la fin de l'accompagnement des collectivités qui doivent se tourner vers le privé.

Deuxièmement, avec la RéATE, on fait pression sur les conseils généraux. On leur demande des plans départementaux afin de sauver les emplois que l'on veut supprimer, en matière de gérontologie par exemple.

Le troisième effet concerne les missions de conseil confiées aux sous-préfectures -une bonne idée- mais on leur en retire les moyens.

Le quatrième effet concerne les ARS, qui résultent de la loi HPST. La CFDT était assez favorable à l'idée d'un décideur en la matière, mais aucune analyse n'a été menée en amont. A Hérouville-Saint-Clair, quatre directions avaient collaboré pour réaliser cinq places supplémentaires dans un établissement  mais, du fait de la création des ARS, il a fallu reprendre un travail de quatre ans !

Cinquièmement, la réforme de la taxe professionnelle pose la question du financement des collectivités. Quelle politique pour la région si on supprime ses moyens financiers et que 90 % de son financement vient de la TIPP ?

De surcroît on va partir d'une base 2009, très défavorable, puisqu'on était en pleine crise.

M. François Patriat , président. - Il y a concomitance avec la réforme des collectivités territoriales mais aucun lien de cause à effet.

M. Yves Letourneux . - La vraie question demeure : quels services publics veut-on pour quel projet de société ?

Mme Catherine Deroche . - Vous déplorez de n'avoir pas été associés, en 2007, à la mise en place de la RGPP, que vous qualifiez de brutale. Mais il y a eu, depuis, des rapports d'étape dans vos domaines d'activité. Y avez-vous été associés ?

Vous regrettez le manque de lisibilité de la réforme pour l'usager, mais n'est-il pas lié à la période transitoire et surmontable grâce à une communication adéquate ?

La RGPP vise en premier lieu à améliorer le service public, mais aussi à maîtriser les déficits publics.

Vous estimez les fusions de corps malvenues, mais le fait est que la complexité est telle que la simplification est apparue nécessaire.

Vous soulignez l'impact négatif de la réforme sur les collectivités, mais je relève que certaines avaient déjà leurs propres services instructeurs, pour les permis de construire, par exemple, où les démarches ne sont pas pour autant plus longues ou plus complexes. Dans mon département, on ne s'en tire pas mal.

Mme Marie-France Beaufils . - Vous avez évoqué une dégradation du service, en citant l'exemple de l'ingénierie ou des permis de construire, où l'on sent, dans les petites collectivités, que les capacités ne sont plus les mêmes que lorsqu'elles pouvaient compter sur les DDE. Y a-t-il des services, au-delà, qui ne sont plus vraiment rendus ?

On entend beaucoup parler, ces temps-ci, de territorialisation des politiques culturelles. Le sujet est-il pour vous lié à la RGPP ? Pour être responsable de la culture dans ma communauté d'agglomération, je sens venir le moment où l'écrémage sera tel dans les Drac qu'elles ne seront plus en mesure d'accompagner les projets.

Les services de l'Etat, enfin, sont-ils encore en mesure de mener les politiques d'ensemble définies par la loi -je pense aux plans de prévention des risques d'inondation ou des risques technologiques ? Quels outils reste-t-il pour que la loi soit mise en oeuvre dans les temps et que la population ne subisse pas les effets du manque de moyens ?

M. Dominique de Legge , rapporteur. - Vous avez évoqué les permis de construire, mais quid de l'assistance à la maîtrise d'ouvrage ? J'ai toujours été assisté, dans mon département, par les services de l'Etat, et je vois mal comment je pourrais m'en passer.

M. Gérard Bailly . - Dispose-t-on déjà de chiffres qui prennent en compte les transferts de compétences ? Quel impact a eu la dématérialisation, dont je suppose que les effets commencent à se faire sentir ?

J'ai le sentiment que les compétences du préfet de département sont peu à peu absorbées, dans de nombreux domaines, par le préfet de région. Voilà qui n'est pas pour rassurer les départements éloignés des grandes métropoles...

M. Jean-Luc Fichet . - Si j'en crois vos interventions, vous estimez tous légitime de réinterroger les politiques publiques, mais considérez que l'Etat met en place un dispositif davantage subi que dynamique. Ce qui lui a permis de transférer ses charges vers les collectivités locales, qui ont dû faire preuve d'imagination pour réinventer des services d'accompagnement ou d'ingénierie disparus. Et quand elles n'ont pu faire autrement, elles ont dû faire appel au privé.

Je me demande où la dépense a diminué car ce sont toujours les contribuables qui payent. Sans compter qu'il est paradoxal de transférer des charges nouvelles à des collectivités que l'on vilipende, dans le même temps, pour leur dissipation.

Quels sont, pour vous, les points positifs de la RGPP ?

M. Patrick Hallinger. - Alors que la crise nous fragilise un peu plus encore, se pose en effet la question vitale de la sécurité des biens et des personnes. On l'a vu lors des tempêtes en Vendée : le plan de prévention des risques n'a pas été respecté. Et je ne parle pas des alertes de la sécurité maritime... Cet hiver, on a vraiment eu le sentiment d'une carence publique, comme si l'Etat n'était plus capable d'assurer le minimum. Il n'y a pas eu mort d'homme, mais cela ne tenait qu'à un fil. Il faut revoir toute la gestion du risque, y compris avec les services de la Météo. Lorsque la neige est tombée sur l'Île-de-France, le préfet a réuni les services départementaux pour faire le point heure par heure. Mais à partir de 2012, il ne pourra plus compter sur la station de l'Eure-et-Loir, qui doit fermer à cette date. Même chose pour celle du Loiret, en 2015. Ce sont ainsi les capacités d'observation fine, sur le terrain, qui sont peu à peu mises en cause.

Il faut bien avoir conscience que nous sommes au bout du bout d'une démarche qui vise à réduire les moyens. Le dernier rapport d'étape, du 30 juin 2010, n'est qu'une compilation de rapports sectoriels. Il met en avant un grand succès : l'intégration de la direction générale de la fonction publique à Bercy. Mais en oubliant de rappeler que cette direction a d'abord été rattachée au ministère du travail, pour suivre M.Woerth, avant de revenir finalement à Bercy. Preuve que la rationalité de la démarche a ses limites... Autre grande réussite que l'on vante : Pôle emploi. En oubliant de dire qu'avec quatre millions et demi de dossiers à traiter, il lui a fallu recourir à du personnel précaire, et y compris même au privé, ce que dénonce la Cour des comptes. Il y a tout de même de quoi se poser des questions...

Nous n'avons pas été associés à l`élaboration de ce rapport. Nous sommes prêts à débattre. Il est temps de changer de méthode. Puisse cet appel être placé en exergue de votre rapport. Un an après le lancement de la RGPP ont été signés les accords de Bercy. Preuve qu'elle conduit à s'interroger sur le besoin de liant. La rénovation du dialogue social dans la fonction publique devra donner lieu à des échanges pour améliorer les décisions.

Les « usagers » ? Lancer des enquêtes de satisfaction ne mène pas à grand chose. Dans les années 1990, existaient des commissions de modernisation. Celle de la fonction publique ne se réunit plus depuis plusieurs années... Nous manquons véritablement de lieu d'expression. Nous voulons une administration de l'Etat en phase avec les réalités du pays. A cet égard, et même si la région reste le lieu de la synthèse pour l'aménagement du territoire, les services départementaux jouent un rôle essentiel de proximité. Je regrette que l'on puisse envisager de se passer d'eux. Les préfets de département, qui en sont le relais, ont un rôle central à jouer pour améliorer l'articulation entre services territoriaux et services de l'Etat, qui ne doivent pas se sentir en concurrence.

Les directions départementales interministérielles sont désormais les outils dont nous disposons pour mettre en oeuvre les politiques publiques. Mais pas moins de 10 % de leurs effectifs ont été supprimés en 2011, pour la plupart dans les services de proximité. Restent quelques moyens d'action, fragilisés, qu'il faut redynamiser. La relation entre services régionaux et départementaux gagnerait à plus de réciprocité. Il ne s'agit pas que l'un décide, tandis que l'autre applique : les services locaux ont une connaissance fine des besoins. Il faut mieux les écouter.

L'objectif premier de la RGPP était de réduire la dépense publique. Nous avions fort bien compris qu'après l'Etat viendraient les collectivités, la santé. Nous en sommes arrivés à un stade où l'on doit s'interroger sur les services publics que l'on veut dans notre pays. Sur les moyens de construire des solidarités nouvelles, intersectorielles. Les collectivités ont su réussir de grandes choses : les lycées, le ferroviaire. Il faut s'interroger sur leur complémentarité avec l'Etat. Mais il y faut aussi un peu de moyens. Ne pas remplacer un emploi sur deux rapporte 500 millions d'économie par an. Chacun est en mesure d'observer que l'outil fiscal est d'un bien meilleur rendement...

M. Jacques Nicolas (CGT). - Le baromètre BVA sur les services publics locaux témoigne depuis quatre ans d'une insatisfaction quant à l'action de l'Etat en matière de services publics. Près d'un Français sur deux est prêt à payer plus d'impôts pour améliorer le service public : autant dire que la doctrine de la RGPP est mise en cause par les usagers eux-mêmes. Quant aux fonctionnaires, de la fonction publique comme de l'Etat, ils jugent la réforme inefficace et s'estiment pénalisés par une réorganisation qui n'améliore pas le service public. Les petites collectivités, les plus nombreuses, souffrent d'être privées de toute une série de relais : comptable public, DDE... Nous avons transmis le questionnaire que vous nous avez fait tenir à nos antennes de base, les mieux à même de retracer fidèlement les effets de la RGPP, sachant qu'ils diffèrent selon la taille des collectivités. Certaines ont pu mettre en place des services relais, mais la majorité ne le peut pas.

M. Didier Bourgoin. - Avec la recentralisation le préfet de région s'érige en proconsul pour appliquer la politique du gouvernement, qui se désengage : nous nous inquiétons de l'émergence du secteur de la concurrence, le plus souvent sous la forme du partenariat public-privé. La réforme fiscale, avec la clause de compétence générale, place les collectivités face à une seule alternative : trouver d'autres moyens de financement ou réduire leur action. C'est ainsi qu'un département de la région parisienne vient de lancer un énorme projet de partenariat public-privé pour la construction et la gestion de collèges. C'est ainsi que l'on modifie insidieusement la notion même de service public local : l'usager devient peu à peu un client. Quelques exemples désastreux, en matière de gestion de l'eau ou du logement social, devraient pourtant avoir fait comprendre que la voie n'est pas la bonne. Voilà un exemple des dégâts collatéraux qui pèsent lourd sur les services publics locaux.

M. Yves Letourneux. - Je confirme que nous n'avons pas été associés aux rapports d'étape. Une bonne communication rendra les choses plus lisibles pour les usagers ? J'en doute. Les spots que l'on voit actuellement à la télé aideront peut-être un peu, mais ne suffiront pas. Au reste, ce terme d'usagers me gêne. Je préfèrerais que l'on parle de citoyens, car c'est à eux qu'appartiennent des services publics dont l'usager n'est que l'utilisateur. Ce sont eux qui financent ce bien commun, même s'ils n'en utilisent pas toujours tous les services. L'année 2011 sera l'année européenne de l'engagement citoyen : bonne occasion de lui rendre sa place dans la définition des services publics.

Nous ne sommes pas contre la maîtrise de la dépense, mais lorsque l'on parle de déficit public, il faut considérer et les dépenses et les recettes. Le bouclier fiscal coûte plus cher en moins-values de recettes que ce que la RGPP conduit à économiser en dépenses -surtout si l'on prend en compte le coût de l'ensemble des cabinets de conseil qui ont accompagné le processus...

Les missions publiques, comme l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, sont abandonnées aux collectivités, qui ne peuvent plus se faire accompagner par les services de l'équipement. La RGPP, par la façon dont elle a été menée, nous a fait passer à côté de la question, essentielle depuis la décentralisation de 1983, de la complémentarité entre les collectivités locales et l'Etat. C'est ainsi que l'on se retrouve, pour la prévention des risques naturels et technologiques, dans la situation suivante : un seul fonctionnaire de l'Etat, le préfet, qui utilise les services des collectivités locales. C'est le monde à l'envers. Il faut remettre les choses à l'endroit, et se demander quel service de sécurité civile revient à l'Etat pour prendre en charge, à l'échelon national, les risques.

La territorialisation des politiques ? Nous y sommes favorables, s'il l'on entend par là une vraie décentralisation : entendre la réalité des territoires. Les enjeux de santé publique, par exemple, ne sont évidemment pas les mêmes dans le Nord et en région PACA. Mais s'il ne s'agit que de passer la patate chaude aux collectivités, sans même qu'aie lieu un vrai débat législatif, nous ne sommes pas d'accord.

Les Drac sont encore le seul service de l'Etat qui semble n'être pas touché par la réforme de l'administration territoriale. Elles ont encore un directeur, un bâtiment. Mais il n'est pas sûr, en effet, qu'il reste grand chose dedans...

La compétence régionale sur les chemins de fer a permis de désenclaver bien des régions, mais il est du rôle de l'Etat de veiller à la cohésion sociale et à l'égalité.

Le préfet de département a clairement perdu son pouvoir : il est désormais sous l'autorité directe du préfet de région. Ne lui reste plus en propre que sa compétence de sécurité publique, comme représentant du ministère de l'Intérieur. Mais on ne peut rester ainsi au milieu du gué. Même placé sous l'autorité du préfet de région -dont on aimerait bien parfois qu'il ne se comporte pas comme s'il n'était préfet que du seul chef lieu de région- il doit pouvoir répondre. Quand au préfet de région, c'est sous l'autorité de Matignon, dont la compétence est interministérielle, qu'il devrait être placé, et non sous celle du ministre de l'Intérieur.

Peut-on trouver quelque chose de positif à la RGPP ? Il n'est pas mauvais que l'Etat se pose la question du territoire pertinent pour la définition des politiques publiques. La région est sans doute le bon échelon.

M. François Patriat , président . - L'échelon, pas le territoire.

M. Yves Letourneux. - Il faut bien que quelqu'un pilote : le préfet. Il existe un comité de l'administration régionale, mais qui ne suffit pas à assurer une vraie politique interministérielle. Et les changements de périmètre ne sont guère lisibles : alors que l'on lance la RGPP et que l'on crée des directions départementales interministérielles, comment expliquer que la direction générale de la fonction publique passe au Travail puis revienne à Bercy ?

Je me suis investi dans la branche santé-solidarité pour avoir une vision unifiée de la fonction publique. Or, je me suis vite aperçu qu'il existe autant de politiques que de ministères, voire que de directions au sein des ministères.

M. François Patriat , président. - Alors qu'il faudrait connaître les incidences de l'action ministérielle sur l'ensemble de l'action publique.

M. Yves Letourneux . - Nous sommes associés à la réflexion sur la dépendance : on s'aperçoit que les élus locaux ne sont pas conviés ! C'est une aberration : à ne pas s'asseoir tous ensemble autour de la table, on perdra de l'argent public.

M. Patrice Rio. - Le volet immobilier de la réforme est confié au préfet, dans chaque département. Pour regrouper tous les agents dans un même immeuble, il a fallu dépenser beaucoup d'argent. La direction interministérielle est implantée, depuis quelques jours, à Cesson-Sévigné, pour un coût de location de 800 000 euros par an, alors qu'auparavant, les services étaient logés gratuitement dans une cité administrative de l'Etat. Il me semble tout de même que vendre un immeuble pour avoir ensuite à payer un loyer ne relève pas d'une gestion « de bon père de famille »... Il a fallu créer de nouveaux systèmes informatiques : on a mis les anciens à la poubelle, tiré des câbles, installé des serveurs, et cela ne fonctionne pas, parce que le système est sous-dimensionné. Quand un agent de la DCCRF veut envoyer la photo d'un tapis de jeu pour enfant à ses collègues enquêteurs, il ne peut pas le faire, parce que la messagerie n'est pas assez puissante...

L'harmonisation des rémunérations ne fera pas faire d'économies : avant d'aller plus loin dans l'interministériel, il faut harmoniser régimes et statuts, par le haut.

Mme Beaufils demandait quels services ne sont plus rendus. A la DCCRF, les réductions d'effectifs ont isolé les enquêteurs, forcés à la polyvalence : il est bien évident que la protection du consommateur n'est plus assurée comme avant. Or, on a d'autant plus besoin, en période de crise, de faire des achats éclairés. Quant aux entreprises qui subissent la concurrence, elles non plus ne sont plus protégées comme avant.

M. Patrice Beunard (FNACT-CFTC). - Sur le terrain, les sapeurs-pompiers doivent être de plus en plus accompagnés par les forces de l'ordre, dont le nombre diminue. Nous sortons donc plus nombreux à chaque fois.

En montagne, la concurrence entre sapeurs-pompiers et CRS persiste. Certes, des commissions quadripartites ont été mises en place, réunissant services de l'Etat, sécurité civile, fédérations nationales de sapeurs pompiers et associations d'urgentistes, mais cela n'empêche pas que persiste, par exemple, la dualité entre urgentistes et Samu.

Dès que l'on s'éloigne de vingt kilomètres d'une grande agglomération, les difficultés commencent. Et cela alors que les secours à personnes représentent 80 % des interventions.

La direction de la prospective, de la programmation et de la sécurité ne compte pas un seul sapeur-pompier. C'est ainsi que lors des chutes de neige à Paris, le réseau de la sécurité civile a été laissé à l'écart : c'est bien regrettable, car cela aurait aidé à résoudre un problème qui était avant tout de circulation...

Les pompiers professionnels ne sont pas plus de 35 000, les pompiers volontaires 300 000. Entendre dire qu'un tel service coûte trop cher me fait vraiment mal au coeur.

M. Denis Lefèbvre. - M. Baroin a annoncé, avec l'enthousiasme qui est le sien, une nouvelle vague de la RGPP. Verra-t-on enfin s'ouvrir le dialogue social ? On parle d'inscrire dans la Constitution, à l'allemande, un principe d'équilibre des comptes. Mais tout cela pose la question des recrutements, des salaires... A quand le dialogue ? Il ne serait pas inutile...

La RGPP, d'accord, si elle ne se traduit pas par un transfert de charges massif vers les collectivités. Et je ne parle pas des effectifs civils de la Défense, qui ont été divisés par deux en vingt ans ! Avec les effets pervers que tout cela comporte, au premier rang desquels l'externalisation, dont on s'aperçoit in fine qu'elle coûte plus cher que l'administration. Je vous renvoie au rapport de la Cour des comptes. Enfin, il faudrait peut-être réfléchir à la dimension européenne du problème, sachant que nous n'avons pas les moyens de nous payer un deuxième porte-avions !

M. Hans Helmrich. - Oui, des services ont disparu. Les études nécessaires aux PLU, aux Scot, coûtent aujourd'hui plus cher que lorsqu'on pouvait se tourner vers les services de l'Etat. Je doute donc que l'on ait fait des économies.

Quels services publics veut-on ? On regroupe les brigades de gendarmerie sous prétexte de rationalisation, résultat, les délais d'intervention passent d'une demi heure à une heure. Et dans les cas extrêmes, intervenir sous quinze secondes plutôt qu'après trois minutes n'est pas indifférent...

Le bilan ? Des services publics de moindre qualité, sans économies à la clé. Et tout cela faute d'analyses d'impact et de concertation avec les partenaires sociaux.

M. Jean-Pascal Lanuit. - L'Etat a mieux conscience de la misère dans laquelle il fonctionne : il faudra bien faire des choix. La réforme porte beaucoup d'effets invisibles, jusqu'au moment où l'on arrive au seuil critique, celui où le service public ne peut plus être rendu. C'est bien la seule vertu que l'on peut trouver à la RGPP...

Si le problème de lisibilité est sans doute en partie temporaire, des difficultés demeureront. Une grande partie de la population croit encore que le préfet est un élu, ou que l'architecte des bâtiments de France est un personnage tout puissant, alors qu'il n'est appelé à intervenir que sur très peu de bâtiments.

Les fusions de corps peuvent être positives, à condition que l'on n'y voie pas une solution. Les difficultés étaient jusqu'à présent en grande partie résolues grâce aux détachements. Le vrai problème tient plutôt au fait qu'à l'intérieur d'un même corps, les traitements varient beaucoup, à compétences égales selon le ministère. A quand une Inspection générale des ressources humaines ? La crainte que l'on peut avoir, c'est bien que cette réforme des corps ne soit mise au seul service de l'objectif de réduction des emplois. On ne lui affecte pas même, d'ailleurs, de moyens financiers temporaires, comme cela s'est fait dans d'autres pays. Est-ce un signe ?

Nous ne sommes pas plus consultés sur les rapports d'étape que nous ne l'avons été sur le rapport de départ.

La régionalisation met en symbiose Etat et collectivités. Avec cet effet que tout changement dans l'Etat se répercute sur tous les acteurs. Les zones fragiles le deviendront plus encore : les petites communes sont plus exposées que les grandes métropoles. Même chose pour leurs agents.

Pour les Drac, on peut espérer que la fusion avec les services de la direction des archives et du patrimoine, qui ont les pieds dans la glaise et sont en contact régulier avec les élus, leur donnera une vision plus proche du territoire. Restent cependant des difficultés d'intendance. Les bâtiments historiques dans lesquels étaient souvent installés les services sont coûteux à adapter à d'autres emplois que l'administration : ils ne seront pas faciles à vendre.

L'émergence du préfet de région peut être positive, mais il ne fait qu'affirmer son ascendant sur les services déconcentrés sauf sur la Défense, les Finances ou l'Enseignement supérieur, qui gardent leur autonomie.

M. François Patriat , président . - Je vous remercie de ces interventions, qu'il serait utile que vous complétiez en nous fournissant des exemples concrets.

M. Yves Letourneux. - Nous vous transmettrons cette contribution. Car le plus grave dans la RGPP, c'est bien l'absence de débat démocratique sur les services publics. Le mouvement a été lancé sans débat au Parlement. On parle beaucoup de la réforme fiscale : ce doit être l'occasion de se demander au service de quoi on la met. Et comment corriger les effets pervers de la RGPP.

M. Patrick Hallinger - Nous partageons cette analyse.

M. François Patriat , président . - Ce qui est vrai en milieu rural peut l'être aussi dans les villes. Lorsque l'on s'étonne de la faible amplitude des horaires d'ouverture des préfectures, on s'entend répondre qu'il n'est plus nécessaire de s'y rendre...