N° 34
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 29 octobre 2002 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes sur le projet de loi n° 30 (2002-2003) pour la sécurité intérieure ,
Par Mme Janine ROZIER,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : Mme Gisèle Gautier, président : Mmes Paulette Brisepierre, Françoise Henneron, Mmes Hélène Luc, Danièle Pourtaud, M. André Vallet, vice-présidents ; MM. Jean-Guy Branger, André Ferrand, Patrice Gélard, secrétaires ; Mmes Michèle André, Maryse Bergé-Lavigne, Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, Monique Cerisier-ben Guiga MM. Marcel-Pierre Cleach, Yvon Collin, Gérard Cornu, Robert Del Picchia, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mmes Josette Durrieu, Françoise Férat, MM. Yann Gaillard, Francis Giraud, Alain Gournac, Serge Lagauche, Serge Lepeltier, Mmes Valérie Létard, Josiane Mathon, M. Philippe Nachbar, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, Janine Rozier, Odette Terrade, M. André Trillard.
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Sécurité intérieure. |
Mesdames, Messieurs,
Au cours de sa réunion du 23 octobre 2002, la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, a décidé de saisir la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes des dispositions relatives à la prostitution du projet de loi sur la sécurité intérieure adopté en Conseil des ministres et déposé devant le Sénat le même jour. Ce projet de loi sera discuté en séance publique à compter du 5 novembre prochain.
Votre délégation tient d'abord à exprimer son vif regret de n'avoir disposé que de très peu de temps -quelques jours !- pour se prononcer sur un dispositif pourtant essentiel : son rapporteur n'a pu procéder qu'à un petit nombre d'auditions, alors qu'une consultation de tous les services, organismes et associations concernés par ce dossier aurait été évidemment souhaitable. Elle exprime donc avec force le voeu que puissent prévaloir, à l'avenir, des conditions d'examen des textes législatifs moins précipitées.
Parce que la prostitution peut apparaître, à bien des égards, comme la plus douloureuse et la plus extrême de toutes les formes d'exclusion sociale dont sont victimes les femmes, votre délégation, sous l'impulsion de sa regrettée présidente Dinah Derycke, avait choisi de consacrer à ce problème, durant l'année 2000, son premier rapport d'information sur ce fléau de notre société qui préoccupe au plus haut point toutes les femmes, mais aussi les hommes qui les respectent.
C'est ce respect de l'être humain, et en particulier le respect de son corps, qui est ignoré et bafoué dans la prostitution. Il est piétiné de la façon la plus impitoyable et la plus abjecte par le proxénétisme lorsque des femmes, ou des enfants sont violés, intimidés, battus, drogués ou réduits à l'esclavage.
Le colloque organisé au Sénat, à l'initiative de votre délégation en novembre 2000 a permis d'analyser ce phénomène dans toute son étendue, d'établir des comparaisons avec la situation dans les autres pays européens, d'apporter un éclairage sur ce qui se passe en Amérique latine, et sur les moyens qui sont mis en place ici et là pour lutter contre cette exploitation d'êtres humains souvent fragilisés par des antécédents sociaux ou familiaux très pénibles. Car la prostitution est toujours le résultat d'une souffrance et « prospère systématiquement sur un fond général d'ignorance et d'indifférence ».
Rappelant que « la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation est un principe à valeur constitutionnelle », (Conseil constitutionnel - Décision n° 94-343 et 94-344 du 27 juillet 1994), la délégation avait jugé ainsi particulièrement insultante l'invocation du droit à disposer de son corps pour justifier la prostitution : où les femmes disposent-elles moins de leur corps que dans la prostitution exploitée ?
Ce colloque a eu également pour objet d'examiner si les politiques mises en oeuvre par la France pour faire face à la prostitution sont conformes à sa position abolitionniste et de repérer « les manques » pour proposer, à partir d'une meilleure compréhension de la détresse des victimes, des améliorations concrètes permettant de les apaiser.
Des estimations statistiques nous révèlent que la prostitution est un marché presque aussi lucratif que celui des stupéfiants. Elles indiquent aussi qu'en France, la prostitution est à 80 % une prostitution de rue qui concerne de 15.000 à 18.000 personnes dont la moitié à Paris.
Les personnes étrangères, surtout venues des pays de l'Est et de pays du continent africain, qui se livrent à la prostitution dans certains quartiers des grandes villes ont souvent affaire à un public de malheureux tandis qu'une clientèle plus huppée, souvent en détresse conjugale, s'adresse à une prostitution plus professionnelle qui s'organise en dehors de la voie publique.
Toute cette pauvreté morale et physique des prostituées comme de leurs clients « fait le lit de toutes les mafias ».
Comment réagissent les autres pays Européens ?
Certains Etats sont abolitionnistes comme la Suède, qui s'attaque aux clients, punissables depuis 1999 de peines d'amendes ou de prison. L'Italie prépare des réformes visant à bannir la prostitution de la voie publique. De manière générale, nos partenaires européens prennent des mesures pour limiter les effets nocifs de la prostitution, notamment en matière de santé et de tranquillité publique.
La France a décidé la fermeture des maisons closes le 13 avril 1946, et depuis l'ordonnance du 25 novembre 1960, la prostitution n'est plus réglementée. Elle n'est pas illégale sauf en cas de trouble à l'ordre public. Son exploitation est en revanche interdite et sévèrement sanctionnée. C'est cette exploitation qu'il faut combattre avec la plus grande fermeté.
Votre rapporteur relève en outre une certaine hypocrisie dans le fait que les revenus de la prostitution soient fiscalement imposés, de même que ceux du proxénétisme, ce qui tend à démontrer que celui-ci est connu. Les revenus des proxénètes sont assimilés à des bénéfices non-commerciaux. La délégation avait également évoqué, dans son rapport précédent, l'assujettissement à la TVA et s'était insurgée avec véhémence contre le fait que l'exploitation de la prostitution d'autrui constituait une « valeur ajoutée » !
Votre rapporteur constate, par ailleurs, que le phénomène de la prostitution a pris des proportions considérables dans le dernier tiers du XX ème siècle et regrette l'affaiblissement de la morale qui se manifeste à travers une pornographie largement étalée dans les journaux, sur nos murs, les cassettes vidéo, au cinéma, sur Internet ou le « 36-15 ». L'image de la femme est galvaudée, abaissée, salie, jetée en pâture dans une certaine presse et la télévision, à longueur de soirée, s'applique à faire croire aux jeunes, au travers d'émissions débilitantes, que toutes les alternatives morales sont crédibles tandis que l'éducation parentale ou scolaire n'est plus suffisamment en mesure de corriger ces excès.
Le problème a pris une telle ampleur, les victimes de la prostitution et du trafic d'êtres humains sont tellement nombreuses, et les conséquences de toutes sortes tellement pénalisantes pour la sécurité et la paix des citoyens que des mesures rapides et rigoureuses doivent être prises.
Votre rapporteur estime que les Français, et notamment ceux de la « majorité silencieuse » peu accoutumée à manifester ses préoccupations à travers les médias, ont largement manifesté, lors des dernières élections, leurs attentes impératives en matière de sécurité et de tranquillité dans la vie de chaque jour.
En même temps, c'est par une approche compréhensive menée par des bénévoles et des travailleurs sociaux formés et soutenus dans leurs efforts que l'on peut espérer gagner petit à petit la confiance de toutes ces jeunes femmes étrangères, déracinées et jetées sur le trottoir, pour leur permettre de s'en sortir.
La délégation préconise, dans cet esprit, l'institution d'un Défenseur des victimes de l'exploitation sexuelle avec le même statut juridique d'autorité indépendante que celui du Défenseur des enfants. Ce Défenseur pourrait être un référent permanent des associations, des services sociaux, des services de police et de justice qui sont confrontés à la prostitution. Il aurait pour mission de fédérer les attentes et les besoins.
Il convient de veiller à prendre les mesures et à prévoir les crédits nécessaires à la mise en place de ce dispositif pour manifester concrètement la volonté d'apporter assistance et secours à des personnes en réel danger.
Les mesures rigoureuses prévues par le Gouvernement appellent en effet, comme un complément nécessaire, un effort accru d'accueil d'écoute, de protection et de réinsertion en faveur des victimes de réseaux abominables. Plus encore que des « recommandations », c'est un voeu que formule de tout coeur, et avec une détermination sans faille, votre rapporteur.
I. LA POSITION ABOLITIONNISTE DE LA FRANCE ET LA MONTÉE DE LA PROSTITUTION
A. LES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE LA FRANCE
1. la position abolitionniste de la France
La classification traditionnelle distingue trois grands systèmes de traitement juridique de la prostitution qui se rattachent à trois notions : l'interdiction, le contrôle et l' « abolitionnisme » qui consiste à autoriser la prostitution ou plus exactement à ne pas l'interdire ni la contrôler, en attendant de l'éradiquer par des politiques sociales à long terme.
Le régime dit prohibitionniste qui se caractérise par l'interdiction de la prostitution prévaut aujourd'hui dans la plupart des Etats américains, la Chine communiste, les pays du Golfe persique ; la Suède s'en est depuis peu rapprochée en décidant de punir pénalement les « clients ».
Le régime en vigueur aux Pays-Bas, et, dans une moindre mesure, dans des pays comme l'Allemagne, la Grèce ou la Turquie, se rattache au « réglementarisme » qui vise à contrôler les prostituées et se traduit notamment par leur surveillance médicale.
Le régime « abolitionniste », pour sa part, ne sanctionne ni ne réglemente la prostitution, mais réprime le proxénétisme et repose sur une philosophie de prévention de la prostitution et de reclassement de ses victimes.
2. Le fondement juridique de la position abolitionniste : la Convention du 2 décembre 1949
Il existe soixante-douze pays répertoriés comme abolitionnistes dans le monde, à savoir ceux qui ont ratifié la Convention de l'ONU du 2 décembre 1949 pour la répression de la traite des êtres humains et de l'exploitation de la prostitution d'autrui. On trouve notamment parmi eux, outre la France, la plupart des Etats membres de l'Union européenne. Mais dans certains d'entre eux (comme la Belgique, l'Espagne ou le Royaume-Uni), l'abolitionnisme se teinte en pratique d'un certain réglementarisme.
a) Historique et principes
La Convention pour la répression de la traite des êtres humains et de l'exploitation de la prostitution d'autrui a été adoptée le 2 décembre 1949 par les Nations unies, un an après la Déclaration universelle des droits de l'Homme, dans un climat d'espoir humaniste au lendemain de la deuxième guerre mondiale.
Cette convention est l'aboutissement d'une lutte abolitionniste et féministe engagée et menée en Angleterre en 1866 par Joséphine Butler. Alors que l'esclavage venait d'être aboli dans la plupart des pays européens, Joséphine Butler considérait que le système de la prostitution constituait une forme contemporaine d'esclavage qui opprimait les femmes et portait atteinte à l'humanité toute entière.
En France, Madame Avril de Sainte-Croix fut une des têtes de file pour porter les revendications abolitionnistes auprès de la Société des Nations à partir de 1919. Marcelle Legrand Falco, fondatrice en 1926 de la branche française du mouvement abolitionniste, mena campagne en France pour l'abolition, de même que pour les droits civiques et l'égalité économique des femmes. A cette époque, de grandes associations de défense des droits humains, telle la Ligue des droits de l'Homme, s'engagèrent avec les abolitionnistes. Dès son origine, le mouvement abolitionniste intervint auprès des gouvernements pour qu'ils mettent fin au système de la réglementation. Il apparaissait déjà très clairement que ce système favorisait la traite des femmes.
C'est alors que naquit l'idée d'une nouvelle convention internationale pour la répression de la traite et de l'exploitation de la prostitution. Les travaux de rédaction débutèrent en 1937 pour être suspendus durant la deuxième guerre mondiale. Cette convention fut donc achevée sous l'égide des Nations unies le 2 décembre 1949 et porta le titre de Convention pour la répression de la traite des êtres humains et de l'exploitation de la prostitution d'autrui.
b) Les principales dispositions
La Convention pour la répression de la traite des êtres humains et de l'exploitation de la prostitution d'autrui, approuvée par l'Assemblée générale dans sa résolution 317 (IV) du 2 décembre 1949 et ratifiée par la France le 19 novembre 1960, indique dans son Préambule que la prostitution et le mal qui l'accompagne, à savoir la traite des êtres humains en vue de la prostitution, sont incompatibles avec la dignité et la valeur de la personne humaine et mettent en danger le bien-être de l'individu, de la famille et de la communauté.
Les deux premiers articles de cette convention prévoient de « punir toute personne qui, pour satisfaire les passions d'autrui » :
- embauche, entraîne ou détourne en vue de la prostitution une autre personne, même consentante ;
- exploite la prostitution d'une autre personne, même consentante ;
- tient, dirige ou, sciemment, finance ou contribue à financer une maison de prostitution ;
- donne ou prend sciemment en location, en tout ou en partie, un immeuble ou un autre lieu aux fins de la prostitution d'autrui.
Selon l'article 8 du texte, les actes visés à l'article premier et à l'article 2 de la présente Convention seront considérés comme cas d'extradition.
L'article 6 prévoit l'abolition de toute loi, tout règlement et toute pratique administrative selon lesquels les personnes qui se livrent ou sont soupçonnées de se livrer à la prostitution doivent se faire inscrire sur des registres spéciaux, posséder des papiers spéciaux ou se conformer à des conditions exceptionnelles de surveillance ou de déclaration.
L'article 14 indique que chacune des parties à la Convention doit créer ou maintenir un service chargé de coordonner et de centraliser les résultats des recherches relatives aux infractions visées dans son dispositif et précise que ces services devront réunir tous les renseignements qui pourraient aider à prévenir et à réprimer ces infractions.
L'article 16 prévoit l'obligation pour les parties signataires de prendre ou d'encourager, par l'intermédiaire de leurs services sociaux, économiques, d'enseignement, d'hygiène et autres services connexes, qu'ils soient publics ou privés, les mesures propres à prévenir la prostitution et à assurer la rééducation et le reclassement des victimes de la prostitution et des infractions visées par la présente Convention.
c) Les limites de la Convention du 2 décembre 1949 et la répression du client
En premier lieu, dans son rapport de 1996 sur « La Traite des femmes et des petites filles » (A/51/309), le Secrétaire Général de l'ONU a regretté l'absence d'organe de surveillance des conditions d'application de la Convention, qui affaiblit son efficacité.
En outre, dans les années 1980, face à l'épidémie du SIDA, des organisations internationales et des Etats ont réfléchi à l'opportunité de réglementer l'industrie du sexe pour protéger la santé publique.
Enfin, la question de « l'acheteur » n'est pas mentionnée dans la Convention, même si les abolitionnistes féministes ont historiquement insisté sur la manière dont les hommes créent la demande pour une prostitution qui doit être resituée dans l'expansion de l'industrie du sexe.
On peut noter, à ce sujet, que la Suède est le premier pays a avoir réprimé de manière explicite l'acheteur de services sexuels. Depuis le 1 er janvier 1999, date d'entrée en vigueur de la loi sur l'interdiction de l'achat de services sexuels, « celui qui, moyennant rémunération, se procure une relation sexuelle occasionnelle, est condamné, si l'infraction ne fait pas l'objet d'une sanction pénale prévue par le code pénal, à une peine d'amende ou d'emprisonnement de six mois au plus pour achat de services sexuels ». La loi suédoise criminalise ainsi l'acheteur de services sexuels, alors que la personne qui les fournit ne commet pas de délit.
Trois ans et demi après l'entrée en vigueur de ce texte qui punit le client, et alors que la police estimait en 1998 à 125.000 personnes la clientèle des quelque 2.500 prostituées du pays, le nombre d'arrestations se limite à une centaine par an. En outre, la plupart des hommes interpellés ont échappé à toute sanction et aucun n'est allé en prison.
En pratique, cette législation semble avoir eu pour effet de déplacer la prostitution vers les hôtels, les clubs, les appartements privés, sur Internet. Dans ces conditions, les organisations spécialisées semblent éprouver davantage de difficultés à aider les prostitué(e)s.
Toutefois, les défenseurs de cette législation soulignent que celle-ci a non seulement pour objectif d'arrêter les clients, pour faire diminuer l'offre en agissant contre la demande, mais aussi d'instaurer des normes dissuasives en affirmant que, dans une société égalitaire comme la Suède, la prostitution n'est pas acceptable et, en particulier, qu'une catégorie de femmes ne doit pas être mise à la disposition des acheteurs de services sexuels.
3. La lutte contre la traite
Comme l'indique le rapport n° 3552 de Mme Christine LAZERGES au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi renforçant la lutte contre les différentes formes de l'esclavage aujourd'hui , la multiplication des échanges, la suppression des frontières à l'intérieur de l'espace Schengen, l'appauvrissement et l'instabilité politique de certains pays d'Europe de l'Est ou d'Afrique sont autant de facteurs qui expliquent la multiplication des réseaux s'enrichissant par l'exploitation des êtres humains, qu'il s'agisse d'exploitation sexuelle ou par le travail. Ce phénomène alarmant, qui suscite des profits considérables, a abouti à une prise de conscience internationale tout à la fois de l'insuffisance des moyens mis en oeuvre et de la nécessité d'une action commune pour le combattre
La loi n° 2002-1041 du 6 août 2002 a autorisé la ratification du Protocole additionnel à la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants adoptée à New York le 15 novembre 2000 et signé par la France le 12 décembre 2000.
La définition de la traite des personnes donnée par le Protocole repose sur l'accomplissement, en amont, de certains actes matériels dont la finalité est l'exploitation de la personne. La possibilité d'octroyer un titre de séjour aux victimes de la traite constitue une des clés de voûte du dispositif.
S'agissant de «l'exploitation» de la personne, le droit français contient déjà plusieurs incriminations susceptibles d'en réprimer les différentes formes énoncées par le Protocole.
Toutefois, le code pénal ne connaissant pas actuellement d'infraction spécifique permettant d'appréhender l'ensemble des comportements visés par le Protocole, l'Assemblée nationale a adopté le 24 janvier dernier à l'unanimité la proposition de loi renforçant la lutte contre les différentes formes de l'esclavage aujourd'hui, qui comporte notamment la création d'une infraction de traite des personnes.
Outre la nouvelle incrimination de la traite, la proposition de loi comporte des dispositions visant à mieux réprimer les infractions dans le domaine du proxénétisme ou du travail clandestin avec notamment:
- l'extension aux affaires de traite et de proxénétisme des dispositifs dérogatoires existant en droit pénal, qui permettent en matière de trafic de stupéfiants et de blanchiment d'argent de procéder à la confiscation de tout ou partie des biens d'un condamné, quelle que soit leur nature ;
- l'extension de la procédure de saisie conservatoire prévue en application de l'article 706-30 du code de procédure pénale aux affaires de proxénétisme ;
- et la clarification des articles 225-13 et 225-14 du code pénal réprimant les conditions de travail ou d'hébergement contraires à la dignité de la personne, avec une augmentation corrélative du quantum des peines et un aménagement du délai de prescription.