II. UNE SOUS-CONSOMMATION CHRONIQUE DES CRÉDITS QUI EXPLIQUE EN PARTIE CELLE DES FONDS STRUCTURELS COMMUNAUTAIRES
A. UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS SUSCITANT D'IMPORTANTES ANNULATIONS DE CRÉDITS
1. La non-consommation d'importants reports de crédits
Depuis plusieurs années, il existe un décalage important entre les crédits ouverts au titre du FNADT et la consommation réelle en fin d'exercice budgétaire, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits du FNADT : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Remarque : ces chiffres concernent l'intégralité du chapitre 44-10 (y compris l'agence française pour les investissements internationaux)
Source : DATAR
Ainsi, la consommation de crédits du FNADT est quasiment égale, depuis 1995, à la dotation inscrite en loi de finances initiale.
Les reports de l'année précédente, traditionnellement importants, étaient à peu près égaux en 1995 à ce qu'ils étaient en 2003.
En 2001 et 2002, la régulation budgétaire (annulations de crédits par loi de finances rectificative ou par décret d'annulation) a réduit les crédits disponibles de respectivement 36 et 46 millions d'euros. Cela n'a pas empêché la consommation d'être quasiment égale aux crédits inscrits en loi de finances initiale, du fait de forts reports de crédits de l'année précédente.
2. Une sous-consommation qui concerne essentiellement les crédits d'investissement
On a vu que la part des crédits prévus par la loi de finances initiale pour l'investissement a augmenté en 2000 et 2001 (cf. page 15 du présent rapport). Cette augmentation a mis un certain temps à se traduire au niveau de la consommation, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits d'investissement du FNADT (titre VI) : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Source :
DATAR
L'année 2000 marque une rupture majeure.
Tout d'abord, les crédits inscrits en loi de finances initiale augmentent fortement, alors que la consommation des crédits reste stable en 2000 et 2001, la DATAR étant semble-t-il alors incapable de dépenser des crédits supérieurs à 60 millions d'euros par an (l'année 2002, avec des dépenses de près de 70 millions d'euros, marquant de ce point de vue une exception).
En conséquence de cette incapacité à dépenser les crédits disponibles, les crédits résultant des lois de finances initiales et des reports de crédits font l'objet d'importantes diminutions, par loi de finances rectificative ou décret d'annulation. Ainsi, les crédits disponibles sont seulement supérieurs d'une trentaine de millions d'euros aux crédits inscrits en loi de finances initiale, quel que soit le montant des crédits reportés.
Les annulations de crédits consécutives
à leur sous-consommation :
l'exemple de l'année
2001
L'arrêté du 31 mai 2001 portant annulation de crédits a annulé 100 millions de francs sur le chapitre 44-10 « Fonds national d'aménagement du territoire ». Cette annulation représentait 18 % de la dotation de ce chapitre en loi de finances pour 2001 (548 millions de francs).
L'annulation concernait l'article 20 relatif au financement du volet territorial des contrats de plan, doté de 380 millions de francs. Plus du quart des crédits de cet article ont été annulés.
Cette annulation s'explique par la très mauvaise consommation de la dotation de cet article en 2000 (40 millions de francs sur 240 en loi de finances et 292 délégués aux préfets). Cette mauvaise consommation résultait des retards pris dans la mise en oeuvre des contrats de plan et des nouvelles procédures du volet territorial.
3. Des crédits d'intervention désormais en phase avec la consommation effective
Les crédits d'intervention, longtemps nettement supérieurs à la consommation, sont désormais en phase avec cette dernière, comme l'indique le graphique ci-après.
Les crédits d'intervention du FNADT (titre IV) : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Remarque : ces chiffres concernent l'intégralité du chapitre 44-10 (y compris l'agence française pour les investissements internationaux)
Source : DATAR
4. La lenteur du versement des subventions
La sous-consommation des crédits du FNADT ne peut être dissociée de la lenteur du versement des subventions.
Dans son rapport public pour 2001, la Cour relève le délai souvent très important qui s'écoule entre la notification de la subvention et son versement effectif.
En réponse à une question écrite de notre collègue Serge Mathieu, le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire a indiqué en novembre 2002 17 ( * ) que la DATAR avait « entamé une réflexion visant à raccourcir les délais, notamment à partir d'une meilleure anticipation des programmations FNADT ».
B. LES FACTEURS DE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS
1. La cause essentielle : la complexité des projets
Selon la DATAR, le décalage entre crédits disponibles et crédits consommés « est constaté, dans sa plus grande part, sur la section locale du fonds tant en fonctionnement qu'en investissement », et provient essentiellement de la complexité des projets.
Dans le cas des projets définis dans le cadre des contrats de plan (tant en ce qui concerne les opérations ouvertes sur le FNADT qu'en ce qui concerne les projets locaux, pour le volet territorial notamment), ce phénomène serait accru, selon la DATAR, par « la complexité des directives d'emploi des crédits CPER ».
2. Le caractère tardif des réunions du CIADT
Comme le souligne la Cour des comptes, la DATAR « n'est pas (...) maîtresse du calendrier des réunions du CIADT, dont les réunions trop tardives aboutissent à ce que les premières subventions ne sont guère attribuées qu'au second trimestre et que, systématiquement, une partie des crédits de l'exercice est reportée sur l'exercice suivant ».
Selon la DATAR, ce phénomène concerne des cas « moins significatifs » que ceux correspondant à des sous-consommations de crédits induites par la complexité des projets.
L'exemple du CIADT qui s'est tenu à Limoges le 9 juillet 2001, permet d'illustrer ce phénomène. Les deux dernières programmations de la section générale du FNADT pour l'année 2001 ont été diffusées le 12 décembre 2001 (pour le titre IV) et le 8 janvier 2002 (pour le titre VI). Ainsi, les crédits en cause n'ont pu de fait être dépensés en 2001.
C. CETTE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS EXPLIQUE EN PARTIE CELLE DES FONDS STRUCTURELS COMMUNAUTAIRES
1. La sous-consommation des fonds structurels communautaires provient en partie de celle des crédits du FNADT
Le FNADT servant dans un certain nombre de cas de contrepartie aux fonds structurels européens, la sous-consommation de ses crédits a des conséquences négatives sur la mobilisation et le rythme de consommation des fonds structurels.
Dans une question écrite 18 ( * ) , notre collègue Michel Moreigne a attiré en 1997 l'attention de la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur ce problème. En réponse, la ministre a indiqué que la réforme du FNADT devant être effectuée au vu des conclusions des rapports de l'inspection générale des finances et de la Cour des comptes « ne manquera(it) pas d'avoir des répercussions sur la mobilisation et le rythme de consommation des fonds structurels ».
La sous-consommation des crédits s'est néanmoins poursuivie, ainsi qu'on a eu l'occasion de le souligner.
2. L'impossibilité, pour le FNADT, de subventionner une opération en cours de réalisation
La sous-consommation des crédits communautaires provient notamment de l'impossibilité du FNADT de subventionner une opération en cours de réalisation.
Dans son rapport d'enquête sur la section générale du FNADT (1998), l'inspection générale des finances soulignait les difficultés suscitées par le décret n° 72-196 du 10 mars 1972, abrogé depuis. En effet, l'article 10 de ce décret imposait que les opérations ne commencent pas avant la notification de l'arrêté attributif de subvention au risque de perdre le bénéfice de la subvention, alors que la réglementation communautaire exigeait un commencement d'exécution du projet pour en financer le complément. Cela était d'autant plus gênant que le FNADT était fréquemment utilisé en contrepartie aux fonds structurels.
Ce décret a été abrogé 19 ( * ) par celui, n° 99-1060 du 16 décembre 1999, relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement. La règle de « non commencement », qui soulevait de nombreux problèmes, a été modifiée par l'article 5 de ce décret, qui donne la possibilité au demandeur de commencer dès que le dossier déposé est reconnu complet par l'autorité compétente pour attribuer la subvention ou, en l'absence de réponse de celle-ci, au terme d'un délai de deux mois à compter de la réception du dossier. Cependant, il n'est toujours pas possible d'obtenir de subvention une fois que les travaux ont été commencés.
Le gouvernement a indiqué que des assouplissements supplémentaires étaient à l'étude.
* 17 In JO Débats du Sénat du 21 novembre 2002, page 2788.
* 18 Question écrite n° 04801 du 4 décembre 1997, page 3349.
* 19 A l'exception des articles restant applicables aux subventions allouées dans le cadre de la dotation d'équipement des communes, qui font l'objet d'un décret spécifique.