Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

TITRE II
DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS
CHAPITRE PREMIER
PROCÉDURE DE TRAITEMENT
DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT

Ce premier chapitre du volet du projet de loi relatif à la prévention des exclusions contenait initialement onze articles modifiant le dispositif de la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, communément appelée " loi Neiertz ".

Lors de son examen par l'Assemblée nationale, cette partie du projet de loi a été enrichie de six nouveaux articles et a subi d'importantes modifications résultant de l'adoption de plus d'une trentaine d'amendements.

Avant d'examiner dans le détail les dispositions du projet de loi tendant à modifier la procédure résultant de la " loi Neiertz " et s'inspirant sur de nombreux points des conclusions du groupe de travail sénatorial figurant dans un rapport d'information ^{5( * )} publié à l'automne 1997, pour l'adapter aux nouvelles formes du surendettement des ménages, votre rapporteur exposera les évolutions de ce phénomène au cours des dernières années et rappellera corrélativement en quoi une révision de la procédure s'avérait nécessaire.

I. UNE ÉVOLUTION DU PHÉNOMÈNE DU SURENDETTEMENT IMPOSANT UNE ADAPTATION DES PROCÉDURES EN VIGUEUR

Le phénomène du surendettement a connu depuis 1990, première année de mise en oeuvre de la procédure de traitement instaurée par la loi Neiertz, une profonde évolution en termes quantitatif et qualitatif.

D'un point de vue quantitatif, le nombre de dépôts annuels de dossiers devant les commissions de surendettement, après avoir connu une relative stagnation jusqu'en 1990, a enregistré une forte augmentation à partir de 1995 retracée dans le tableau ci-après :

Dépôts annuels de dossiers de surendettement en phase amiable

auprès des 119 commissions

1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
90.174	68.075	68.830	68.863	68.608	70.112	86.806	95.756

Source : Banque de France

La progression enregistrée semble encore s'accentuer au premier trimestre 1998 avec quelque 30.000 dépôts de dossiers (contre environ 25.000 au premier trimestre 1997).

Ainsi, en données cumulées au 31 mars 1998, les commissions de surendettement ont été saisies de près de 650.000 dossiers depuis 1990.

Si cette progression peut en partie s'expliquer par la meilleure connaissance que peuvent avoir les particuliers en difficulté des procédures existantes et, pour la période la plus récente, par l'effet d'appel dû à l'annonce du projet de loi, l'évolution résulte pour l'essentiel d'un fort accroissement de la précarité qui a provoqué un changement de nature du phénomène du surendettement.

Concernant cette évolution qualitative du surendettement, les observateurs estiment que la période charnière se situe en 1993-1994. A compter de cette période, ils constatent une décrue du nombre de dossiers comportant exclusivement des dettes bancaires et, simultanément, une forte croissance du nombre de dossiers de surendettement dit " passif ", lié à la survenance d'accidents de la vie provoquant une forte et brutale contraction des ressources, en particulier le chômage.

Si, géographiquement, le surendettement continue à marquer le plus fortement les régions industrialisées où le taux de chômage est particulièrement élevé tels que le Nord-Pas-de-Calais, la Haute Normandie et la Picardie, le profil sociologique du surendetté a subi de profondes transformations, les situations se caractérisant cependant par une grande diversité.

Le surendettement passif touche de plus en plus les classes moyennes, parfois même les cadres et les professions libérales et les personnes seules ou isolées à la suite, pour la majorité d'entre elles, d'un éclatement de la famille.

La structure de l'endettement de ces personnes révèle un poids croissant des dettes fiscales et des dettes de la vie courante. A défaut de données statistiques qualitatives établies au niveau national, les secrétariats des commissions ne disposant pas des outils adaptés pour observer l'évolution du phénomène, des exemples ponctuels peuvent illustrer ce propos.

Sur les 123 dossiers présentés le 5 décembre 1996 devant la commission de Melun aux fins d'examen de leur recevabilité, 75,6 % d'entre eux contenaient des dettes fiscales et 52,8 % des dettes de la vie courante (factures EDF-GDF, factures de téléphone... non acquittées). La commission a constaté que 26,8 % de ces dossiers présentaient une capacité de remboursement nulle.

Dans son étude publiée en janvier 1997, l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) ^{6( * )} indiquait que la capacité de remboursement par ménage était, en 1995, négative dans 32 % des cas et inférieure à 500 francs par mois dans 41 % des cas.

Si les mécanismes de traitement du surendettement mis en place par la loi du 31 décembre 1989, modifiée par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 pour renforcer le rôle pivot des commissions, se sont révélés globalement efficaces, les procédures existantes paraissent aujourd'hui inadaptées au traitement des cas, de plus en plus nombreux, de surendettement dit " passif ".

Selon les informations délivrées par la Banque de France, plus de 580.000 dossiers ont été traités en phase amiable par les commissions depuis l'entrée en vigueur du dispositif jusqu'au 31 décembre 1997, et près de 95.000 pour la seule année 1997. La proportion de plans d'apurement conventionnels conclus par rapport aux constats de non-accord en phase amiable s'élève en moyenne sur la période à 64 %. Ce taux a connu une forte augmentation au fil des années et une importante accélération depuis 1995 pour atteindre 74 % en 1997.

BILAN NATIONAL DE L'ACTIVITÉ
DES COMMISSIONS DE SURENDETTEMENT
PAR ANNÉE CIVILE

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	Cumul depuis le 01.03.1990 à la fin 1997
Dossiers déposés en phase amiable......... A	90 174	68 075	63 830	68 863	68 608	70 112	86 999	95 756	612 417
Ouvertures de procédures de conciliation à la demande du juge....B	1 179	1 035	1 411	1 197	1 366	753	2	0	6 943
Dossiers estimés irrecevables..................C	10 076	6 789	6 311	6 603	5 690	4 780	5 727	6 610	52 586
Dossiers recevables.........	64 320	60 240	55 067	57 003	59 000	56 400	71 588	80 161	503 779
Taux de recevabilité........	86	90	90	90	91	92	93	92	91
Plans conventionnels....D	13 662	36 866	35 755	32 934	37 280	32 131	43 357	55 971	287 956
Constats de non-accord...............E	16 799	26 582	22 051	19 618	22 065	16 549	19 606	19 350	162 620
Taux de réussite (a)........	45	58	62	63	63	66	69	74	64
Dossiers clos.................F	6 334	14 029	10 470	9 317	8 895	6 847	10 865	12 859	79 648
Dossiers traités en phase amiable...........	46 871	84 266	74 587	68 472	73 930	60 307	79 555	94 842	582 810
Taux de traitement en phase amiable (b)......	51	122	114	98	106	85	91	99	94
Stock restant à traiter en phase amiable à la fin de l'année...........	44 482	28 147	19 980	21 568	17 612	28 170	35 616	36 550
Demandes de recommandation........			-			9 381	16 262	15 798	41 441
Recommandations élaborées........................						4 135	17 064	16 408	37 607
Recommandations homologuées..................						1 062	11 246	11 131	23 439
Recommandations restant à traiter à la fin de l'année						5 125	3 488	2 244

(a) D/(D + E)

(b) (C+D+E+F)/(A+B)

Source : tableau extrait du bulletin de la banque de France n° 51 de mars 1998

Toutefois, et comme l'a fait valoir le rapport d'information du groupe de travail sénatorial, ^{7( * )} " l'efficacité du dispositif doit se mesurer à l'aune non seulement du taux de succès de la phase amiable, mais aussi et surtout en fonction du taux de réussite dans la mise en oeuvre des plans conventionnels. Or, en l'absence de système de suivi de l'exécution des plans, aucune étude statistique d'ensemble ne permet de procéder à une telle évaluation " . Seule une étude ponctuelle réalisée par le Centre de Recherche sur l'Épargne (CREP), en mai 1995, indique que le taux d'échec correspondant à la proportion de plans frappés de caducité du fait du non-respect par le débiteur des engagements souscrits est de l'ordre de 10 %. Ce chiffre semble corroboré par les statistiques du Fichier des Incidents de Crédit aux Particuliers (FICP) qui révèlent qu'au 31 mars 1997, seuls 13,2 % des plans ont fait l'objet d'un incident caractérisé postérieur à leur signature.

Si ces échecs peuvent, dans une partie des cas, être analysés comme le résultat du non-respect délibéré du plan par le débiteur, ils traduisent également la difficulté à élaborer des plans d'apurement viables du fait de la faible solvabilité des débiteurs. La Banque de France estime ainsi à environ 15 % la proportion de dossiers faisant l'objet d'un nouveau dépôt et d'un nouvel examen par la commission de surendettement. Ces dépôts renouvelés sont également dus à un recours croissant des commissions à la pratique des moratoires, seul instrument actuellement à leur disposition pour traiter les cas d'insolvabilité absolue dans la mesure où elles ne sauraient décliner leur compétence, l'absence de ressources ou de capacité de remboursement du débiteur ne constituant pas un motif d'irrecevabilité.

Comme le montre le tableau ci-après, la part des plans de surendettement comportant des moratoires tend à augmenter depuis un an en phase amiable, passant de 25,1 % en mars 1997 à 39,4 % en mars 1998 :

	1997			1998
	mars	2ème trimestre	3ème trimestre	4ème trimestre	1er trimestre	mars
phase amiable	25,1	32,8	32,9	35,4	36,7	39,4
phase de recommandation	65,1	57	59,6	59,5	63	64,1

La part des plans recommandés incluant des moratoires reste quant à elle très élevée puisqu'elle s'élève à près des deux tiers.

L'ensemble de ces données révélant les limites du dispositif en vigueur a conduit le Gouvernement à proposer une nouvelle réforme qui, sans remettre en cause fondamentalement les procédures existantes vient les compléter et les adapter.