M. François Baroin,
ministre du budget, des comptes publics,
de la fonction publique et de
la réforme de l'Etat,
rapporteur général du conseil de
modernisation
des politiques publiques
M. François Patriat , président . - Monsieur le ministre, nous souhaitons entendre votre analyse sur la mise en place de la RGPP, notamment sur la concertation, ainsi que sur ses effets après trois ans d'exercice. Les syndicats de la fonction publique, que nous venons d'auditionner, nous ont signalé que vous annonciez une deuxième vague de la RGPP : qu'en est-il ?
M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, rapporteur général du conseil de modernisation des politiques publiques. - Je résumerai pour commencer le constat initial qui a conduit à la mise en oeuvre de la RGPP. L'intervention de l'Etat, d'abord, était devenue multiforme et parfois peu lisible. Ses missions s'étaient multipliées et superposées sans que la cohérence d'ensemble ne soit toujours garantie. Des politiques qui ne devaient être que temporaires avaient été pérennisées. Des missions, qui ne relevaient pas du coeur de métier de l'Etat, s'étaient développées. Il convenait donc d'engager une réflexion sur les priorités de l'Etat et sur la pertinence de certaines de ses missions.
L'organisation de l'Etat, ensuite, s'était progressivement complexifiée pour les usagers, contraints de s'adresser à différentes administrations pour trouver une réponse à une même demande et pour les fonctionnaires eux-mêmes.
Enfin, les effectifs de l'Etat s'était considérablement accrus depuis 30 ans avec le recrutement de plus de 300 000 agents, en dépit des transferts de compétences vers les collectivités territoriales et les opérateurs de l'Etat.
La RGPP est d'abord une démarche globale et équitable qui concerne toutes les structures de l'Etat: les administrations centrales et déconcentrées, les opérateurs et, dans le respect de la spécificité de leur gouvernance, les organismes de sécurité sociale.
Elle bénéficie d'un soutien politique très fort qui en assure sa continuité : elle est pilotée par le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) présidé par le Président de la République et fait l'objet d'un suivi régulier par le Comité de suivi co-présidé par le Secrétaire général de la Présidence de la République et par le Directeur de cabinet du Premier Ministre.
La RGPP repose sur une analyse des spécificités de chaque ministère. On procède à un échenillage, dans une logique de dialogue social et de redistribution. Le principe de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite, par exemple, se décline de manière différente dans chacun des ministères. Ainsi, le ministère de la justice a bénéficié d'emplois supplémentaires quand le ministère du budget est allé au-delà du « 1 sur 2 ».
La RGPP fait l'objet d'un suivi très rigoureux : l'état d'avancement de chaque mesure est évalué sur la base d'objectifs et d'indicateurs précis. Chaque rapport d'étape, présenté en Conseil des ministres, assure la transparence des résultats, avec un système simple de feux tricolores.
La RGPP vise à réduire les dépenses, à améliorer la qualité du service rendu aux usagers et les conditions de travail des fonctionnaires. Contribuables, usagers, fonctionnaires, tous doivent y trouver leur compte.
Enfin, la RGPP est une démarche partenariale car il faut convaincre pour réussir.
Equité, continuité, rigueur, équilibre, voilà les principes au service de cette réforme d'ampleur.
Trois ans après, où en sommes-nous?
Des réformes structurelles majeures ont été menées à bien dans tous les ministères, avec une ampleur jamais connue. J'en citerai quelques-unes : la création de la DGFiP, à laquelle tous les gouvernements avaient renoncé ; la création de Pôle Emploi : les usagers selon une étude BVA trouvent que la complexité des démarches a baissé de 11 points, passant de 42 à 31 entre 2008 et 2010 ; la restructuration de l'appareil de défense ; la reconfiguration de la carte judiciaire ; la fusion des directions régionales, qui sont passées de vingt à huit et départementales, qui sont passées de dix à deux ou trois selon les départements. L'effort de restructuration a aussi porté sur les administrations centrales où le nombre de directions diminuera de 10 % sur le quinquennat.
Nous avons engagé des chantiers interministériels structurants pour améliorer la performance et la qualité des fonctions supports de l'Etat : l'opérateur national de paie gérera la paie de tous les fonctionnaires, Chorus - dont je vous signale qu'il gère l'ensemble de la dépense de l'Etat depuis le 1 er janvier -, le service des achats de l'Etat, France Domaine pour l'immobilier et bientôt, une direction des systèmes d'information de l'Etat.
La RGPP réalise un effort très important pour améliorer la qualité du service public. De nombreuses mesures visent à simplifier les démarches des usagers. J'ai présenté en début de semaine les nouvelles étapes de mise en place de l'administration numérique qui simplifiera la vie tant des particuliers que des entreprises et des collectivités. La procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sera plus simple et donc plus rapide. Nous publions aussi un baromètre semestriel comportant une quinzaine d'indicateurs de qualité.
Enfin, la RGPP a permis d'améliorer les conditions de travail des fonctionnaires. La mobilité entre administrations a été facilitée, les concours ont été révisés pour élargir l'accès à la fonction publique, le nombre de corps est passé de 685 en 2005 à 380 en 2010 et il va continuer de diminuer. Enfin, 1,8 milliard d'euros ont été redistribués aux fonctionnaires grâce aux économies résultant du « 1 sur 2 », ce qui correspond à environ 800 euros par agent par an en moyenne.
Entre 2011 et 2013, 100 000 emplois ne seront pas remplacés. Sur l'ensemble du quinquennat, ce chiffre le non-remplacement atteindra 150 000 emplois. Au total, dès 2012, nous aurons retrouvé le nombre de fonctionnaires de l'État dont la France disposait au début des années 1990.
La RGPP et la réforme des collectivités territoriales participent du même mouvement, pour améliorer la qualité du service public tout en rendant l'administration plus efficace et moins dépensière.
L'ambition renouvelée de la RGPP, pour être complète, doit trouver un écho favorable auprès des collectivités. Je souhaite donc que notre collaboration soit fructueuse et qu'elle permette à l'État de poursuivre sa démarche vertueuse de maîtrise des dépenses publiques.
M. François Patriat , président . - Les responsables syndicaux que nous avons auditionnés, nous ont dit que la RGPP s'était faite sans concertation, de haut en bas, et que l'Etat avait appliqué sa réforme sans étude d'impact et sans autre vue que comptable, ou notariale.
M. Dominique de Legge , rapporteur . - Effectivement, c'est une constante des auditions. Monsieur le ministre, la règle du « 1 sur 2 » fait craindre aux collectivités des transferts de facto, dès lors qu'elles devront offrir des services que l'Etat n'assurera plus, en particulier pour l'assistance à la maîtrise d'ouvrage : qu'en pensez-vous ? Il semble, ensuite, que les ministères ne se concertent pas et qu'ils prennent leurs décisions sans considérer les effets sur l'aménagement du territoire : certaines villes ont vu ainsi fermer leur hôpital, leur caserne et leur tribunal. Il semble, encore, que l'Etat réorganise ses services à partir de l'échelon régional, ce qui est cohérent avec les recommandations de la commission Balladur mais pas avec la réforme des collectivités territoriales: que pensez-vous de ce décalage ? Enfin, vous évoquez des indicateurs de performance : quels sont-ils ?
M. François Baroin. - L'idée générale de la RGPP était d'insuffler une dynamique à l'administration et il va de soi que ce mouvement nécessite d'y associer le plus grand nombre d'intervenants. La concertation a précédé le lancement de la RGPP, à travers le groupe de travail présidé par M. Lambert, consacré aux relations entre l'Etat et les collectivités territoriales : le rapport, remis en novembre 2007, proposait des pistes pour clarifier les compétences, les relations financières, et pour alléger les contraintes normatives pesant sur les collectivités. Les services de l'Etat ont été largement consultés, par des réunions autour des préfets. Les circulaires du 19 mars et du 7 juillet 2008, ensuite, ont rappelé la nécessité d'expliquer la réforme, pour que toutes les parties prenantes disposent d'un même niveau d'information. Les unions syndicales départementales ont été informées ainsi que le Conseil économique et social régional. La bonification indiciaire liée à la règle du « 1 sur 2 » fait l'objet de discussions avec les organisations syndicales de fonctionnaires.
La règle du « 1 sur 2 » ne donne lieu à aucun transfert de missions vers les collectivités locales. Voyez l'exemple des forces de sécurité : la RGPP se traduit par la mise en place de 60 brigades spécialisées de terrain, pour lutter contre la délinquance particulièrement dans les zones sensibles.
Il n'y a pas lieu de redouter une politique de silos dans l'application de la RGPP, chaque ministère décidant pour son compte : sa mise en oeuvre est unifiée par le Comité de suivi où siègent le Secrétaire général de la Présidence de la République, le Directeur de cabinet du Premier Ministre, le ministre du budget, les deux rapporteurs généraux des finances de l'Assemblée et du Sénat, ainsi que M. Pébereau comme personne qualifiée ; le comité se réunit tous les quinze jours. J'ajoute que le Premier ministre, pour mieux articuler la RGPP et l'aménagement du territoire, a demandé à tous les ministères de l'informer de leurs projets dans un souci de cohérence.
Je vous communiquerai tous nos indicateurs et leurs résultats. Il faut également prendre en compte des éléments qualitatifs. Nous sommes parvenus à fusionner les directions de l'impôt et de la comptabilité publique, c'était une réforme courageuse qui n'avait rien d'évident puisqu'on a réuni en une même direction deux cultures administratives. L'impact sur l'administration des douanes est tout à fait positif : les effectifs ont diminué mais les résultats n'ont jamais été aussi bons dans la lutte contre les stupéfiants, la contrefaçon, ou l'économie parallèle, et le temps de latence des marchandises dû aux opérations de dédouanement, a diminué de moitié.
Cela dit, je suis d'accord avec vous sur le fait qu'il y a un seuil en-deçà de quoi l'administration serait nécessairement moins efficace, mais nous n'y sommes pas.
Grâce aux indicateurs, l'évaluation est quantitative et qualitative : pour le 3939, par exemple, on examine le nombre d'appels restés sans réponse. Le système de « feu vert », « feu orange » et « feu rouge » permet d'agir en fonction d'une analyse fine, qui prend en compte en particulier l'acceptation de la réforme, aussi bien que la préparation du projet, la désignation d'interlocuteurs prêts à l'action.
Le conseil de modernisation des politiques publiques a décidé, en décembre 2007, de regrouper le contrôle de légalité en préfecture pour les actes les plus importants. Cela ne représente pas un retrait, mais une amélioration de la qualité du contrôle, ce qui donne aux préfectures une vision d'ensemble et une meilleure expertise sur ces matières.
L'ingénierie publique est maintenue, en appui aux collectivités locales. Le conseil de modernisation des politiques publiques a décidé, en 2008, que l'Etat devrait cesser d'offrir les services que des prestataires privés assument, comme certaines prestations de géomètres ou d'architectes, pour éviter une concurrence déloyale vis-à-vis de ces professions. Cette redistribution a libéré des ressources pour l'expertise mise à disposition par l'Etat au titre de l'ingénierie publique. Les collectivités locales ne sont donc pas abandonnées, puisque l'offre d'ingénierie privée est suffisante et soumise à concurrence. Ces changements ne sont pas incompatibles avec le maintien d'une ingénierie publique de qualité, en particulier pour les plus petites collectivités territoriales.
M. François Patriat , président . - Certains syndicalistes nous ont dit que des prestations avaient été supprimées. Et dans mes nombreux contacts, j'entends dire aussi que la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) est souvent très mal vécue par les agents.
M. François Baroin. - La RGPP est entrée dans les faits, et dans un pays qui compte cinq millions de fonctionnaires, on a accepté l'idée qu'il était légitime d'en diminuer le nombre tout en améliorant le pouvoir d'achat des fonctionnaires : deux milliards ont été redistribués, le pouvoir d'achat global des fonctionnaires a augmenté de 3,5 %.
M. Jean-Luc Fichet . - Nous avons auditionné le président de l'Association des départements de France, celui de la Fédération des villes moyennes, les syndicats de la fonction publique, tous nous ont dit que la RGPP se fait sans concertation aucune ! Elle peut être regardée comme un mal nécessaire, mais le moins qu'on puisse dire c'est qu'elle est mal vécue par les agents, qui déclarent d'abord la subir, contrairement à la présentation que vous en faites. L'OCDE vient de souligner que notre taux d'encadrement à l'école se dégradait, dans les hôpitaux les infirmières sont débordées, et pour la justice, dans les services d'insertion et de probation, chaque agent devrait suivre 190 personnes, ce qui est impossible! Monsieur le ministre, vous nous dites que votre politique est acceptée, évaluée, qu'elle donne lieu à des rapports d'étape ; ce qu'on nous dit, ce que nous constatons, c'est plutôt que la RGPP est subie et qu'elle est une source de difficultés, de souffrance pour les agents, avec des effets dévastateurs pour les petites communes, notamment en matière d'ingénierie publique. La RGPP, pour les petites communes, est une source de dépenses plutôt que d'économies.
Comment comptez-vous aborder la deuxième vague de la RGPP ? Allez-vous vous prêter à davantage de concertation? Nous avons constaté combien les syndicats de fonctionnaires sont responsables, soucieux de l'offre de service public aux citoyens, et non pas seulement aux usagers puisque le service public est le bien commun de la Nation : Monsieur le ministre, que comptez-vous faire pour que la RGPP poursuive ses véritables objectifs ?
M. Adrien Gouteyron . - Pouvez-vous nous dire comment la RGPP est appliquée et vécue dans les administrations centrales ? Vous nous avez dit que le nombre des directions diminuait, quid du nombre de fonctionnaires ?
Où en est-on, ensuite, sur les aspects immobiliers, en particulier sur la définition d'une surface maximale par agent ?
Enfin, comme maire d'une commune de 1 500 habitants, je sais combien l'ingénierie publique est indispensable à l'instruction des permis de construire, car les petites communes n'ont tout simplement pas les moyens de s'offrir les compétences techniques nécessaires, ni, souvent, leur communauté de communes. Monsieur le ministre, allez-vous maintenir l'assistance technique de l'Etat ?
Mme Michèle André . - Comme rapporteur spécial de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » de la loi de finances, j'ai constaté que le ministère de l'intérieur avait anticipé les gains de productivité attendus de la dématérialisation de certaines procédures, pour supprimer des postes, et que ces suppressions prématurées se traduisaient par un allongement des délais pour l'obtention de titres, comme la carte d'identité, et surtout par un accroissement considérable de la charge de travail des agents de préfecture. Les avantages de la dématérialisation des documents ont été également anticipés dans le contrôle de légalité, alors qu'elle ne concerne guère plus de 10 à 12 % des documents. Monsieur le ministre, avez-vous une étude d'impact de ces phénomènes ?
Lors de mes déplacements, j'ai constaté le dévouement des agents de préfecture et je sais que la suppression de 2 000 postes supplémentaires sera insupportable, surtout pour les agents d'accueil, de catégorie C, qui ont déjà vécu plusieurs réorganisations de leur service : je me fais leur porte-parole. Monsieur le ministre, à quoi servent les rapporteurs spéciaux, si le Gouvernement reste sourd à ce qu'ils écrivent !
Mme Jacqueline Gourault . - Le slogan du « 1 sur 2 » a le mérite d'être simple, mais je crains qu'il ne soit devenu simpliste. On en vient à penser que la règle s'applique uniformément à tous les services, alors que ce n'est pas le cas.
Dans mon département, la fusion des services financiers de l'Etat s'est bien passée, de même que celle de la DDA et de la DDE, laquelle a mis fin à la concurrence parfois stérile qui pouvait exister entre certains services.
Le problème, c'est que, comme la réforme territoriale a sanctuarisé la commune, la suppression de postes place les petites communes en grande difficulté. Les géomètres relèvent déjà depuis quelques années du privé, le problème se pose plutôt pour l'expertise administrative et juridique. Les communes ont besoin d'aide pour la création d'une ZAC, pour la rédaction de certains actes : le service était assuré par les préfectures, il a disparu, les intercommunalités doivent donc s'en occuper, ce qui constitue un véritable transfert.
Cependant, on constate qu'il y a toujours des doublons entre certains services de l'Etat et du département, en matière sociale notamment : il y a donc encore des marges de suppression de postes dans certains secteurs, alors qu'on supprime des postes dans d'autres secteurs très tendus. Ne faudrait-il pas mieux coordonner ?
Enfin, l'intéressement des fonctionnaires trouble les esprits et inquiète, parce qu'il n'est pas dans notre tradition, notre culture du service public : qu'en pensez-vous ?
M. Raymond Couderc . - Monsieur le ministre, je pense qu'il existe trois raisons de supprimer des postes : la suite, tardive, de la décentralisation et des transferts de compétences aux collectivités locales ; la conséquence des gains de productivité liés aux nouvelles technologies ; la politique volontariste de réduction des dépenses publiques. Que pensez-vous de cette distinction et entre-t-elle dans la définition de vos indicateurs?
M. Georges Patient . - Monsieur le ministre, la RGPP fait-elle l'objet d'une adaptation dans les collectivités d'outre mer ? Comment les spécificités territoriales sont-elles prises en compte ? Je pense bien sûr à la Guyane, où les problèmes d'immigration et d'insécurité, notamment, sont si particuliers.
M. François Baroin. - Monsieur Fichet, le Gouvernement s'emploie à entendre tous les avis, parce que tous comptent dans une réforme qui ne peut se passer de l'adhésion du plus grand nombre pour réussir : nous sommes donc très attachés au dialogue, que nous voulons permanent. Cependant, nous assumons les objectifs d'économies budgétaires de la RGPP. La France a traversé une crise économique majeure et notre endettement exige que nous réduisions la voilure de l'Etat : nous allons revenir au nombre de fonctionnaires du début des années 1990, ce qui n'implique pas une baisse de la qualité, car la qualité n'est pas corrélée au nombre de fonctionnaires.
Pour la deuxième vague de la RGPP, nous sommes donc très à l'écoute de toutes les pistes susceptibles d'améliorer la mise en oeuvre de la réforme. Nous serons particulièrement attentifs à tout ce que votre rapport aura identifié pour rendre la réforme plus efficace. Soyez assurés, d'ores et déjà, que le dialogue existe dans tous les ministères, à tous les niveaux, et que c'est par ce dialogue que nous avançons.
Madame Gourault, je vous concède que la reconnaissance du mérite est une petite révolution dans la fonction publique : c'est un élément de motivation. Dans ma propre ville, j'avais proposé qu'une partie des économies de fonctionnement aille à une bonification liée aux résultats obtenus : la chambre régionale des comptes avait tiqué, mais aucun agent n'a été choqué du procédé, les équipes se sont mobilisées, nous avons négocié jusqu'à parvenir à des objectifs, un calendrier et des méthodes partagées. La réforme ne doit pas tomber comme un couperet, si cela se passe ainsi chez vous, faites-le moi savoir.
Monsieur Gouteyron, notre programme immobilier est ambitieux : nous voulons alléger le parc immobilier de l'État de 500 000 mètres carrés d'ici 2013, en cédant environ 1 700 sites. Nos critères sont exigeants, avec un plafond de 400 euros par mètre carré pour la location. Pour le ministère de la justice un amendement d'origine parlementaire a empêché l'opération prévue de se faire : je respecte pleinement la décision de la représentation nationale, qui est par ailleurs pleinement associée à la gestion du patrimoine immobilier de l'État, à travers les lois de finances et la présidence par le député Yves Deniau du Conseil de l'immobilier de l'État.
Les petites communes, effectivement, n'ont pas toujours les compétences pour instruire les permis de construire ou lancer des ZAC : je serai particulièrement attentif à ce que les préfectures continuent de les épauler, avec leur expertise technique.
Madame André, je vous concède que Chorus a connu quelques accrocs dans sa période de mise en place, ce qui lui a valu bien des critiques que je comprends. Cependant, passée cette période d'installation, je suis convaincu que cet outil va produire ses effets budgétaires et de coordination, pour un Etat plus efficace et moins dépensier.
Monsieur Couderc, nous attachons toute notre attention aux indicateurs de performance, qui sont effectivement des outils déterminants pour le pilotage de la réforme. Je vous communiquerai toutes nos données recueillies depuis trois ans, afin que le Parlement dispose de la même information que le Gouvernement.
Monsieur Patient, la RGPP fait l'objet d'une adaptation aux collectivités d'outre mer : le comité interministériel du 6 novembre 2009 en a décidé ainsi, au lendemain du grand mouvement social qu'a connu la Guadeloupe. La nouvelle organisation est entrée en vigueur au 1 er janvier de cette année, elle comprend de nombreuses mesures d'adaptation concernant aussi bien l'alimentation, le fret, que l'action en direction de la jeunesse et l'action sociale. Nous continuerons d'adapter la réforme aux spécificités du territoire, par le dialogue. Les préfets sont vos interlocuteurs et, bien sûr, les ministres, que vous pouvez interroger au moins une fois par semaine.
M. François Patriat , président . - Monsieur le ministre, merci pour toutes ces précisions.