PJL lutte contre les exclusions
GIROD (Paul)
AVIS 473 (97-98) - COMMISSION DES LOIS
Table des matières
- LES CONCLUSIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS
- EXPOSÉ GÉNÉRAL
- EXAMEN DES ARTICLES
-
TITRE PREMIER
DE L'ACCÈS AUX DROITS -
CHAPITRE II
ACCÈS AU LOGEMENT-
SECTION 2
Accroissement de l'offre de logement -
Article 31
Création d'un régime de réquisition avec attributaire - I - Les régimes juridiques applicables aux réquisitions de logement
- II - Une procédure inadaptée et obsolète
- III - La réquisition comme mode de gestion de la pénurie de logements sociaux
- IV - Le dispositif proposé
- Section I : principes généraux
- Section II : Procédure
- Section III : Relations entre le titulaire du droit d'usage et l'attributaire
- Section IV : Relations entre l'attributaire et le bénéficiaire
- Section V : Dispositions pénales
-
Article additionnel après l'article 31
Limitation à une durée de cinq ans de la validité du régime de la réquisition avec attributaire
-
SECTION 2
-
CHAPITRE IV
EXERCICE DE LA CITOYENNETÉ-
Article 40
(articles L. 15-1 nouveau et L. 18 du code électoral)
Inscription des personnes sans domicile fixe sur les listes électorales -
Article 41
(article 13 de la loi n°91-647 du 10 juillet 1991)
Aide juridictionnelle pour les personnes sans domicile fixe -
Article 41 bis (nouveau)
Information des personnes exécutant
une peine d'emprisonnement
-
Article 40
-
TITRE II
DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS -
CHAPITRE PREMIER
PROCÉDURE DE TRAITEMENT
DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT- I. UNE ÉVOLUTION DU PHÉNOMÈNE DU SURENDETTEMENT IMPOSANT UNE ADAPTATION DES PROCÉDURES EN VIGUEUR
-
II. GENÈSE ET ÉCONOMIE DE LA RÉFORME PROPOSÉE
-
Article additionnel avant l'article 42
(Article L.321-1 du code de la consommation)
Nullité des conventions conclues entre un débiteur et un intermédiaire pour les besoins de la procédure de surendettement -
Article 42
(Article L.331-1 du code de la consommation)
Composition de la commission de surendettement -
Article 43
(Article L. 331-2 du code de la consommation)
Fixation des ressources minimales du ménage
par la commission de surendettement -
Article 43 bis (nouveau)
(Article L. 145-2 du code du travail)
Fixation du montant de la fraction insaisissable
au montant du RMI -
Article 44
(Article L. 331-3 du code de la consommation)
Procédure applicable devant la commission -
Article 45
(Article L. 331-4 du code de la consommation)
Saisine du juge de l'exécution par la commission
aux fins de vérification de la validité des créances -
Article 46
(Article L. 331-5 du code de la consommation)
Saisine du juge de l'exécution par le président
de la commission, en cas d'urgence, aux fins de suspension
des procédures d'exécution -
Article 47
(Article L. 331-7 du code de la consommation)
Pouvoirs de la commission
en cas d'échec de la conciliation -
Article 48
(Article L. 331-7-1 du code de la consommation)
Mise en place d'un moratoire en cas d'échec des phases
de conciliation et de recommandation -
Article 49
(Article L. 332-3 du code de la consommation)
Pouvoirs du juge en cas de contestation
des recommandations de la commission -
Article 50
(Article L. 332-4 du code de la consommation)
Effets de l'effacement d'une créance -
Article 51
(Article L. 333-4 du code de la consommation)
Inscription au fichier national
des incidents de paiement (FICP) -
Article 51 bis (nouveau)
Tarifs des actes d'huissiers de justice -
Article 51 ter (nouveau)
(article 302 bis Y du code général des impôts)
Taxe forfaitaire sur les actes d'huissiers -
Article 52
Conditions d'entrée en vigueur -
Article 52 bis (nouveau)
(Article L. 331-3 du code de la consommation)
Information de la caution de l'ouverture de la procédure
devant la commission de surendettement -
Article 52 ter (nouveau)
(Article L. 111-4 du code de la consommation)
Mention devant figurer, à peine de nullité, dans le contrat de cautionnement - Obligation d'information de la caution
dès le premier incident de paiement -
Article 52 quater
Garantie d'un minimum de ressources pour la caution - Obligation d'information de la caution dès le premier incident de paiement
-
Article additionnel avant l'article 42
-
CHAPITRE II
SAISIE IMMOBILIÈRE
ET INTERDICTION BANCAIRE-
Article 53 A (nouveau)
Abrogation du décret du 28 février 1852
sur les sociétés de crédit foncier -
Article 53
(Article 706-1 du code de procédure civile ancien)
Conditions de remise en vente du bien immobilier
après fixation de la mise à prix par le juge -
Article 54
(Article 706-2 du code de procédure civile ancien)
Possibilité pour l'adjudicataire
de trouver un autre acquéreur -
Article 55
(Article 716 du code de procédure civile ancien)
Publication du jugement d'adjudication -
Article 56
(Articles 696 à 700 du code de procédure civile ancien)
Fixation par décret de l'ensemble des règles relatives
à la publicité des adjudications -
Article 57
(Articles 53 et 169-1 nouveau de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 modifiée relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises)
Levée de l'interdiction d'émettre des chèques
-
Article 53 A (nouveau)
-
CHAPITRE III
MESURES RELATIVES AU MAINTIEN DANS LE LOGEMENT-
SECTION I
Prévention des expulsions -
Article 58
Modification de la procédure de résiliation
de plein droit des baux d'habitation - I - Le régime juridique en vigueur :
- II - Le dispositif proposé :
-
Article 59
Obligations spécifiques aux bailleurs sociaux -
Article 60
Versement en tiers payant de l'allocation
de logement familiale et de l'allocation de logement social
pour le parc social non conventionné -
Article 61
Information du préfet sur les décisions d'expulsion
et délais accordés pour leur exécution - I - Le droit en vigueur
- A. Les délais d'exécution
- B. L'information du préfet
- II - Les modifications proposées
-
Article 61 bis (nouveau)
Saisine directe du juge de l'exécution
en cas de décision d'expulsion -
Article 62
Conditions d'octroi du concours
de la force publique en cas d'expulsion -
Article 62 bis (nouveau)
Conditions d'intervention des huissiers de justice -
Article 63
Institution de chartes départementales
pour la prévention des expulsions -
Article 63 bis (nouveau)
Attribution d'un nouveau logement
aux locataires ne respectant pas l'obligation
d'usage paisible des locaux -
SECTION II
Amélioration des conditions de vie
et d'habitat -
Article 65
Création d'une peine de confiscation du fonds de commerce applicable aux marchands de sommeil - I - Le droit existant
- II - Le dispositif proposé
-
SECTION I
-
CHAPITRE IV
MOYENS D'EXISTENCE -
ANNEXE
AMENDEMENTS PRÉSENTÉS
PAR VOTRE COMMISSION DES LOIS
N°
473
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 3 juin 1998
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions ,
Par M.
Paul GIROD,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM.
Jacques
Larché,
président
; René-Georges Laurin, Germain
Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges
Othily,
vice-présidents
; Michel Rufin, Jacques Mahéas,
Jean-Jacques Hyest, Paul Masson,
secrétaires
; Guy Allouche,
Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François
Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing,
Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière,
Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye,
Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour,
Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien
Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice
Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.)
:
780
,
856
et T.A.
136.
Sénat
:
445
,
450
(1997-1998).
Politique sociale.
LES CONCLUSIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS
Réunie le 3 juin 1998 sous la présidence de M.
Jacques
Larché, président, et de M. François Blaizot, la
commission a examiné, sur le rapport de M. Paul Girod, le projet de loi
d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, adopté le
20 mai dernier par l'Assemblée nationale.
Après avoir rappelé que ce texte prenait le relais du projet de
loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale
élaboré par le précédent gouvernement et avoir
souligné la grande diversité des quelque cent trente dispositions
y figurant tendant à garantir l'accès aux droits fondamentaux et
à prévenir les situations d'exclusion, le rapporteur a
énuméré les articles dont la commission des Lois
était saisie pour avis, relatifs, pour l'essentiel, au nouveau
régime de la réquisition, à l'exercice par les personnes
sans domicile fixe des droits civiques et de la citoyenneté, à la
procédure de traitement des situations de surendettement des
particuliers, à la procédure de saisie immobilière,
à la prévention des expulsions, à la lutte contre les
marchands de sommeil et au droit au compte bancaire. Il a observé que si
le volet consacré au traitement du surendettement s'inspirait largement
des conclusions du rapport d'information sénatorial intitulé
" surendettement : prévenir et guérir ", les
dispositions concernant tant la réquisition que les expulsions et la
saisie immobilière tendaient à conforter le droit au logement au
détriment du droit de propriété dont la valeur
constitutionnelle était pourtant solennellement consacrée.
Sur les trente et un articles dont elle est saisie, votre commission des Lois a
adopté
soixante treize amendements
introduisant les principales
modifications suivantes :
•
sur le régime de la réquisition avec attributaire
(article 31) :
- exclusion du champ de la réquisition des sociétés
civiles immobilières familiales ;
- prise en charge par le seul attributaire du financement initial des travaux
de mise aux normes minimales de confort et d'habitabilité ;
- information du titulaire du droit d'usage sur la nature des travaux
envisagés, leur délai d'exécution et le calendrier
d'amortissement de leur coût ;
- conclusion de la convention entre l'État et l'attributaire
préalablement à toute notification au titulaire du droit d'usage
de l'intention de réquisitionner ;
- mention dans l'arrêté de réquisition de
l'identité de l'attributaire et de la durée de la
réquisition, sans que cette dernière puisse excéder la
durée indiquée dans la notification par le préfet de
l'intention de réquisitionner ;
- allongement de trois à six mois du délai imparti au titulaire
du droit d'usage pour mettre fin à la vacance et donner à bail
les locaux concernés ;
- aménagement d'un délai raisonnable pour permettre au titulaire
du droit d'usage d'avoir effectivement connaissance de la réquisition
avant que le préfet puisse requérir la force publique pour entrer
dans les lieux ;
- plafonnement du montant de la déduction du coût d'amortissement
au montant de l'indemnité versée par l'attributaire au titulaire
du droit d'usage ;
- mise en cohérence du dispositif de sortie de la réquisition
pour, d'une part, éviter que le simple fait pour le titulaire du droit
d'usage de proposer un bail insusceptible d'être accepté par le
bénéficiaire prive ce dernier de toute garantie de relogement, et
d'autre part, pour faire peser l'obligation de relogement en fin de
réquisition sur le seul préfet ;
- suppression de la possibilité, pour le bénéficiaire, de
se prévaloir d'un motif légitime et sérieux pour remettre
en cause la déchéance de tout titre d'occupation à l'issue
de la réquisition ;
- limitation à cinq ans de la durée de validité du
régime de la réquisition avec attributaire.
•
sur l'exercice de la citoyenneté
(articles 40 à
41 bis) :
- rétablissement de l'exigence selon laquelle le lien entre la personne
sans domicile fixe et l'organisme d'accueil agréé doit exister
depuis au moins un an pour accéder à l'inscription sur la liste
électorale de la commune de situation de cet organisme ;
- extension du champ d'application des dispositions de l'article L. 228 du
code électoral concernant les conseillers forains pour limiter le nombre
de personnes sans domicile fixe admises au conseil municipal ;
•
sur la procédure de surendettement
(articles 42 à
52 quater) :
- protection du débiteur surendetté contre le démarchage
d'intermédiaires susceptibles de lui proposer une assistance à
des conditions financières prohibitives ;
- maintien, au sein de la commission de surendettement, d'une
personnalité qualifiée proposée par le fonds de
solidarité pour le logement (FSL), sans que celle-ci soit
nécessairement représentative des locataires ;
- présence au sein de la commission, avec voix consultative, d'un
représentant des services sociaux du département
désigné par le président du conseil général ;
- nouvelle définition du " reste à vivre " par
référence à la fraction insaisissable des revenus
définie par le code du travail, à l'exclusion de toute
référence au RMI ;
- rétablissement de la possibilité, pour la commission, de
proposer un report de paiement d'une partie des dettes dans le cadre des
mesures recommandées ;
- suppression du plafonnement au taux légal du taux applicable dans le
cadre des mesures recommandées ;
- suppression de la possibilité pour la caution surendettée de
bénéficier d'un moratoire pour la seule raison que sa situation
de surendettement aurait pour origine la mise en oeuvre du cautionnement ;
- pendant la phase de moratoire, limitation au seul capital de la
possibilité d'appliquer des intérêts, le taux ne devant pas
excéder le taux légal ;
- rétablissement de la faculté, pour la commission, de
recommander le report du paiement des intérêts à l'issue du
moratoire ;
- interdiction, pour le débiteur ayant bénéficié
d'une mesure d'effacement, d'être à nouveau éligible
à cette procédure au cours des huit années suivantes ;
- limitation à une durée de huit ans de l'inscription au fichier
des incidents de crédit aux particuliers (FICP) pour le débiteur
bénéficiant d'un plan conventionnel ;
- suppression de la fixation d'un tarif spécifique applicable aux
huissiers de justice lorsque la procédure concerne un débiteur
dont le dossier a été déclaré recevable par la
commission de surendettement ;
- remplacement de la disposition introduite par l'Assemblée nationale
tendant à sanctionner par une nullité de plein droit tout contrat
de cautionnement qui ne mentionnerait pas le montant maximum de la garantie
consentie, par un dispositif obligeant le créancier à informer la
caution, personne physique, dès la première défaillance
caractérisée du débiteur principal ;
- instauration d'un mécanisme de prévention pour rendre
obligatoire l'information de la personne physique qui s'est portée
caution d'une créance professionnelle consentie à un entrepreneur
individuel ou à une entreprise constituée sous forme de
société, dès la première défaillance du
débiteur principal ;
•
sur la saisie immobilière
(articles 53 A à 56) :
- suppression du dispositif proposé par le projet de loi tendant,
à défaut d'enchères, à déclarer le
créancier poursuivant adjudicataire d'office à la mise à
prix fixée par le juge.
•
sur la prévention des expulsions
(articles 58 à
63 bis) :
- en matière de procédure d'expulsion d'un logement du parc
social pour défaut de paiement du loyer ou des charges, réduction
de six à quatre mois du délai imparti, avant l'audience, à
la SDAPL et au préfet pour rechercher et mobiliser les aides ;
- suppression de la saisine simplifiée du juge de l'exécution
par simple demande adressée au secrétariat-greffe en
matière de procédure d'expulsion ;
- suppression de la proposition d'une offre d'hébergement comme
condition préalable à l'octroi du concours de la force publique
pour l'exécution d'une décision d'expulsion ;
- instauration d'une procédure tendant à permettre, sous le
contrôle du juge, l'attribution d'un nouveau logement dans le parc social
à un locataire ayant causé de graves troubles du voisinage et
création d'une procédure de résiliation de plein droit de
ce nouveau bail en cas de récidive.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions
aujourd'hui soumis à votre examen a été adopté par
l'Assemblée nationale le 20 mai dernier.
Ce texte, constitué à l'origine de quatre-vingt deux articles, en
contient désormais plus de cent trente et touche à des domaines
du droit très divers, ce qui a conduit, outre le renvoi au fond à
la commission des Affaires sociales, quatre commissions du Sénat
à se saisir pour avis.
L'objectif poursuivi par l'ensemble du dispositif est de renforcer la
cohésion de la communauté nationale en luttant contre les
phénomènes d'exclusion. A cet égard, le présent
texte prend le relais du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de
la cohésion sociale déposé sur le bureau de
l'Assemblée nationale par le précédent Gouvernement dont
il s'inspire largement, certaines dispositions y étant purement et
simplement reproduites.
Ce projet de loi s'inscrit dans un programme d'action gouvernemental qui
s'articule autour de quatre orientations :
- garantir l'accès aux droits fondamentaux que sont le droit à
l'emploi, le droit du logement, l'accès aux soins pour tous,
l'accès à l'éducation et à la culture ;
- prévenir les exclusions, en particulier en améliorant la
procédure de traitement du surendettement, en prévenant
l'exclusion par le logement, en garantissant les moyens d'existence des plus
démunis, en combattant l'illettrisme et en permettant à chacun
d'exercer sa citoyenneté ;
- améliorer l'efficacité des réponses aux situations
d'urgence ;
- renforcer la coordination des actions et des moyens de la lutte contre les
exclusions.
La structure du projet de loi se conforme à ces orientations dont la
dernière est traitée de façon transversale dans ce texte.
Sur le premier volet consacré à l'accès aux droits
fondamentaux, votre commission des Lois est saisie de l'article 31, qui
instaure un nouveau régime de réquisition de logements, et de
trois articles relatifs à l'exercice des droits civiques et de la
citoyenneté (article 40 : inscription des personnes sans
domicile fixe sur les listes électorales ; article 41 :
accès de ces mêmes personnes à l'aide juridictionnelle ;
article 41 bis : information des personnes
incarcérées sur leurs droits sociaux).
Au titre II relatif à la prévention des exclusions, votre
commission des Lois est chargée d'examiner, conjointement avec la
commission des Finances, des dispositions qui modifient et adaptent la
procédure de traitement des situations de surendettement des
particuliers (articles 42 à 52 quater). Elle est
également saisie : des articles 53 A à 56 relatifs
à la procédure de saisie immobilière ; de
l'article 57 qui, en matière de procédures collectives,
permet au débiteur dont la dette est éteinte du fait d'une
absence de déclaration de créance ou à celui qui
bénéficie de la suspension des poursuites liées à
la clôture de la liquidation judiciaire de recouvrer le droit
d'émettre des chèques ; des articles 58, 59 et 61
à 63 bis relatifs aux procédures d'expulsion ; de
l'article 65 qui crée une peine de confiscation du fonds de
commerce à l'encontre des marchands de sommeil ; et de
l'article 73 relatif au droit au compte bancaire.
Votre commission des Lois n'est en revanche saisie d'aucun article au
titre III concernant les institutions sociales.
Sur les dispositions du projet de loi dont elle est saisie et, plus
généralement sur l'ensemble du texte, votre commission des Lois a
observé qu'à de nombreuses reprises le terme
" préfet " était utilisé pour désigner le
représentant de l'Etat dans le département. Or, c'est cette
dernière expression qu'il convient de retenir. C'est pourquoi votre
commission des Affaires sociales vous proposera un " amendement
balai " pour substituer dans l'ensemble du projet de loi l'expression
" représentant de l'Etat dans le département " au mot
" préfet ".
Le champ défini comme relevant de la compétence de votre
commission s'organise essentiellement autour de quatre thèmes
principaux
(surendettement, réquisition, expulsion, saisie
immobilière) qui, à l'exception du premier, sont très
liés au droit au logement et touchent de près au droit de
propriété.
En ce qui concerne
la procédure de traitement des situations de
surendettement
, mise en place par la loi du
31 décembre 1989 modifiée en 1995, le dispositif
proposé s'inspire très largement des orientations définies
par le rapport d'information du groupe de travail sénatorial
élaboré, au nom de la commission des Lois et de la commission des
Finances, par MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant. Partant du constat
d'un changement de nature du phénomène du surendettement dû
au développement de la précarité, ce rapport concluait
à la nécessité d'adapter la procédure existante aux
situations les plus désespérées en préconisant
l'instauration d'une phase de moratoire suivie, le cas échéant,
d'un effacement des dettes en l'absence de retour à meilleure fortune du
débiteur.
Conformément à ces orientations, le projet de loi dote les
commissions de surendettement et le juge de l'exécution, chargé
de trancher les contestations et de conférer force exécutoire aux
recommandations des commissions, des nouveaux instruments que constituent le
moratoire, permettant de " geler " la situation pendant une
période déterminée qui ne peut excéder trois ans,
et la possibilité, à l'issue de ce moratoire, de décider
la réduction ou l'effacement des dettes. Afin d'éviter la
déresponsabilisation des débiteurs, il est prévu que
ceux-ci feront l'objet d'une inscription au fichier des incidents de paiement
(FICP) dès la déclaration de recevabilité de leur dossier
par la commission et pendant toute la durée d'exécution des
mesures d'apurement de la dette, cette durée étant fixée
à huit ans en cas d'effacement. Par ailleurs, tout débiteur ayant
bénéficié d'une mesure d'effacement ne pourra, au cours
des huit années suivantes, en bénéficier à nouveau
s'il est éligible une seconde fois à la procédure de
traitement du surendettement pendant cette période.
En dehors de cette innovation tout à fait essentielle, qui devrait
permettre de répondre aux situations les plus
désespérées et éviter la saturation des commissions
de surendettement aujourd'hui amenées à réexaminer
périodiquement des dossiers pour lesquels l'insolvabilité
caractérisée du débiteur surendetté empêche
toute solution, le projet de loi propose d'aménager le dispositif
existant pour en améliorer l'efficacité.
Ainsi la
composition de la commission de surendettement
est-elle
modifiée afin d'améliorer la coordination entre les
différents acteurs. Y siège désormais le directeur des
services fiscaux qui, mieux informé des situations individuelles, pourra
en toute connaissance de cause procéder à des remises gracieuses.
L'Assemblée nationale a par ailleurs ajouté un membre du fonds de
solidarité pour le logement (FSL) représentant les locataires :
si l'adjonction d'un représentant du FSL, organisme contributeur qui
joue un rôle clé pour attribuer des aides dans les situations
difficiles, semble opportune, il n'y a en revanche pas lieu de restreindre
cette représentation aux seuls locataires, ce qui consacrerait une
disparité de traitement avec les accédants à la
propriété surendettés. Votre commission vous proposera en
outre d'adjoindre un représentant des services sociaux du
département désigné par le Président du conseil
général, qui siégera avec voix consultative et pourra
effectuer un suivi individualisé des dossiers. Cet ajout paraît
nécessaire puisque le département est compétent en
matière d'action sociale. C'est cependant avec raison que la
présence du Président du conseil général
lui-même au sein de la commission, simple instance administrative, a
été rejetée par l'Assemblée nationale.
Concernant
la définition du " reste à vivre ",
c'est-à-dire le montant des ressources nécessaire au
règlement des dépenses de la vie courante du débiteur, le
projet de loi, soucieux de remédier aux disparités de traitement
constatées entre départements, proposait un mécanisme
permettant une meilleure harmonisation se référant à la
quotité saisissable définie par le code du travail.
L'Assemblée nationale a estimé que la fraction de ressources
laissée à la disposition du débiteur ne devait pas
être inférieure au revenu minimum d'insertion (RMI). Votre
commission vous proposera de revenir sur cet ajout qui pourrait constituer une
incitation au surendettement pour l'ensemble des bénéficiaires du
RMI, ce qui est en contradiction avec l'objectif tendant à renforcer la
prévention.
Enfin, si l'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications
tendant à améliorer l'information de
la caution
lorsque le
débiteur principal fait l'objet d'une procédure devant la
commission de surendettement, la disposition qu'elle propose d'insérer
à l'article 2013 du code civil, tendant à exiger à
peine de nullité, dans tout contrat de cautionnement, la mention du
montant maximum pour lequel le cautionnement est consenti, doit être
rejetée. En effet, cela concernerait à la fois les cautions
personnes physiques et les personnes morales ainsi que les cautionnements
à titre onéreux et à titre gratuit, ce qui excède
de beaucoup l'objectif poursuivi qui est en réalité de
protéger les cautions familiales. Forfaitiser le cautionnement
reviendrait en pratique à lui dénier toute valeur de
sûreté et conduirait inéluctablement à la
disparition des cautions familiales, les créanciers
préférant alors avoir recours à des garanties beaucoup
moins protectrices pour le codébiteur, telles que la garantie à
première demande.
Votre commission des Lois, afin de limiter la survenance des cas de
surendettement " par ricochet " résultant de la mise en oeuvre
du cautionnement, vous proposera un dispositif tendant à
améliorer la prévention de ce type de situation en exigeant une
information de la caution dès la première défaillance du
débiteur principal.
Le second volet dont votre commission des Lois est saisie touche au droit au
logement et, corrélativement au droit de propriété : il
est constitué de trois blocs de dispositions traitant de la
réquisition, de l'expulsion et de la saisie immobilière.
Sur ce dernier point, le projet de loi propose de revenir sur un
mécanisme mis en place, à l'initiative du Sénat, par la
loi du 23 janvier 1998 renforçant la protection des personnes
surendettées en cas de
saisie immobilière
. Il s'agit du
mécanisme au terme duquel, lors de l'audience d'adjudication, à
défaut d'enchères sur la mise à prix fixée par le
juge, il est procédé à la remise en vente sur baisses
successives, le cas échéant jusqu'au montant de la mise à
prix initiale fixée par le créancier poursuivant, alors
déclaré adjudicataire.
Le projet de loi propose de supprimer ce système et prévoit qu'en
l'absence d'enchères le créancier poursuivant sera
déclaré d'office adjudicataire au montant de la mise à
prix fixée par le juge.
Un tel dispositif, qui vise à éviter les ventes forcées
à vil prix, ne saurait pourtant être accueilli car il fait
endosser au créancier poursuivant un risque financier
considérable qui pourrait l'amener dans bien des cas à renoncer
à faire valoir ses droits. Cela aboutirait à créer une
sorte d'accès censitaire au droit d'exercer les poursuites
prévues par la loi, ce qui est tout à fait inacceptable et ne
saurait être compensé par le système des deux audiences
d'adjudication organisées à un mois d'intervalle en l'absence
d'enchères lors de la première, ni par la possibilité
ouverte au créancier déclaré adjudicataire d'office au
prix fixé par le juge de se faire substituer un autre
enchérisseur dans les deux mois suivant l'adjudication. Ces
aménagements constituent en effet des pis-aller qui ne suffisent pas
à réduire le risque pour le créancier poursuivant de se
retrouver dans une situation financière compromise alors qu'il
recherchait simplement, par les voies légales, à recouvrer son
dû. Le dispositif présente en outre l'inconvénient
d'allonger la procédure.
Pour toutes ces raisons, votre commission des Lois vous proposera la
suppression de ces dispositions, pour " laisser vivre " la loi du
23 janvier 1998 dont il conviendrait de procéder à
l'évaluation lorsque sera présentée la réforme
d'ensemble des procédures d'exécution depuis longtemps
annoncée.
Les deux autres blocs de dispositions dont votre commission des Lois est
saisie, relatifs respectivement à la réquisition et aux
procédures d'expulsion, ont vocation à renforcer le droit au
logement.
Est ainsi instauré un nouveau régime de la réquisition dit
"
réquisition avec attributaire
".
Le dispositif retenu figurait à l'identique dans le projet de loi
d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale. Cependant,
instrument permettant jusqu'à présent de remédier,
à titre exceptionnel et temporaire, à une situation d'urgence, on
peut s'interroger sur le point de savoir si ce nouveau régime de la
réquisition ne consacre pas désormais un véritable mode de
gestion de la pénurie de logements sociaux dans chaque commune où
serait constaté un déséquilibre entre l'existence d'un
parc de locaux vacants et une demande de logements émanant de personnes
défavorisées. La logique de ce système qui fait intervenir
un intermédiaire, l'attributaire, chargé de donner à bail
des locaux réquisitionnés après avoir
procédé aux travaux nécessaires à leur mise aux
normes minimales de confort et d'habitabilité, lequel attributaire sera
très vraisemblablement le plus souvent un organisme d'HLM, tend in fine
à une " consolidation " des immeubles
réquisitionnés dans le parc social.
Par ailleurs, les conditions de mise en oeuvre de la réquisition
prévues par le texte semblent bien peu respectueuses du droit de
propriété dont la valeur est pourtant solennellement
consacrée de longue date.
Rappelons qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration des
droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, "
la
propriété étant un droit inviolable et sacré, nul
ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la
nécessité publique, légalement constatée, l'exige
évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable
indemnité
", disposition dont le Conseil constitutionnel, dans
sa décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, a
affirmé très clairement la portée constitutionnelle : les
principes mêmes énoncés par la Déclaration des
droits de l'homme ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui concerne
"
le caractère fondamental du droit de propriété
dont la conservation constitue l'un des buts de la société
politique et qui est mis au même rang que la liberté, la
sûreté et la résistance à l'oppression, qu'en ce qui
concerne les garanties données aux titulaires de ce droit
".
Or, le nouveau régime de réquisition avec attributaire
privilégie nettement le droit au logement alors que "
la
possibilité pour toute personne de disposer d'un logement
décent
" ne constitue, selon la décision
n° 94-359 DC du Conseil constitutionnel en date du
19 janvier 1995, qu'un objectif à valeur constitutionnel. En
effet, la durée de la réquisition, en principe limitée
à six ans, peut aller, si les travaux à réaliser le
justifient, jusqu'à douze ans. Un droit de reprise n'est ouvert au
propriétaire, ou " titulaire du droit d'usage ", qu'au terme
d'un délai de neuf ans, c'est-à-dire, en pratique dans les cas
où la durée de la réquisition est fixée à
dix ans au moins. En outre, le projet de loi prévoit une simple
information du propriétaire sur les travaux qui seront
réalisés par l'attributaire, sans autre précision. Enfin,
le propriétaire ne peut prétendre à une remise en
état des lieux aux termes de la réquisition : ainsi, si les
locaux réquisitionnés étaient à usage de bureaux et
sont transformés en logements, ces locaux conservent leur affectation
initiale à l'issue de la réquisition mais, concernant leur remise
en état, seul un recours en indemnisation est ouvert au titulaire du
droit d'usage.
Ainsi peut-on se demander si avec un tel régime juridique la
réquisition ne devient pas une sorte d'
" expropriation
à durée déterminée sans indemnisation
préalable
".
Ces considérations auxquelles s'ajoute le caractère fort complexe
des mécanismes envisagés conduisent votre commission des Lois
à vous proposer
une phase d'expérimentation de cinq
années
au terme de laquelle il conviendra de procéder
à une évaluation avant de pérenniser, le cas
échéant, un tel système.
En vue de sa mise en oeuvre au cours de cette période, elle vous
proposera un certain nombre de modifications tendant à renforcer
l'information du titulaire du droit d'usage et le caractère
contradictoire de la procédure, à lui garantir qu'il n'aura pas
à faire l'avance des sommes nécessaires à la
réalisation des travaux, et à corriger des incohérences
dans le mécanisme de sortie de la réquisition. Concernant le
champ d'application de ce nouveau régime de la réquisition, qui
ne vise que les locaux détenus par des personnes morales, elle vous
proposera d'en exclure les SCI familiales, cette forme juridique étant
souvent utilisée comme un mode de gestion d'une indivision entre
personnes physiques. Celles-ci ne peuvent en effet être assimilées
à des personnes morales de la sphère institutionnelle.
Cet affaiblissement du droit de propriété au
bénéfice du droit au logement se vérifie également
à la lecture des dispositions relatives aux
procédures
d'expulsion
. Si les innovations proposées tendent à renforcer
en amont l'information des autorités, en particulier le préfet,
susceptibles de prévenir l'expulsion en mobilisant les aides auxquelles
l'intéressé est éligible, elles ont également pour
effet d'allonger substantiellement la procédure au détriment du
bailleur. Aussi votre commission des Lois vous proposera-t-elle, concernant la
procédure d'expulsion applicable aux logements du parc social, une
réduction des délais prévus. Par ailleurs, elle vous
proposera de revenir sur la disposition tendant à faire de la
formulation par le préfet d'une offre d'hébergement une condition
préalable à l'octroi du concours de la force publique pour
garantir la mise en oeuvre de la décision d'expulsion. Elle estime en
effet que cela reviendrait à pouvoir aisément tenir en
échec une décision juridictionnelle et priverait de toute
efficacité la procédure d'expulsion qui s'apparente
déjà bien souvent à un véritable marathon pour le
bailleur.
Modifiant un dispositif introduit dans le projet de loi par l'Assemblée
nationale pour organiser le transfert dans un nouveau logement du locataire,
installé dans un logement du parc social, qui occasionne de graves
troubles du voisinage, votre commission des Lois vous proposera enfin d'adopter
un dispositif permettant de rendre effective cette nouvelle attribution de
logement sous le contrôle du juge et instaurant une procédure de
résiliation de plein droit lorsque les troubles de voisinage sont
réitérés par le locataire attributaire du nouveau logement.
*
* *
Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et des modifications qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter les dispositions du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions dont elle est saisie.
EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DE L'ACCÈS AUX DROITS
CHAPITRE II
ACCÈS AU LOGEMENT
SECTION 2
Accroissement de l'offre de logement
Article 31
Création d'un régime de
réquisition avec
attributaire
Acte par lequel l'autorité administrative impose unilatéralement à une personne privée, dans un intérêt général, le transfert de la propriété d'un bien ou le louage d'une chose, moyennant indemnités, la réquisition connaît une diversité de statuts juridiques selon l'objectif poursuivi et l'objet réquisitionné.
I - Les régimes juridiques applicables aux réquisitions de logement
En
matière de réquisitions de logement, deux régimes peuvent
être aujourd'hui distingués, l'un résultant de
l'article L. 2212-2 du code général des
collectivités territoriales, l'autre des articles L. 641-1
à L. 641-14 du code de la construction et de l'habitation.
Il est en effet admis que le pouvoir de réquisition reconnu au
représentant de l'Etat dans le département résultant de
l'ordonnance n° 45-2394 du 11 octobre 1945,
ultérieurement modifiée et transcrite dans le code de la
construction et de l'habitation, n'a pas fait disparaître les pouvoirs
généraux de police dont le maire est titulaire en vertu de
l'
article 2212-2 du code général des
collectivités territoriales
reproduisant l'ancien
article L. 131-2 du code des communes, qui lui permettent de
prononcer la réquisition de locaux vacants nécessaires au
logement de familles sans abri. Ce pouvoir de réquisition du maire ne
saurait cependant être exercé "
qu'en cas d'urgence et
à titre exceptionnel lorsque le défaut de logement de la famille
dont il s'agit est de nature à apporter un trouble grave à
l'ordre public
" (CE, 18 octobre 1989, commune de Pugnac C/
Banque La Hénin).
Outre ces pouvoirs dévolus au maire dont la mise en oeuvre est
appelée à demeurer exceptionnelle, le régime juridique de
la réquisition résulte des
articles L. 641-1
à L. 641-14 du code de la construction et de l'habitation
issus
de l'
ordonnance n° 45-2394 du 11 octobre 1945
prise en
vue de remédier aux difficultés de logement causées par
les destructions de la deuxième guerre mondiale. Ces mesures, qui
avaient initialement vocation à répondre à une situation
temporaire d'une gravité particulière, sont restées en
vigueur du fait de la persistance de la crise du logement.
Ainsi, aux termes de l'article L. 611-1 du code de la construction et
de l'habitation qui pose le principe de la réquisition de logements, le
droit de réquisition peut être exercé dans toutes les
communes où sévit "
une crise grave du
logement
", cette situation étant caractérisée,
selon la jurisprudence, par "
d'importants déséquilibres
entre l'offre et la demande de logements au détriment de certaines
catégories sociales
" (CE, Ass., 11 juillet 1980 Lucas).
Les locaux susceptibles d'être réquisitionnés sont les
"
locaux à usage d'habitation vacants, inoccupés ou
insuffisamment occupés ",
définis par les
articles R. 641-2 à R. 641-4 du code de la construction
et de l'habitation. Alors que l'ordonnance de 1945 n'avait ainsi visé
que les locaux d'habitation (article L. 641-1 du code de la
construction et de l'habitation), la loi n° 56-588 du 18 juin
1956 a étendu le champ de cette procédure de réquisition
aux locaux à caractère commercial, artisanal ou professionnel et
aux logements accessoires à ces différentes catégories de
locaux (article L. 641-12 du code de la construction et de
l'habitation).
La décision initiale, qui se traduit par une prise de possession
partielle ou totale des locaux concernés, ne vaut que pour une
durée maximale d'un an renouvelable, la durée totale de
l'attribution d'office ne pouvant excéder cinq ans, sauf
dérogation exceptionnelle limitée à deux ans.
Les bénéficiaires de la réquisition sont "
les
personnes dépourvues de logement ou logées dans des conditions
manifestement insuffisantes
" et celles à l'encontre desquelles
une décision judiciaire définitive a ordonné l'expulsion
(article L. 641-2 du code de la construction et de
l'habitation) ; aucune condition de revenu n'est requise. Ils doivent en
outre, préalablement à toute attribution, avoir
déposé au service municipal du logement une déclaration.
L'attribution d'office d'un logement revêt un caractère personnel
et ne crée au profit du bénéficiaire qu'un titre à
"
une occupation précaire et personnelle des lieux
"
(L. 641-6).
Le bénéficiaire est redevable d'une indemnité d'occupation
dont le montant est fixé par accord amiable avec le propriétaire
ou, à défaut, par voie judiciaire. L'évaluation de ce
montant est établie "
dans la limite du prix licite en
matière de loyer
", c'est-à-dire, en
réalité, par référence aux loyers du marché
(article L. 641-7 du code de la construction et de l'habitation). En
cas de non-paiement de cette indemnité par le
bénéficiaire, le représentant de l'Etat dans le
département règle celle-ci au nom de l'Etat à charge pour
lui d'exercer une action récursoire contre le bénéficiaire
(article L. 641-8 du code de la construction et de l'habitation).
En outre, le propriétaire ne peut s'opposer à l'exécution
par le bénéficiaire, aux frais de ce dernier, des
" travaux strictement indispensables pour rendre les lieux propres
à l'habitation
". En revanche, aucune indemnité ne peut
être exigée par le bénéficiaire, à raison des
aménagements réalisés et, à l'expiration de la
réquisition, il peut être mis en demeure de remettre les lieux en
l'état, à ses frais (article L. 641-10 du code de la
construction et de l'habitation).
Aux termes de l'article L. 641-1 du code de la construction et de
l'habitation, la décision de procéder à des
réquisitions appartient au représentant de l'Etat dans le
département, sur proposition du service municipal du logement et
"
sauf dans les communes de l'ancien département de la
Seine
", après avis du maire qui constitue une formalité
substantielle (CE, 25 novembre 1949, Montel).
II - Une procédure inadaptée et obsolète
La
procédure administrative qui régit la mise en oeuvre de la
réquisition est particulièrement lourde et, en partie au moins,
devenue obsolète.
Elle s'appuie sur un système déclaratif auprès du service
municipal du logement. Ainsi, en vertu de l'article R. 641-5 du code
de la construction et de l'habitation, tout propriétaire, locataire,
sous-locataire, bénéficiaire d'une réquisition ou occupant
un local à usage d'habitation ou professionnel doit déclarer le
nombre total des pièces du logement dont il est détenteur ainsi
que le nom des personnes qui y résident à titre principal. Doit
également être déclaré tout logement dont la vacance
doit survenir à une date ferme en raison d'un congé ou de
l'expiration d'un bail, sauf dans le cas où l'occupant
bénéficie du droit au maintien dans les lieux. Toute fausse
déclaration tendant à dissimuler des locaux vacants soumis
à déclaration est passible d'un an d'emprisonnement et de
40.000 F d'amende (article L. 651-3 du code de la construction
et de l'habitation).
Toute décision de réquisition est précédée
d'une enquête par un contrôleur assermenté dont les
conclusions proposant une attribution d'office sont affichées à
la porte du local considéré. La décision de
réquisition est prise dans le délai d'un mois à compter de
cet affichage.
Ce dispositif datant de l'immédiat après-guerre, tombé en
désuétude pendant de longues années, a été
récemment réactivé, non sans difficultés, à
l'occasion de deux plans de réquisitions lancés respectivement en
août 1995 et en janvier 1996
1(
*
)
.
La réalisation de ces programmes a mis en évidence
d'épineuses questions juridiques et économiques liées
à l'application de l'ordonnance du 11 octobre 1945 qui s'est
révélée inadaptée au contexte actuel.
Les principaux écueils du dispositif existant, susceptibles d'emporter
l'illégalité des procédures de réquisition mises en
oeuvre, sont les suivants :
- l'encadrement administratif de la procédure incombe au service
municipal du logement. Or, ce service n'existe généralement
plus ;
- la réquisition est prononcée au bénéfice de
personnes nommément désignées si bien qu'en cas de
renoncement, la procédure doit être intégralement
recommencée ;
- l'indemnité due par le bénéficiaire est fixée par
référence aux loyers du marché. En réalité,
s'agissant de loger des personnes en grande difficulté incapables
d'assumer une telle charge financière, le montant de l'indemnité
mensuelle a été fixé à 25 francs le
mètre carré lors des réquisitions de 1995 et à
26 francs le mètre carré en 1996. Or, le fondement juridique
d'une telle indemnité est très contestable dans la mesure
où le prix ainsi fixé constitue une entorse évidente aux
conditions du marché et ne respecte pas le critère défini
par l'ordonnance de 1945 ;
- la durée de la réquisition est apparue trop brève pour
permettre l'amortissement des travaux effectués dans les immeubles
concernés
2(
*
)
.
Tirant les conséquences des inconvénients constatés, le
projet de loi propose d'instituer une nouvelle procédure de
réquisition sans pour autant supprimer celle résultant de
l'ordonnance de 1945 susceptible de permettre, le cas échéant, de
remédier à une pénurie de logements causée par la
survenance d'événements graves et exceptionnels. Il reste que ces
dispositions auraient nécessité un sérieux
" toilettage ", afin de les mettre en cohérence avec les
réalités administratives actuelles et de tenir compte, en
particulier, de l'inexistence d'un service municipal du logement.
III - La réquisition comme mode de gestion de la pénurie de logements sociaux
Le
nouveau dispositif a vocation à répondre, dans certaines zones,
en particulier les grandes agglomérations, à une pénurie
de logements accessibles à des personnes faiblement solvables, ne
disposant pas de ressources suffisantes pour acquitter un loyer du
marché.
Il s'agit de permettre la réquisition d'ensembles immobiliers, et non
plus seulement de logements isolés, parfois même d'immeubles
entiers, demeurés vacants pendant une durée d'au moins dix-huit
mois et sur lesquels une personne morale est titulaire d'un droit réel
conférant l'usage des locaux.
Partant du constat que ces immeubles nécessitent
généralement la réalisation d'importants travaux de mise
en état d'habitabilité portant à la fois sur les parties
privatives et sur les parties communes, la procédure prévoit la
désignation par le préfet d'un intermédiaire maître
d'ouvrage, l'attributaire, et une durée de réquisition
suffisamment longue pour permettre l'amortissement des travaux (six ans,
pouvant être portés à douze en fonction du volume des
travaux réalisés).
Le champ des logements susceptibles d'être réquisitionnés
est circonscrit aux seuls logements possédés par des personnes
morales.
Si le dispositif proposé tente de gommer les difficultés
juridiques et pratiques rencontrées lors de la mise en oeuvre des deux
programmes de réquisitions de 1995 et 1996, il n'est pas sans soulever
quelques interrogations.
La durée de la réquisition, tout d'abord, par sa longueur, est
susceptible de conduire à une véritable confiscation du bien
immobilier pour le titulaire du droit d'usage, d'autant plus que celui-ci ne
peut exercer son droit de reprise qu'au terme d'un délai de
neuf ans. Il est en outre simplement tenu informé par
l'attributaire des travaux de mise aux normes d'habitabilité, sans
pouvoir prétendre à une remise en état des lieux au terme
de la réquisition. L'imputation des échéances
d'amortissement des travaux de mise aux normes sur l'indemnité mensuelle
qui lui est versée par l'attributaire lui fait supporter, en
définitive, la charge financière correspondant aux travaux
réalisés.
De telles conditions peuvent paraître bien peu respectueuses du droit de
propriété : non seulement le propriétaire est
privé de l'usage de son bien mais il peut être porté
atteinte à sa substance, les travaux réalisés pouvant en
modifier la destination. En effet, rien n'exclut que les locaux
réquisitionnés pour être affectés au logement soient
à l'origine des locaux à usage de bureaux, des locaux
professionnels ou commerciaux.
Or, si le Conseil constitutionnel, dans sa décision
n° 94-359 DC du 19 janvier 1995 concernant la loi relative
à la diversité de l'habitat, a considéré qu'il
résultait du préambule de la Constitution de 1946 que
"
la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement
décent est un objectif de valeur constitutionnelle
", les
conditions de mise en oeuvre du droit au logement ainsi reconnu doivent se
concilier avec l'exercice du droit de propriété dont la valeur
constitutionnelle résulte de l'article 17 de la Déclaration des
droits de l'homme et du Citoyen du 26 août 1789
3(
*
)
.
Conçue jusqu'à présent comme un moyen permettant de
remédier, à titre exceptionnel et de façon temporaire,
à une situation d'urgence, la réquisition devient un mode de
gestion de la pénurie de logements sociaux dans une zone
déterminée.
En réalité, le régime applicable est de nature à
inciter le propriétaire de l'immeuble réquisitionné
à le céder à l'attributaire. L'idée sous-jacente
est clairement celle d'une "
consolidation sociale
" du parc
immobilier réquisitionné, par le biais de son rachat, en
particulier par les organismes HLM.
On peut ainsi se demander si la réquisition ne devient pas "
une
expropriation à durée déterminée sans indemnisation
préalable
".
En outre, le dispositif proposé instaure un mécanisme complexe
faisant intervenir un enchaînement d'acteurs successifs -préfet,
titulaire du droit d'usage, attributaire, bénéficiaire-,
l'attributaire constituant une sorte d'écran entre le
propriétaire des locaux et le bénéficiaire de la
réquisition. Si le nouveau régime défini distingue d'une
part les relations entre le titulaire du droit d'usage et l'attributaire, et
d'autre part celles entre l'attributaire et le bénéficiaire, tous
les problèmes susceptibles de se poser ne semblent pas pour autant
résolus : de quel recours dispose le propriétaire si,
à l'expiration de la réquisition, le bénéficiaire
déchu de son titre d'occupation refuse de quitter les lieux ? A
quel dédommagement pourra-t-il prétendre si les locaux ne sont
pas remis en l'état à l'issue de la réquisition alors que
les transformations réalisées en ont modifié la
destination initiale -bureaux transformés en logements- ?
IV - Le dispositif proposé
L'article 31 du projet de loi ajoute un second chapitre
intitulé " réquisition avec attributaire " au sein du
titre IV du livre VI du code de la construction de l'habitation. La
notion de "
droit au logement
" est consacrée par la
modification de l'intitulé de ce titre IV qui,
précédemment "
Logement d'office
", devient
"
Mise en oeuvre du droit au logement par la
réquisition
".
Cet intitulé seul laisse présumer que la réquisition est
désormais conçue comme un nouveau mode de règlement
ordinaire de la question du logement des personnes défavorisées.
Le nouveau chapitre ainsi créé comprend cinq sections relatives
successivement aux principes généraux de la réquisition
(section I : articles L. 642-1 à L. 642-6),
à la procédure (section II :
articles L. 642-7 à L. 642-13), aux relations entre le
titulaire du droit d'usage et l'attributaire (section III :
articles L. 642-14 à L. 642-20), aux relations entre
l'attributaire et le bénéficiaire (section IV :
articles L. 642-21 à L. 642-26) et aux dispositions
pénales (section V : article L. 642-27).
Section I : principes généraux
•
L'article L. 642-1
fixe le cadre et les principales
caractéristiques de la nouvelle procédure de réquisition.
Le premier alinéa
prévoit que l'initiative appartient au
préfet dans le but de garantir le droit au logement dans les communes
où sont constatés d'importants déséquilibres entre
l'offre et la demande de logements "
au détriment de personnes
à revenus modestes et de personnes
défavorisées
", c'est-à-dire les communes
où coexistent un parc de locaux vacants et des personnes dont la
situation ne leur permet pas d'accéder au marché locatif
privé. Le déséquilibre est apprécié par le
préfet dans le périmètre de chaque commune, la
réquisition de locaux dans une commune déterminée ne
pouvant être engagée pour satisfaire une demande de logements
apparue dans une autre commune. L'importance des déséquilibres
susceptibles de motiver une réquisition est à
l'appréciation discrétionnaire de l'autorité
administrative.
Seuls peuvent être réquisitionnés les locaux restés
vacants depuis plus de dix-huit mois sur lesquels une personne morale est
titulaire d'un droit réel lui en conférant l'usage.
La durée de dix-huit mois, retenue comme critère pour la vacance,
peut paraître très brève en considération de
situations qui n'ont rien de rare telles que les indivisions résultant,
par exemple, d'une procédure successorale ou la nécessité
de rendre un immeuble entier libre de toute occupation avant d'entreprendre des
travaux de grande ampleur.
Les locaux détenus par des personnes physiques sont exclus du champ de
la nouvelle procédure de réquisition. Seules sont visées
les personnes morales, l'idée sous-jacente étant d'utiliser les
locaux laissés vacants par les propriétaires institutionnels pour
des raisons supposées spéculatives ou de les inciter à les
remettre sur le marché. Cependant, l'ensemble des personnes morales
étant visé, la réquisition concerne aussi bien ces
propriétaires institutionnels que d'autres structures, à
caractère familial, constituées sous forme de
sociétés civiles pour des raisons de commodité de gestion
ou pour répondre à des situations d'indivision.
Or, dans cette seconde hypothèse, on peut considérer que le
propriétaire, personne physique, se situe dans l'ombre immédiate
de la personne morale et que la forme juridique choisie n'est qu'une
commodité d'exercice du droit de propriété. En outre, il
paraît nécessaire d'éviter que la crainte de la
réquisition ne provoque une contraction de l'investissement locatif
privé.
C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose
un amendement
tendant à exclure du champ de la réquisition les locaux
détenus par les sociétés civiles constituées
exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième
degré inclus.
Au premier alinéa de l'article L. 642-1, votre commission vous
propose également
un amendement
pour intégrer la
durée, qui constitue un élément déterminant de la
réquisition, dans sa définition. On observera qu'à la fin
de ce même alinéa, la notion de "
personnes à
revenus modestes et personnes défavorisées
", qui sert
de référence au préfet pour apprécier l'importance
du déséquilibre entre l'offre et la demande de logement, ne
correspond pas à une catégorie juridique. Sans doute eût-il
été préférable de se référer, pour
déterminer la population concernée, à la définition
délimitant la catégorie des bénéficiaires de la
réquisition.
Le deuxième alinéa de l'article L. 642-1
décrit le chaînage juridique découlant de la
réquisition : le préfet désigne un attributaire qui
exerce un droit de jouissance sur les locaux réquisitionnés et
doit les donner à bail aux personnes désignées par le
préfet comme répondant aux critères définissant les
bénéficiaires.
Cependant, la rédaction proposée, tout en explicitant le
rôle d'intermédiaire dévolu à l'attributaire, laisse
supposer que ce dernier pourrait, au moins à titre temporaire, utiliser
les locaux concernés pour son propre compte. Aussi, votre commission des
Lois vous propose-t-elle
un amendement
tendant à cet égard
à lever toute ambiguïté.
Le troisième aliéna de l'article L. 642-1
ouvre
à l'attributaire la faculté de réaliser des travaux de
réhabilitation des locaux réquisitionnés. Cette
disposition part du constat que si le bénéficiaire ne dispose pas
de ressources nécessaires pour accéder au marché locatif
privé, il n'a pas non plus les moyens de réaliser les travaux qui
s'imposent. Ceux-ci incombent donc à l'attributaire.
Aux termes du projet de loi, il est simplement tenu d'en informer le titulaire
du droit d'usage, sans autre précision. Or, la teneur des travaux, leur
importance ainsi que le délai prévu pour leur réalisation
n'est pas indifférent pour le titulaire du droit d'usage puisque, en
particulier, en vertu de l'article L. 642-15, l'indemnité qui lui sera
versée par l'attributaire sera amputée du montant correspondant
à l'amortissement de ces travaux. Aussi convient-il de garantir au
titulaire du droit d'usage que l'ensemble de ces informations lui seront
délivrées par l'attributaire.
Votre commission des Lois vous propose
un amendement
en ce sens.
Par le mécanisme susvisé de déduction des sommes
correspondant à l'amortissement des travaux, il apparaît que
c'est en définitive le titulaire du droit d'usage qui supportera le
coût des travaux de mise aux normes. Ce dispositif diffère
fondamentalement du mécanisme prévu en matière de bail
à réhabilitation où le poids de l'investissement repose
sur le preneur : en effet, le prix du bail à réhabilitation,
laissé à l'appréciation des parties, peut être
constitué par l'apport en nature que constituent les travaux
réalisés par le preneur, auquel vient s'ajouter, le cas
échéant, le versement d'une somme en espèces. En outre,
l'article L.252-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit
qu'en fin de bail "
les améliorations réalisées
bénéficient au bailleur sans indemnisation ".
Si, dans
le régime de réquisition proposé, la charge
financière des travaux réalisés doit in fine peser sur le
titulaire du droit d'usage, alors même que son accord n'est pas requis
pour définir les travaux nécessaires, il paraît au minimum
indispensable de prévoir que c'est l'attributaire qui effectuera la mise
de fonds initiale, sachant qu'à cette avance de trésorerie
s'ajoutera, pendant la durée des travaux, le paiement de
l'indemnité due au titulaire du droit d'usage dès le début
de la réquisition, non compensée par la perception de loyers
puisque le bénéficiaire n'occupera pas encore les lieux.
Votre commission des Lois vous propose
un amendement
pour apporter cette
garantie au titulaire du droit d'usage.
Votre commission ayant proposé d'intégrer la durée de la
réquisition, élément essentiel de sa définition, au
premier alinéa de l'article L. 642-1, il conviendrait de vider
totalement de sa substance l'article L. 642-5 en
déplaçant, en fin d'article L. 642-1, la
précision selon laquelle la durée de la réquisition peut
être portée jusqu'à douze ans en fonction de l'ampleur des
travaux réalisés. Votre commission des Lois vous soumet à
cet effet
un amendement
.
Le dernier alinéa de l'article L. 642-1
constitue un ajout de
l'Assemblée nationale. Son objet est de préciser que les locaux
régulièrement affectés à un usage autre que
l'habitation peuvent, à l'issue de la réquisition, retrouver leur
affectation initiale sur simple déclaration.
Bien que l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation
prévoie que les locaux régulièrement affectés
à un usage autre que l'habitation et temporairement affectés
à l'habitation pour une durée n'excédant pas treize ans
retrouvent, à l'expiration du délai, leur affectation
antérieure sur simple déclaration, il n'est pas certain que cette
disposition puisse s'appliquer en matière de réquisition. En
effet, si la durée de la réquisition est expressément
limitée dans le temps et ne peut excéder douze ans, le
caractère temporaire du changement d'affection éventuel n'est pas
spécifié. Aussi votre commission des Lois vous
propose-t- elle de maintenir cet ajout de l'Assemblée nationale.
•
L'article L. 642-2
fixe la liste des
différentes catégories d'attributaires. Il s'agit de l'Etat, des
collectivités territoriales, des organismes HLM, des
sociétés d'économie mixte dont l'objet est de construire
ou de donner à bail des logements, ainsi qu'une catégorie
résiduelle constituée par les "
organismes
agréés à cette fin par l'Etat
".
L'attributaire a vocation à jouer le rôle de maître
d'ouvrage pour la réalisation des travaux de mise aux normes minimales
d'habitabilité, et de gestionnaire de l'immeuble
réquisitionné.
Aussi doit-il pouvoir fournir des garanties d'ordre à la fois technique
et financier. Les conditions de l'agrément délivré par
l'Etat, devant permettre en particulier à certaines associations de se
porter attributaire, devront être suffisamment strictes. A cet
égard, la formule retenue par le dernier alinéa (5°) de cet
article paraît trop vague et il semble préférable de
reproduire ici l'expression figurant sous l'article L. 252-1 du code la
construction et de l'habitation relatif au bail à réhabilitation.
Votre commission vous soumet
un amendement
à cet effet.
•
L'article L. 642-3
précise que les
rapports entre l'Etat et les attributaires sont régis par voie
conventionnelle. On suppose que cette convention comportera la
désignation des biens réquisitionnés, la durée de
la réquisition, la description et le calendrier des travaux à
réaliser qui pourront, comme en 1995 et 1996, être partiellement
pris en charge par l'Etat. En effet, s'agissant d'une opération
d'intérêt général et de solidarité nationale,
l'Etat devrait logiquement contribuer au financement des travaux par l'octroi
de subventions
4(
*
)
.
Il paraît cependant nécessaire de préciser ici que la
convention devra être conclue avant que l'opération de
réquisition ne puisse être véritablement engagée,
c'est-à-dire avant toute notification au titulaire du droit d'usage des
locaux concernés de l'intention de réquititionner. Votre
commission des Lois vous soumet
un amendement
insérant cette
précision.
•
L'article L. 642-4
définit les
personnes éligibles au bénéfice d'un logement
réquisitionné. Contrairement au régime de la
réquisition actuellement en vigueur, la définition est
fondée sur une condition de ressources : le
bénéficiaire est une personne justifiant de ressources
inférieures à un plafond fixé par décret. Il s'agit
là d'un critère objectif. Vient s'ajouter un critère plus
subjectif : celui des "
mauvaises conditions de
logement
", laissé à l'appréciation du
préfet chargé de désigner les bénéficiaires.
• L'article L. 642-5
précise la
durée de la réquisition en fixant un plancher, un an, et un
plafond, six ans, ce dernier pouvant être porté à
douze ans lorsque l'importance des travaux de mise aux normes
d'habitabilité à réaliser nécessite une
période d'amortissement supérieure à six ans.
L'appréciation en revient au préfet. On peut cependant
s'interroger sur la véritable signification d'une réquisition
dont la durée atteindrait douze ans : une telle durée
confère à la réquisition un caractère confiscatoire
qui pourrait s'apparenter à une expropriation déguisée.
Pour fixer cette durée, les auteurs du projet de loi se sont
inspirés des dispositions applicables en matière de bail à
réhabilitation : l'article L. 252-1 du code la construction et
de l'habitation résultant de l'article 11 de la loi n° 90-449
du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement dispose
en effet qu'un tel bail
" est conclu pour une durée minimale de
douze ans
". Il ne saurait cependant y avoir d'assimilation entre bail
à réhabilitation et réquisition. En effet, le
régime applicable au bail à réhabilitation fournit
d'importantes garanties au propriétaire : sa conclusion suppose un
accord de volonté et nécessite un acte authentique ; le
preneur verse au bailleur un prix laissé à leur
appréciation commune ; le preneur s'engage à réaliser
les travaux d'amélioration spécifiés par le bail, leur
bénéfice restant acquis in fine de plein droit au bailleur sans
indemnité ; enfin, pendant toute la durée du bail, une
obligation d'entretien et de réparation pèse sur le preneur.
Votre commission des Lois ayant proposé d'intégrer les
éléments relatifs à la durée de la
réquisition au sein de l'article L. 642-1, elle vous soumet
un
amendement
de coordination tendant à supprimer
l'article L. 642-5.
•
L'article L. 642-6
ouvre au titulaire du droit
d'usage la faculté d'exercer un droit de reprise au bout de neuf ans,
dans les conditions prévues à l'article L. 642-18
(préavis d'un an et remboursement du coût des travaux non amorti).
Cette disposition réserve l'existence d'un droit de reprise aux seules
hypothèses où, les travaux à réaliser étant
particulièrement importants, la durée de réquisition
excède six ans. Encore ce droit ne peut-il être mis en oeuvre
qu'après neuf années, c'est-à-dire en pratique dans
les cas où la réquisition aura été
décidée pour dix à douze ans. Le point de
départ de ce délai de neuf ans est la date de prise d'effet de
l'arrêté de réquisition, c'est-à-dire sa date de
notification. Pour éviter toute ambiguïté sur ce point,
votre commission des Lois vous propose un
amendement
de précision.
On peut s'interroger sur le choix du butoir de neuf ans. Le projet de loi
semble avoir transposé aux relations entre le titulaire du droit d'usage
et l'attributaire le régime applicable aux relations entre le
nu-propriétaire et l'usufruitier résultant de l'article 595
du code civil. En vertu de cet article 595 du code civil, un bail conclu
par un usufruitier est inopposable au nu-propriétaire, en cas de cession
de l'usufruit, au-delà d'une durée de neuf ans. Le projet de loi
semble ainsi assimiler le titulaire du droit d'usage à un simple
nu-propriétaire et l'attributaire à un usufruitier donnant
à bail les locaux.
Cette transposition paraît cependant audacieuse car le titulaire du droit
d'usage propriétaire des locaux se voit réduit au rang de
nu-propriétaire. La dépossession pendant ce délai est donc
totale et irréfragable.
Section II : Procédure
•
L'article L. 642-7
permet au préfet de
bénéficier du concours d'agents assermentés pour
déterminer les locaux vacants, rechercher depuis quelle date ces locaux
sont vacants et identifier les personnes titulaires d'un droit d'usage sur ces
locaux.
Pour effectuer ces recherches, les agents assermentés sont dotés
du pouvoir de consulter plusieurs fichiers : celui de l'eau, du gaz, de
l'électricité, du téléphone, ainsi que ceux tenus
par les professionnels de l'immobilier. En contrepartie de ces
prérogatives exorbitantes les autorisant à consulter des fichiers
nominatifs, ces agents doivent garder secrètes les informations
recueillies.
Les agents assermentés bénéficient également d'un
droit de visite des locaux réquisitionnés et peuvent être
accompagnés par des experts. Chaque visite doit être
autorisée par le titulaire du droit d'usage. A défaut de l'accord
de celui-ci, l'autorisation du juge judiciaire est requise.
Votre commission des Lois vous propose au premier alinéa de l'article L.
642-7
deux amendements
, l'un de nature rédactionnelle, l'autre
pour préciser que l'ensemble des démarches effectuées par
les agents assermentés sont couvertes par le secret, qu'il s'agisse des
consultations de fichiers ou des visites de locaux réquisitionnés.
•
L'article L.642-8
prévoit que les services
fiscaux fournissent au préfet les informations nominatives dont ils
disposent sur les locaux vacants. Il devrait s'agir en particulier du non
paiement de la taxe d'habitation.
•
L'article L.642-9
prévoit qu'après avoir
sollicité l'avis du maire, le préfet notifie au titulaire du
droit d'usage son intention de procéder à une réquisition.
La notification doit indiquer les motifs et la durée de la
réquisition envisagée.
Dans la procédure de réquisition actuellement en vigueur, l'avis
du maire est requis par l'article L. 641-1 du code de la construction et
de l'habitation. Bien qu'il ne s'agisse pas d'un avis conforme, la
décision de réquisitionner appartenant au préfet, l'avis
du maire constitue néanmoins une formalité obligatoire, à
peine de nullité de la procédure (CE, 16 avril 1947, Dame
Maurellet). Cette solution doit être transposée à la
procédure de réquisition avec attributaire.
Par ailleurs, afin de conférer date certaine à la notification de
l'intention de réquisitionner et de faciliter la computation des
délais impartis au titulaire du droit d'usage pour répondre et au
préfet pour prendre sa décision définitive, il convient de
prévoir que la notification de l'intention sera effectuée par
voie de lettre recommandée avec demande d'avis de réception.
Votre commission des Lois vous propose
un
amendement
à cet
effet qui opère d'ailleurs une coordination avec l'article L. 642-13.
•
L'article L 642-10
octroie au titulaire du droit d'usage
auquel le préfet a signifié son intention de
réquisitionner, la faculté de répondre, dans un
délai de deux mois suivant la notification, pour faire part de son
accord ou de son opposition, de son intention de mettre fin à la vacance
ou de son engagement à effectuer des travaux pour mettre fin à la
vacance des locaux .
L'accord ou l'opposition exprimés ont une portée purement
informative : ils ne lient en rien le préfet qui conserve sa
liberté d'appréciation sur l'opportunité d'engager la
procédure de réquisition.
Dans le cas où le titulaire du droit d'usage manifeste son intention de
mettre fin à la vacance, c'est-à-dire de donner à bail les
locaux concernés, il est prévu que cette intention doit se
traduire dans les faits dans un délai de trois mois à compter de
la notification adressée par le préfet. Il est apparu à
votre commission que ce délai, qui paraît inclure le délai
de deux mois imparti au titulaire du droit d'usage pour répondre,
était trop court pour que ce dernier puisse effectivement trouver un
locataire. C'est pourquoi elle vous propose, par
un amendement
, de le
porter à six mois, laps de temps qui constitue un délai
raisonnable.
Enfin, lorsque le titulaire du droit d'usage s'engage à effectuer des
travaux pour mettre fin à la vacance, il doit fournir un
échéancier soumis à l'approbation du préfet.
•
L'article L.642-11
limite dans le temps la
possibilité, pour le préfet, de notifier sa décision au
titulaire du droit d'usage. Cette notification ne peut intervenir
qu'après la réponse de ce dernier à l'intention de
réquisitionner ou, à défaut de réponse expresse du
titulaire du droit d'usage, à l'expiration du délai de deux mois
qui lui était imparti pour répondre. La décision
préfectorale doit en outre intervenir, en tout état de cause,
avant l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la
notification de l'intention de réquisitionner.
Trois hypothèses sont distinguées :
- le préfet décide de procéder à la
réquisition : il prend un arrêté motivé.
Votre commission des Lois vous soumet un
amendement
tendant à ce
que cet arrêté mentionne l'attributaire désigné et
la durée de réquisition. Cette dernière indication est en
effet exigée aux termes de l'article L. 642-9, concernant la
notification de l'intention de réquisitionner, mais il ne s'agit
à ce moment que d'un projet. S'agissant d'une information essentielle
pour le titulaire du droit d'usage privé de la jouissance de son bien,
cette indication doit figurer dans la décision de réquisition. La
durée de réquisition décidée ne saurait en outre
excéder celle initialement envisagée ;
- le préfet approuve l'échéancier de réalisation
des travaux destinés à mettre fin à la vacance qui lui a
été adressée par le titulaire du droit d'usage en vertu de
l'article L.642-10 (3°) ;
- le préfet décide de ne pas poursuivre la procédure de
réquisition.
S'il apparaît opportun que le préfet informe expressément
le titulaire du droit d'usage de sa décision d'abandonner la
procédure de réquisition, la portée d'une telle
décision paraît limitée. En effet, en l'absence d'une telle
décision, la procédure sera frappée de caducité
à l'expiration du délai de quatre mois suivant la notification de
l'intention de procéder à la réquisition.
Votre commission vous propose, par
un amendement
, de compléter
cet article afin de prévoir que la notification de la décision
préfectorale interviendra par voie de lettre recommandée avec
demande d'avis de réception. Cette formalité permet de
conférer date certaine à la notification de la décision
préfectorale et d'opérer une coordination avec l'article
L. 642-13.
•
L'article L.642-12
prévoit que le titulaire du
droit d'usage qui, en vertu de l'article L. 642-10 (2°), s'est
engagé à mettre fin à la vacance dans un délai de
trois mois, doit justifier de l'exécution de son engagement à la
demande du préfet. A défaut de justification utile,
laissée à l'appréciation du préfet, ce dernier peut
notifier l'arrêté de réquisition.
•
L'article L.642-13
dispose qu'à défaut
d'adresse connue du titulaire du droit d'usage ou à défaut de
réception de la lettre recommandée, la notification de
l'intention de réquisitionner ou l'arrêté de
réquisition sont affichés à la porte des locaux, cet
affichage valant alors notification.
Il précise qu'à compter de la notification de
l'arrêté de réquisition, le préfet peut
requérir la force publique pour pénétrer dans les locaux
réquisitionnés.
Cet article appelle plusieurs observations.
Tout d'abord, l'hypothèse selon laquelle l'adresse du titulaire du droit
d'usage resterait inconnue du préfet paraît peu vraisemblable. Les
articles L. 642-7 et L.642-8 lui offrent en effet des moyens d'investigation
efficaces : en particulier, les services fiscaux chargés de recouvrer la
taxe foncière devraient pouvoir lui fournir l'adresse fiscale du
titulaire du droit d'usage. En outre, s'agissant d'une personne morale
constituée sous forme de société, l'adresse de son
siège est nécessairement inscrite au registre du commerce et des
sociétés. Ainsi l'image d'une personne morale partie à la
cloche de bois peut-elle prêter à sourire !
Par ailleurs, il apparaît inopportun de permettre au préfet
d'entrer dans les lieux avec le concours de la force publique dès la
notification de l'arrêté de réquisition. Sans faire
obstacle à la réquisition, il convient de ménager un
délai raisonnable pour que le titulaire du droit d'usage puisse prendre
connaissance de la décision de réquisition.
Votre commission vous propose
un amendement
de réécriture
de l'article L. 642-13 pour tenir compte de ces observations.
Section III : Relations entre le titulaire du droit d'usage et l'attributaire
Cette
troisième section, constituée des articles L. 642-14
à L. 642-20, définit le régime juridique applicable aux
relations nouées entre le titulaire du droit d'usage des locaux et
l'attributaire.
•
L'article L. 642-14
prévoit que, sous
réserve des dispositions du présent chapitre, les relations entre
le titulaire du droit d'usage et l'attributaire sont régies par les
articles du code civil relatif au louage des choses. Ces dispositions du code
civil n'ont donc vocation à s'appliquer qu'à titre subsidiaire,
lorsque le régime de la réquisition ne permet pas de
répondre à la question posée.
Si, à défaut d'élaborer un régime juridique
complet, il convenait de viser un cadre juridique existant, la
référence au louage des choses paraît cependant
singulière. Il n'existe en effet aucun contrat de location entre le
titulaire du droit d'usage et l'attributaire : leurs relations ne sont
d'ailleurs pas de nature conventionnelle.
Une telle situation étant tout à fait inédite, il
paraît cependant difficile de viser un autre régime juridique de
référence. La référence aux dispositions du code
civil constitue donc une simple commodité. Devrait ainsi s'appliquer,
par l'exemple, l'obligation selon laquelle, aux termes de l'article 1735 du
code civil, le preneur est tenu des dégradations et des pertes qui
arrivent par le fait de ses sous-locataires : le bénéficiaire de
la réquisition, auteur des dégradations, sera assimilé
à un sous-locataire et l'attributaire devra dédommager le
titulaire du droit d'usage.
•
L'article L. 642-15
prévoit le versement mensuel
au titulaire du droit d'usage, par l'attributaire, d'une indemnité.
Cette indemnité est due dès la prise de possession des locaux par
l'attributaire et comprend donc le délai de réalisation des
travaux de mise aux normes bien que pendant ce délai l'attributaire ne
puisse percevoir de loyer lorsque l'importance des travaux empêche toute
occupation par un bénéficiaire. Pendant parfois plusieurs mois,
l'attributaire devra ainsi payer une indemnité mensuelle sans
compensation correspondant à un encaissement de loyers.
Le montant de l'indemnité est égal à celui du loyer, dont
les modalités de calcul sont fixées par décret,
amputé d'un somme correspondant à l'amortissement des travaux et
aux frais de gestion. Les conditions de calcul de l'amortissement et des frais
de gestion sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.
Comme cela a été souligné précédemment,
pareil dispositif signifie qu'in fine les travaux réalisés auront
été financés par le titulaire du droit d'usage,
contrairement à ce qui résulte du régime applicable en
matière de bail à réhabilitation. Si cela peut
paraître admissible dans la mesure où, à l'issue de la
réquisition, ces travaux d'amélioration bénéficient
à celui-ci, il convient cependant d'empêcher que le dispositif
proposé ne conduise, au gré de l'application du tableau
d'amortissement, à ce que l'échéance mensuelle relative au
coût d'amortissement des travaux n'excède le montant de
l'indemnité : on se trouverait alors dans une situation
singulière où le titulaire du droit d'usage, au lieu de percevoir
une indemnité, serait conduit à effectuer des versements à
l'attributaire.
Votre commission des Lois vous propose
un amendement
tendant à
prévenir ce type de situation.
•
L'article L. 642-16
donne compétence au juge
judiciaire pour connaître du contentieux aux fins d'indemnisation du fait
du préjudice matériel, direct et certain causé par la mise
en oeuvre de la réquisition.
C'est en effet traditionnellement le juge judiciaire qui est compétent
lorsque le préjudice résulte d'une atteinte au droit de
propriété. Contrairement à l'expropriation, où la
fixation de l'indemnité constitue un préalable, l'indemnisation,
en matière de réquisition, n'intervient qu'a posteriori et
à condition, pour le titulaire du droit d'usage, de faire la preuve d'un
préjudice matériel, direct et certain.
Il est précisé que l'indemnisation est prise en charge par l'Etat.
On peut cependant s'interroger sur le point de savoir quel type de
préjudice sera pris en considération. Il ne s'agit sans doute pas
du préjudice résultant de la privation du droit de jouissance
puisque le titulaire du droit d'usage perçoit une indemnité
censée la compenser. Peut-être pourrait-il s'agir, par exemple, du
préjudice résultant de l'impossibilité de conclure une
vente du fait de la réquisition, alors assimilable à la perte
d'une chance selon la jurisprudence applicable en matière de
responsabilité délictuelle ?
•
L'article L.642-17
prévoit que la cession des
locaux concernés, qu'elle soit réalisée à titre
onéreux ou à titre gratuit, n'affecte pas la réquisition.
Cette disposition tend à éviter que le titulaire du droit d'usage
n'essaie de soustraire son bien à la réquisition en le vendant ou
en en faisant don, cette dernière hypothèse semblant, au
demeurant, largement relever de la fiction puisque le projet de loi entend
lutter contre l'investissement immobilier spéculatif.
Au surplus, la précision "
à titre onéreux ou
gratuit "
paraît superfétatoire : en effet, la
transmission ne peut être réalisée qu'à titre
onéreux ou à titre gratuit.
Cette disposition pose toutefois le problème de la connaissance, par
l'acquéreur éventuel, de la situation du bien au regard de la
réquisition. S'il peut paraître inopportun, au regard des
principes généraux du droit des obligations, de prévoir
que l'acte réalisant ou constatant la vente devra mentionner la
réquisition à peine de nullité, il convient en revanche
d'exiger que cette mention soit inscrite au fichier immobilier tenu par le
bureau des hypothèques du lieu de situation de l'immeuble. Le
décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la
publicité foncière devra donc être modifié pour
tenir compte de cet impératif.
•
L'article L. 642-18
précise les conditions
d'exercice du droit de reprise ouvert au titulaire du droit d'usage au bout de
neuf ans par l'article L.642-6.
Le droit de reprise ne peut ainsi être exercé qu'à la
double condition, pour le titulaire du droit d'usage, d'avoir signifié
à l'attributaire sa décision de reprendre le bien avec un
préavis d'un an et de l'avoir indemnisé du montant des travaux
non amortis trois mois avant l'expiration de ce délai de préavis.
Le droit de reprise ne pouvant s'exercer effectivement, aux termes de l'article
L.642-6, qu'à l'expiration de la neuvième année de
réquisition, le préavis devra être adressé à
l'attributaire au plus tôt à l'expiration de la huitième
année.
Respect du délai de préavis et indemnisation du coût des
travaux non encore amortis constituent deux conditions cumulatives de
l'exercice du droit de reprise.
•
L'article L. 642-19
attribue compétence au juge
judiciaire pour connaître du contentieux des relations entre le titulaire
du droit d'usage et l'attributaire, bien que ce dernier puisse être une
personne publique, État ou collectivité territoriale. Ceci
paraît conforme au principe selon lequel le contentieux relatif au droit
de propriété constitue un bloc de compétence judiciaire.
•
L'article L. 642-20
renvoie à un décret en
Conseil d'Etat la détermination des conditions d'application des
dispositions figurant sous les trois premières sections du chapitre II
consacré à la réquisition avec attributaire.
Section IV : Relations entre l'attributaire et le bénéficiaire
La
section IV, constituée de six articles (articles L. 642-21 à
L. 642 - 26), rend compte du régime juridique applicable
aux relations entre l'attributaire et le bénéficiaire.
•
L'article L.642-21
dispose que, sous réserve des
obligations légales spécifiques figurant à la
présente section, les relations qui se nouent entre l'attributaire et le
bénéficiaire sont régies par la loi n° 89-462 du
6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports
locatifs. Le lien juridique qui les unit est de nature contractuelle : il
s'agit d'un bail. Ainsi, contrairement au régime de la
réquisition résultant de l'ordonnance du 11 octobre 1945, le
bénéficiaire, titulaire d'un bail, ne se trouve pas dans une
situation précaire et révocable à tout moment. On peut
s'interroger sur la compatibilité d'un tel lien avec la nature
même de la réquisition qui doit rester une réponse
exceptionnelle et temporaire aux problèmes de logement.
Les articles qui suivent prévoient un certain nombre de
dérogations au régime qui résulterait de l'application de
la loi du 6 juillet 1989.
• Votre commission vous propose par
un amendement
,
d'insérer
après l'article L.642-21
un
article
additionnel
reproduisant les dispositions figurant sous le premier
alinéa de l'article L. 642-23 qui définit la durée du bail
et exclut toute exigence de dépôt de garantie ou de caution. Il
paraît en effet logique de placer en tête du dispositif des
dispositions comportant des indications essentielles du régime
applicable.
•
L'article L.642-22
fixe des modalités de
détermination, de révision et de paiement du loyer dû par
le bénéficiaire à l'attributaire. Le loyer est
déterminé par application d'un prix de base au mètre
carré de surface habitable, fixé par décret. Il s'agit
donc d'un prix forfaitaire, indépendant de la qualité et de la
situation de l'immeuble et sans lien avec le prix du marché,
contrairement à ce que prévoyait l'ordonnance du 11 octobre 1945
(article L. 641-7 du code la construction et de l'habitation). Cette
disposition tire les conséquences de la pratique des réquisitions
mises en oeuvre en 1995 et 1996 où le prix de base retenu fut
respectivement de 25 francs et de 26 francs le mètre carré.
Le contrat de location étant conclu pour une durée d'un an
renouvelable aux termes de l'article L. 642-23, la révision du loyer
intervient au terme de chaque période annuelle.
Le critère retenu pour déterminer l'évolution du loyer est
celui prescrit par l'article 17 d) de la loi du 6 juillet 1989, à savoir
la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice national mesurant
le coût de la construction publié par l'Institut national de la
statistique et des études économiques (INSEE) et des indices des
trois trimestres qui précèdent la date de référence.
Le dernier alinéa précise que le loyer est payé
mensuellement, à terme échu. La périodicité de
paiement ainsi prévue ne trouve pas de correspondance dans la section
III concernant les modalités de versement par l'attributaire d'une
indemnité au titulaire du droit d'usage si bien que, dans
l'hypothèse où cette indemnité devrait faire l'objet d'un
versement préalable, ce qui semble devoir être le cas s'agissant
d'un dédommagement de la privation de jouissance touchant au droit de
propriété, il revient à l'attributaire de faire l'avance
des sommes correspondantes dans l'attente du recouvrement du loyer.
•
Votre commission vous propose, par
deux
amendements
, de transférer dans
deux articles additionnels
après l'article L. 642-22
les dispositions figurant sous les
articles L.642-24 et L. 642-25, qui respectivement, définissent le
délai de préavis du congé donné par le
bénéficiaire et interdisent à celui-ci de céder son
bail ou de sous-louer. La bonne compréhension du dispositif relatif
à l'expiration du bail et au mécanisme de sortie de la
réquisition figurant sous les articles L. 642-23 et L. 642-26 exige
que ces dispositions soient immédiatement consécutives.
•
L'article L.642-23
fixe la durée du bail, ses
modalités de reconduction et les conditions auxquelles l'occupant peut
être déchu du bénéfice du contrat de location.
Le premier alinéa dispose que le contrat de location est conclu pour une
durée d'un an ou, si la période restant à courir
jusqu'à la fin de la réquisition est inférieure à
un an, pour cette période.
L'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement, a
complété cet alinéa pour préciser que le contrat de
location ne devrait comporter ni dépôt de garantie, ni caution
simple ou solidaire. Si l'exigence d'un dépôt de garantie ou d'une
caution paraît en effet difficilement praticable dans la mesure où
les bénéficiaires sont des personnes particulièrement
défavorisées, on peut s'interroger sur le recours dont disposera
le titulaire du droit d'usage à l'expiration de la réquisition en
cas de dégradations.
Il semble que la réponse puisse être trouvée dans l'article
1735 du code civil applicable aux relations entre le titulaire du droit d'usage
et l'attributaire qui énonce que le preneur est tenu des
dégradations et pertes occasionnées par le fait du sous-locataire.
Votre commission vous soumet
un amendement
de suppression de ce premier
alinéa dont elle a proposé de reproduire les dispositions dans un
article additionnel après l'article L. 642-21.
Le deuxième alinéa ouvre la faculté au préfet,
trois mois avant l'expiration du bail, de proposer au
bénéficiaire un autre logement correspondant à ses besoins
et à ses possibilités. En cas de refus du
bénéficiaire, celui-ci est déchu de tout titre
d'occupation au terme du contrat de location. Cette déchéance est
automatique et résulte du seul refus : ainsi, l'ajout de
l'Assemblée nationale tendant à excepter les cas où le
bénéficiaire pourrait se prévaloir d'un
" motif
légitime et sérieux "
paraît sans portée
pratique dès lors que le juge n'est pas amené à
apprécier la situation. En outre, l'offre de relogement formulée
par le préfet doit tenir compte des besoins et des possibilités
du bénéficiaire ce qui constitue une garantie suffisante. Aussi
votre commission des Lois vous propose-t-elle
un amendement
tendant
à supprimer cet ajout.
Elle vous soumet en outre un
amendement
de cohérence tendant
à préciser que l'hypothèse dans laquelle le préfet
a la faculté et non l'obligation de proposer un relogement est celle
où l'expiration du bail intervient avant le terme de la
réquisition. L'hypothèse de la coïncidence entre expiration
du bail et expiration de la réquisition relève en effet de
l'article L. 642-26.
Le dernier alinéa prévoit qu'à défaut d'offre de
relogement le bail est reconduit pour la même durée, à
savoir une année, ou pour la durée restant à courir
jusqu'au terme de la réquisition si celle-ci est inférieure
à un an.
Cette disposition tend une nouvelle fois à
accréditer l'idée selon laquelle la réquisition,
contrairement à ce qui devrait être, peut constituer une
réponse durable aux problèmes de logement des personnes
défavorisées.
•
L'article L. 642-24
permet au bénéficiaire
de donner congé à tout moment à condition de respecter un
préavis d'un mois. Cette durée de préavis diffère
de celle résultant du I de l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989 qui
est en principe de trois mois. On observera cependant qu'aux termes de cette
loi le délai est réduit à un mois en cas de mutation ou de
nouvel emploi consécutif à une perte d'emploi, pour les
locataires de plus de soixante ans dont l'état de santé justifie
un changement de domicile et pour les bénéficiaires du RMI.
Votre commission vous propose un
amendement
de conséquence
tendant à supprimer cet article dont les dispositions sont
transférées après l'article L. 642-22.
•
L'article L. 642-25
interdit au
bénéficiaire de céder le bail dont il est titulaire ou de
sous-louer le logement qu'il occupe. Pareille interdiction est également
prescrite par l'article 8 de la loi du 6 juillet 1989 qui réserve
cependant le cas où le locataire recueillerait l'accord du bailleur en
vue de céder son contrat ou de sous-louer.
Votre commission vous propose un
amendement
de conséquence
tendant à supprimer cet article dont les dispositions sont
transférées après l'article L. 642-22.
•
L'article L. 642-26
décrit le mécanisme de
sortie de la réquisition.
Aux termes du
premier alinéa
, si le titulaire du droit d'usage
n'a pas proposé au bénéficiaire, trois mois au moins avant
la fin de la réquisition, un contrat de location, une obligation de
relogement pèse sur l'attributaire et, subsidiairement, sur le
préfet. L'attributaire ou le préfet sont en effet alors tenus de
proposer au bénéficiaire qui remplit les conditions pour
l'attribution d'un logement HLM la location d'un logement correspondant
à ses besoins et à ses possibilités.
Ce dispositif, bien qu'inspiré de l'article L. 252-4 du code la
construction et de l'habitation relatif au bail à réhabilitation
contient une double incohérence. En effet, et en premier lieu,
l'obligation de relogement étant subordonnée à l'absence
de proposition de contrat de location émanant du titulaire du droit
d'usage, il suffit que ce dernier formule une telle proposition pour que cette
obligation n'ait pas cours. Or une offre de location pourrait très bien
être formulée sans pour autant être susceptible d'être
acceptée par le bénéficiaire dans la mesure où, en
particulier, elle excéderait ses possibilités. Le
bénéficiaire se verrait alors privé de toute garantie de
relogement.
Par ailleurs et en second lieu, le mécanisme proposé
prévoit une obligation de relogement à la charge à la fois
de l'attributaire et du préfet. En l'absence de caractère
solidaire d'une telle obligation, ce dispositif paraît dépourvu de
signification juridique. En outre, il semble difficile de faire peser sur
l'attributaire une obligation de relogement dans la mesure où il ne
dispose pas nécessairement d'un parc locatif suffisant : cette
impossibilité pourrait en particulier concerner certains organismes
agréés susceptibles d'être désignés comme
attributaire.
Pour cet ensemble de raisons, votre commission des Lois vous propose
un
amendement
tendant à substituer au mécanisme proposé
un dispositif aux termes duquel, en l'absence de contrat de location conclu
entre le titulaire du droit d'usage et le bénéficiaire au moins
trois mois avant la fin de la réquisition, l'attributaire peut formuler
une offre de relogement à défaut de quoi l'obligation de reloger
le bénéficiaire incombe au préfet.
Le second alinéa
prévoit qu'en l'absence de bail conclu
entre le titulaire du droit d'usage et le bénéficiaire et en cas
de refus de l'offre de relogement qui lui est adressée, le
bénéficiaire est déchu de tout titre d'occupation à
l'expiration de la réquisition.
Comme à l'article L. 642-23, l'Assemblée nationale a exclu du
champ de cette déchéance les bénéficiaires pouvant
se prévaloir d'un motif légitime et sérieux. De le
même façon, votre commission des Lois vous propose
un
amendement
pour supprimer cet ajout qui aurait pour effet d'annuler le
caractère automatique de la déchéance et consacrerait, de
facto, le maintien dans les lieux du bénéficiaire et un
prolongement
sine die
de la réquisition.
Section V : Dispositions pénales
•
La section V, constituée d'un article unique
(
article L. 642-27
) érige en délit puni d'un an
d'emprisonnement et de 100 000 francs d'amende le fait de dissimuler
par des manoeuvres frauduleuses des locaux vacants ou de faire obstacle
à une opération de réquisition en détruisant ou
détériorant le bien qu'il est envisagé de
réquisitionner.
Il est prévu que les personnes morales puissent être
déclarées pénalement responsables : le montant de l'amende
encouru est alors égal au quintuple de celui susceptible d'être
infligé à une personne physique, soit 500 000 francs
(article 131-38 du code pénal).
L'article L. 642-27 dispose
in fine
que les travaux de remise en
état peuvent être exécutés aux frais du
condamné : il s'agit d'une peine complémentaire qui vient
s'ajouter à la peine d'amende ou d'emprisonnement.
Le dispositif répressif résultant de l'ordonnance du
11 octobre 1945 applicable au propriétaire du bien
réquisitionné ne vise que les agissements tendant à faire
obstacle aux visites par les agents assermentés.
L'article L. 651-7 du code la construction et de l'habitation
prévoit dans ce cas l'application d'une simple amende civile de
15 000 francs.
Sous réserve des modifications qu'elle vous soumet, votre commission
des Lois vous propose d'adopter l'article 31.
Article additionnel après l'article 31
Limitation
à une durée de cinq ans de la validité du régime de
la réquisition avec
attributaire
Le
dispositif instaurant la réquisition avec attributaire constitue un
mécanisme novateur et complexe dont la mise en oeuvre mérite
d'être expérimentée et validée. Il serait en effet
souhaitable d'éviter la multiplication des régimes qui, à
défaut de prévoir leur caducité, restent en vigueur et
sont progressivement frappés d'obsolescence, " polluant "
ainsi l'ordonnancement juridique, comme cela a été
constaté pour le dispositif résultant de l'ordonnance du 11
octobre 1945.
C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose
un amendement
insérant un artilce additionnel après l'article 31
pour
limiter à cinq ans la durée de validité du régime
de réquisition avec attributaire.
CHAPITRE IV
EXERCICE DE LA
CITOYENNETÉ
Article 40
(articles L. 15-1 nouveau et L. 18 du code
électoral)
Inscription des personnes sans domicile fixe sur les
listes électorales
Cet
article tend à rendre plus effectif l'exercice du droit de vote des
personnes qui ne remplissent pas la condition de domicile posée par le
code électoral.
En l'état actuel du droit, seuls les électeurs qui ont leur
domicile réel dans la commune et ceux qui y habitent depuis six mois au
moins, ainsi que ceux qui acquittent depuis cinq ans au moins les impôts
locaux, peuvent être inscrits sur la liste électorale communale
(article L. 11 du code électoral). Celle-ci indique le domicile ou
la résidence des électeurs (L. 18 du code électoral).
Ainsi, la condition de domicile fixée par la loi rend plus difficile
l'exercice du droit de vote par les personnes sans domicile fixe. Pourtant, aux
termes de l'article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958,
" sont
électeurs, dans les conditions déterminées par la loi,
tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs
droits civils et politiques ".
Le projet de loi faciliterait la mise
en oeuvre d'un droit que la Constitution reconnaît à tous les
Français.
•
Le paragraphe I
du présent article complète la
section première du chapitre II du titre Ier du livre Ier du code
électoral (dispositions communes à l'élection des
députés, des conseillers généraux et des
conseillers municipaux) en y ajoutant un article L. 15-1 pour faciliter la
domiciliation électorale des personnes sans domicile fixe.
Cet article L. 15-1 nouveau envisage le cas des citoyens qui ne peuvent
fournir la preuve d'un domicile ou d'une résidence et auxquels la loi
n'a pas fixé une commune de rattachement.
Le rattachement à une commune permet en effet à certaines
personnes sans domicile fixe d'exercer leurs droits électoraux. Il est
organisé par la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative aux
personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe, qui
prévoit le rattachement à une commune des personnes logeant de
façon permanente dans un véhicule, une remorque ou tout autre
abri mobile, dans la limite d'un seuil fixé par la loi : le nombre
de ces personnes rattachées à une commune ne doit pas
dépasser 3% de la population municipale.
Le rattachement à une commune, s'il ne vaut pas domicile fixe et
déterminé, permet cependant l'exercice des droits
électoraux : l'inscription sur la liste électorale, sur la
demande des intéressés, s'opère après trois ans de
rattachement ininterrompu dans la même commune.
L'article L. 15-1 nouveau du code électoral proposé par cet
article prévoit que les personnes sans domicile fixe sont, sur leur
demande, inscrites sur la liste électorale de la commune où est
situé l'organisme d'accueil agréé dont l'adresse figure
depuis au moins six mois sur leur carte nationale d'identité, ou qui
leur a fourni une attestation établissant leur lien avec lui depuis au
moins six mois.
La solution proposée par ce dispositif est comparable à celle
résultant de l'article 1
er
du décret n° 94-876 du
12 octobre 1994 relatif à la délivrance de la carte nationale
d'identité (CNI) aux personnes sans domicile fixe, selon lequel :
" les personnes qui n'ont pas la possibilité d'apporter la
preuve d'un domicile ou d'une résidence, ou auxquelles la loi n'a pas
fixé une commune de rattachement, doivent fournir une attestation
établissant leur lien avec un organisme d'accueil figurant sur une liste
établie par le préfet et, à Paris, par le préfet de
police. Il est fait mention sur la carte nationale d'identité de
l'adresse de l'organisme d'accueil, à l'exclusion de sa
dénomination ".
L'organisme d'accueil qui fournit une adresse
pour l'exercice du droit de vote est agréé dans les mêmes
conditions que l'organisme dont l'adresse figure sur la carte d'identité
du demandeur.
Le décret n° 94-876 précité dispose que la mention de
l'adresse de l'organisme d'accueil agréé sur la CNI n'emporte pas
les effets juridiques attachés à la résidence ou au
domicile. L'article L. 15-1 nouveau, qui serait inséré dans
le code électoral, signifie que la domiciliation ainsi
créée aurait une portée limitée à ce code.
En particulier, elle ne peut être confondue avec le domicile de secours
de la personne sans domicile fixe ; elle ne décharge pas l'Etat de
sa responsabilité en matière d'aide sociale pour ces personnes.
D'ailleurs une rédaction similaire existe dans la loi n°69-3 du 3
janvier 1969 précitée :
" le rattachement à
une commune ne vaut pas domicile fixe et déterminé. Il ne saurait
entraîner un transfert de charges de l'Etat sur les collectivités
locales, notamment en ce qui concerne les frais d'aide sociale ".
L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission spéciale,
a ramené d'un an à six mois la durée du lien entre
l'intéressé et son organisme d'accueil. Cette modification ne
paraît pas souhaitable, en raison des risques possibles de fraude
électorale liés à une mobilité importante des
personnes sans domicile fixe. En effet, une même personne sans domicile
fixe pourrait très bien se faire domicilier auprès de plusieurs
organismes d'accueil, la condition de " lien " pouvant être
interprétée dans un sens plus ou moins restrictif. Pour permettre
aux services de l'Institut national de la statistique et des études
économiques de contrôler efficacement les lites
électorales, notamment supprimer les inscriptions multiples, il
conviendrait de rétablir la durée initialement prévue (un
an) du lien entre l'intéressé et l'organisme d'accueil ;
votre commission des Lois vous propose donc deux
amendements
à
cet effet.
•
Le paragraphe II
tire les conséquences de l'inscription
des personnes sans domicile fixe sur les listes électorales. Il
complète l'article L. 18 du code électoral, en
prévoyant que l'indication du domicile de l'électeur sur la liste
électorale est remplacée, pour les citoyens mentionnés
à l'article L. 15-1 nouveau, par l'adresse de l'organisme d'accueil
au titre duquel ils ont été inscrits sur la liste
électorale. Votre commission des Lois vous propose un amendement
permettant de mentionner également le nom de l'organisme d'accueil sur
la liste électorale (voir infra).
Il convient d'examiner les conséquences de la mise en oeuvre pratique du
droit de vote des personnes sans domicile fixe sur leur
éligibilité.
En l'état actuel du droit, il semblerait qu'une personne visée
à l'article L. 15-1 nouveau du code électoral ne puisse
être élue député ou conseiller régional,
malgré l'article L. 44 du code électoral selon lequel
" tout Français et toute Française ayant vingt-trois ans
accomplis peuvent faire acte de candidature et être élus, sous
réserve des cas d'incapacité ou d'inéligibilité
prévus par la loi "
, et l'article L.339 du même
code :
" sont éligibles au conseil régional tous les
citoyens (âgés de vingt et un ans révolus) inscrits sur la
liste électorale... domiciliés dans la région ".
En effet, la déclaration de candidature doit comporter la mention du
domicile du candidat (art. L. 154 du code électoral pour les
députés et L. 347 pour les conseillers régionaux).
Les personnes sans domicile fixe pourraient être élues conseiller
général :
" sont éligibles au conseil
général tous les citoyens (âgés de vingt et un ans
révolus) inscrits sur une liste électorale... qui sont
domiciliés dans le département... "
(article L. 194
du code électoral), conseiller municipal :
"sont
éligibles au conseil municipal tous les électeurs
(âgés de dix-huit ans révolus) de la commune..."
(article L. 228 du code électoral). Pour ces deux mandats, la loi
ne mentionne pas l'obligation d'inscrire le domicile sur la déclaration
de candidature.
Pourtant, le cas pratique d'une petite commune ayant une population de
résidents inférieure en nombre aux personnes sans domicile fixe
domiciliées auprès d'un organisme d'accueil situé sur son
territoire doit être évoqué. En effet, la liberté de
choix de l'organisme d'accueil pose problème ; que faire au cas
où des personnes sans domicile fixe choisiraient de se domicilier en
grand nombre dans une petite commune, au risque de la déstabiliser ?
C'est pourquoi votre commission des Lois vous propose, par analogie avec la
solution retenue par l'article L. 228 du code électoral, un
amendement
visant à limiter le nombre de personnes sans domicile
fixe admises au conseil municipal après leur élection.
En vertu du deuxième alinéa de l'article L. 228 du code
électoral,
" dans les communes de plus de 500 habitants, le
nombre de conseillers qui ne résident pas dans la commune au moment de
l'élection ne peut excéder le quart des membres du conseil. Dans
les communes de 500 habitants au plus, ce nombre ne peut excéder quatre
pour les conseils municipaux comportant neuf membres et cinq pour les conseils
municipaux comportant onze membres. Si les chiffres visés ci-dessus sont
dépassés, la préférence est
déterminée selon les règles posées à
l'article 25 du Code de l'administration communale (art. R. 121-11 du code des
communes) ".
Cet article R. 121-11 du code des communes fixe les
conditions dans lesquelles les conseillers municipaux prennent rang dans
l'ordre du tableau ; les conseillers forains excédentaires sont
éliminés en fonction de l'ordre du tableau.
Il ne s'agit pas d'un cas d'inéligibilité, car ces seuils ne
s'appliquent qu'après la proclamation des résultats de
l'élection. Les personnes sans domicile fixe ne peuvent être
considérées comme résidant dans la commune, puisque la
domiciliation, on l'a vu, n'emporte pas les effets juridiques liés
à la résidence ou au domicile. Elles seraient donc
assimilées aux conseillers " qui ne résident pas dans la
commune au moment de l'élection ", dits " conseillers
forains ". En conséquence, les personnes sans domicile fixe doivent
pouvoir apparaître sur la liste électorale comme
" foraines ".
Votre commission des Lois vous propose à cet effet un
amendement
permettant d'indiquer sur la liste électorale, en même temps que
l'adresse de l'organisme d'accueil, le nom de celui-ci. Il s'agit d'une
condition indispensable pour pouvoir appliquer l'article L. 228 du code
électoral aux personnes sans domicile fixe bénéficiant du
dispositif prévu par l'article L. 15-1 proposé ; elle
permet de distinguer entre les résidents et contribuables de la commune
d'une part, et les personnes sans domicile fixe d'autre part, afin d'appliquer
à ces dernières les mesures relatives aux conseillers forains.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 40, sous
réserve des amendements qu'elle vous soumet.
Article 41
(article 13 de la loi n°91-647 du 10
juillet 1991)
Aide juridictionnelle pour les personnes sans domicile
fixe
Cet
article tend à compléter l'article 13 de la loi n° 91-647 du
10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, afin de permettre aux
personnes sans domicile fixe de bénéficier de l'aide
juridictionnelle.
Cette loi a institué de nouveaux dispositifs d'accès à la
justice et au droit, dont l'aide juridictionnelle, par laquelle l'Etat prend en
charge tout ou partie des dépenses liées à une
procédure judiciaire, en faveur des personnes physiques dont les
ressources sont insuffisantes pour leur permettre de faire valoir leurs droits
en justice. Le bénéfice de cette aide est subordonnée
à des plafonds de ressources mensuelles définis par la loi ;
ces plafonds sont revalorisés chaque année, comme la tranche la
plus basse de l'impôt sur le revenu, lors de l'examen de la loi de
finances initiale.
L'admission à l'aide juridictionnelle est prononcée par un bureau
d'aide juridictionnelle (BAJ), établi au siège de chaque tribunal
de grande instance. L'article 13 de la loi n° 91-647
précitée prévoit que
" le demandeur peut adresser
sa demande (d'admission à l'aide juridictionnelle) au bureau d'aide
juridictionnelle du lieu de son domicile
".
Cette rédaction impose ainsi une condition de domicile, que ne peuvent
remplir les personnes sans domicile fixe, alors que l'objet de la loi vise
précisément les personnes les plus démunies. Il convient
donc d'envisager le cas des personnes qui ne remplissent pas cette condition de
domicile.
L'article 41 du projet de loi propose une solution analogue à celle de
l'article 40 relatif au droit de vote des personnes sans domicile fixe :
Le demandeur qui n'a pas de domicile est réputé domicilié
à l'organisme d'accueil qu'il choisit. Le BAJ compétent pour
recevoir sa demande d'aide juridictionnelle sera donc celui qui est
établi au siège de la juridiction dans le ressort de laquelle se
trouve cet organisme d'accueil.
Selon ce dispositif, contrairement à celui prévu à
l'article 40 du projet de loi, le demandeur n'a pas à prouver son
absence de domicile, il choisit librement l'organisme d'accueil qui lui
fournira une adresse pour relever d'un bureau d'aide juridictionnelle, cet
organisme n'étant pas soumis à l'exigence d'un agrément
spécifique. En effet, les risques de fraude existant en matière
électorale ne valent pas pour l'admission à l'aide
juridictionnelle.
La dernière phrase de cet article tend à prévoir le cas
d'un demandeur changeant plusieurs fois d'organisme d'accueil : il n'aura
pas plusieurs adresses successives mais une seule, celle de l'organisme
initialement choisi par lui. Cette domiciliation est limitée au seul
champ de la procédure d'aide juridictionnelle.
La domiciliation pour les besoins de la procédure d'aide
juridictionnelle n'emporte aucune conséquence sur la
détermination de la juridiction compétente au fond. En effet,
selon les termes de l'article 42 du nouveau code de procédure
civile : "
la juridiction territorialement compétente est,
sauf disposition contraire, celle du lieu où demeure le défendeur
(...) ; si le défendeur n'a ni domicile ni résidence connus,
le demandeur peut saisir la juridiction du lieu où il demeure ou celle
de son choix s'il demeure à l'étranger
".
Par ailleurs, cette élection de domicile ne signifie en aucun cas que
l'organisme d'accueil choisi pourra être mandataire de la personne sans
domicile demandant à bénéficier de l'aide juridictionnelle.
La seule réserve qui pourrait être opposée à cette
domiciliation est le risque d'engorgement de certains bureaux d'aide
juridictionnelle, situés par exemple en région parisienne,
où la proportion de personnes sans domicile fixe est plus importante que
la moyenne nationale.
Cependant, il semblerait que les bureaux d'aide juridictionnelle susceptibles
d'accueillir un nombre important de personnes sans domicile fixe seraient aussi
les mieux dotés et les plus adaptés pour faire face à
leurs demandes.
Le bureau d'aide juridictionnelle ayant une fonction sociale, il est
légitime que le BAJ compétent soit le plus proche du domicile ou
du lieu d'hébergement des demandeurs.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 41 sans
modification.
Article 41 bis (nouveau)
Information des personnes
exécutant
une peine
d'emprisonnement
Cet
article vise à rendre obligatoire l'information des personnes
condamnées à une peine d'emprisonnement.
Actuellement, les établissements pénitentiaires ne sont pas tenus
par la loi d'assurer l'information des personnes
incarcérées ; ils y sont simplement invités par voie
de circulaire.
Le " dispositif de préparation à la sortie de prison "
tend à un retour à la vie libre sans récidive des
délinquants ; il est encouragé par les notes
adressées aux directeurs régionaux des services
pénitentiaires par l'administration centrale (notes du 3 août
1993, du 18 août 1995 et du 31 octobre 1995).
Les établissements pénitentiaires contactent les
différents partenaires locaux : collectivités territoriales,
ANPE et Assedic, mission locale, centre d'hébergement et de
réadaptation sociale, organismes de formation professionnelle, caisse
d'allocations familiales (CAF), associations, etc. Les partenaires informent
les détenus sur leurs activités et, quand cela est possible,
procèdent à une première inscription. La CAF peut faire
des avances sur droits supposés ; elle passe à cet effet une
convention avec l'établissement pénitentiaire.
L'administration pénitentiaire mène une politique de
conventionnement avec les organismes et institutions concernés par les
dispositifs de préparation à la sortie de prison. Les conventions
précisent les compétences de chacun et les modalités de
co-financement. Au niveau national, il existe une convention signée avec
l'ANPE et l'UNEDIC, pour favoriser au niveau local le travail des agents de
l'ANPE et des Assedic dans les établissements pénitentiaires.
Les rencontres avec les partenaires locaux étant organisées
à la diligence des établissements pénitentiaires,
l'information des détenus présente d'importantes
inégalités géographiques.
La note du 18 août 1995 demande aux directeurs régionaux des
services pénitentiaires que la mise en oeuvre effective des dispositifs
de préparation de sortie de prison intervienne dans un délai de
quatre ans, dans l'ensemble des maisons d'arrêt et dans les centres de
détention où ces dispositifs paraîtront souhaitables.
C'est pourquoi l'Assemblée nationale a souhaité que la loi
intervienne pour rendre obligatoire l'information des détenus, en vue de
préparer le retour à une vie libre sans récidive. Aux
termes de cet article, les personnes condamnées à une peine
d'emprisonnement ont droit, pendant l'exécution de leur peine, à
une information sur leurs droits sociaux, de nature à faciliter leur
réinsertion.
Ces droits sociaux sont en pratique très variés ; il s'agit
par exemple de l'information sur les droits familiaux, de l'accès
à la formation professionnelle, de l'allocation chômage pour les
personnes qui en remplissent les conditions, de l'accès aux revenus de
substitution (allocation spécifique de solidarité, revenu minimum
d'insertion...), de l'accès au logement d'urgence et aux réseaux
de soins.
Toutefois, la rédaction de cet article appelle plusieurs réserves.
Sans remettre en cause le principe même de l'information des personnes
incarcérées, dont l'inscription dans la loi est une intention
louable, il semble bien que les dispositifs de préparation à la
sortie de prison, dont l'existence est actuellement prévue par voie de
circulaire, relèvent du domaine réglementaire.
Votre commission des Lois vous propose donc un
amendement
de
suppression de l'article 41 bis
, afin d'attirer l'attention sur les
insuffisances de sa rédaction et engager le débat sur cette
question d'importance.
TITRE II
DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS
CHAPITRE PREMIER
PROCÉDURE DE TRAITEMENT
DES
SITUATIONS DE SURENDETTEMENT
Ce
premier chapitre du volet du projet de loi relatif à la
prévention des exclusions contenait initialement onze articles modifiant
le dispositif de la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989
relative à la prévention et au règlement des
difficultés liées au surendettement des particuliers et des
familles, communément appelée " loi Neiertz ".
Lors de son examen par l'Assemblée nationale, cette partie du projet de
loi a été enrichie de six nouveaux articles et a subi
d'importantes modifications résultant de l'adoption de plus d'une
trentaine d'amendements.
Avant d'examiner dans le détail les dispositions du projet de loi
tendant à modifier la procédure résultant de la " loi
Neiertz " et s'inspirant sur de nombreux points des conclusions du groupe
de travail sénatorial figurant dans un rapport d'information
5(
*
)
publié à l'automne 1997, pour l'adapter
aux nouvelles formes du surendettement des ménages, votre rapporteur
exposera les évolutions de ce phénomène au cours des
dernières années et rappellera corrélativement en quoi une
révision de la procédure s'avérait nécessaire.
I. UNE ÉVOLUTION DU PHÉNOMÈNE DU SURENDETTEMENT IMPOSANT UNE ADAPTATION DES PROCÉDURES EN VIGUEUR
Le
phénomène du surendettement a connu depuis 1990, première
année de mise en oeuvre de la procédure de traitement
instaurée par la loi Neiertz, une profonde évolution en termes
quantitatif et qualitatif.
D'un point de vue quantitatif, le nombre de dépôts annuels de
dossiers devant les commissions de surendettement, après avoir connu une
relative stagnation jusqu'en 1990, a enregistré une forte augmentation
à partir de 1995 retracée dans le tableau ci-après :
Dépôts annuels de dossiers de surendettement en
phase amiable
auprès des 119 commissions
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
90.174 |
68.075 |
68.830 |
68.863 |
68.608 |
70.112 |
86.806 |
95.756 |
Source : Banque de France
La progression enregistrée semble encore s'accentuer au premier
trimestre 1998 avec quelque 30.000 dépôts de dossiers (contre
environ 25.000 au premier trimestre 1997).
Ainsi, en données cumulées au 31 mars 1998, les commissions de
surendettement ont été saisies de près de 650.000 dossiers
depuis 1990.
Si cette progression peut en partie s'expliquer par la meilleure connaissance
que peuvent avoir les particuliers en difficulté des procédures
existantes et, pour la période la plus récente, par l'effet
d'appel dû à l'annonce du projet de loi, l'évolution
résulte pour l'essentiel d'un fort accroissement de la
précarité qui a provoqué un changement de nature du
phénomène du surendettement.
Concernant cette évolution qualitative du surendettement, les
observateurs estiment que la période charnière se situe en
1993-1994. A compter de cette période, ils constatent une décrue
du nombre de dossiers comportant exclusivement des dettes bancaires et,
simultanément, une forte croissance du nombre de dossiers de
surendettement dit " passif ", lié à la survenance
d'accidents de la vie provoquant une forte et brutale contraction des
ressources, en particulier le chômage.
Si, géographiquement, le surendettement continue à marquer le
plus fortement les régions industrialisées où le taux de
chômage est particulièrement élevé tels que le
Nord-Pas-de-Calais, la Haute Normandie et la Picardie, le profil sociologique
du surendetté a subi de profondes transformations, les situations se
caractérisant cependant par une grande diversité.
Le surendettement passif touche de plus en plus les classes moyennes, parfois
même les cadres et les professions libérales et les personnes
seules ou isolées à la suite, pour la majorité d'entre
elles, d'un éclatement de la famille.
La structure de l'endettement de ces personnes révèle un poids
croissant des dettes fiscales et des dettes de la vie courante. A défaut
de données statistiques qualitatives établies au niveau national,
les secrétariats des commissions ne disposant pas des outils
adaptés pour observer l'évolution du phénomène, des
exemples ponctuels peuvent illustrer ce propos.
Sur les 123 dossiers présentés le 5 décembre 1996 devant
la commission de Melun aux fins d'examen de leur recevabilité, 75,6 %
d'entre eux contenaient des dettes fiscales et 52,8 % des dettes de la vie
courante (factures EDF-GDF, factures de téléphone... non
acquittées). La commission a constaté que 26,8 % de ces dossiers
présentaient une capacité de remboursement nulle.
Dans son étude publiée en janvier 1997, l'Observatoire national
de l'action sociale décentralisée (ODAS)
6(
*
)
indiquait que la capacité de remboursement par
ménage était, en 1995, négative dans 32 % des cas et
inférieure à 500 francs par mois dans 41 % des cas.
Si les mécanismes de traitement du surendettement mis en place par la
loi du 31 décembre 1989, modifiée par la loi n° 95-125 du 8
février 1995 pour renforcer le rôle pivot des commissions, se sont
révélés globalement efficaces, les procédures
existantes paraissent aujourd'hui inadaptées au traitement des cas, de
plus en plus nombreux, de surendettement dit "
passif
".
Selon les informations délivrées par la Banque de France, plus de
580.000 dossiers ont été traités en phase amiable par les
commissions depuis l'entrée en vigueur du dispositif jusqu'au 31
décembre 1997, et près de 95.000 pour la seule année 1997.
La proportion de plans d'apurement conventionnels conclus par rapport aux
constats de non-accord en phase amiable s'élève en moyenne sur la
période à 64 %. Ce taux a connu une forte augmentation au
fil des années et une importante accélération depuis 1995
pour atteindre 74 % en 1997.
BILAN
NATIONAL DE L'ACTIVITÉ
DES COMMISSIONS DE SURENDETTEMENT
PAR
ANNÉE CIVILE
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Cumul
depuis
|
|
Dossiers
déposés
|
90 174 |
68 075 |
63 830 |
68 863 |
68 608 |
70 112 |
86 999 |
95 756 |
612 417 |
|
Ouvertures de procédures
|
1 179 |
1 035 |
1 411 |
1 197 |
1 366 |
753 |
2 |
0 |
6 943 |
|
Dossiers
estimés
|
10 076 |
6 789 |
6 311 |
6 603 |
5 690 |
4 780 |
5 727 |
6 610 |
52 586 |
|
Dossiers recevables......... |
64 320 |
60 240 |
55 067 |
57 003 |
59 000 |
56 400 |
71 588 |
80 161 |
503 779 |
|
Taux de recevabilité........ |
86 |
90 |
90 |
90 |
91 |
92 |
93 |
92 |
91 |
|
Plans conventionnels....D |
13 662 |
36 866 |
35 755 |
32 934 |
37 280 |
32 131 |
43 357 |
55 971 |
287 956 |
|
Constats
|
16 799 |
26 582 |
22 051 |
19 618 |
22 065 |
16 549 |
19 606 |
19 350 |
162 620 |
|
Taux de réussite (a)........ |
45 |
58 |
62 |
63 |
63 |
66 |
69 |
74 |
64 |
|
Dossiers clos.................F |
6 334 |
14 029 |
10 470 |
9 317 |
8 895 |
6 847 |
10 865 |
12 859 |
79 648 |
|
Dossiers
traités
|
46 871 |
84 266 |
74 587 |
68 472 |
73 930 |
60 307 |
79 555 |
94 842 |
582 810 |
|
Taux de
traitement
|
51 |
122 |
114 |
98 |
106 |
85 |
91 |
99 |
94 |
|
Stock
restant à traiter
|
44 482 |
28 147 |
19 980 |
21 568 |
17 612 |
28 170 |
35 616 |
36 550 |
|
|
Demandes
|
|
|
- |
|
|
9 381 |
16 262 |
15 798 |
41 441 |
|
Recommandations
|
|
|
|
|
|
4 135 |
17 064 |
16 408 |
37 607 |
|
Recommandations
|
|
|
|
|
|
1 062 |
11 246 |
11 131 |
23 439 |
|
Recommandations restant
|
|
|
|
|
|
5 125 |
3 488 |
2 244 |
|
(a) D/(D
+ E)
(b) (C+D+E+F)/(A+B)
Source : tableau extrait du bulletin de la banque de France n° 51 de mars
1998
Toutefois, et comme l'a fait valoir le rapport d'information du groupe de
travail sénatorial,
7(
*
)
"
l'efficacité du dispositif doit se mesurer à l'aune non
seulement du taux de succès de la phase amiable, mais aussi et surtout
en fonction du taux de réussite dans la mise en oeuvre des plans
conventionnels. Or, en l'absence de système de suivi de
l'exécution des plans, aucune étude statistique d'ensemble ne
permet de procéder à une telle évaluation "
.
Seule une étude ponctuelle réalisée par le Centre de
Recherche sur l'Épargne (CREP), en mai 1995, indique que le taux
d'échec correspondant à la proportion de plans frappés de
caducité du fait du non-respect par le débiteur des engagements
souscrits est de l'ordre de 10 %. Ce chiffre semble corroboré par les
statistiques du Fichier des Incidents de Crédit aux Particuliers (FICP)
qui révèlent qu'au 31 mars 1997, seuls 13,2 % des plans ont fait
l'objet d'un incident caractérisé postérieur à leur
signature.
Si ces échecs peuvent, dans une partie des cas, être
analysés comme le résultat du non-respect
délibéré du plan par le débiteur, ils traduisent
également la difficulté à élaborer des plans
d'apurement viables du fait de la faible solvabilité des
débiteurs. La Banque de France estime ainsi à environ 15 %
la proportion de dossiers faisant l'objet d'un nouveau dépôt et
d'un nouvel examen par la commission de surendettement. Ces dépôts
renouvelés sont également dus à un recours croissant des
commissions à la pratique des moratoires, seul instrument actuellement
à leur disposition pour traiter les cas d'insolvabilité absolue
dans la mesure où elles ne sauraient décliner leur
compétence, l'absence de ressources ou de capacité de
remboursement du débiteur ne constituant pas un motif
d'irrecevabilité.
Comme le montre le tableau ci-après, la part des plans de surendettement
comportant des moratoires tend à augmenter depuis un an en phase
amiable, passant de 25,1 % en mars 1997 à 39,4 % en mars 1998
:
|
|
1997 |
1998 |
||||
|
|
mars |
2ème trimestre |
3ème trimestre |
4ème trimestre |
1er trimestre |
mars |
|
phase amiable |
25,1 |
32,8 |
32,9 |
35,4 |
36,7 |
39,4 |
|
phase
de
|
65,1 |
57 |
59,6 |
59,5 |
63 |
64,1 |
La part
des plans recommandés incluant des moratoires reste quant à elle
très élevée puisqu'elle s'élève à
près des deux tiers.
L'ensemble de ces données révélant les limites du
dispositif en vigueur a conduit le Gouvernement à proposer une nouvelle
réforme qui, sans remettre en cause fondamentalement les
procédures existantes vient les compléter et les
adapter.
II. GENÈSE ET ÉCONOMIE DE LA RÉFORME PROPOSÉE
La
réflexion et la concertation en vue de l'élaboration d'un nouveau
projet de loi a été engagée par les pouvoirs publics
dès l'été 1997.
Un consensus s'est rapidement dessiné autour de plusieurs axes qui
correspondent aux orientations préconisées par le rapport du
groupe de travail sénatorial :
- le rôle des commissions de surendettement, dont l'efficacité est
unanimement reconnue
8(
*
)
, est conforté.
Les commissions doivent rester le point d'entrée de tous les dossiers ;
- l'évolution qualitative du phénomène du surendettement
doit être prise en considération avec l'instauration d'une phase
différente de celle du plan amiable et des mesures recommandées,
ménageant "
une issue de secours en faveur des cas les plus
désespérés
"
9(
*
)
;
- il est exclu de créer un fichier positif de l'endettement, comportant
des risques pour les libertés individuelles et le respect de la vie
privée, et d'étendre à l'ensemble du territoire le
régime de la faillite civile applicable en Alsace-Moselle,
considéré à la fois comme dangereux, inutile et pourvoyeur
d'exclusion au plan juridique et économique.
10(
*
)
Le projet de réforme de la procédure de traitement du
surendettement, plus ambitieux que celui adopté en 1995 dont l'objet
était essentiellement de décharger le juge en renforçant
le rôle des commissions a recueilli, pour l'essentiel, l'approbation des
consommateurs et des professionnels, qui s'est traduite par un avis du Conseil
national de la consommation publié le 19 décembre 1997 rendant
compte d'une position commune des deux collèges concernés.
Le projet de loi
adapte et complète le dispositif existant :
- il ne remet pas en cause le déroulement de la procédure :
après s'être prononcée sur la recevabilité du
dossier, la commission tente d'élaborer un plan amiable de
règlement du passif accepté par le débiteur et les
créanciers. En cas d'échec de cette phase amiable, la commission
formule des recommandations auxquelles le juge confère force
exécutoire après avoir vérifié la
régularité de la procédure. Toutefois, pour les cas de
surendettement passif caractérisé, le projet de loi innove en
rendant possible le recours au moratoire dont la durée maximale est
fixée à trois ans. Ce
" gel "
de la situation du
débiteur peut être suivi d'un effacement ou d'une réduction
de la dette ou d'une reprise de la procédure de recommandation.
Moratoires et mesures d'effacement font l'objet d'une homologation par le juge.
- le "
reste à vivre "
correspondant au minimum
incompressible pour subvenir aux besoins de la vie courante, fait l'objet d'une
définition légale.
- la durée maximale des plans amiables d'apurement est portée de
cinq à huit ans.
- la composition de la commission est modifiée afin d'améliorer
la coordination des différentes interventions.
- une procédure de contestation de l'état du passif du
débiteur dressé par la commission est aménagée aux
fins de vérification des créances par le juge.
- possibilité est ouverte au président de la commission, en cas
d'urgence, de saisir le juge de l'exécution pour demander la suspension
des poursuites.
- l'effacement d'une créance dans le cadre de la nouvelle
procédure vaut régularisation de l'incident de paiement au sens
du régime applicable aux chèques et aux cartes de paiement.
- l'inscription des débiteurs surendettés au fichier national des
incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP)
intervient dès la déclaration de recevabilité du dossier
par la commission de surendettement afin de prévenir une aggravation de
la situation.
Lors de l'examen du volet du projet de loi relatif au surendettement les 14 et
18 mai derniers,
l'Assemblée nationale
a apporté de
nombreuses modifications au projet du Gouvernement. Pour l'essentiel, elle a :
- supprimé la présence, ajoutée par le projet de loi, du
Président du conseil général au sein de la commission de
surendettement et a ajouté un représentant des locataires ;
- modifié la définition du
" reste à
vivre "
pour faire à la fois référence à
la quotité saisissable et au revenu minimum d'insertion (RMI) ;
- précisé que l'assistance du débiteur devant la
commission par une personne de son choix serait gratuite ;
- ramené de 45 à 30 jours le délai imparti aux
créanciers pour justifier de leurs créances ;
- exigé que les créanciers indiquent les créances ayant
donné lieu à caution ;
- étendu au représentant local de la Banque de France et au
débiteur la faculté de saisir, en cas d'urgence, le juge aux fins
de suspension des procédures d'exécution ;
- plafonné le taux d'intérêt applicable aux
échéances rééchelonnées dans le cadre des
mesures recommandées au taux légal ;
- prévu que le produit de la vente d'un bien de la personne
surendettée s'imputerait sur le principal restant dû ;
- étendu le principe du moratoire aux cas dans lesquels l'état de
surendettement est exclusivement dû à la mise en oeuvre d'un
cautionnement ;
- prévu que le moratoire et la décision d'effacement pourraient
concerner les dettes fiscales, parafiscales ou envers la Sécurité
sociale et que le moratoire entraînerait la suspension du paiement des
intérêts ;
- exclu la possibilité d'une nouvelle mesure d'effacement ou de
réduction de dettes similaires avant l'expiration d'un délai de
huit ans ;
- ramené à huit ans la durée d'inscription au FICP pour
les mesures de réduction ou d'effacement de la dette ;
- renvoyé à un décret la définition des tarifs
pratiqués par les huissiers de justice lorsque la procédure
concerne une personne surendettée :
- autorisé les cautions à présenter leurs observations
à la commission de surendettement lorsque le débiteur principal
fait l'objet d'une procédure devant celle-ci ;
- prévu que le contrat de cautionnement devrait, à peine de
nullité, porter mention du montant maximum pour lequel il est consenti
à l'égard de la personne cautionnée.
A la suite de cet aperçu synthétique du dispositif adopté
par l'Assemblée nationale, votre commission des Lois vous propose un
examen détaillé de chaque disposition nouvelle.
Article additionnel avant l'article 42
(Article L.321-1
du code de la consommation)
Nullité des conventions conclues entre un
débiteur et un intermédiaire pour les besoins de la
procédure de surendettement
L'article L. 331-10 du code de la consommation prévoit
que
les parties peuvent être assistées devant la commission de
surendettement par toute personne de leur choix. L'Assemblée nationale a
complété cette disposition en précisant que cette
assistance serait nécessairement gratuite (article 48 III bis).
Si cette modification partait de l'intention louable de protéger le
débiteur surendetté et désemparé contre les offres
de services d'officines de recouvrement ou de conseil pratiquant des tarifs
prohibitifs, l'objectif poursuivi semble être dépassé. Il
convient en effet de ne pas priver le débiteur d'avoir recours, selon
son souhait, à un avocat. L'ajout proposé aurait pour
conséquence d'empêcher tout recours à une telle assistance
même lorsque l'intéressé bénéficie de l'aide
juridictionnelle.
Votre commission vous proposera donc, à l'article 48 du projet de loi,
de supprimer cette mention. Soucieuse cependant de protéger le
débiteur surendetté contre le démarchage
d'intermédiaires peu scrupuleux susceptibles de profiter de son
état de faiblesse en proposant une assistance à des conditions
financières de nature à obérer encore davantage sa
situation, elle vous soumet
un amendement insérant un article
additionnel avant l'article 42
tendant à compléter l'article
L. 321-1 du code de la consommation pour interdire ce type de
convention.
Article 42
(Article L.331-1 du code de la
consommation)
Composition de la commission de
surendettement
L'article 42 tend à modifier l'article L. 331-1 du
code
de la consommation qui fixe la composition de la commission de surendettement.
Cette commission, présidée par le préfet, comprend au
total aujourd'hui cinq membres. Outre le préfet, il s'agit du
trésorier-payeur général, vice-président, du
représentant local de la Banque de France, qui en assure le
secrétariat, ainsi que deux personnalités représentant,
l'une les professionnels du crédit qui est choisie par le préfet
sur proposition de l'Association française des établissements de
crédit (AFECEI), l'autre les consommateurs qui est également
choisie par le préfet, sur proposition cette fois, des associations
familiales ou de consommateurs.
Le décret n° 95-660 du 9 mai 1995 a prévu, pour
l'application de ces dispositions, que le préfet et le
trésorier-payeur général pourraient se faire
représenter. Aux termes de ce décret, les représentants
locaux de la Banque de France sont désignés par son Gouverneur et
les personnalités qualifiées sont nommées par le
préfet pour une année renouvelable sur des listes comportant
quatre noms. Le quorum est fixé à quatre membres.
Le projet de loi initial proposait d'adjoindre à ces cinq membres deux
membres supplémentaires, le Président du conseil
général et le directeur des services fiscaux, portant ainsi
à sept l'effectif de la commission.
Tout en approuvant la présence nouvelle du directeur des services
fiscaux qui, mieux informé des situations individuelles, pourra statuer
en pleine connaissance de cause sur les demandes gracieuses relatives aux
dettes fiscales, l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa
commission spéciale, a rejeté la participation du
Président du conseil général. L'intégration d'un
élu dans la composition de la commission qui constitue, par nature, une
instance administrative, pouvait en effet paraître singulière et
non dépourvue de tout risque d'appel à une contribution des
finances départementales. Votre commission des lois approuve, pour ces
raisons, cette suppression.
Partant du constat que la présence du directeur des services fiscaux,
aussi souhaitable fût-elle, ne pouvait être
considérée comme un renforcement de la représentation des
surendettés, et considérant qu'il était opportun de
rétablir la parité entre créanciers et débiteurs,
l'Assemblée nationale a intégré à la commission un
représentant des locataires chargé d'assurer le lien avec les
organismes chargés du logement, en particulier le Fonds de
Solidarité pour le Logement (FSL).
Le texte adopté par l'Assemblée nationale préconise donc
la présence, au sein de la commission, d'une troisième
personnalité qualifiée, choisie par le préfet sur
proposition du FSL ou, à défaut, un membre du conseil
départemental de la consommation représentant les locataires.
Cet ajout, qui répond à la nécessité,
soulignée par l'ODAS
11(
*
)
, d'assurer une
meilleure coordination entre les procédures de traitement du
surendettement et le FSL, semble devoir être retenu. Toutefois, la
précision selon laquelle la personnalité qualifiée doit
être choisie parmi les représentants des locataires ne semble pas
opportune. Cette catégorie n'est pas systématiquement
représentée au sein du FSL et il n'y a pas lieu de
privilégier les locataires par rapport aux accédants à la
propriété. Aussi votre commission des Lois vous propose-t-elle
un amendement
de suppression de cette précision.
Par ailleurs, dans le prolongement des analyses et conclusions résultant
du rapport d'information du groupe de travail sénatorial
12(
*
)
, la présence d'un travailleur social serait
bienvenue. Celui-ci pourrait apporter un soutien personnalisé au
débiteur pendant la phase d'instruction de son dossier et, pleinement
informé de sa situation, pourrait vérifier lors de la
délibération que les sacrifices demandés ne sont pas
excessifs. Cependant, afin de ne pas alourdir l'effectif de la commission,
celui-ci n'interviendrait qu'avec voix consultative. Votre commission des Lois
vous propose en conséquence
un amendement
afin que soit
désigné par le Président du conseil général
un représentant des services sociaux du département.
Considérant que la stabilité des membres de la commission
constituait un gage d'efficacité, l'Assemblée nationale a enfin
précisé que le préfet, le trésorier-payeur
général et le directeur des services fiscaux pourraient se faire
représenter par un seul et même délégué, dans
des conditions fixées par décret. Cette précision pourrait
être de nature à permettre un meilleur suivi des dossiers.
Sous réserve des deux modifications susvisées, votre
commission des Lois vous propose d'adopter l'article 42.
Article 43
(Article L. 331-2 du code de la
consommation)
Fixation des ressources minimales du ménage
par la
commission de surendettement
Le
champ
d'application de la procédure de traitement des situations
de surendettement résultant du
premier alinéa de
l'article L. 331-2
du code de la consommation demeure
inchangé
: seules sont éligibles à cette
procédure les personnes physiques dont la situation est
caractérisée par l'impossibilité manifeste de faire face
à l'ensemble de leurs
dettes non professionnelles
exigibles ou
à échoir. Une précision importante est que le
débiteur doit être de
bonne foi
.
Un débat s'est engagé à l'Assemblée nationale sur
le point de savoir si certaines dettes professionnelles ne devaient pas
être inclues dans le champ d'application de la loi. La question se pose
en effet pour les personnes qui ne peuvent bénéficier des
procédures de redressement et de liquidation judiciaires
résultant de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985
modifiée par la loi du n° 94-475 du 10 juin 1994. Aux
termes de l'article 2 de la loi du 25 janvier 1985, ces
procédures s'appliquent à toute personne morale de droit
privé mais également aux personnes physiques ayant la
qualité de commerçant, d'artisan ou d'agriculteur. Ces
procédures collectives sont exclusives de celles relatives au
règlement des situations de surendettement des particuliers : la
" loi Neiertz " est donc insusceptible de s'appliquer
parallèlement à la loi du 25 janvier 1985 relative au
redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises.
Si la situation est claire pour ces trois catégories de personnes
physiques, la loi laisse hors de son champ d'application celles qui exercent
une
profession libérale
: ces dernières ne peuvent
donc être mises en redressement judiciaire à moins qu'en fait leur
activité réelle soit de nature commerciale, artisanale ou
agricole (Cour de cassation, ch. com, 20 juin 1995) ; elles ne sont pas
non plus éligibles à la procédure de traitement du
surendettement des particuliers dans la mesure où il y a confusion entre
leur patrimoine personnel et leur patrimoine professionnel.
Si la pérennisation d'une telle lacune ne paraît pas acceptable,
il semble cependant difficile de résoudre cette question complexe par
voie d'amendement tendant à rendre ces personnes éligibles
à la procédure de surendettement. Cela supposerait en effet
d'admettre que les commissions de surendettement puissent traiter des dettes
professionnelles en même temps que des dettes privées : or,
le traitement de telles situations nécessite des compétences que
les secrétariats des commissions, chargés de l'instruction des
dossiers, n'ont pas. Il convient de veiller à ce qu'une telle
modification, qui consacrerait un véritablement changement de nature de
la procédure de traitement du surendettement, ne compromette pas le bon
fonctionnement des commissions déjà saisies d'un nombre de
dossiers en forte augmentation. Il est donc impératif de
préserver l'équilibre existant. Il semblerait en outre de
meilleure logique juridique de faire bénéficier les personnes
exerçant une profession libérale d'un régime comparable
à celui dont bénéficient les commerçants, les
artisans et les agriculteurs.
Comme l'avait fait le rapport d'information du Sénat
13(
*
)
, votre commission des Lois souligne l'urgence
à trouver une solution sur ce point.
L'article 43 du projet de loi tend à compléter
l'
article
L. 331-2 du code de la consommation
par un
second alinéa
destiné à fixer un cadre
d'évaluation de ce qu'il est communément convenu d'appeler le
" reste à vivre ", c'est-à-dire la part des ressources
nécessaires aux dépenses courantes du ménage. Aucune
disposition relative à la définition du reste à vivre ne
figurait jusqu'à présent dans la loi, la commission de
surendettement ayant toute latitude d'appréciation.
En pratique, deux méthodes ont été définies par les
commissions, combinant chacune le système des frais réels et
celui du forfait : dans un cas, le forfait couvre les dépenses
d'alimentation et les diverses charges courantes (électricité,
téléphone, assurances...), les autres charges (loyers,
impôts...) étant évaluées en fonction de leur
montant réel. Dans le second cas, plus restrictif, le forfait ne couvre
que les frais d'alimentation et d'entretien. Cette dualité de
méthodes a conduit à une certaine disparité dans
l'appréciation du reste à vivre dans les différents
départements, illustrée par les deux tableaux ci-après
élaborés par la Banque de France sur un échantillon de
22 commissions :
Méthode 1
|
|
Minimum |
Maximum |
Moyenne |
|
Célibataire |
1.800 |
3.500 |
2.927 |
|
Couple sans enfant |
2.900 |
4.500 |
4.074 |
|
Couple avec 2 enfants |
5.100 |
6.550 |
5.960 |
Méthode 2
|
|
Minimum |
Maximum |
Moyenne |
|
Célibataire |
1.000 |
2.300 |
1.623 |
|
Couple sans enfant |
2.000 |
3.400 |
2.700 |
|
Couple avec 2 enfants |
3.900 |
5.000 |
4.638 |
Ce
constat appelait un effort d'harmonisation auquel le projet de loi tente de
répondre.
L'article 43 du projet de loi du Gouvernement prévoyait ainsi qu'un
"
barème résultant de l'application des dispositions de
l'article L. 145-2 du code du travail
" devrait être
appliqué par la commission, selon des modalités fixées par
décret, à l'ensemble des ressources du ménage, et que le
reste à vivre ainsi défini devrait être inscrit dans le
plan conventionnel de redressement ou dans les mesures recommandées.
La référence à l'article L. 145-2 du code du
travail vise la définition de la quotité saisissable des
rémunérations, le minimum insaisissable étant
défini en fonction du montant de la rémunération, de ses
accessoires et le cas échéant de la valeur des avantages en
nature, après déduction des cotisations obligatoires, les sommes
correspondant à des remboursements de frais et les allocations ou
indemnités pour charge de famille étant exceptées. En
application de cet article, l'article R. 145-2 du même code
issu du décret n° 97-1167 du 22 décembre 1997 fixe
les proportions dans lesquelles les rémunérations annuelles sont
saisissables.
L'Assemblée nationale a estimé que le dispositif proposé
par le Gouvernement revenait à donner priorité au calcul des
remboursements à effectuer pour apurer la dette par
référence à la définition de la quotité
saisissable sans pour autant limiter le montant de ces remboursements à
celui de cette quotité. Elle a ainsi préféré un
mécanisme tendant à réserver par priorité une
partie des ressources au règlement des dépenses courantes du
ménage, le montant des remboursements inscrits dans le plan
conventionnel ou les mesures recommandées étant fixé, dans
des conditions précisées par décret, par
référence à la quotité saisissable. Elle a de
surcroît prévu que le montant du reste à vivre ne pourrait
être inférieur à celui du revenu minimum d'insertion
(RMI)
14(
*
)
.
S'il paraît effectivement souhaitable, dans l'intérêt de la
viabilité du plan d'apurement, de réserver prioritairement, avant
de déterminer les échéances de remboursement, une partie
des ressources aux dépenses de la vie courante entendues comme la somme
des charges fixes (loyer, impôts, assurances...) et des frais
incompressibles (alimentation, eau, électricité...), le nouveau
dispositif proposé appelle une série d'observations qui
conduisent votre commission des Lois à vous proposer sa modification.
En effet, l'objectif poursuivi est que le débiteur surendetté
puisse disposer des sommes minimales nécessaires pour assumer les
charges de la vie courante. Or, le mécanisme proposé par
l'Assemblée nationale, tout en faisant de ce calcul un préalable
à l'élaboration du plan ou des mesures recommandées,
prévoit qu'" une partie " et non " la partie " des
ressources nécessaires aux dépenses de la vie courante est
réservée par priorité. Par ailleurs, fixer comme seuil
irréductible des ressources affectées aux dépenses de la
vie courante le montant du RMI est contestable. En effet, la procédure
de traitement du surendettement bénéficie à la fois aux
surendettés " passifs " et aux surendettés
" actifs ". Or, il paraît choquant de permettre à ces
derniers de bénéficier des mêmes garanties que des
personnes percevant le RMI qui, plus vertueuses dans la gestion de leurs
dépenses, ne se trouvent pas en situation de surendettement. Un tel
mécanisme pourrait en outre constituer un encouragement au
surendettement : pourquoi rester vertueux si la loi garantit chacun de
disposer de sommes équivalentes au montant du RMI ? Il semble
préférable, comme le préconise d'ailleurs l'avis du
Conseil national de la consommation
15(
*
)
, de
laisser "
à la commission la possibilité de moduler le
reste à vivre
" et de prévoir que "
la part des
ressources consacrées aux remboursements ne soit pas supérieure
à la quotité saisissable
" définie par le code du
travail, ce qui équivaut à prévoir que le reste à
vivre ne doit pas être inférieur à la fraction
insaisissable de la rémunération. Ce seuil étant
fixé, la commission doit pouvoir adapter le reste à vivre aux
conditions d'existence du débiteur, lesquelles peuvent varier
considérablement en fonction notamment du lieu d'implantation de la
résidence principale. Les conditions de vie sont en effet fort
différentes selon que l'on réside en agglomération ou en
zone rurale en disposant par exemple d'un jardin.
Ainsi, votre commission vous soumet-elle
un amendement
tendant à
instaurer un mécanisme susceptible de préserver la souplesse du
système tout en apportant les garanties d'une harmonisation minimale.
Elle vous propose d'adopter l'article 43 ainsi
modifié
.
Article 43 bis (nouveau)
(Article L. 145-2 du code du
travail)
Fixation du montant de la fraction insaisissable
au montant du
RMI
Cet
article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa
commission spéciale, modifie l'article L. 145-2 du code du
travail pour étendre à l'ensemble des salariés le principe
d'un reste à vivre correspondant à une fraction insaisissable des
rémunérations d'un montant égal à celui du RMI.
Pour les raisons exposées précédemment, votre commission
estime une telle disposition inopportune et vous propose, par
un
amendement
, sa
suppression
.
Article 44
(Article L. 331-3 du code de la
consommation)
Procédure applicable devant la
commission
L'article L.331-3 du code de la consommation que l'article 44
propose de modifier détermine les règles de procédure
applicables devant la commission de surendettement.
L'engagement de la procédure est réservé au
débiteur
.
La commission statue tout d'abord sur la
recevabilité
du dossier
: elle vérifie que le débiteur est bien éligible à
la procédure en fonction des critères définis par
l'article L.331-2 (personnes physiques, impossibilité manifeste de faire
face à l'ensemble des dettes non professionnelles exigibles ou à
échoir). Le juge de l'exécution est compétent pour
connaître des décisions de la commission.
Dans un second temps, la commission dresse l'état d'endettement du
débiteur qui est tenu de lui déclarer les éléments
de son patrimoine. Pour l'instruction du dossier, elle peut effectuer toute
audition utile et faire publier un appel aux créanciers. Elle peut en
outre obtenir, auprès des administrations, des établissements de
crédit, des organismes sociaux et du FICP tout renseignement de nature
à préciser son information. Elle peut enfin faire procéder
à des enquêtes sociales.
L'article 44 a pour objet de renforcer le caractère contradictoire de la
procédure au bénéfice du débiteur et ouvre aux
créanciers, informés par la commission du passif
déclaré, un délai pour fournir les justificatifs de leurs
créances en cas de désaccord avec l'état dressé par
la commission.
A défaut de justification délivrée dans le délai
imparti à l'appui de la contestation, la commission prend en compte les
seuls éléments déclarés par le débiteur.
Cette nouvelle possibilité de contestation paraît tout à
fait opportune dans la mesure où elle permet en amont, de vider les
désaccords éventuels et donc d'établir une base claire
avant d'engager la conciliation.
Sur cet article, l'Assemblée nationale a apporté trois
modifications :
- Concernant la possibilité offerte à la commission d'entendre
toute personne dont le témoignage lui paraît utile, elle a
estimé nécessaire de préciser que cette intervention ne
pourrait être effectuée qu'à titre gratuit. Cet ajout
semble procéder d'une erreur d'interprétation : en effet,
contrairement à ce qui résulte du rapport de l'Assemblée
nationale, l'audition ici envisagée ne concerne pas l'assistance du
débiteur. Conférer une telle signification à cette
disposition serait source de redondance avec l'article L. 331-10 qui
prévoit que "
les parties peuvent être assistées
devant la commission par toute personne de leur choix ".
L'ajout
proposé ne semble donc pas pertinent et votre commission des Lois vous
soumet
un amendement
tendant à sa suppression.
- En ce qui concerne le délai ouvert aux créanciers pour apporter
à la commission des justificatifs de leurs créances s'ils sont en
désaccord avec l'état du passif déclaré par le
débiteur, l'Assemblée nationale en a ramené la
durée de quarante-cinq à trente jours. Votre commission des Lois
approuve une telle réduction en considérant qu'il faut
éviter d'allonger la procédure, tout délai
supplémentaire étant généralement accompagné
d'une aggravation de la situation du débiteur.
- Le dernier ajout paraît également opportun. Il s'agit d'exiger
des créanciers qu'ils indiquent si les créances en cause,
c'est-à-dire celles pour lesquelles ils sont amenés à
fournir un justificatif à la commission, ont donné lieu à
caution et si celle-ci a été actionnée. Votre commission
des Lois vous soumet toutefois
un amendement
rédactionnel tendant
à substituer au verbe "
devoir
" l'indicatif
présent qui vaut l'obligation dans les textes juridiques.
Elle vous propose d'adopter l'article 44 ainsi modifié.
Article 45
(Article L. 331-4 du code de la
consommation)
Saisine du juge de l'exécution par la commission
aux
fins de vérification de la validité des
créances
L'article 45 du projet de loi tend à modifier l'article
L. 331-4 du code de la consommation qui, issu de la loi n° 95-125 du
8 février 1995, ouvre à la commission la faculté de
saisir, en cas de difficulté, le juge de l'exécution aux fins de
vérification de la validité des titres de créance et du
montant des sommes réclamées.
Cette possibilité offerte à la commission est maintenue par le
projet de loi. En revanche, celui-ci ne fait pas droit à la demande
formulée par le collège des consommateurs du Conseil national de
la consommation qui exigeait une vérification systématique de
toutes les créances par le juge. Une telle demande pouvait en effet
paraître excessive dans la mesure où sa mise en oeuvre aurait
considérablement retardé le déroulement de la
procédure et où la saisine systématique du juge serait
revenue sur le principe de "
déjudiciarisation
"
consacré par la loi du 8 février 1995
précitée.
Le Gouvernement a ainsi préféré, conformément
à l'avis du Conseil national de la consommation
16(
*
)
, proposer qu'en cas de contestation seulement la
créance soit soumise au contrôle du juge, la saisine de ce dernier
par la commission étant de droit à la demande du débiteur.
Aux termes de l'article L. 331-4 nouveau, la commission informe le
débiteur de l'état du passif qu'elle a dressé. En cas de
contestation du débiteur, ce dernier dispose d'un délai de vingt
jours pour demander à la commission de saisir le juge de
l'exécution aux fins de vérification. Ainsi le débiteur,
comme les créanciers aux termes de l'article L. 331-3, dispose d'un
recours. Le délai qui lui est imparti est cependant de vingt jours au
lieu de trente.
Le débiteur contestataire doit indiquer précisément
à la commission les créances en cause et lui fournir les motifs
justifiant sa demande . Cette précision a pour objet de prévenir
les demandes systématiques et les manoeuvres dilatoires du
débiteur. Pour autant, la commission n'exerce aucun droit de regard sur
la demande ou les motifs qui la fondent : elle est tenue d'y faire droit et de
saisir le juge, lequel disposera de tous les éléments
d'appréciation pour statuer rapidement.
L'Assemblée nationale a complété le dispositif pour
préciser que le délai de vingt jours imparti au débiteur
était impératif et qu'au-delà il ne lui était plus
possible de demander la saisine du juge. Elle a en outre précisé
qu'il incombait à la commission d'informer le débiteur de la
faculté qui lui était ainsi offerte.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme
l'article 45.
Article 46
(Article L. 331-5 du code de la
consommation)
Saisine du juge de l'exécution par le président
de la commission, en cas d'urgence, aux fins de suspension
des
procédures
d'exécution
Aux
termes de l'article L. 331-5 du code de la consommation, la commission
peut saisir le juge de l'exécution aux fins de suspension des
procédures d'exécution diligentées contre le
débiteur. Cet article a été réécrit par la
loi n° 98-46 du 23 janvier 1998 renforçant la protection des
personnes surendettées en cas de saisie immobilière pour
opérer une meilleure coordination entre la procédure de
surendettement et la procédure de saisie immobilière. Le premier
alinéa de l'article L. 331-5 précise ainsi que le juge de la
saisie immobilière est seul compétent pour prononcer la
suspension postérieurement à la publication du commandement aux
fins de saisie immobilière.
•
Le paragraphe I du projet de loi
prévoit qu'en
cas d'urgence la saisine du juge peut intervenir à l'initiative du
président de la commission, à charge pour lui d'en informer
ensuite celle-ci.
L'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission
spéciale, a élargi le nombre des initiateurs de cette
procédure d'urgence : peuvent ainsi également saisir le juge, le
délégué du président de la commission, le
représentant local de la Banque de France ou le débiteur
lui-même. Cette extension paraît opportune en ce qui concerne le
représentant local de la Banque de France dans la mesure où le
préfet, qui préside la commission, n'est sans doute pas le plus
immédiatement informé de la situation du débiteur. Il est
d'ailleurs probable que cette saisine d'urgence soit mise en oeuvre le plus
souvent par le représentant local de la Banque de France, l'instruction
du dossier étant effectuée par le secrétariat de la
succursale de la Banque de France. En revanche, l'extension au
délégué du préfet paraît
superfétatoire puisqu'il peut, par définition, représenter
le préfet, et l'extension au débiteur est inutile car ce dernier
dispose des procédures de droit commun. Votre commission vous propose en
conséquence
un amendement
tendant à supprimer ces deux
dernières extensions.
Le deuxième alinéa de l'article L. 331-5 prévoit que,
si la situation du débiteur l'exige, le juge prononce la suspension
provisoire des procédures d'exécution. Celle-ci est acquise, sans
pouvoir excéder un an, pour la durée de la procédure
devant la commission, c'est-à-dire jusqu'à l'approbation du plan
conventionnel ou, en cas d'échec de la phase de conciliation,
jusqu'à l'expiration du délai imparti au débiteur pour
demander de formuler des recommandations ou encore, si tel est le cas,
jusqu'à ce que le juge ait conféré force exécutoire
aux mesures recommandées ou qu'il ait statué sur l'action en
contestation de ces mesures.
•
Le paragraphe II de l'article 46
maintient ce dispositif
en y intégrant la référence à l'article
L. 331-7-1 permettant à la commission qui constate
l'insolvabilité du débiteur faisant obstacle à la
préconisation de toute recommandation de décider d'un moratoire.
Il s'agit là d'une simple
mise en cohérence de la
période de suspension des procédures d'exécution avec le
nouveau dispositif.
• l'Assemblée nationale a complété l'article 46
par
un paragraphe III
tendant à modifier le
troisième alinéa de l'article L. 331-5 afin
d'exonérer la commission du recours à un avocat lorsque, en
matière de saisie immobilière, elle saisit le juge aux fins de
remise de l'adjudication dans les conditions prévues par l'article 703
du code de procédure civile ancien.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 46 ainsi
modifié.
Article 47
(Article L. 331-7 du code de la
consommation)
Pouvoirs de la commission
en cas d'échec de la
conciliation
Aux
termes de l'article L. 331-6, la commission a pour mission de concilier les
parties en vue de l'élaboration d'un plan conventionnel de redressement.
En cas d'échec de la conciliation
, l'article L. 331-7
introduit par la loi du 8 février 1995 confère à
la commission le
pouvoir de recommander
une série de mesures
inspirées de celles que le juge pouvait prendre dans le cadre du
redressement judiciaire civil avant cette réforme. Ces mesures sont les
suivantes :
- le report ou le rééchelonnement du paiement des dettes autres
que fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité
sociale, dans la limite d'un délai de cinq ans ou de la moitié de
la durée de remboursement restant à courir des emprunts en cours.
En cas de déchéance du terme, c'est-à-dire lorsque le
solde est exigible immédiatement du fait de la rupture du contrat de
prêt, ce délai est porté à la moitié de la
durée qui restait à courir avant la déchéance ;
- l'imputation des paiements en priorité sur le capital ;
- l'application d'un taux réduit pouvant être inférieur au
taux légal aux échéances reportées ou
rééchelonnées, si la situation du débiteur l'exige.
Cette mesure doit être motivée ;
- la réduction du montant de la fraction des prêts immobiliers
restant due après la vente du logement principal sur vente forcée
ou amiable. Le bénéfice de cette disposition ne peut être
invoqué que dans le délai de deux mois suivant la sommation
d'avoir à payer la fraction de prêt restant due, à moins
que la commission de surendettement n'ait été saisie.
L'article 47 du projet de loi conserve cette phase des mesures
recommandées par la commission en apportant quelques modifications
ponctuelles.
•
Le paragraphe I
opère ainsi deux modifications,
d'une part, pour
allonger de cinq à huit ans la durée maximale
de mise en oeuvre des recommandations
, d'autre part, pour
supprimer la
faculté
jusque-là ouverte à la commission
de
préconiser un moratoire
, susceptible le cas échéant de
se combiner avec une mesure de rééchelonnement.
L'allongement de la durée au cours de laquelle pourront être
exécutées les mesures recommandées aux fins d'apurement de
la dette devrait permettre l'élaboration de plans de redressement moins
draconiens, plus supportables pour le débiteur et donc ayant davantage
de chances d'aboutir.
En revanche,
l'interdiction de toute mesure de report ne paraît pas
souhaitable
. En effet, si en cas d'insolvabilité du débiteur
constatée par la commission celle-ci peut recommander un moratoire
global, on ne voit pas pourquoi la priver de cet instrument dans le cadre de la
phase de recommandations. Un gel temporaire du paiement de certaines
échéances peut en effet permettre de remettre à flots le
débiteur qui sera alors en mesure de s'acquitter des
échéances rééchelonnées selon les
modalités préconisées par la commission. Pour
conserver
toute sa souplesse au dispositif
, votre commission des Lois vous propose
donc
un amendement
tendant à rétablir la faculté,
pour la commission, de décider d'un report de paiement d'une partie des
dettes dans le cadre de la phase des recommandations.
•
Le paragraphe I bis
, introduit par l'Assemblée
nationale, tendait à corriger un oubli en supprimant au quatrième
alinéa (3°) de l'article L. 331-7 la référence
aux échéances
" reportées
", la
commission n'ayant plus, aux termes du projet de loi, la faculté de
recommander un report.
Par coordination avec sa proposition précédente au paragraphe I,
votre commission des Lois vous soumet
un amendement
de suppression du
paragraphe I bis.
•
Le paragraphe II
opère une modification
rédactionnelle au quatrième alinéa (3°) de l'article
L. 331-7 pour substituer au mot
" décision "
le
mot
" proposition ".
En phase de recommandation, la commission
se borne en effet à formuler des propositions qui ne deviendront des
décisions que lorsque le juge, en vertu de l'article L. 332-1, leur
aura donné force exécutoire.
•
Le paragraphe III
, ajouté par l'Assemblée
nationale à l'initiative de sa commission spéciale, tend à
plafonner au taux d'intérêt légal le taux
d'intérêt applicable au plan recommandé
, quelle que
soit la durée du plan de redressement.
Bien que cette disposition parte de l'intention généreuse de
desserrer l'étau afin de permettre au surendetté de rembourser
dans des conditions plus supportables, une telle limitation ne paraît pas
opportune. En effet, il est nécessaire de conserver au système sa
souplesse et de permettre à la commission d'apprécier au cas par
cas. En outre, la limitation systématique au taux légal
risquerait d'alourdir la tâche des commissions, les débiteurs
ayant alors intérêt à refuser le plan amiable pour
bénéficier de mesures à taux plafonné. En
conséquence, votre commission des Lois vous propose un
amendement
de suppression du paragraphe III.
•
Le paragraphe IV
ajoute une précision au dernier
alinéa (4°) de l'article L. 331-7 pour prévoir qu'en
cas de vente forcée ou amiable du logement principal du débiteur,
la réduction proposée par la commission de la fraction des
prêts immobiliers restant due aux établissements de crédit
après la vente jouera après imputation du produit de la vente sur
le capital restant dû. Cette affectation prioritaire du prix
retiré de la vente sur le capital restant dû et non plus sur les
intérêts et pénalités accumulés permettra de
réduire la fraction de la dette continuant à produire des
intérêts, ce qui évitera d'alimenter la spirale du
surendettement.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 47 ainsi
modifié.
Article 48
(Article L. 331-7-1 du code de la
consommation)
Mise en place d'un moratoire en cas d'échec des
phases
de conciliation et de
recommandation
Cet
article comporte la
principale innovation
de la procédure de
traitement du surendettement : il instaure la
possibilité d'un
moratoire
pour les cas d'insolvabilité notoire et durable à
l'issue duquel la dette peut-être réduite ou effacée.
Ce dispositif correspond aux orientations définies par
le rapport
d'information du Sénat
17(
*
)
qui
imaginait une phase ultime aménageant une
" issue de
secours "
définitive pour les cas les plus
désespérés. Le constat et les propositions figurant dans
ce rapport sont les suivants :
" Selon les indications fournies par la Banque de France, les
dépôts successifs de dossiers concernant un même
débiteur ont tendance à se multiplier : la proportion des
dossiers correspondant à un dépôt renouvelé
s'élèverait ainsi à 15 %, ce phénomène
étant imputable à la fois à une fragilité accrue
des plans élaborés, 35 % des dossiers déposés ne
présentant aucune capacité de remboursement, et à un
recours croissant à la pratique des moratoires.
Le pourcentage des plans comportant des moratoires est évalué
à un quart en phase amiable et à la moitié en phase de
recommandation. Les moratoires de courte durée recueillant la
préférence des créanciers (60 % sont d'une durée
inférieure ou égale à un an), cela a pour
conséquence mécanique d'entraîner un réexamen
périodique des dossiers par les commissions de surendettement. En
l'absence de véritables mesures de réaménagement de la
dette, ces moratoires ne constituent souvent qu'un simple répit, sans
apporter de solution, car il est rare que des changements favorables
interviennent pendant ce délai dans la situation du débiteur.
Or, l'évolution constatée, si elle devait se perpétuer ou,
pire, s'accentuer, ferait courir au dispositif de traitement du surendettement
un
risque d'asphyxie
de nature à compromettre son
efficacité globale, pourtant reconnue de tous. Il convient donc de
remédier rapidement à cette situation pour éviter que le
phénomène d'engorgement, à l'origine de la réforme
de 1995 concernant les juridictions, n'affecte à son tour le
fonctionnement des commissions.
Cela nécessite d'imaginer une issue définitive pour les
situations les plus désespérées. Cette
étape
ultime
devrait cependant être réservée aux cas
inextricables pour éviter les travers de la faillite civile qui
encourage la déresponsabilisation des emprunteurs. Elle ne doit pas
remettre en cause le caractère fondamentalement consensuel de la
procédure actuelle : il convient donc de souligner son caractère
résiduel.
Les conditions qui devraient être réunies pour accéder
à cette ultime étape de la procédure devraient fournir les
garanties de nature à éviter toute dérive
.
Afin qu'un même dossier ne fasse pas l'objet de dépôts
successifs résultant du seul effet mécanique de l'expiration de
moratoires de trop courte durée, une procédure de traitement des
cas les plus désespérés pourrait être
imaginée. Elle serait initiée soit, dès l'origine à
l'occasion de l'examen de la première demande en phase amiable, par la
commission de surendettement, soit, au terme du déroulement de la
procédure actuelle à l'occasion de la contestation devant le juge
des mesures recommandées, par l'une des parties.
Dans ce dernier cas, et afin d'éviter les manoeuvres dilatoires du
débiteur, une condition de recevabilité serait que
l'impossibilité de parvenir à un plan amiable n'ait pas
été la conséquence de son refus et que l'échec d'un
tel plan ne soit pas imputable à des agissements de celui-ci ayant
aggravé son endettement par la souscription de nouveaux emprunts ou par
des actes de disposition de son patrimoine.
Cette phase ultime se déroulerait sous le contrôle du juge qui,
appréciant la gravité de la situation, prescrirait un moratoire
global d'une durée qui pourrait être fixée à trois
ans. Une telle décision s'accompagnerait d'un fichage au FICP du
débiteur bénéficiaire pendant toute la durée de ce
moratoire avec obligation pour lui de répondre à un rendez-vous
annuel avec le secrétariat de la succursale de la Banque de France pour
faire le point sur sa situation.
En cas de fait nouveau consistant en une amélioration de la
solvabilité du débiteur rendant envisageable l'élaboration
d'un plan de redressement, la procédure ordinaire serait reprise au
point où elle avait été suspendue (phase amiable ou phase
de recommandation). Tout acte de dissimulation ou provoquant une aggravation
volontaire de la situation financière du débiteur emporterait
à son encontre déchéance du bénéfice de ce
dispositif. "
Corrélativement à ce dispositif, le rapport d'information du
groupe de travail sénatorial rejette le système de la faillite
civile, porteur d'exclusion juridique et économique. Il observe ainsi
que la faillite civile présente de nombreux écueils.
" Tout d'abord, la perspective d'un effacement total et
définitif des dettes induit
un risque de déresponsabilisation
des emprunteurs
. Comme le souligne à juste titre le rapport
Léron, une telle solution porte atteinte au principe de la force
obligatoire des contrats et contribue à accréditer dans le public
l'idée qu'il est possible, sinon légitime, de se dérober
à ses engagements .
L'évolution des mentalités
, qui s'explique au moins
partiellement par l'émergence d'un sentiment collectif selon lequel il
existerait " un droit au crédit " d'une part, et par les
effets de la crise économique qui accroît les risques de
" surendettement passif " d'autre part, se traduit par
une
atténuation du caractère infamant
de la faillite et favorise
cette déresponsabilisation en réduisant considérablement
le frein psychologique qui limitait jusque-là les
velléités de recours à une telle procédure. Il
s'agit non d'un risque potentiel mais bien d'un risque
avéré : l'accroissement du nombre des procédures dans
les trois départements de l'Alsace-Moselle en fournit la preuve. Ainsi,
à Strasbourg, le nombre de dépôts de dossiers de faillite
est passé de 88 en 1990 à 608 en 1996, à Colmar, de 46
à 225 entre 1990 et 1994 et à Mulhouse de 68 en 1992 à 186
en 1996. En outre, la cohabitation de la faillite civile et du dispositif de
traitement du surendettement instauré en 1989 conduirait
vraisemblablement à une remise en cause de ce dernier : il
apparaît en effet que, dans le ressort du tribunal de grande instance de
Colmar, 70 % des demandeurs ont immédiatement fait appel à
la procédure de faillite civile. Cela
reviendrait, en contradiction
avec l'objectif poursuivi par la réforme de 1995, à faire de
nouveau peser cette lourde tâche sur les juridictions
, ce qui
paraît inenvisageable.
D'autres inconvénients de la faillite civile sont d'une part
le
risque de fraude
qui, s'il ne doit pas être surestimé, reste
réel, et d'autre part le coût de
la procédure. La
faillite civile constitue en effet une aubaine pour certains débiteurs
qui y trouvent le moyen d'organiser leur insolvabilité et vont ainsi
parfois jusqu'à se prévaloir d'une domiciliation fictive en
Alsace-Moselle pour pouvoir en bénéficier.
La procédure reste cependant onéreuse pour les
débiteurs de bonne foi et, loin de permettre un " nouveau
départ ", peut conduire à l'exclusion.
Les frais de
procédure sont élevés, souvent sans rapport avec les
dettes concernées et restent ainsi le plus souvent à la charge de
l'État : ces frais concernent en particulier les publications
dans un journal d'annonces légales et au BODACC (2.400 F environ) ainsi
que la procédure devant le juge-commissaire (procès-verbal
d'inventaire, parution au BODACC de l'état de créances et de
l'état de collation). La rémunération du liquidateur
judiciaire est quant à elle fixée au minimum à
15.000 F HT, soit 18.090 F TTC : elle n'est souvent pas
recouvrée dans sa totalité, la majorité des
débiteurs mis en liquidation ne disposant d'aucun actif susceptible
d'être réalisé.
Par ailleurs, la faillite civile
risquerait d'accélérer
l'exclusion de débiteurs surendettés des circuits
économiques
. Lorsqu'un patrimoine existe encore, même s'il
s'agit du logement principal, sa liquidation est automatique. Si la
procédure est clôturée pour insuffisance d'actif, le
débiteur est libéré de son passif, mais tout recours au
crédit bancaire lui est dès lors interdit. Il ne pourra plus
disposer que d'un compte bancaire, sans chéquier ni carte de paiement,
ce qui ne simplifie pas les actes de la vie courante. En outre, l'inscription
obligatoire du jugement de liquidation au bulletin n° 2 du casier
judiciaire pendant une durée de cinq ans n'est pas de nature à
faciliter une recherche d'emploi. De surcroît, l'extension de la faillite
civile conduirait à créer un fichier des faillis. "
L'
avis
rendu au mois de décembre 1997 par le
Conseil national
de la consommation
préconise à son tour que lorsqu'aucun plan
de redressement réaliste ne peut-être mis en place, la commission
peut proposer au juge un moratoire portant sur l'ensemble des dettes et d'une
durée maximale de trois ans, au terme duquel la commission, après
réexamen du dossier, soit estime possible un plan d'apurement soit
propose l'effacement des dettes sous le contrôle du juge.
L'avis souligne le caractère exceptionnel des mesures d'effacement
réservées aux situations extrêmes et encadrées par
des conditions strictes :
- le débiteur ne doit pas avoir refusé le plan amiable ;
- tous les créanciers doivent être mis sur un pied
d'égalité ;
- l'effacement ne peut intervenir qu'après un moratoire maximum de trois
ans ;
- le débiteur ne peut bénéficier d'un nouvel effacement
avant l'expiration d'un délai de dix ans suivant le premier ;
- concernant la liquidation des biens du débiteur, la
préconisation de mise en vente du véhicule ou de la
résidence principale doit donner lieu à un avis motivé de
la commission qui peut recommander au juge de laisser au débiteur
l'usage de certains biens.
Conformément à ces différentes préconisations,
le projet de loi instaure une possibilité de moratoire et une
possibilité d'effacement des dettes
.
•
Le paragraphe I de l'article 48
insère dans le
code de la consommation un article L. 331-7-1.
Le premier alinéa
de ce nouvel article dispose que lorsque la
commission constate l'insolvabilité du débiteur
caractérisée par l'absence de ressources ou de biens saisissables
permettant d'apurer tout ou partie de la dette et rendant impossible tout plan
d'apurement, elle peut
recommander la suspension de l'exigibilité des
créances autres qu'alimentaires, fiscales, parafiscales ou envers les
organismes de sécurité sociale
. La durée de ce
moratoire ne peut excéder trois ans. Il est précisé que
pendant cette période les sommes dues sont de plein droit productives
d'intérêts au taux légal, étant entendu que si la
situation du débiteur l'exige, le paiement des intérêts
peut être reporté à l'issue du moratoire.
L'Assemblée nationale
a modifié sur plusieurs points ce
dispositif :
- tout d'abord, elle étend la faculté qu'a la commission de
proposer un moratoire aux cas de surendettement résultant de la mise en
cause d'un
cautionnement
, c'est-à-dire les cas de surendettement
" par ricochet ".
Le surendettement lié au
cautionnement est ainsi érigé en catégorie
spécifique, créant une situation inégalitaire
injustifiée entre débiteurs. En effet, le critère
d'insolvabilité caractérisée ne serait pas applicable
à tous, l'origine du surendettement étant seule retenue en ce qui
concerne les cautions. Votre commission des Lois vous propose un
amendement
tendant à
supprimer
cette mention inutile dès lors que
les cautions surendettées sont éligibles, comme les autres
débiteurs, au bénéfice de la procédure de
surendettement.
- en second lieu, l'Assemblée nationale a étendu le champ du
moratoire susceptible d'être proposé par la commission aux
créances fiscales
, parafiscales ou envers les organismes de
sécurité sociale, contre l'avis du Gouvernement selon lequel
l'échec des plans de surendettement ne serait pas dû au poids des
dettes publiques, 560.000 remises gracieuses ayant été
accordées en 1997 pour un montant total d'un milliard de francs.
Cette modification, qui revient sur le privilège des créances de
l'État, répond à la demande du Conseil national de la
consommation de traiter tous les créanciers sur un pied
d'égalité.
Soulignons que cette remise en cause du privilège des créances
publiques est limitée à la phase du moratoire et ne s'applique ni
au plan conventionnel de redressement, ni aux mesures recommandées. La
phase du moratoire, éventuellement suivie d'un effacement, étant
réservée aux situations les plus désespérées
où la solidarité nationale s'impose, votre commission des Lois
vous propose le maintien de la modification introduite par l'Assemblée
nationale.
- Avec la même logique qui est, pendant la durée du moratoire,
d'organiser un véritable
" gel "
de la situation du
débiteur, l'Assemblée nationale a prévu que la suspension
de l'exigibilité de la créance avait pour corollaire la
suspension du paiement des intérêts
afférents
à cette créance, sauf proposition contraire de la commission.
Elle renverse donc le principe posé par le projet de loi qui faisait du
report de paiement des intérêts en fin de période
l'exception et non la règle.
Votre commission des Lois vous soumet
un
amendement
rédactionnel reprenant la modification retenue par l'Assemblée
nationale.
- Alors que le projet de loi prévoyait que pendant la durée du
moratoire les sommes dues sont de plein droit productives
d'intérêts au taux légal, l'Assemblée nationale a
décidé que
seules les sommes dues au titre du capital seraient
de plein droit productives d'intérêt au taux légal
,
estimant nécessaire d'enrayer la spirale du surendettement.
Si votre commission des Lois approuve cette position, elle observe que la
rédaction proposée n'exclut aucunement que les
intérêts produisent eux-mêmes des intérêts. Par
ailleurs, il paraît souhaitable de laisser la commission décider
du taux applicable, dans la limite du taux légal, en fonction de chaque
situation concrète. Aussi vous propose-t-elle
un amendement
tendant à réécrire la dernière phrase du premier
alinéa de l'article L. 331-7-1. Elle vous soumet en outre
un
amendement
pour rétablir une mention, supprimée à tort
par l'Assemblée nationale, prévoyant que lorsque la situation du
débiteur l'exige, la commission peut recommander le report du paiement
des intérêts à l'issue de la période de moratoire.
Le second alinéa
de l'article L. 331-7-1 prévoit
qu'à l'issue de la période de moratoire, la commission
procède à un réexamen de la situation du débiteur.
Si celui-ci est revenu à meilleure fortune, la commission recommande
tout ou partie des mesures prévues à l'article L. 331-7 aux
fins d'apurement de la dette. En revanche, si le débiteur demeure
insolvable, elle peut recommander la réduction ou l'effacement de tout
ou partie des créances autres qu'alimentaires. Par cohérence avec
l'extension du moratoire aux
créances publiques
,
l'Assemblée nationale a prévu la possibilité d'appliquer
les
mesures de réduction ou d'effacement
à ces
créances. Elle a par ailleurs
réduit de dix à huit ans
le délai
pendant lequel le débiteur ne pourra
bénéficier d'une nouvelle mesure de réduction ou
d'effacement
; toutefois, la référence à la notion
de
" dettes similaires
"
ne paraît pas pertinente
car imprécise. C'est pourquoi votre commission des Lois vous soumet sur
ce point
un
amendement
optant pour une référence
purement chronologique.
•
Le paragraphe I bis
de cet article énonce
selon quelles modalités seront compensées les pertes de recettes
occasionnées par les mesures de moratoire, de réduction ou
d'effacement :
- pour les collectivités locales : majoration de la dotation globale de
fonctionnement ;
- pour l'État : majoration des droits mentionnés aux articles 575
et 575 A du code général des impôts ;
- pour les organismes bénéficiaires du produit d'une taxe
parafiscale, par la création d'une taxe additionnelle ;
- pour les organismes de sécurité sociale, par majoration de la
contribution visée à l'article L. 136-7 du code de la
sécurité sociale.
•
Le paragraphe II
opère une coordination à
l'article L. 331-8 pour faire référence à l'article
L. 331-7-1 nouveau. Cet article L. 331-8 prévoit que les
mesures recommandées rendues exécutoires par le juge ne sont pas
opposables aux créanciers dont l'existence n'aurait pas
été signalée par le débiteur et que la commission
n'aurait pas avisés.
•
Le paragraphe III
opère de la même
façon une coordination à l'article L. 331-9 qui
prévoit que les créanciers auxquels les mesures
recommandées ainsi que les mesures de suspension sont opposables ne
peuvent exercer des procédures d'exécution à l'encontre
des biens du débiteur pendant leur durée de mise en oeuvre,
c'est-à-dire pendant l'exécution des mesures recommandées
ou pendant le moratoire.
•
Le paragraphe III bis,
introduit par l'Assemblée
nationale, modifie l'article L. 331-10 qui prévoit que les parties
peuvent être assistées devant la commission par toute personne de
leur choix, pour préciser que cette
assistance
est
gratuite
. Comme l'a fait valoir le Gouvernement au cours des
débats, il ne faudrait pas qu'une telle disposition conduise à
l'impossibilité pour le débiteur, d'avoir recours à un
avocat si tel est son souhait. La situation du débiteur étant
parfois d'une grande complexité, confier ses intérêts
à un avocat peut s'avérer nécessaire, d'autant que le
débiteur bénéficiera le plus souvent de l'aide
juridictionnelle. S'il convient donc de maintenir le principe de
gratuité pour faire barrage aux officines dont le fonds de commerce
serait l'exploitation matérielle de la détresse, il convient de
réserver le cas du recours à l'aide juridictionnelle. Cette
préoccupation étant satisfaite par la modification de l'article
L. 321-1 du code de la consommation proposée par votre commission des
Lois (article additionnel avant l'article 42), celle-ci vous soumet
un
amendement
de suppression de ce paragraphe III bis.
•
Le paragraphe IV
modifie l'article L. 332-1 qui
prévoyait qu'à défaut de contestation portée devant
lui, le juge de l'exécution confère force exécutoire aux
mesures recommandées proposées par la commission, après en
avoir vérifié la régularité. Le paragraphe IV
applique cette même procédure aux recommandations tendant à
la suspension de l'exigibilité des créances, c'est-à-dire
instaurant un moratoire, ainsi qu'aux mesures prescrivant la réduction
ou l'effacement des créances. Dans ce dernier cas, le juge
vérifie non seulement la régularité de la procédure
mais également le bien fondé des mesures, c'est-à-dire
l'existence d'une situation d'insolvabilité caractérisée.
•
Le paragraphe V
opère une coordination à
l'article L. 332-2 qui prévoit qu'une partie peut contester les
mesures recommandées devant le juge de l'exécution dans les
quinze jours de la notification qui lui en est faite. Il s'agit de soumettre
à la même possibilité de contestation les mesures
instaurant un moratoire ou préconisant une réduction ou un
effacement de créance prises sur le fondement de l'article
L. 331-7-1.
•
Le paragraphe VI
introduit une dernière
coordination à l'article L. 333-2 (3°) qui prévoit la
déchéance du bénéfice de la procédure et des
mesures prises pour traiter la situation du surendettement du débiteur
lorsque ce dernier aura aggravé son endettement sans requérir
l'accord des créanciers, que ce soit en souscrivant de nouveaux
emprunts ou en faisant des actes de disposition sur son patrimoine. Le champ
d'application de cet article est désormais étendu à la
procédure de moratoire et de réduction ou d'effacement des
créances.
Sous réserve des modifications qu'elle vous propose, votre commission
des Lois vous propose d'adopter l'article 48.
Article 49
(Article L. 332-3 du code de la
consommation)
Pouvoirs du juge en cas de contestation
des recommandations
de la commission
L'article 49 modifie l'article L. 332-3 qui
prévoyait
jusqu'à présent que le juge qui statue sur une contestation dont
il est saisi contre une mesure recommandée proposée par la
commission sur le fondement de l'article L. 331-7, dispose des pouvoirs
énumérés par ce même article
(rééchelonnement du paiement des dettes, imputation des paiements
par priorité sur le capital, réduction des taux
d'intérêts applicables, réduction de la fraction des
prêts immobiliers restant due).
L'article L. 332-3 est actualisé par la référence
à l'article L. 331-7-1 relatif au moratoire ou aux mesures de
réduction et d'effacement des créances que la commission peut
préconiser en cas d'insolvabilité du débiteur. Ces mesures
sont également susceptibles de contestation devant le juge qui tranche
en disposant des mêmes possibilités que la commission.
La rédaction de l'article L. 332-3 tel qu'il résulte du
projet de loi prête cependant à confusion : il pourrait en effet
être interprété comme permettant au juge, quelle que soit
la nature de la mesure contestée devant lui (mesure recommandée
de l'article L. 331-7, d'une part ; moratoire ou effacement sur le
fondement de l'article L. 331-7-1, d'autre part), de "
faire son
marché
" dans l'ensemble des mesures mises à la
disposition de la commission lors des différentes phases de la
procédure. Il convient de faire en sorte que, comme la commission, le
juge fasse application,
soit
des mesures énumérées
à l'article L. 331-7,
soit
de celles figurant à
l'article L. 331-7-1.
Votre commission des Lois vous soumet
un amendement
à cet effet.
Elle vous propose d'adopter l'article 49 ainsi modifié.
Article 50
(Article L. 332-4 du code de la
consommation)
Effets de l'effacement d'une
créance
L'article 50 insère un article L. 332-4 nouveau au
chapitre II du titre III du livre III du code de la consommation relatif au
contrôle par le juge des mesures recommandées par la commission de
surendettement.
Il tire les conséquences de la nouvelle possibilité de prononcer
l'effacement des créances à l'issue de la période de
moratoire donnant lieu à une décision du juge de
l'exécution, soit sur le fondement de l'article L. 332-1 en
l'absence de contestation, soit après contestation en application de
l'article L. 332-3. Ainsi, le débiteur qui aura
bénéficié d'une mesure d'effacement sera relevé de
l'interdiction d'émettre des chèques si une telle interdiction
pesait sur lui sans avoir à remplir les conditions prescrites par
l'article 65-3 du décret-loi du 30 octobre 1935 unifiant le
droit en matière de chèques et relatif aux cartes de paiement.
Aux termes de ce décret, après un refus de la banque de payer un
chèque pour insuffisance de provision, la personne à l'encontre
de laquelle a été prise une mesure d'interdiction peut retrouver
la capacité d'émettre des chèques à condition, soit
d'avoir réglé le montant des chèques litigieux, soit
d'avoir payé une pénalité libératoire dont le
montant est fixé à 120 francs par tranche de 1.000 francs ou
fraction de tranche. Cette pénalité n'est pas due lorsque le
titulaire du compte n'a pas émis d'autre chèque rejeté
pour défaut de provision dans les douze mois précédant
l'incident de paiement et qu'il justifie, dans un délai d'un mois
à compter de l'injonction de payer, avoir réglé le montant
du chèque impayé ou constitué une provision suffisante
destinée à son règlement par les soins du tiré ;
les pénalités libératoires sont versées au
Trésor public. A défaut de régularisation, le titulaire du
compte ne retrouve la faculté d'émettre des chèques
qu'à l'issue d'un délai de dix ans.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article
50.
Article 51
(Article L. 333-4 du code de la
consommation)
Inscription au fichier national
des incidents de paiement
(FICP)
L'article 51 modifie l'article L. 333-4 du code de la
consommation instituant un fichier national recensant les informations sur les
incidents de paiement caractérisés liés aux crédits
accordés aux personnes physiques pour des besoins non professionnels,
géré par la Banque de France.
•
Le paragraphe I de l'article 51
remplace le
troisième alinéa de l'article L. 333-4 par
trois nouveaux
alinéas
:
La première de ces nouvelles dispositions
prévoit
l'inscription au FICP dès que le dossier qui lui est
présenté par le débiteur est déclaré
recevable par la commission de surendettement. Jusqu'à présent,
seules les mesures conventionnelles ou judiciaires prises en application de la
procédure de traitement du surendettement faisaient l'objet d'une
inscription : il fallait donc attendre que la procédure parvienne
à sont terme.
La novation introduite par le projet de loi tend à prévenir les
manoeuvres dilatoires du débiteur et à éviter que ce
dernier n'aggrave sa situation en contractant de nouveaux crédits :
l'avis du Conseil national de la consommation
18(
*
)
est partagé sur la détermination de la
date à laquelle l'inscription doit être effectuée, le
collège représentant les professionnels suggérant de se
référer à la date de dépôt du dossier
auprès de la commission, l'inscription étant immédiatement
levée si le dossier est déclaré irrecevable, le
collège représentant les consommateurs rejetant l'inscription
automatique et préconisant que celle-ci soit effectuée au plus
tôt lorsque le dossier est déclaré recevable.
Le rapport d'information du groupe de travail sénatorial
19(
*
)
, quant à lui, tout en rejetant la
création d'un fichier positif de l'endettement comme susceptible
d'être attentatoire au respect de la vie privée, d'être
utilisé comme outil de prospection commerciale et d'aboutir à la
consécration d'une norme d'endettement, proposait d'inscrire les
débiteurs au FICP dès le dépôt du dossier devant la
commission de surendettement, en estimant qu'une telle mesure
"
dissuaderait les débiteurs mal intentionnés d'encombrer
les commissions en les interdisant de crédit
" dès cette
date et "
renforcerait ainsi la logique de bonne foi supposée
des débiteurs
" tout en les empêchant d'aggraver leur
insolvabilité.
Le projet de loi a préféré retenir la date à
laquelle le dossier est déclaré recevable : cette solution
paraît en définitive raisonnable dans la mesure où l'effet
dissuasif à l'encontre des débiteurs de mauvaise foi subsiste et
où cela évitera de nombreuses manipulations par les services de
la Banque de France pour la mise à jour du FICP.
Rappelons en effet que sur les 95.756 dossiers déposés en
1997, 6.610 ont été déclarés irrecevables.
Le dispositif prévoit en outre la saisine de la Banque de France aux
fins d'inscription au FICP par le greffe du juge de l'exécution dans le
cas où ce dernier est saisi d'un recours par
"
l'intéressé en application du deuxième
alinéa de l'article L. 331-3
". Cette situation vise
les cas où la commission ayant déclaré le dossier
irrecevable, cette décision est contestée par le débiteur.
Si le juge infirme la décision de la commission en estimant que le
débiteur est éligible à la procédure de traitement
du surendettement, la démarche tendant à l'inscription au FICP
lui incombe : cette précision comble opportunément une lacune du
dispositif actuel.
Le deuxième alinéa ajouté à
l'article L. 333-4
reprend en partie le dispositif existant.
Il prévoit que le FICP recense les mesures figurant dans le plan
conventionnel de redressement. Il précise que l'information de la Banque
de France, chargée de procéder à l'inscription, incombe
à la commission et que l'inscription est maintenue pendant toute la
durée d'exécution du plan conventionnel, ce qui devrait
empêcher le débiteur surendetté de souscrire
inconsidérément de nouveaux crédits et donc d'aggraver son
insolvabilité. Toutefois, il semble nécessaire, afin que le
principe d'égalité entre les débiteurs soit
respecté, de limiter cette durée à huit ans par
coordination avec ce qui est prévu à l'alinéa suivant au
titre des mesures recommandées. Il paraîtrait en effet singulier
qu'un débiteur bénéficiant d'un plan conventionnel puisse
être fiché pendant une durée supérieure à
celle qui sera applicable au débiteur surendetté astreint
à la mise en oeuvre de mesures recommandées ou à celui qui
bénéficie de mesures d'effacement dont la situation est, par
définition, davantage obérée.
Aussi votre commission vous propose-t-elle
un amendement
pour corriger
cette distorsion.
Le dernier alinéa tendant à compléter
l'article L. 333-4
prévoit que feront également
l'objet d'une inscription au FICP les mesures prises sur le fondement des
articles L. 331-7 et L. 331-7-1 nouveau, à charge pour le
greffe du juge de l'exécution d'informer la Banque de France. Il s'agit
des mesures recommandées ainsi que des recommandations aux fins de
moratoire ou d'effacement, rendues exécutoires par le juge. S'agissant
des mesures recommandées et du moratoire, l'inscription est maintenue
pendant toute la durée de leur exécution. Concernant les mesures
de réduction ou d'effacement de dettes, le projet de loi laissait le
juge libre d'apprécier la durée de l'inscription, dans la limite
de dix années. L'Assemblée nationale a
préféré, avec l'avis favorable du Gouvernement, une
inscription d'une durée forfaitaire de huit ans correspondant à
la durée maximale d'inscription pour la mise en oeuvre d'un plan
d'apurement fondé sur des mesures recommandées.
•
Le paragraphe II de l'article 51
corrige une
erreur de référence à l'article L. 333-6 du code
de la consommation visant les attributions dévolues, dans les
départements d'outre-mer, à l'Institut d'émission.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 51 ainsi
modifié.
Article 51 bis (nouveau)
Tarifs des actes d'huissiers de
justice
L'article 51 bis, introduit par l'Assemblée nationale
à l'initiative de sa commission spéciale, renvoie à un
décret la fixation des tarifs pratiqués par les huissiers de
justice lorsque la procédure concerne un ménage dont la
commission de surendettement a vérifié qu'il se trouve en
situation d'insolvabilité telle que définie à
l'article L. 331-2 du code de la consommation.
La fixation du tarif des huissiers de justice en matière civile et
commerciale résulte actuellement du décret n° 96-1080
du 12 décembre 1996.
Le tarif pratiqué n'est donc pas libre. L'adoption d'un tarif
spécifique applicable lorsque la procédure concerne un
débiteur soumis à la procédure de traitement du
surendettement ne paraît pas opportune. Aussi, votre commission des Lois
vous propose-t-elle
un amendement de suppression de l'article 51
bis
.
Article 51 ter (nouveau)
(article 302 bis Y du code
général des impôts)
Taxe forfaitaire sur les actes
d'huissiers
Aux
termes de l'article 302 bis Y du code général des
impôts tel que modifié par l'article 39 I de la loi
n° 97-1269 du 30 décembre 1997 portant loi de
finances pour 1998, les actes des huissiers de justice sont soumis à une
taxe forfaitaire de 60 francs.
L'article 51 ter, introduit par l'Assemblée nationale à
l'initiative de sa commission spéciale, propose d'abroger
l'article 302 bis Y. Il propose également l'abrogation du
chapitre II du livre II de la première partie du livre premier
du même code.
Les pertes de recettes qui en résultent sont compensées par une
majoration des droits visés à l'article 527 du même
code.
Dans la mesure où, aux termes de
l'article 302 bis Y 1 a, sont exonérés de la
taxe "
les actes accomplis à la requête d'une personne qui
bénéficie de l'aide juridique
", votre commission des
Lois estime qu'il n'y a pas lieu d'abroger cet article. Elle vous soumet en
conséquence
un amendement de suppression de
l'article 51 ter.
Article 52
Conditions d'entrée en
vigueur
L'article 52 renvoie à un décret en Conseil
d'État la définition des conditions d'application du
" présent chapitre ", c'est-à-dire des dispositions
figurant au chapitre premier du titre II du projet de loi.
Il prévoit l'application immédiate de ces dispositions aux
procédures en cours à la date d'entrée en vigueur dudit
décret.
Toutefois, demeurent alors inapplicables les dispositions relatives aux recours
en contestation ouverts d'une part, aux créanciers aux termes de
l'article L. 331-3, d'autre part, au débiteur aux termes du
premier alinéa de l'article L. 331-4, lorsque la commission a
déjà dressé l'état d'endettement du débiteur
en application du troisième alinéa de
l'article L. 331-3. Il s'agit d'éviter que les
procédures de conciliation en cours ne soient retardées.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme
l'article 52.
Article 52 bis (nouveau)
(Article L. 331-3 du code de la
consommation)
Information de la caution de l'ouverture de la
procédure
devant la commission de
surendettement
Cet
article tend à modifier l'article L. 331-3 du code de la
consommation et, à ce titre, les dispositions y figurant auraient mieux
trouvé leur place à l'article 44 du projet de loi.
L'article 52 bis prévoit que lorsque le remboursement d'une
dette du débiteur dont la commission examine la situation est garanti
par un cautionnement, celle-ci informe la caution de l'ouverture de la
procédure. La caution peut alors adresser ses observations à la
commission.
Cette disposition, introduite par l'Assemblée nationale par adoption
d'un amendement du Gouvernement, tend à permettre aux cautions, surtout
lorsqu'elles se trouvent elles-mêmes surendettées du fait de la
mise en oeuvre du cautionnement, de mieux faire valoir leurs droits.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme
l'article 52 bis.
Article 52 ter (nouveau)
(Article L. 111-4 du code de la
consommation)
Mention devant figurer, à peine de nullité, dans
le contrat de cautionnement - Obligation d'information de la caution
dès le premier incident de
paiement
L'article 52 ter, introduit par l'Assemblée nationale
à l'initiative de sa commission spéciale, tend à
sanctionner par la nullité de plein droit l'absence de mention, dans le
contrat de cautionnement, du montant maximum pour lequel ce cautionnement est
consenti, ce montant incluant les accessoires et les frais.
A cet effet, il complète l'article 2013 du code civil aux termes duquel
le cautionnement ne peut excéder ce qui est dû par le
débiteur sauf à être, s'il excède la dette,
réduit à la mesure de l'obligation principale.
Le dispositif proposé par l'article 52 ter, s'il correspond à une
préoccupation louable tendant à ce que la caution connaisse
exactement la portée du risque financier qu'elle encourt en cas de
défaillance du débiteur, paraît néanmoins soit
inutile, soit inapplicable.
Le mécanisme prévu, sauf à réduire
considérablement la valeur de la sûreté que constitue le
cautionnement et, par voie de conséquence, à inciter les
créanciers à exiger d'autres sûretés assorties de
garanties très faibles telles que la garantie à première
demande, ne paraît pas applicable aux contrats à obligations
successives tels qu'un bail d'habitation. En effet, comment déterminer a
priori, c'est-à-dire au moment de la conclusion du bail et de son
corollaire qui est le contrat de cautionnement, quelle pourra être
l'étendue de la défaillance du débiteur principal
concernant les impayés de loyers et de charges locatives ?
Prévoir que le cautionnement ne jouera que pour un montant limité
revient à le forfaitiser, et donc à lui dénier en
pratique toute valeur de sûreté. Le risque immédiat est la
disparition des cautionnements à titre gratuit, par exemple la caution
accordée couramment par des parents à leur enfant qui en sera
alors réduit à solliciter une caution à titre
onéreux ce qui, dans le cadre d'un projet de loi destiné à
lutter contre les exclusions, peut paraître singulier !
Dans les cas où le risque qui se réalise par la
défaillance du débiteur peut être évalué, le
dispositif proposé semble inutile : en effet, l'exigence de la mention
de la portée de l'engagement financier existe souvent
déjà. Il en est ainsi, en matière de contrats de
crédit immobilier aux termes de l'article L. 313-7 du code de la
consommation qui dispose que la personne physique qui s'engage par acte sous
seing privé en qualité de caution doit, à peine de
nullité, faire précéder sa signature de la mention
manuscrite suivante : "
en me portant caution de X, dans la limite de
la somme de ...... couvrant le paiement du principal, des intérêts
et, le cas échéant, des pénalités ou
intérêts de retard et pour la durée de ..., je m'engage
à rembourser au prêteur les sommes dues sur mes revenus et mes
biens si X n'y satisfait pas lui-même ".
Il convient par ailleurs de souligner que le dispositif proposé, qui
modifie le code civil, s'appliquerait à l'ensemble des contrats de
cautionnement, qu'ils soient consentis à titre gracieux ou à
titre onéreux et qu'ils engagent une personne physique ou une personne
morale.... ce qui semble excéder de beaucoup l'objectif poursuivi. Il
s'agit en effet de pouvoir mettre en place un mécanisme protecteur des
particuliers, susceptible de prévenir les situations de surendettement
"
par ricochet "
, sans pour autant provoquer la disparition du
cautionnement à titre gracieux et porter gravement atteinte au principe
de la liberté contractuelle.
Rappelons que certaines dispositions législatives mais également
la jurisprudence, organisent la protection de la caution en exigeant sa
complète information et en sanctionnant le comportement abusif du
créancier.
Concernant l'information de la caution, mentionnons l'article 48 de la loi
n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au
règlement amiable des difficultés des entreprises qui dispose que
"
les établissements de crédit ayant accordé un
concours financier à une entreprise, sous la condition du cautionnement
d'une personne physique ..., sont tenues de faire connaître à la
caution le montant du principal et des intérêts, commissions,
frais et accessoires restant à courir au 31 décembre de
l'année précédente au titre de l'obligation
bénéficiant de la caution ainsi que le terme de cet
engagement ".
Le défaut d'accomplissement de cette
formalité emporte déchéance des intérêts
échus depuis la précédente information jusqu'à la
date de communication de la nouvelle information.
En dehors de cette information au fil du temps, la jurisprudence exige que le
contrat de cautionnement porte mention de l'étendue de l'engagement
souscrit, que la somme soit a priori évaluée ou pas. Ainsi, pour
statuer sur la validité de l'engagement souscrit, la Cour de cassation
vérifie-t-elle que "
la mention manuscrite apposée par la
caution fournit la certitude que le souscripteur a eu, d'une façon
explicite et non équivoque, connaissance de la nature et de
l'étendue de l'engagement contracté " (
1ère ch.
civ., 4 février 1986, Gleize c/Société
marseillaise de crédit). Par ailleurs, et selon une jurisprudence
constante faisant application de l'article 2015 du code civil, le cautionnement
ne peut être étendu au-delà des limites dans lesquelles il
a été contracté.
Enfin, en vertu d'une jurisprudence récente (Ch. Com., 17 juin 1997,
Macron c/Banque internationale pour l'Afrique occidentale), la Cour de
cassation retient la responsabilité du créancier
bénéficiaire d'un cautionnement disproportionné par
rapport aux ressources de la caution. Elle a ainsi estimé qu'en faisant
souscrire un tel engagement à une personne physique, même s'il
s'agit d'un dirigeant, le créancier manque à son obligation de
bonne foi. En l'espèce, le dirigeant de société
s'était porté caution, à concurrence de 20.000.000 F
des dettes de celle-ci au profit d'une banque, alors que la valeur de son
patrimoine était inférieure à 4.000.000 F, ses
revenus mensuels s'élevant à 37.550 F. La banque a
été condamnée à verser à la caution
15.000.000 F de dommages-intérêts, somme dont la compensation
a été ordonnée avec celle due par le dirigeant au titre du
cautionnement.
Cette jurisprudence généralise un dispositif déjà
en vigueur en matière de crédit à la consommation et de
crédit immobilier, l'article L. 313-10 du code de la consommation
interdisant à un établissement de crédit de se
prévaloir d'un cautionnement disproportionné par rapport à
l'opération de crédit garantie à moins que le patrimoine
de la caution au moment où celle-ci est appelée ne lui permette
de faire face à son obligation.
Pour toutes les raisons qui précèdent, et afin de prévenir
la survenance de situations de surendettement
" par ricochet "
du fait de la mise en oeuvre d'un cautionnement, votre commission des Lois vous
propose
un amendement
tendant à substituer au dispositif
résultant de l'article 52 ter un nouveau dispositif obligeant
le créancier à informer la caution, personne physique, dès
la première défaillance caractérisée du
débiteur principal, c'est-à-dire si l'incident n'est pas
régularisé rapidement. A défaut de se conformer à
cette obligation d'information, le créancier perd les
pénalités et intérêts échus depuis la
survenance de l'incident de paiement.
Un tel dispositif, figurant sous un article L. 111-4 nouveau
inséré dans le code de la consommation, a vocation à
prévenir les cas de surendettement
" par ricochet "
les
plus fréquents dus à la mise en oeuvre du cautionnement pour
recouvrer les sommes correspondant à un cumul d'impayés. Il
bénéficie à toutes les personnes physiques s'étant
portées caution d'une obligation principale contractée entre un
particulier et un professionnel.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 52 ter ainsi
réécrit.
Article 52 quater
Garantie d'un minimum de ressources
pour la caution - Obligation d'information de la caution dès le premier
incident de paiement
L'article 52 quater, introduit dans le projet de loi par
l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission
spéciale, tend à compléter l'article 2024 du code
civil pour prévoir que la mise en oeuvre d'un cautionnement ne pourra
avoir pour effet de priver la caution, personne physique, d'un minimum de
ressources tel que défini à l'article L. 331-2 du code de la
consommation, c'est-à-dire le
" reste à vivre "
applicable en matière de procédure de surendettement.
Cette disposition paraît sans objet : en effet, comme cela a
été dit précédemment, la jurisprudence sanctionne
désormais le cautionnement abusif, c'est-à-dire les cas où
le montant du cautionnement est disproportionné par rapport aux
ressources de la caution. Par ailleurs, la caution mise en difficulté
par la mise en oeuvre du cautionnement sera éligible à la
procédure de traitement du surendettement qui fixe les critères
d'évaluation du reste à vivre.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose de supprimer ce
dispositif pour lui en substituer un autre qui, complémentaire de celui
préconisé à l'article 52 ter, renforce en amont la caution
en cas de défaillance du débiteur.
L'
amendement
de votre commission des Lois prévoit comme
précédemment une obligation d'information de la caution, personne
physique, dès la première défaillance du débiteur
principal, sous peine de perdre les pénalités et les
intérêts échus. Il modifie le paragraphe II de l'article 47
de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à
l'initiative et à l'entreprise individuelle et vise les cautions
consenties pour garantir une dette professionnelle d'un entrepreneur individuel
ou d'une société.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 52 quater ainsi
réécrit.
CHAPITRE II
SAISIE IMMOBILIÈRE
ET
INTERDICTION BANCAIRE
Article 53 A (nouveau)
Abrogation du décret du 28
février 1852
sur les sociétés de crédit
foncier
L'article 53 A a été introduit dans le projet de
loi
par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission
spéciale, pour abroger les dispositions (articles 32 à 42)
figurant au paragraphe II du chapitre II du titre IV du décret
du 28 février 1852 sur les sociétés de crédit
foncier, relatives aux privilèges accordés à ces
sociétés pour la sûreté et le recouvrement des
prêts.
Le bénéfice de ce décret, complété par une
loi du 18 juin 1853 et un décret-loi du 14 juin 1938, a, au
fil du temps, été étendu à d'autres organismes, en
particulier les sociétés de crédit immobilier
(article 21 de la loi du 5 décembre 1922 repris à
l'article 232 du code de l'urbanisme), le Crédit hôtelier
(article 172 de la loi du 30 juin 1923) et le Crédit agricole
(article 745 du code rural).
La procédure résultant du décret de 1852
précité a été instaurée afin de procurer aux
prêteurs immobiliers à long terme des garanties plus efficaces par
rapport au droit commun leur permettant de réaliser leur gage plus
facilement et plus rapidement. Ce texte de circonstances, adopté
à la veille des grands travaux d'assainissement et d'embellissement de
la capitale, tendait à entourer le crédit immobilier d'une
protection particulière en vue de favoriser la politique
immobilière du Second Empire. Le champ d'application de ce texte est
limité au recouvrement des prêts hypothécaires à
long terme.
Comme le fait valoir la Cour de cassation dans son rapport annuel pour 1996
proposant l'abrogation de cette procédure de saisie immobilière
spécifique protectrice des intérêts des créanciers
poursuivants, "
à l'heure actuelle, force est de constater que
les impératifs économiques et politiques qui ont
présidé à l'instauration d'une procédure
simplifiée en faveur des sociétés de Crédit foncier
ont disparu et que les prêts hypothécaires à long terme
sont également consentis par les établissements bancaires qui
participent, de la même façon, aux divers programmes de promotion
et de construction immobilière. Rien, à l'heure actuelle, ne
justifie plus le bénéfice d'une législation
spéciale réservée à certaines
sociétés de Crédit foncier, sachant que ce régime
est plus préjudiciable que le droit commun aux intérêts des
emprunteurs
".
La Cour de cassation souligne que cette procédure spécifique, non
seulement n'offre pas toutes les possibilités de contestation ouvertes
par la procédure de droit commun, mais prive le saisi du double
degré de juridiction car le jugement qui statue sur les contestations
n'est pas susceptible d'appel. Par ailleurs, le débiteur est
privé de la possibilité offerte par les articles 744 et
suivant du code de procédure civil ancien de demander la conversion de
la saisie en vente volontaire, celle-ci étant réservée au
créancier poursuivant.
En outre, la jurisprudence, soucieuse de préserver les
intérêts du débiteur, a admis, que les dispositions du
décret de 1852 n'étaient pas applicables lorsque la
procédure de saisie avait été poursuivie sur le fondement
du code de procédure civile (Ch. civ. 2, 6 juillet 1983). Pour
autant, une telle situation ne paraît pas acceptable dès lors
qu'elle laisse le choix de la procédure au créancier poursuivant
selon qu'il vise ou non dans le commandement le décret de 1852,
entendant ainsi soumettre ou pas son débiteur à la
procédure spécifique plus rigoureuse.
Le volet du rapport de la Cour de cassation consacré à cette
question conclut de la façon suivante : "
Considérant que
le décret de 1852 qui ne ménage pas suffisamment les
intérêts de la défense et qui ne répond plus aux
exigences actuelles a trop vécu, il serait donc souhaitable qu'une
réforme intervienne rapidement pour mettre un terme à cette
disparité des procédures de saisie immobilière
".
Ce moment semble venu... et votre commission des Lois, reprenant à son
compte l'analyse qui précède, vous propose de maintenir cette
abrogation.
Elle vous propose donc d'adopter conforme
l'article 53 A.
Article 53
(Article 706-1 du code de procédure
civile ancien)
Conditions de remise en vente du bien
immobilier
après fixation de la mise à prix par le
juge
La
saisie immobilière, voie d'exécution forcée permettant au
créancier poursuivant d'obtenir le recouvrement des sommes dues, est
régie par les articles 673 et suivants du code de procédure
civile ancien.
Dans un délai de quarante jours suivant la publication du commandement
au bureau des hypothèques, le créancier poursuivant
établit et dépose au greffe du tribunal, par
l'intermédiaire de son avocat, un cahier des charges dans lequel il fixe
la mise à prix. Lors de l'audience d'adjudication, à
défaut d'enchères, le créancier poursuivant est
déclaré adjudicataire au montant de cette mise à prix.
L'adjudicataire doit ensuite faire publier son titre au bureau des
hypothèques dans un délai de deux mois à peine de revente
du bien sur folle enchère.
Ce mécanisme pouvant conduire le créancier poursuivant à
obtenir un bien à un prix très inférieur à sa
valeur vénale, sa mise à prix, devenue le prix d'adjudication
étant généralement proportionnelle au montant de sa
créance, le débiteur se trouve alors lésé par la
vente faite à vil prix. Pour tenter de remédier à cette
situation, la loi n° 98-46 du 23 janvier 1998
renforçant la protection des personnes surendettées en cas de
saisie immobilière a instauré de nouvelles garanties pour le
débiteur, en matière de saisie du logement principal, qui sont
les suivantes :
- l'information du débiteur saisi est renforcée, le commandement
devant désormais comporter l'indication que la partie saisie a la
faculté de demander la conversion en vente volontaire ainsi que celle de
saisir la commission de surendettement, qu'elle peut bénéficier
de l'aide juridictionnelle et que le montant de la mise à prix peut
être contesté. Ces exigences doivent être respectées
à peine de nullité ;
- le débiteur a désormais la faculté de contester la mise
à prix pour cause d'insuffisance manifeste. La contestation, le cas
échéant après expertise, est tranchée par le
tribunal en tenant compte de la valeur vénale de l'immeuble ainsi que
des conditions du marché. Le juge devra s'efforcer de fixer un montant
suffisamment attractif pour ne pas compromettre le jeu des enchères.
Dans la mesure où il n'est pas possible de créer artificiellement
un marché immobilier, l'article 706 du code de procédure
civile ancien, dans sa nouvelle rédaction, prévoit qu'à
défaut d'enchères sur la mise à prix fixée par le
juge, il est immédiatement procédé à la remise en
vente sur baisses successives, le cas échéant jusqu'au montant de
la mise à prix initiale. Cependant, en cas d'enchères
simultanées au même prix, l'enchère repartirait à la
hausse si bien qu'il paraît impropre de désigner ce
mécanisme par l'expression " enchères descendantes " ;
- procédure de saisie immobilière et procédure de
surendettement sont mieux articulées désormais grâce
à la clarification des compétences respectives du juge de la
saisie et du juge de l'exécution.
En effet, un avis de la Cour de cassation du 5 mai 1995 ayant
rappelé que le juge de l'exécution n'était pas
compétent en matière d'exécution forcée sur les
immeubles, il apparaissait que même si celui-ci avait prononcé la
suspension provisoire des procédures d'exécution à la
demande de la commission de surendettement, le sursis pouvait être
considéré comme sans effet par le juge de la saisie seul
compétent pour prononcer la suspension.
La commission peut également désormais, lorsque la date
d'adjudication a été fixée, pour causes graves et
dûment justifiées, saisir le juge aux fins de remise de
l'adjudication dans les conditions prévues par l'article 703 du
code de procédure civile ancien.
- Enfin, la nouvelle rédaction du code de la consommation permet au
débiteur dont le logement principal a été vendu de
demander la réduction de la fraction de la dette immobilière
restante, non plus dans l'année suivant la vente, mais dans le
délai de deux mois suivant la sommation de payer cette fraction
résiduelle.
L'article 53 du projet de loi propose de revenir sur un aspect essentiel
de ce dispositif : le mécanisme de la remise en vente sur baisses
successives jusqu'à la mise à prix fixée par le
créancier poursuivant en l'absence d'enchères.
•
Le paragraphe I
propose ainsi d'abroger le dernier
alinéa de l'article 706 du code de procédure civile ancien
qui instaurait ce mécanisme.
•
Le paragraphe II
insère un nouvel
article 706-1 dans ce même code pour prévoir que lorsque la
mise à prix a été réévaluée par le
juge et qu'il n'y a pas eu d'enchères lors de la première
audience d'adjudication, une seconde audience est organisée dans un
délai de trente jours, la mise à prix restant celle
fixée par le juge.
L'annonce de cette audience de renvoi se fait par voie d'affichage d'un avis du
greffe à la porte du tribunal, quinze jours au moins à
l'avance. Toute autre mesure de publicité peut être
ordonnée par le juge. Le juge procède à la remise en vente
sans que le poursuivant ait à réitérer sa demande,
à moins qu'il ait expressément abandonné les poursuites.
La nouveauté, qui remet en cause le mécanisme instauré
par la loi du 23 janvier 1998, est qu'à défaut
d'enchères le bien est adjugé d'office au créancier
poursuivant au prix fixé par le juge.
Une telle conclusion à la procédure d'adjudication ne saurait
être accueillie. En effet, contraindre le créancier poursuivant
qui ne fait que tenter de recouvrir les sommes qui lui sont dues en empruntant
les voies légales est inacceptable. Cette solution sonne comme une
sanction alors que le créancier cherche seulement, et
légitimement, à obtenir son dû : il ne saurait
être en quelque sorte rendu responsable de l'absence d'enchères.
En outre, le système proposé, désormais périlleux
pour les créanciers, risque de les conduire à renoncer à
exercer des poursuites et donc à faire valoir leurs droits, ce qui ne
peut être admis. Seuls les créanciers ayant la capacité
financière d'assumer le risque de l'adjudication d'office au prix
fixé par le juge pourraient faire un tel pari ! Cela
créerait de facto une discrimination entre créanciers, une
rupture d'égalité entre eux, consacrant une sorte d'accès
censitaire au droit.
Enfin, un tel mécanisme serait susceptible de compromettre gravement la
situation du créancier, soit qu'il se trouve dans l'impossibilité
de recouvrir sa créance à défaut de pouvoir prendre le
risque d'assumer le prix d'adjudication, soit qu'ayant choisi de faire valoir
ses droits il se trouve contraint de payer un prix insupportable pour lui. Dans
l'hypothèse où ce créancier serait par exemple une
copropriété, cela pourrait plonger brutalement plusieurs familles
dans une situation financière inextricable. Pareille proposition dans un
projet de loi visant à lutter contre les exclusions et le surendettement
paraît donc bien singulière !
Par ailleurs, le système des deux audiences d'adjudication à un
mois d'intervalle ne fait qu'allonger la procédure sans apporter de
solution, d'autant plus que les mesures de publicité requises pour la
seconde adjudication sont allégées et ne seront pas de nature
à drainer des enchérisseurs potentiels supplémentaires. La
seconde chance présumée justifiant ce dispositif relève
clairement de la fiction.
Pour toutes ces raisons et en considérant le caractère
extrêmement récent de la loi du 23 janvier 1998 qui n'a pu
faire l'objet d'aucune évaluation,
votre commission des Lois propose
un amendement de suppression de l'article 53
.
Article 54
(Article 706-2 du code de procédure
civile ancien)
Possibilité pour l'adjudicataire
de trouver un
autre acquéreur
L'article 54 du projet de loi tend à
compléter le
mécanisme proposé à l'article 53 en créant
dans le code de procédure civile ancien un article 706-2 permettant
au créancier poursuivant déclaré adjudicataire d'office,
au prix fixé par le juge, de se faire substituer une autre personne pour
enchérir. Il dispose ainsi de deux mois pour déposer au greffe du
tribunal une déclaration conjointe de substitution.
Cette " clause de sauvegarde " paraît une piètre
garantie eu égard au risque encouru. En effet, si aucune solution de
vente amiable n'a été trouvée en amont et si personne ne
s'est porté enchérisseur à l'occasion de deux
adjudications consécutives, il paraît difficilement imaginable que
le créancier poursuivant soit à même de trouver un
acquéreur pour se substituer à lui dans un délai de deux
mois. Un tel dispositif pourrait même être interprété
comme un aveu de faiblesse et d'absence de pertinence du mécanisme de
l'adjudication d'office proposé par l'article 53.
Il convient de souligner que si le créancier échoue dans sa
recherche sans pouvoir acquitter le prix auquel il a été
déclaré adjudicataire, il s'expose à voir le bien remis en
vente sur folle enchère.
Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement de
suppression de l'article 54.
Article 55
(Article 716 du code de procédure
civile ancien)
Publication du jugement
d'adjudication
Cet
article procède simplement à une coordination : en effet, du
fait de la possibilité de substitution instaurée par l'article
54, les délais de publication des titres dérogent au droit commun
des règles de publication fixées par l'article 716 du code
procédure civile ancien.
Votre commission des Lois vous propose, par cohérence, un amendement
de suppression de l'article 55
.
Article 56
(Articles 696 à 700 du code de
procédure civile ancien)
Fixation par décret de l'ensemble des
règles relatives
à la publicité des
adjudications
L'article 56 du projet de loi initial rétablissait
l'article
697 du code de procédure civile ancien pour renvoyer à un
décret en Conseil d'Etat la définition des modalités de
publicité applicables aux ventes par adjudication.
Corrélativement, il procédait à l'abrogation des articles
696 et 698 à 700 de ce même code énonçant les
conditions de publicité aujourd'hui requises et différait
à la date d'entrée en vigueur du décret susvisé
celle du nouvel article 697.
Cet article a pour objet de répondre à la nécessité
de moderniser les conditions de publicité en matière de saisie
immobilière.
Celles-ci se sont en effet révélées au fil du temps
largement inefficaces, ne permettant pas bien souvent de drainer un nombre
suffisant d'enchérisseurs potentiels ce qui aboutit à des ventes
faites à vil prise.
Elles peuvent paraître, sous certaines aspects, à la fois inutiles
et vexatoires : c'est le cas de l'affichage " en forme de
placard " à la fois à la porte principale du bâtiment
saisi, à la porte du tribunal où aura lieu l'adjudication et au
lieu officiel réservé dans la commune de situation du bien.
Elles sont également en partie devenues obsolètes :
l'article 700 dispose ainsi que " le Président peut (...)
autoriser une publicité supplémentaire, suivant la nature et la
valeur des biens saisis, et notamment à son de cloche, trompe ou
tambour ", mention qui aujourd'hui peut prêter à sourire.
Les conditions de publicité actuelles sont enfin souvent trop
onéreuses.
Le simple renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour
définir les nouvelles modalités de publicité, sans autre
précision, a été considéré par
l'Assemblée nationale comme insuffisant car n'offrant aucune garantie
pour le saisi. Elle a donc retenu un dispositif fixant un cadre en vue de
l'élaboration du décret.
Ce dispositif prévoit la nécessité d'une large
publicité n'empruntant pas obligatoirement "
le canal
"
des seuls journaux d'annonces légales. Il précise que les
modalités de publicité devront "
obligatoirement
conjuguer le souci d'éviter des frais inutiles au débiteur tout
en augmentant le nombre des enchérisseurs potentiels
", le
président du tribunal pouvant en outre prescrire une publicité
plus large.
Si les nouvelles conditions de publicité doivent effectivement
permettre, à un coût adapté à la valeur du bien,
d'accroître l'efficacité de l'adjudication, la rédaction
proposée par l'Assemblée nationale, s'apparentant davantage
à une déclaration d'intention qu'à un dispositif
juridique, ne saurait figurer dans la loi.
Aussi, votre commission des Lois vous soumet-elle un
amendement
de
réécriture de l'article 56.
Elle vous propose d'adopter l'article 56 ainsi modifié.
Article 57
(Articles 53 et 169-1 nouveau de la loi
n° 85-98 du 25 janvier 1985 modifiée relative au redressement et
à la liquidation judiciaires des entreprises)
Levée de
l'interdiction d'émettre des
chèques
L'article 57 instaure deux cas dans lesquels les
intéressés retrouvent la possibilité d'émettre des
chèques.
•
Le 1° du
paragraphe I
traite de la situation
des créanciers pendant la procédure d'observation qui constitue
la première phase de la procédure de redressement judiciaire.
Il modifie l'article 53 de la loi du 25 janvier 1985 qui fixe le régime
de déclaration des créances, l'article 52 prévoyant que le
débiteur remet au représentant des créanciers la liste des
créances. A défaut de déclaration, les créances
peuvent être frappées de forclusion. Cependant, une action en
relevé de forclusion peut être exercée pendant un
délai d'un an à compter de la décision d'ouverture de la
procédure. Au terme de ce délai, "
les créances
qui n'ont pas été déclarées et n'ont pas
donné lieu à relevé de forclusion sont
éteintes
".
Le dispositif proposé tend à ce que l'extinction de la
créance, résultant de l'absence de déclaration et du
défaut d'exercice de l'action en relevé de forclusion,
entraîne désormais la régularisation automatique de
l'incident de paiement pour le débiteur.
•
Le 2° du paragraphe I
est relatif à la
clôture de la liquidation et insère un article 169-1 dans la
loi du 25 janvier 1985 pour prévoir la suspension de l'interdiction
d'émettre des chèques après cette clôture.
Cette possibilité existe déjà en cours de plan de
redressement mais elle est laissée à l'appréciation du
tribunal (article 69-1 de la loi du 25 janvier 1985).
Le dispositif prévoit une simple suspension de la mesure d'interdiction,
non une régularisation de l'incident de paiement, si bien que dans
l'hypothèse où une nouvelle liquidation a lieu, l'interdiction
s'applique à nouveau.
•
Le paragraphe II
renvoie à un décret en Conseil
d'Etat la définition des modalités d'application des dispositions
susvisées. Celui-ci devra en particulier préciser les
modalités selon lesquelles le banquier pourra vérifier l'absence
d'action en relevé de forclusion. Cette mention a été
ajoutée par l'Assemblée nationale.
•
Le paragraphe III
, également introduit par
l'Assemblée nationale, fixe les conditions d'entrée en vigueur du
nouvel article 169-1 de la loi du 25 janvier 1985, l'application de ces
dispositions étant réservées aux seules procédures
dont la clôture interviendra après l'entrée en vigueur de
la présente loi.
Or, il apparaît tout autant nécessaire d'encadrer l'entrée
en vigueur des nouvelles dispositions insérées à l'article
53 de la loi du 25 janvier 1985 en réservant le bénéfice
de la levée de l'interdiction bancaire pour les créances
frappées de forclusion aux seules procédures collectives qui ne
sont pas encore ouvertes à la date d'entrée en vigueur de la
présente loi. En effet, en l'absence de cette précision, les
débiteurs en cause dans les procédures collectives en cours
pourraient faire valoir l'effet de l'absence de déclaration pour des
créances très anciennes, ce qui risquerait de susciter un
contentieux abondant.
Ainsi votre commission des Lois vous soumet-elle un amendement pour rendre
applicable le nouveau dispositif aux seules procédures ouvertes
après l'entrée en vigueur de la loi.
Elle vous propose d'adopter l'article 57 ainsi modifié.
CHAPITRE III
MESURES RELATIVES AU MAINTIEN DANS LE
LOGEMENT
SECTION I
Prévention des
expulsions
Les
modifications des procédures d'expulsion proposées par les
articles 58 à 63 du projet de loi tendent à renforcer la
prévention en facilitant les possibilités de rechercher une
solution en amont. Le dispositif proposé prévoit :
- de modifier les conditions de mise en oeuvre de la clause de
résiliation de plein droit des baux pour défaut de paiement du
loyer et des charges pour ménager un délai de deux mois entre
l'assignation et l'audience destiné à permettre au préfet
de mobiliser les aides disponibles et pour élargir le champ des
possibilités offertes au juge d'accorder des délais de paiement
au locataire défaillant ;
- d'accroître l'efficacité des procédures de
règlement des impayés existantes pour les personnes
bénéficiant des aides au logement, qu'il s'agisse de l'aide
personnalisée au logement (APL), de l'allocation de logement familiale
(ALF) ou de l'allocation de logement sociale (ALS).
Le projet de loi propose ainsi de rendre obligatoire la saisine de la section
départementale des aides publiques au logement (SDAPL) ou des organismes
versant des allocations familiales préalablement à toute
procédure judiciaire ;
- d'informer en amont le préfet des décisions juridictionnelles
relatives aux expulsions afin de lui permettre de répondre plus
efficacement aux demandes de relogement dans le cadre du plan
départemental d'aide au logement des personnes
défavorisées ;
- de rendre obligatoire le versement de l'allocation de logement familiale en
tiers-payant dans le parc social non conventionné afin de réduire
le nombre des situations d'impayés ;
- de subordonner l'octroi du concours de la force publique pour exécuter
une décision d'expulsion à la délivrance préalable
d'une offre d'hébergement aux personnes concernées ;
- de généraliser à l'ensemble des départements,
dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi,
l'institution de chartes pour la prévention des expulsions.
Si l'objectif de prévention ne peut être qu'approuvé, un
juste équilibre entre la nécessité de pourvoir au logement
des personnes les plus défavorisées et celle de préserver
le droit de propriété doit être trouvé. Aussi les
mesures de prévention par la mobilisation des aides disponibles
doivent-elles être mises en oeuvre non seulement dans le but de faciliter
le relogement mais aussi pour permettre au propriétaire de recouvrer la
jouissance des locaux dans les meilleurs délais. La garantie du droit au
logement ne saurait faire obstacle à l'expulsion lorsque celle-ci
s'impose, sans quoi l'absence de sanction constituerait un encouragement aux
défaillances et aux manoeuvres dilatoires avec toutes les
conséquences dommageables que cela pourrait avoir sur l'investissement
locatif.
Article 58
Modification de la procédure de
résiliation
de plein droit des baux
d'habitation
Cet article tend à modifier l'article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 pour faciliter l'adoption de mesures tendant à prévenir l'expulsion dès l'engagement de la procédure judiciaire de résiliation de plein droit du bail pour défaut de paiement du loyer et des charges locatives aux termes convenus.
I - Le régime juridique en vigueur :
L'article 24 de la loi du 6 juillet 1989 énonce les
conditions dans lesquelles la clause de résiliation de plein droit d'un
contrat de location relatif à l'habitation principale pour défaut
de paiement du loyer ou des charges aux termes convenus ou pour non versement
du dépôt de garantie peut être mise en oeuvre.
Il convient tout d'abord de souligner que cette disposition ne s'applique
qu'aux baux afférents à l'habitation principale, à
l'exclusion des autres locaux à usage d'habitation tels que les locaux
meublés, les logements-foyers, les logements attribués ou
loués en raison de l'exercice d'une fonction ou de l'occupation d'un
emploi ou encore les locations saisonnières. La notion d'habitation
principale recouvre cependant les locaux à usage mixte professionnel et
d'habitation principale ainsi que les garages, places de stationnement, jardins
et autres locaux, loués accessoirement au local principal par le
même bailleur (article 2 de la loi du 6 juillet 1989).
La mise en oeuvre de la procédure de l'article 24 susvisé, qui
est d'ordre public et à laquelle il n'est donc pas possible de
déroger par voie contractuelle, suppose en outre que le contrat de
location contienne une clause résolutoire de plein droit en cas de
défaillance du locataire concernant le paiement du loyer et des charges.
L'insertion d'une telle clause dans le bail est en effet facultative. A
défaut d'une telle clause, la résiliation doit être
demandée au juge sur le fondement de l'article 1741 du code civil aux
termes duquel "
le contrat de louage se résout (...) par le
défaut respectif du bailleur et du preneur de remplir leurs
engagements "
. Cependant, dans ce cas, la résiliation n'est pas
automatique : il revient au juge d'apprécier si les manquements
constatés sont d'une importance telle qu'ils doivent emporter la
résiliation du bail. Le bailleur a donc tout intérêt
à insérer dans le contrat une clause résolutoire de plein
droit car le juge se borne alors à constater la défaillance pour
prononcer la résiliation. Le juge des référés peut
en outre être saisi, l'ordonnance rendue présentant l'avantage
d'être exécutoire par provision, même s'il est
interjeté appel. La procédure est ainsi à la fois rapide
et certaine quant à son issue.
Le dispositif résultant de l'article 24 prévoit une
procédure en quatre phases :
- l'huissier mandaté par le bailleur remet au locataire un commandement
de payer ;
- si le commandement de payer demeure infructueux, à défaut, pour
le locataire, de verser l'intégralité des sommes dues, la clause
résolutoire devient acquise au terme d'un délai de deux mois ;
- le locataire défaillant est alors assigné à
comparaître devant le juge, par acte d'huissier. L'assignation peut
intervenir avant l'expiration du délai de deux mois
précité car aucun délai légal n'est fixé
entre le commandement de payer et celle-ci.
Toutefois, une telle anticipation n'est pas sans risque pour le bailleur
poursuivant : en effet, si le locataire acquitte les sommes dues avant
l'expiration du délai de deux mois ou si le juge lui accorde des
délais de paiement, l'assignation devient sans objet et le bailleur
devra assumer les frais de procédure engagés ;
- le juge constate la prise d'effet de la clause résolutoire et
vérifie la régularité de la procédure. Il ne
dispose d'aucun pouvoir d'appréciation. Il fixe une indemnité
d'occupation et autorise l'expulsion.
Le déroulement de la procédure ne peut être interrompu que
dans deux hypothèses : soit par le règlement des sommes dues dans
le délai de deux mois suivant le commandement de payer, soit par la
saisine du juge, dans ce même délai, aux fins d'obtention de
délais de paiement dans les conditions prévues par les articles
1244-1 et 1244-2 du code civil.
Sur le fondement de ces dispositions le juge peut en effet, compte tenu de la
situation du débiteur et en considération des besoins du
créancier, reporter ou échelonner le paiement des sommes dues
dans la limite de deux années.
La décision du juge octroyant un délai de paiement suspend les
procédures d'exécution engagées par le créancier.
Si le locataire apure sa dette dans les délais impartis par le juge et
selon les modalités fixées par lui, la clause résolutoire
est réputée ne jamais avoir joué.
En revanche, tout règlement effectué par le locataire
après l'expiration du délai de deux mois suivant le commandement
ne remet pas en cause la prise d'effet de la clause de résiliation de
plein droit et la procédure d'expulsion peut être
poursuivie.
II - Le dispositif proposé :
L'article 58 du projet de loi apporte trois modifications
principales au dispositif résultant de l'article 24 de la loi du 6
juillet 1989.
Le 1° de l'article 58
impose à l'huissier, mandaté
par le bailleur pour délivrer l'assignation aux fins de constat de la
résiliation du bail, de notifier au préfet cette assignation.
Cette notification est destinée à informer le préfet de la
situation afin de lui permettre de saisir les services compétents
susceptibles de recenser et de mobiliser les aides auxquelles le locataire
défaillant est éligible.
Ce même alinéa aménage un délai de deux mois entre
cette notification et l'audience pour permettre aux services sociaux saisis par
le préfet d'effectuer les investigations nécessaires pour prendre
les mesures susceptibles de resolvabiliser le débiteur. L'ajout de ce
nouveau délai a pour inconvénient d'allonger de deux mois la
procédure existante : en effet, si rien n'empêche au plan
juridique le bailleur d'assigner le locataire avant l'expiration du
délai de deux mois au terme duquel la clause résolutoire est
acquise, rares seront les cas où le bailleur poursuivant prendra le
risque d'une assignation anticipée si bien que le nouveau délai
deux mois s'ajoute à celui qui existait déjà. Il
paraît cependant difficile de prévoir la notification au
préfet, non de l'assignation, mais du commandement de payer dans la
mesure où les préfectures risqueraient d'être
submergées, les commandements aux fins de paiement étant cinq
à six fois plus nombreux chaque année que les assignations en
résiliation de bail
20(
*
)
. Par ailleurs,
la contrepartie pour le bailleur de cet allongement de la procédure
pourrait être une chance supplémentaire de retour du locataire
à une situation de solvabilité.
Le dispositif résultant du
premier alinéa du 1° de
l'article 58
prévoyait la notification de l'assignation au
préfet au moins deux mois avant l'audience sans préciser
l'objectif poursuivi consistant dans la mobilisation des aides. Si cette
justification paraissait implicite, l'Assemblée nationale a
estimé nécessaire de l'inscrire dans le dispositif en
précisant que le préfet saisirait, en tant que de besoin, les
organismes dont relèvent les aides au logement, le fonds de
solidarité pour le logement et les services sociaux concernés.
Le
second alinéa de ce 1° de l'article 58
est porteur
de la deuxième modification importante de l'article 24 de la loi du 6
juillet 1989. Il ouvre au juge la faculté d'accorder d'office des
délais de paiement au locataire en situation d'apurer sa dette locative
alors que ces délais ne pouvaient, jusqu'à présent,
être octroyés que sur demande dudit locataire adressée
avant l'expiration du délai de deux mois suivant le commandement de
payer. Le juge pourra statuer au vu des informations qui lui seront
communiquées par le préfet. Les conditions de règlement de
la dette locative en cas d'octroi de ces délais de paiement sont
déterminées par les articles 1244-1 premier alinéa et
1244-2 du code civil évoqués précédemment.
Cette innovation appelle cependant une observation au plan juridique : le
fait pour le juge de pouvoir désormais accorder d'office des
délais de paiement à un moment qui sera postérieur
à la date à laquelle la clause résolutoire est
réputée acquise revient à remettre en cause cet effet
lié à l'expiration du délai de deux mois ayant couru
depuis le commandement de payer. Cependant, comme c'était
déjà le cas lorsque les délais de paiement étaient
accordés à la demande du débiteur, la clause
résolutoire reprendra son plein effet si le locataire ne se conforme pas
aux délais et aux modalités de paiement fixés par le juge.
Le
dernier alinéa (2°) de l'article 58
tend à
prévoir que le commandement de payer devra non seulement mentionner la
faculté pour le locataire défaillant de saisir le fonds de
solidarité pour le logement (FSL), mention d'ores et déjà
prescrite par l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989, mais
également l'adresse du FSL. Il s'agit simplement de faciliter les
démarches du locataire en difficulté. Cette dernière
disposition figurait à l'article 26 du projet de loi d'orientation
relatif au renforcement de la cohésion sociale.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article
58
.
Article 59
Obligations spécifiques aux bailleurs
sociaux
L'article 59 insère un nouveau dispositif dans le code
de la
construction et de l'habitation pour prévenir plus efficacement les
expulsions des locataires du parc social.
Le mécanisme préventif proposé est fondé sur un
renforcement des conditions de mise en jeu de la clause de résiliation
de plein droit du bail pour non paiement du loyer ou des charges
récupérables. Il instaure une obligation légale de saisir
les instances compétentes pour examiner les difficultés de
paiement des locataires et décider le maintien des aides au logement en
dépit des défaillances constatées, préalablement
à toute assignation tendant à la résiliation de plein
droit du bail sur le fondement de la procédure de l'article 24 de la loi
du 6 juillet 1989.
Si ces procédures préventives sont d'ores et déjà
de pratique courante et généralement prévues par des
textes réglementaires, il s'agit ici d'organiser une articulation avec
les procédures judiciaires, dans le prolongement des mécanismes
instaurés par l'article 58 du projet de loi.
Le paragraphe I
impose ainsi aux organismes d'HLM de saisir la
section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) pour les
logements conventionnés dont les locataires bénéficient de
l'APL, avant toute assignation aux fins de constat de résiliation du
bail. Un délai de quatre mois est prévu entre cette saisine et
l'assignation pour permettre aux services concernés d'examiner la
situation.
Les organismes concernés sont énumérés à
l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation auquel se
réfère l'article L. 353-14 du même code visé par le
paragraphe I. Il s'agit :
- des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) ;
- des offices publics d'HLM (OPHLM) ;
- des sociétés anonymes d'HLM ;
- des sociétés anonymes de crédit immobilier ;
- des fondations d'HLM.
Le mécanisme proposé modifie les modalités d'intervention
de la SDAPL pour éviter que le jugement constatant la résiliation
de plein droit du bail et autorisant l'expulsion ne soit prononcé avant
que la SDAPL n'ait statué.
Celle-ci est en effet chargée, selon les modalités prescrites par
l'article R. 351-30 du code de la construction et de l'habitation et la
circulaire n° 92-77 du 21 octobre 1992, de décider du maintien
du versement de l'APL lorsque le bénéficiaire ne règle pas
la part des dépenses de logement lui incombant.
L'instauration d'un délai de quatre mois entre la saisine de la SDAPL et
l'assignation induit cependant un allongement substantiel de la
procédure.
En effet, aux termes de l'article R.351-30 susvisé, "
le
bailleur (...) doit, dans un délai de trois mois après la
constitution de l'impayé (...), porter la situation du
bénéficiaire défaillant à la connaissance de la
section des aides publiques au logement du conseil départemental de
l'habitat et justifier qu'il poursuit par tous moyens le recouvrement de sa
créance ".
En vertu de ce même article,
"
l'impayé est constitué soit lorsque trois termes nets
consécutifs sont totalement impayés, soit lorsque le locataire
est débiteur à l'égard du bailleur d'une somme au moins
égale à deux fois le montant mensuel brut du loyer et des
charges "
. Il apparaît donc que la saisine de la SDAPL aux fins
de décision de maintien ou non du bénéfice de l'APL ne
peut intervenir au plus tôt qu'au terme de trois mois de
défaillance du locataire, date à laquelle l'impayé est
constitué. L'instauration d'un tel délai se justifie par le
faible montant de la part de loyer qui reste chaque mois à la charge du
locataire et le souci de ne faire intervenir la SDAPL qu'en cas de
difficultés persistantes.
Si le dispositif résultant de l'article 59 du projet de loi n'interdit
pas au bailleur, dans le cadre de la procédure d'expulsion, de saisir la
SDAPL avant que ne soit constitué l'impayé au sens de l'article
R.351-30 du code de la construction et de l'habitation, il paraît
vraisemblable que le bailleur ne procédera à la saisine
qu'à la date de constitution de l'impayé en faisant
simultanément délivrer au débiteur un commandement de
payer.
Dès lors, s'écoulera le délai de quatre mois imparti
à la SDAPL pour recenser et mobiliser les aides disponibles et tenter
d'élaborer un plan d'apurement de la dette locative. En cas
d'impossibilité de définir une solution d'apurement,
l'assignation aux fins de constat de résiliation du bail ne peut
intervenir qu'au terme de ce délai de quatre mois.
Aux termes de l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989 tel que modifié
par l'article 58 du projet de loi, s'ouvre alors un délai
supplémentaire de deux mois pour permettre à son tour au
préfet, rendu destinataire de l'assignation, de recenser et mobiliser
les aides. L'audience aux fins de constat de résiliation de plein droit
du bail et d'autorisation d'expulsion ne peut être tenue qu'à
l'expiration de ce dernier délai.
Si l'on part du premier terme non acquitté par le locataire,
huit
mois s'écoulent ainsi au minimum avant que la résiliation du bail
et l'expulsion puissent être prononcées par le juge
:
- deux mois entre le premier terme non acquitté et la saisine de la
SDAPL à la date correspondant à la constitution de
l'impayé ;
- quatre mois entre la saisine de la SDAPL et l'assignation ;
- deux mois entre la notification de l'assignation au préfet et la tenue
de l'audience.
Encore ce calcul ne tient-il pas compte des retards
supplémentaires
susceptibles de résulter du délai de
notification de l'assignation au préfet par l'huissier et du calendrier
des dates d'audience.
Une procédure aussi longue est de nature à encourager les mauvais
payeurs qui bénéficient ainsi automatiquement d'un délai
de grâce de huit mois. S'il convient d'épuiser toutes les
solutions permettant d'apurer la dette locative avant que le juge n'ait
à se prononcer, il paraît également nécessaire de ne
pas allonger à l'excès les délais de procédure.
Alors que le dispositif proposé fait des deux phases de recherche de
solutions d'apurement de la dette et de resolvabilisation du débiteur
deux phases successives, il pourrait être envisagé de les faire
coïncider et réduire ainsi de deux mois la durée totale de
la procédure. Le mécanisme serait le suivant à compter de
la saisine de la SDAPL :
- quatre mois entre la saisine de la SDAPL et l'audience ;
- deux mois au moins avant l'audience intervient la notification de
l'assignation au préfet.
Un tel mécanisme permet d'organiser une synergie dans la recherche de
solutions et permet une meilleure coordination sans déperdition
d'énergie, la SDAPL et le préfet s'adressant, pour le recensement
des aides mobilisables, aux mêmes organismes (FSL, CAF...). Le
préfet qui d'ailleurs, aux termes de l'article L. 351-14,
préside la SDAPL, sera en outre à même de fournir au juge,
le cas échéant, une information complète sur la situation
du locataire défaillant.
Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle
un amendement
tendant à
substituer au délai de quatre mois entre la
saisine de la SDAPL et l'assignation, un délai de quatre mois entre
cette saisine et l'audience
.
Le paragraphe II
prévoit l'application du mécanisme
décrit au paragraphe I aux sociétés d'économie
mixte détentrices de logements conventionnés, et dont les
locataires bénéficient de l'APL.
Le paragraphe III
opère la même transposition aux
logements non conventionnés du secteur locatif social dont les
locataires perçoivent les allocations de logement (allocation de
logement familiale et allocation de logement aux personnes âgées,
aux infirmes, aux jeunes salariés et à certaines
catégories de demandeurs d'emploi).
La transposition étant ainsi opérée par insertion d'un
nouvel article dans le code de la construction et de l'habitation et non comme
au paragraphe II par voie de référence, la modification
proposée au paragraphe I doit être également
effectuée au paragraphe III. Votre commission vous soumet
un
amendement
à cet effet.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 59 ainsi
modifié
.
Article 60
Versement en tiers payant de l'allocation
de logement familiale et de l'allocation de logement social
pour le parc
social non conventionné
Cet
article prévoit de rendre obligatoire le versement de l'allocation de
logement familiale (ALF) et de l'allocation de logement social (ALS) en tiers
payant dans le secteur du logement locatif social non conventionné. Il
aligne ainsi le régime de ces allocations sur celui de l'aide
personnalisée au logement (APL) applicable dans le secteur du logement
social conventionné afin de prévenir les incidents de paiement.
Sur cette disposition, votre commission des Lois s'en remet à la
position de votre commission des Affaires sociales
.
Article 61
Information du préfet sur les
décisions d'expulsion
et délais accordés pour leur
exécution
Cet
article tend à modifier les modalités de transmission par le juge
au préfet des décisions juridictionnelles relatives aux
expulsions afin que celui-ci puisse prendre en compte plus efficacement la
demande de relogement des locataires concernés dans le cadre du plan
départemental d'action pour le logement des personnes
défavorisées.
Il est ainsi proposé de modifier l'article 62 de la loi n° 91-650
du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures
civiles d'exécution et, corrélativement, l'article
L. 613-2-1 du code de la construction et de l'habitation.
I - Le droit en vigueur
Le droit en vigueur en matière d'exécution des jugements d'expulsion résulte des articles 61 à 66 de la loi du 9 juillet 1991 précitée et des articles L. 613-1 à L. 613-4 du code de la construction et de l'habitation.
A. Les délais d'exécution
Aux
termes de l'article 62 de la loi de 1991, l'expulsion concernant un local
affecté à l'habitation principale ne peut avoir lieu qu'à
l'expiration d'un délai de deux mois suivant le commandement d'avoir
à libérer les locaux. La durée du délai ainsi
prescrit est cependant susceptible de varier. En effet, le juge peut, par
décision spéciale et motivée, décider de
réduire ou de supprimer ce délai, en particulier lorsque
l'occupant faisant l'objet de la mesure d'expulsion est entré dans les
locaux par voie de fait (ce dernier cas vise les
"
squatters
"). A l'inverse, lorsque l'expulsion aurait pour
la personne concernée des conséquences d'une exceptionnelle
dureté, du fait notamment de la période de l'année
considérée ou des circonstances atmosphériques, le
délai peut être prorogé par le juge dans la limite d'une
durée de trois mois.
L'article 62 de la loi de 1991 s'applique
" sans préjudice des
dispositions des articles L. 613-1 à L. 613-5 du code de la
construction et de l'habitation ".
Or, l'article L. 613-1 du code
de la construction et de l'habitation prévoit que le juge des
référés, le juge qui ordonne l'expulsion ou le juge de
l'exécution, selon les cas, peut,
chaque fois que le relogement de
l'intéressé ne peut avoir lieu dans des conditions normales et
sans que les occupants concernés aient à justifier d'un titre
d'occupation
, accorder des délais renouvelables, appelés
" délais de grâce
".
Aux termes de l'article L. 613-2 du code de la construction et de
l'habitation, ces délais de grâce ne peuvent être
inférieurs à trois mois ni excéder trois années. Le
juge doit statuer au regard de plusieurs critères : la bonne ou la
mauvaise volonté manifestée par l'occupant dans
l'exécution de ses obligations ; les situations respectives du bailleur
et du locataire notamment en fonction de leur âge, de leur état de
santé, de la qualité de sinistré par faits de guerre et de
la situation de famille ou de fortune de chacun ; les circonstances
atmosphériques ; les diligences que l'occupant justifie avoir faites en
vue de son relogement.
Enfin, l'article L. 613-3 du code de la construction et de l'habitation
dispose que, nonobstant l'existence d'une décision d'expulsion
passée en force de chose jugée et malgré l'expiration des
délais de grâce accordés, il doit être sursis
à toute mesure d'expulsion non exécutée au début de
la trêve hivernale qui s'étend du 1er novembre de chaque
année jusqu'au 15 mars de l'année suivante, sauf lorsque le
relogement des intéressés est assuré dans des conditions
suffisantes respectant l'unité et les besoins de la famille. Le sursis
à l'expulsion pour cause de trêve hivernale n'est toutefois pas
applicable aux personnes entrées dans les locaux par voie de
fait.
B. L'information du préfet
Les
règles concernant l'information du préfet résultent
actuellement du dernier alinéa de l'article 62 de la loi du 9 juillet
1991 et de l'article L. 613-2-1 du code de la construction et de
l'habitation.
L'article 62 de la loi de 1991 dispose que, dès le commandement d'avoir
à libérer des locaux, l'huissier de justice chargé de
l'exécution de la mesure d'expulsion informe le préfet pour lui
permettre de prendre en compte la demande de relogement de l'occupant
expulsé dans le cadre du plan départemental d'action pour le
logement des personnes défavorisées prévu par la loi
n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au
logement.
L'article L. 613-2-1 du code de la construction et de l'habitation
prévoit que toute décision accordant des délais sur le
fondement des articles L. 613-1 et L. 613-2 du même code,
c'est-à-dire les délais de grâce évoqués
précédemment, est notifiée au préfet en vue de la
prise en compte de la demande de relogement du locataire concerné dans
le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes
défavorisées. L'information du préfet, à la charge
du juge cette fois et qu'il s'agisse du juge des référés,
du juge de l'exécution ou du juge qui ordonne l'expulsion, est
obligatoire.
Le dispositif en vigueur ne prévoit pas, en revanche, la transmission au
préfet des décisions ordonnant l'expulsion. C'est cette lacune
que l'article 61 du projet de loi propose de combler. Si, aux termes de
l'article 58 du projet de loi, le préfet est informé en amont de
la procédure aux fins de résiliation de plein droit pour non
paiement du loyer ou des charges et, par voie de conséquence, de la
procédure d'expulsion, par la notification de l'assignation incombant
à l'huissier, le préfet peut n'avoir connaissance de la situation
que très tardivement dans les autres cas.
II - Les modifications proposées
•
Le 1° du paragraphe I
prévoit que le juge qui
ordonne l'expulsion ou qui, avant la délivrance du commandement d'avoir
à libérer les locaux, statue sur une demande de délais de
grâce peut, même d'office, décider la transmission au
préfet de l'ordonnance ou du jugement, aux fins de prise en compte de la
demande de relogement dans le cadre du plan départemental. Cette
disposition figurait à l'article 26 du projet de loi d'orientation
relatif au renforcement de la cohésion sociale.
La transmission au préfet est laissée à la libre
appréciation du juge qui en décide, soit à la demande de
l'une des parties, soit de sa propre initiative.
L'information éventuelle du préfet ne concerne plus, pour les
décisions relatives à la demande de délais de grâce,
que celles intervenues avant la délivrance du commandement d'avoir
à quitter les locaux, c'est-à-dire celles prises par le juge des
référés ou le juge qui ordonne l'expulsion, à
l'exclusion de celles émanant du juge de l'exécution qui
n'intervient que postérieurement à la délivrance du
commandement. L'article L. 613-2-1 prévoyait jusqu'à
présent la notification obligatoire au préfet de l'ensemble des
décisions accordant des délais de grâce, qu'elles
interviennent avant ou après le commandement. Désormais, il
s'agit d'une simple faculté ouverte au juge qui ne concerne que les
décisions antérieures au commandement, qu'elles accordent ou
refusent les délais demandés.
Au 1° du paragraphe I de l'article 61 du projet de loi, votre commission
des Lois vous propose
un amendement
d'ordre rédactionnel.
•
Le 2° du paragraphe I
a pour objet d'assortir
l'obligation pesant sur l'huissier de justice d'informer le préfet
dès le commandement d'avoir à libérer les locaux d'une
sanction garantissant l'effectivité de cette obligation : le
délai imparti à l'occupant des locaux pour exécuter le
commandement et quitter les lieux, en principe fixé à deux mois,
est suspendu tant que la notification au préfet n'a pas
été effectuée. Cela doit garantir l'automaticité de
l'information du préfet qui pourra alors prendre en compte la demande de
relogement dans le cadre du plan départemental pour le logement des
personnes défavorisées. Le délai ne commencera à
courir qu'à compter de la transmission au préfet. Cette
disposition figurait à l'article 26 du projet de loi d'orientation
relatif au renforcement de la cohésion sociale.
Ainsi, alors que l'obligation d'information du préfet incombant au juge
est commuée en simple faculté, celle pesant sur l'huissier, en
aval de la procédure, est renforcée.
Au 2° du paragraphe I, votre commission des Lois vous propose
un
amendement
rédactionnel évitant un renvoi. Elle vous soumet
en outre un second
amendement
tendant à supprimer au dernier
alinéa de l'article 62 la référence à la loi du 31
mars 1990, introduite à l'alinéa précédent.
•
Le paragraphe II
se borne à transposer dans le
code de la construction et de l'habitation, à l'article L. 613-2-1,
la modification introduite par le I à l'article 62 de la loi du 9
juillet 1991 concernant l'information du préfet par le juge, devenue
simple faculté.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 61 ainsi
modifié.
Article 61 bis (nouveau)
Saisine directe du juge de
l'exécution
en cas de décision
d'expulsion
Cet
article, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale
sur proposition de sa commission spéciale, tend à permettre aux
justiciables de saisir directement le juge de l'exécution concernant les
ordonnances et jugements autorisant l'expulsion, par simple demande
formée au secrétariat-greffe et sans le concours d'un officier
ministériel.
L'article 61 bis propose donc de revenir à une saisine simplifiée
du juge de l'exécution en matière d'expulsion, contrairement au
dispositif résultant du décret n° 96-1130 du 18
décembre 1996 obligeant à passer par un huissier de justice, la
demande d'instance devant être formée par assignation. Ce
rétablissement de la faculté de saisine directe en matière
d'exécution des décisions d'expulsion est justifié par la
nécessité de faciliter l'accès au juge de
l'exécution pour des personnes souvent confrontées à
d'importantes difficultés financières et en état de
vulnérabilité.
Plusieurs objections conduisent votre commission des Lois à vous
proposer
un amendement de suppression de cet article :
- formellement, le dispositif proposé revient sur celui résultant
du décret n° 96-1130 du 18 décembre 1996. Ces dispositions,
qui renvoient de surcroît à un décret en Conseil d'Etat
pour arrêter leur modalités d'application, relèvent de la
compétence réglementaire ;
- la technicité des voies d'exécution rend
préférable l'intervention d'un professionnel du droit à
l'instauration d'une saisine directe du juge de l'exécution : il est en
effet parfois nécessaire d'éclairer les personnes menacées
d'expulsion sur le rôle de ce dernier qui est de trancher les
contestations liées à la mise en oeuvre du titre
exécutoire et non de statuer sur les demandes contestant la
validité de ce titre ;
- les frais correspondant à l'intervention de l'huissier peuvent
être pris en charge au titre de l'aide juridictionnelle.
Votre commission vous propose de supprimer l'article 61 bis.
Article 62
Conditions d'octroi du concours
de la
force publique en cas d'expulsion
D'un
point de vue formel, cet article propose de créer, au sein du chapitre
III du titre Premier du livre VI du code de la construction et de l'habitation,
deux sections, la première relative au sursis à
l'exécution des décisions d'expulsion, regroupant les articles L.
613-1 à L. 613-5 existants, la seconde, intitulée
"
Dispositions diverses "
, comportant un article unique
nouveau.
Ce nouvel article, inséré dans le code de la construction et de
l'habitation sous la référence L. 613-6, subordonne l'octroi du
concours de la force publique pour exécuter un jugement d'expulsion,
à l'obligation pour le préfet de proposer aux personnes
expulsées une offre d'hébergement, ce dernier terme ayant
été choisi à dessein pour indiquer qu'il s'agit d'une
mesure temporaire et non d'un relogement.
S'agissant du recours au concours de la force publique pour l'exécution
du jugement d'expulsion, il s'avère parfois nécessaire en cas de
résistance de l'occupant. L'huissier de justice est alors seul
habilité à procéder à l'exécution
forcée de la décision de justice (article 18 de la loi n°
91-650 du 9 juillet 1991). Rappelons toutefois que l'exécution
forcée ne saurait être mise en oeuvre pendant la trêve
hivernale (article L.613-3 du code de la construction et de l'habitation) qui
s'étend du 1er novembre d'une année au 15 mars de l'année
suivante, ou un dimanche ou un jour férié. En outre, la
procédure d'exécution ne peut être commencée ni
avant six heures, ni après vingt-et-une heures (article 28 de la loi du
9 juillet 1991).
L'article 16 de cette même loi dispose que l'Etat est tenu de
prêter son concours à l'exécution des jugements et autres
titres exécutoires, tout refus d'un tel concours ouvrant droit à
réparation.
En 1996, pour quelque 45.200 commandements d'avoir à libérer les
locaux, près de 32.000 demandes de concours de la force publique ont
été formulées. Ce concours a été
accordé dans près de la moitié des cas, le nombre
d'interventions effectives s'élevant en définitive à
environ 5.000, ce qui représente 5 % du nombre des décisions
d'expulsion prononcées dans l'année.
Si, parmi les refus donnant lieu à demande d'indemnisation, le nombre de
recours contentieux reste minoritaire par rapport à celui des
transactions amiables (environ un millier pour dix mille cinq cents, soit un
peu plus de 10 %), le montant des indemnités accordées est non
négligeable puisqu'il a représenté plus de 300 millions de
francs en 1996.
Le dispositif proposé par l'article 62 du projet de loi pour
l'article L. 613-6 du code de la construction et de l'habitation
fait de la proposition d'un hébergement à la personne
expulsée une condition préalable de l'octroi du concours à
la force publique.
Or, à bien des égards, une telle condition ne semble pouvoir
être admise sous peine de priver la mesure d'expulsion de toute
efficacité. Cela serait regrettable car les motifs de l'expulsion
tiennent parfois, outre le non paiement du loyer et des charges, au
comportement des locataires contraire à l'obligation d'user paisiblement
des locaux ou à leurs agissements portant atteinte à la
destination des lieux.
Par ailleurs, les innovations proposées par les articles 58, 59 et 61 du
projet de loi pour renforcer la prévention devraient permettre de
traiter en amont les cas relevant de la solidarité nationale.
Enfin, d'un point de vue juridique, il paraît difficile de subordonner
l'octroi du concours de la force publique pour l'exécution d'une
décision juridictionnelle à l'existence d'une offre
d'hébergement adressée à la personne expulsée dont
il n'est pas précisé, au surplus, de qui elle doit émaner
ni dans quels délais elle doit intervenir. Cette absence de
précision relative aux délais d'émission d'une offre
d'hébergement est de nature à accréditer l'idée que
la situation pourrait aussi s'éterniser sans qu'un refus du
préfet n'intervienne formellement, empêchant ainsi le bailleur
poursuivant de demander une indemnisation sur le fondement de l'article 16 de
la loi du 9 juillet 1991. C'est pourquoi l'Assemblée nationale a
introduit, par un amendement de sa commission spéciale, la
précision selon laquelle le défaut de concours de la force
publique au motif qu'aucune offre d'hébergement n'a été
proposée ne fait pas obstacle à l'indemnisation du bailleur.
Cependant, comment apprécier le
" défaut de concours de
la force publique "
en l'absence de refus formalisé ? A
compter de quel délai pourra-t-on estimer que ce défaut est
constitué ?
Ainsi paraît-il préférable de ne pas faire de l'offre
d'hébergement une condition de l'octroi du concours de la force
publique
ce qui revient à faire obstacle à l'exécution
d'une décision de justice sans que des justifications liées au
maintien de l'ordre public n'aient à être avancées.
Votre commission des Lois vous soumet à cet effet
un amendement.
Elle vous propose d'adopter l'article 62 ainsi modifié.
Article 62 bis (nouveau)
Conditions d'intervention des
huissiers de justice
Les
dispositions figurant sous cet article, introduit par l'Assemblée
nationale sur proposition de sa commission spéciale, constituent une
reprise de l'article 26 du projet de loi d'orientation relatif au renforcement
de la cohésion sociale.
L'article 62 bis introduit un article 21-1 dans la loi du 9 juillet 1991 pour
exclure du champ d'application des articles 20 et 21 de cette même loi
les décisions d'expulsion.
L'article 20 de la loi de 1991 permet aux huissiers de justice, sur
justification du titre exécutoire, de pénétrer dans des
locaux à usage d'habitation et, le cas échéant, de faire
procéder à l'ouverture des portes et des meubles, à
l'expiration d'un délai de huit jours à compter d'un commandement
de payer resté infructueux. L'article 21 autorise les huissiers à
pénétrer dans les locaux en l'absence de l'occupant ou
malgré son opposition, moyennant le respect d'une procédure qui
impose la présence aux côtés de l'huissier d'un
représentant de l'autorité municipale, d'une autorité de
police ou de gendarmerie ou, à défaut, de deux témoins
majeurs sans lien avec le créancier ni l'huissier.
Ces procédures ressortissent clairement à la saisie-vente : elles
ont vocation à permettre aux créanciers de s'assurer de la
capacité des débiteurs à apurer leurs dettes sur le
produit de la vente des meubles. Pour autant, ces procédures ont pu
parfois donner lieu à des dérives, leur champ d'application
étant interprété de façon extensive.
L'article 62 bis propose donc de réagir contre ces pratiques en excluant
expressément l'exécution des mesures d'expulsion du champ
d'application des articles 20 et 21 précités.
Il permet cependant à l'huissier chargé de l'exécution
d'une telle mesure de pénétrer dans les locaux en se conformant
à la procédure prescrite par l'article 21 pour constater que la
personne expulsée a bien libéré les locaux
postérieurement à la signification du commandement d'avoir
à quitter les lieux.
Ce dispositif permet à la fois d'éviter certaines
" expulsions musclées "
et offre à l'huissier la
possibilité, en l'absence de l'occupant, de s'assurer du départ
effectif des personnes expulsées. Il s'agit de faire échec aux
comportements de passivité silencieuse constitutifs de manoeuvres
dilatoires.
Lors des débats à l'Assemblée nationale, le
secrétaire d'Etat au logement, tout en admettant qu'une
interprétation extensive des textes applicables en matière
d'entrée forcée dans des locaux avait donné lieu à
des pratiques abusives, a estimé qu'une circulaire serait suffisante
pour lever toute ambiguïté.
La disposition retenue ayant le mérite de clarifier le régime
juridique applicable dans un domaine sensible pour les droits de la personne,
votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article 62
bis.
Article 63
Institution de chartes
départementales
pour la prévention des
expulsions
Cet
article a pour objet de généraliser à l'ensemble des
départements, dans un délai de deux ans, certaines
opérations menées à titre expérimental dans
quelques départements, en particulier le Pas-de-Calais. Les chartes
départementales auraient notamment pour objet d'informer les personnes
en difficulté de mieux connaître leurs droits et obligations, en
particulier le dispositif d'aide du Fonds de solidarité pour le logement
(FSL), et de faciliter la connaissance de ces ménages menacés
d'expulsion, par les services sociaux.
Cette généralisation s'inscrit dans un dispositif national avec
la conclusion, le 13 mars 1997, entre le ministère du logement et la
Chambre nationale des huissiers de justice, d'une charte pour
l'amélioration de la prévention des expulsions.
Lors des débats à l'Assemblée nationale, le
secrétaire d'Etat au logement a indiqué qu'une circulaire avait
été adressée aux préfets dès le
15 octobre 1997 pour leur demander "
de mettre cette charte en
chantier le plus rapidement possible ".
Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article
63.
Article 63 bis (nouveau)
Attribution d'un nouveau
logement
aux locataires ne respectant pas l'obligation
d'usage paisible
des locaux
Cet
article, inséré dans le projet de loi par l'Assemblée
nationale à l'initiative de sa commission spéciale, tente de
remédier à certains comportements, occasionnant de graves
troubles du voisinage constatés en particulier dans le parc social, en
imaginant un mécanisme d'attribution d'un nouveau logement par le
bailleur, ce nouveau logement étant supposé mieux adapté
à la situation familiale du locataire et de nature à
éviter les nuisances pour le voisinage.
•
Le paragraphe I de l'article 63 bis
insère un
article L. 442-6-4 nouveau dans le code de la construction et de
l'habitation pour prévoir que, lorsque le locataire ne se conforme pas
à l'obligation qui lui incombe
" d'user paisiblement des locaux
loués suivant la destination qui leur a été donnée
par le contrat de location "
(article 7 b de la loi n° 89-462 du
6 juillet 1989), il peut lui être attribué un nouveau logement
correspondant à ses besoins et à ses possibilités.
Il précise que lorsque le transfert est intervenu, la résiliation
du bail ne peut être demandée au juge par le bailleur.
Le rapporteur de l'Assemblée nationale a indiqué avoir
transposé au cas de trouble du voisinage celui de la sous-occupation du
logement prévu par l'article L. 442-4 du code de la construction et de
l'habitation. Cet article, issu de la loi n° 96-162 du 4 mars 1996,
dispose qu'
" en cas de sous-occupation du logement, il peut être
attribué au locataire un nouveau logement correspondant à ses
besoins ".
Bien que destiné à remédier à de réels
problèmes, ce dispositif soulève d'épineuses questions
auxquelles votre commission des Lois vous propose de répondre par
un
amendement
tendant à la réécriture du paragraphe I de
l'article 63 bis.
En effet, et en premier lieu, le cas de nouvelle attribution de logement pour
cause de sous-occupation du premier logement n'est pas assimilable à la
situation où la mutation s'avère nécessaire du fait des
troubles de voisinage perpétrés par le locataire : si la
sous-occupation répond à des données objectives
(superficie ou nombre de pièces visés en rapport avec le nombre
de membres de la famille), la qualification des agissements comme étant
constitutifs de troubles graves du voisinage est beaucoup plus subjective et
suppose une appréciation in concreto. Or, dans le mécanisme
proposé par l'Assemblée nationale, le bailleur est juge et partie
: partie au contrat, il peut en modifier unilatéralement un
élément essentiel, à savoir la désignation du bien
loué, en fonction de l'appréciation qu'il fait de la situation,
de l'importance du trouble perpétré.
Une telle prérogative permettant la mutation d'office, pour efficace
qu'elle soit, peut paraître attentatoire aux droits du locataire ainsi
qu'au principe de la liberté contractuelle. Il semble qu'une garantie
fasse défaut : l'intervention du juge.
En outre, l'impossibilité légale résultant de la seconde
phrase de demander au juge la résiliation du bail dès lors que le
transfert d'un logement vers l'autre aura eu lieu, paraît bien
singulière. D'un point de vue juridique, la modification d'un
élément aussi essentiel du contrat de location que le bien
occupé induit la naissance d'un nouveau bail comme cela est par ailleurs
le cas, aux termes d'une jurisprudence constante, en matière de
renouvellement du bail : dès lors, priver le bailleur de la
possibilité de demander la résiliation judiciaire du bail n'a
plus d'objet si le dispositif vise le premier bail, ou va à l'encontre
de ce qui est souhaitable s'il s'agit du second bail. En effet, dans cette
dernière hypothèse, cela reviendrait à priver le bailleur
de tout recours, quels que soient les motifs de résiliation susceptibles
d'être invoqués (non-paiement du loyer ou des charges, non respect
de l'obligation d'user paisiblement des locaux, défaut d'assurance
obligatoire...). Cela serait également de nature à encourager les
locataires malveillants, à l'abri de leur nouveau bail.
Il convient donc de substituer à ce dispositif un mécanisme
permettant l'attribution d'un logement en cas de troubles de voisinage, sous
contrôle du juge : c'est ce que propose l'
amendement
de votre
commission des Lois qui, par ailleurs, tend à instaurer une
procédure de résiliation de plein droit du nouveau bail lorsque
les troubles de voisinage sont réitérés par le locataire
attributaire du nouveau logement. Elle vous propose en outre de corriger une
erreur d'insertion résultant du texte de l'Assemblée nationale en
plaçant ces dispositions sous un article L. 442-4-1 dans le code de la
construction et de l'habitation, et de procéder aux coordinations
nécessaires aux paragraphes II et III de l'article 63 bis.
•
Le paragraphe II de l'article 63 bis
tend à
compléter le dernier alinéa de l'article L. 613-1 du code de
la construction et de l'habitation pour exclure du bénéfice des
délais de grâce susceptibles d'être accordés par le
juge lorsque le relogement des personnes expulsées ne peut avoir lieu
dans des conditions normales, les locataires qui refusent l'offre de
relogement qui leur est faite par le bailleur sur le fondement de l'article
L. 442-4-1 du code de la construction et de l'habitation,
c'est-à-dire en cas de non respect de l'obligation d'user paisiblement
des locaux.
•
Le paragraphe III de l'article 63 bis
modifie le premier
alinéa de l'article 62 de la loi du 9 juillet 1991
précitée pour permettre au juge de réduire ou de supprimer
le délai de deux mois qui doit en principe séparer la
décision d'expulsion de sa mise en oeuvre, à l'encontre des
locataires qui, n'ayant pas respecté l'obligation d'user paisiblement
des locaux qu'ils occupent, refusent de surcroît le nouveau logement qui
leur est attribué par le bailleur sur le fondement de l'article 442-4-1
du code de la construction et de l'habitation.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 63 bis ainsi
modifié.
SECTION II
Amélioration des conditions de
vie
et d'habitat
Article 65
Création d'une peine de confiscation
du fonds de commerce applicable aux marchands de
sommeil
Cet article tend à renforcer la lutte contre les " marchands de sommeil ", tout en la mettant en cohérence avec l'objectif d'accroissement de l'offre de logement.
I - Le droit existant
L'activité des marchands de sommeil,
c'est-à-dire
" le fait de soumettre une personne, en abusant de sa
vulnérabilité ou de sa situation de dépendance, à
des conditions de travail ou d'hébergement incompatibles avec la
dignité humaine ", est réprimée par l'article 225-14
du code pénal et punie de deux ans d'emprisonnement et de 500.00 F
d'amende.
En droit pénal, diverses infractions telles les discriminations, le
proxénétisme, les atteintes au respect dû aux morts et les
délits définis aux articles 225-13 (obtention de services non
véritablement rétribués) et 225-14 (conditions de travail
et d'hébergement incompatibles avec la dignité humaine), sont
regroupées dans le chapitre V du titre II du livre II du nouveau code
pénal et qualifiées " d'atteintes à la dignité
de la personne ".
La particulière gravité de ces infractions justifie l'importance
des peines prévues.
C'est pourquoi la fermeture de l'établissement est inscrite par
l'article 225-16 du code pénal parmi les peines encourues par les
personnes morales déclarées responsables pénalement de
l'infraction définie à l'article 225-14, et par l'article 225-19
du même code parmi les peines complémentaires applicables aux
personnes physiques.
Or, cette mesure de fermeture des établissements n'est pas
cohérente avec l'objectif d'accroissement de l'offre de
logement.
II - Le dispositif proposé
Le
présent projet de loi propose le rachat de ces hôtels
meublés par des organismes HLM ou des organismes agréés.
Pour cela, il faut permettre la confiscation du fonds de commerce
destiné à l'hébergement qui a servi à commettre
l'infraction définie à l'article 225-14.
La peine complémentaire de confiscation du fonds de commerce existe
déjà en matière de répression du
proxénétisme (art. 225-22 du code pénal).
De même, diverses mesures de confiscation existent
déjà : à condition que la loi le prévoie, une
personne morale peut se voir appliquer la peine de
" confiscation de la
chose qui a servi ou était destinée à commettre
l'infraction ou de la chose qui en est le produit "
(art. 131-39 du
code pénal). Mais cette mesure, qui ne vise que les personnes morales,
ne permet pas de confisquer le fonds de commerce de la personne qui a commis
l'infraction prévue à l'article 225-14.La confiscation de la
chose qui a commis l'infraction vise surtout le cas du travail clandestin
effectué dans des conditions contraires à la dignité
humaine ; elle permet de confisquer les machines-outils ayant servi pour
exploiter des personnes vulnérables par exemple.
Ainsi, il est nécessaire que la loi prescrive expressément la
peine de confiscation du fonds de commerce pour l'infraction commise par les
" marchands de sommeil ", personnes physiques et morales.
La section I
complète l'article 225-16 du code pénal, qui
définit les peines encourues par les
personnes morales
ayant
abusé de la vulnérabilité d'une personne pour la soumettre
à des conditions de travail ou d'hébergement contraires à
la dignité humaine.
Actuellement, ces peines sont en premier lieu l'amende (2.500.000 F maximum) et
en second lieu les peines mentionnées à l'article 131-39 du code
pénal (dissolution - interdiction d'exercer, placement sous surveillance
judiciaire - fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans -
exclusion des marchés publics - interdiction de faire appel public
à l'épargne - interdiction d'émettre des chèques -
confiscation de la chose qui a servi à commettre l'infraction -
affichage de la décision prononcée).
Il est proposé d'ajouter une troisième rubrique, la confiscation
du fonds de commerce.
La section II
complète l'article 225-19 du code pénal,
définissant les peines complémentaires applicables aux
personnes physiques
ayant commis une infraction définie à
l'article 225-14 du code pénal.
Actuellement, ces peines sont l'interdiction de certains droits civiques et
civils, l'affichage de la décision prononcée, la fermeture
définitive ou pour une durée de cinq ans de
l'établissement, l'exclusion des marchés publics.
Il est proposé d'ajouter une cinquième rubrique, la confiscation
du fonds de commerce.
La section III
modifie l'article 34 de la loi du 17 mars 1909 relative
à la vente et au nantissement des fonds de commerce.
Cet article tire les conséquences de la confiscation d'un fonds de
commerce utilisé pour la prostitution prévue à l'article
225-22 du code pénal.
Le projet de loi prévoit de rendre applicable cet article aux trois
sortes de confiscation du fonds de commerce : pour cause de
proxénétisme et pour les marchands de sommeil - personnes morales
ou physiques. Il inclut donc la référence aux articles 222-16 et
225-19 du code pénal dans l'article 34 de la loi du 17 mars 1909
précitée.
Ainsi modifié, cet article permettra à l'Etat de mettre en vente
le fonds confisqué dans un délai d'un an, sauf prorogation
exceptionnelle, après le prononcé du jugement de confiscation par
la juridiction répressive.
La section IV
complète le titre V du livre VI du code de la
construction et de l'habitation par un nouvel article L 651-10.
Il s'inscrit donc dans les " mesures tendant à remédier
à des difficultés exceptionnelles de logement ".
Le paragraphe I
de cet article L. 651-10 tend à la
nomination d'un administrateur provisoire, désigné par
l'autorité judiciaire à la demande de " l'autorité
administrative compétente ", par exemple le préfet.
Certes, l'article 225-16 du code pénal, tel que le modifie le projet de
loi, rend applicables les peines mentionnées à l'article 131-39
aux personnes morales ayant commis une infraction définie à
l'article 225-14, donc autorise le placement sous surveillance judiciaire, qui
comporte la désignation d'un mandataire de justice (article 131-46 du
code pénal).
Toutefois, une telle peine complémentaire ne rend pas inutile la
désignation d'un administrateur provisoire, car le placement sous
surveillance judiciaire reste rarement mis en oeuvre ; de plus, la
personnalité du mandataire de justice n'est pas précisée
dans la loi, alors qu'ici il s'agit de favoriser la gestion provisoire par des
organismes ayant une expérience en matière de gestion locative de
meublés.
Cet administrateur assure la gestion provisoire des locaux retirés au
gérant qui s'est rendu coupable de l'infraction prévue à
l'article 225-14 du code pénal ; il exerce cette
responsabilité en attendant la décision définitive du juge
qui statue sur les différentes peines (principales et
complémentaires), y compris la confiscation du fonds de commerce,
décision qui entraîne le transfert de propriété
à l'Etat, puis la vente du fonds.
Cette mesure vise à éviter toute rupture dans l'exploitation du
meublé, elle permet en particulier de conserver les locataires dans les
lieux et de rendre l'exploitation de l'établissement
d'hébergement compatible avec les prescriptions du règlement
sanitaire départemental.
Cette gestion provisoire n'est pas destinée à être
assurée par les professionnels qui sont compétents entre autres
pour les sociétés en redressement judiciaire, car il faut tenir
compte de la spécificité de ces meublés, destinés
à intégrer le parc locatif social.
La dernière phrase prévoit ainsi que les organismes intervenant
dans le domaine de l'insertion par le logement, agréés par le
préfet, peuvent être administrateur provisoire. Cet
agrément est spécifique à l'administration provisoire des
meublés. Il ne peut être confondu avec les divers agréments
prévus par la loi n°90-449 du 31 mai 1990 relative à la mise
en oeuvre du droit au logement. Votre commission des Lois vous propose donc un
amendement
visant à préciser que les organismes seront
agréés " à cette fin ".
Les organismes d'habitation à loyer modéré n'ont pas
vocation à gérer des meublés ; leur statut le leur
interdit (articles L. 411-1 et L. 421-1 du code de la construction et de
l'habitation) et il n'est pas souhaitable de créer un
précédent dans ce domaine. La solution retenue est analogue
à celle de l'article 24 (extension des compétences de certains
organismes d'HLM) qui vise à conserver dans le parc locatif social des
hôtels meublés condamnés à la disparition en
autorisant certains organismes d'HLM à les acquérir et à
les donner en location à des organismes agréés à
fin d'hébergement temporaire des personnes en difficulté. Les
organismes d'HLM, qui ont une surface financière suffisante, pourront in
fine se porter acquéreurs des meublés confisqués et en
confier la gestion aux organismes agréés à cette fin.
Le paragraphe II
, dont la rédaction est comparable
à celle de l'article 706-36 du code de procédure pénale
(répression du proxénétisme), prévoit l'information
du propriétaire de l'immeuble et du propriétaire du fonds de
commerce : l'engagement des poursuites, la désignation d'un
administrateur provisoire et la décision de confiscation du fonds leurs
sont communiqués.
Puis il énonce les mesures de publicité et d'affichage, qui font
partie des peines complémentaires applicables aux personnes physiques
(article 131-35 du code pénal) et morales (article 131-39 du même
code).
La peine d'affichage de la décision de confiscation s'exerce ici par une
mention au registre du commerce et des sociétés et aux registres
sur lesquels sont inscrites les sûretés. Un décret en
Conseil d'Etat déterminera les modalités d'application de cette
information.
Le paragraphe III,
qui adapte l'article 706-38 du code de
procédure pénale (répression du
proxénétisme), distingue le cas où, alors que le
gérant est mis en cause au titre de l'article 225-14 du code
pénal, le propriétaire du fonds de commerce n'est pas poursuivi.
Dans ce cas, les peines de fermeture de l'établissement et de
confiscation du fonds de commerce ne sont prononcées que dans le respect
strict des droits de la défense, et à condition que le
propriétaire ait été cité à la diligence du
ministère public ; il est informé de la procédure
suivie, il peut présenter ses observations à l'audience et
interjeter appel de la décision prononçant une peine
complémentaire.
Le paragraphe IV
expose la conséquence de la confiscation
du fonds de commerce : il y a transfert à l'Etat de la
propriété du fonds confisqué et subrogation de l'Etat dans
tous les droits du propriétaire du fonds. Les règles de la
gestion domaniale sur les biens mobiliers s'appliquent, mais le directeur des
services fiscaux peut donner le fonds à gérer, par voie
contractuelle, pour le compte de l'Etat. Il s'agit, sans en faire une
règle, de ménager la possibilité de continuité
entre les gestions provisoires (administration provisoire pendant la
procédure pénale et gestion du domaine de l'Etat après la
confiscation) et la gestion définitive du fonds (après la mise en
vente du fonds).
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 65 sous
réserve de l'amendement qu'elle vous soumet.
CHAPITRE IV
MOYENS D'EXISTENCE
Article 73
(article 58 de la loi n° 84-46 du 24
janvier 1984)
Droit au compte
bancaire
Cet
article tend à renforcer les garanties du droit de disposer d'un compte
de dépôt.
L'obligation faite aux établissements de crédit d'ouvrir un
compte de dépôt existe déjà au titre de l'article 58
de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité
et au contrôle des établissements de crédit. Le dispositif
existant serait révisé sur plusieurs points.
Le droit au compte serait ouvert à toute personne physique
résidant en France, auprès de l'établissement de
crédit de son choix ou auprès des services financiers de La Poste
ou du Trésor Public ; actuellement le droit au compte ne vaut
qu'après deux refus de la part des établissements de
crédit ; de plus, la liste des organismes concernés est
révisée pour tenir compte de leurs évolutions statutaires.
Le compte sera ouvert après remise d'une déclaration sur
l'honneur attestant le fait que le demandeur ne dispose d'aucun compte, cette
pratique étant désormais prévue par la loi.
Si l'établissement de crédit choisi refusait l'ouverture du
compte, le demandeur s'adresserait alors à la Banque de France, afin
qu'elle lui désigne un établissement de crédit, les
services financiers de La Poste ou le Trésor public ; la
désignation emporterait obligation d'ouvrir un compte de
dépôt, qui pourrait, dans des conditions désormais
fixées par décret, être limité aux services
bancaires de base. Il s'agit d'assurer à chacun un service bancaire
minimum.
D'après les débats à l'Assemblée nationale, ces
" services bancaires de base " seront détaillés par
voie réglementaire et comprendraient entres autres les opérations
courantes de retrait, le dépôt, les virements et la mise à
disposition d'une carte de retrait interbancaire, à l'exclusion des
chèques. Afin d'éviter de donner des facilités de
crédit qui risqueraient de générer de nouvelles situations
de surendettement, la carte de crédit prévue par décret ne
permettrait que des retraits soumis à autorisation préalable. En
l'absence d'une telle mesure, la prévention du surendettement serait
privée de sens.
L'organisme désigné par la Banque de France, limitant
l'utilisation du compte de dépôt aux services bancaires de base,
exécuterait sa mission dans des conditions tarifaires fixées par
décret. Cette mention vise à éviter que les tarifs
applicables aux opérations bancaires ne représentent une charge
disproportionnée pour les comptes faiblement provisionnés.
La décision de clôture du compte par l'organisme
désigné devrait non seulement être notifiée par
écrit, mais encore motivée et adressée au client et
à la Banque de France pour information.
Une nouvelle mission est ainsi impartie à la Banque de France, qui devra
tenir un nouveau fichier d'information sur les relations entre les banques et
leur clientèle ; ce fichier retracerait les clôtures de
compte intervenant par décision des organismes de crédit.
Votre commission des Lois vous propose un
amendement
précisant
que la motivation de la clôture du compte par l'organisme de
crédit ne s'applique que dans le cadre du présent article.
Le délai entre la notification et la fermeture du compte serait de
quarante-cinq jours minimum. Il s'agit d'un usage déjà
codifié dans la charte des services bancaires de base, adoptée en
juin 1992 par le Comité consultatif du Conseil national du
crédit, et à laquelle adhère l'Association
française des banques.
Les dispositions du présent article mettant en oeuvre le droit au compte
s'appliqueraient aux interdits bancaires.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article, sous
réserve de l'amendement qu'elle vous soumet.
ANNEXE
AMENDEMENTS PRÉSENTÉS
PAR
VOTRE COMMISSION DES LOIS
Art.
31
(Art. L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation)
Au
premier alinéa du texte proposé par cet article pour
l'article L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation,
après les mots :
peut réquisitionner
insérer les mots :
, pour une durée d'un an au moins et de six ans au plus,
Art.
31
(Art. L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation)
Après le premier alinéa du texte proposé
par
cet article pour l'article L. 642-1 du code de la construction et de
l'habitation, insérer un alinéa ainsi rédigé :
" Les dispositions du présent chapitre ne sont pas applicables aux
sociétés civiles constituées exclusivement entre parents
et alliés jusqu'au quatrième degré inclus. "
Art.
31
(Art. L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation)
Rédiger comme suit le deuxième alinéa du
texte
proposé par cet article pour l'article L. 642-1 du code de la
construction et de l'habitation :
" Les locaux réquisitionnés sont donnés à bail
par un attributaire à des personnes bénéficiaires
visées à l'article L. 642-4.
Art.
31
(Art. L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation)
Rédiger comme suit la première phrase du
troisième alinéa du texte proposé par cet article pour
l'article L. 642-1 du code de la construction et de
l'habitation :
La réquisition ouvre le droit pour l'attributaire de réaliser des
travaux, payés par lui, de mise aux normes minimales de confort et
d'habitabilité.
Art.
31
(Art. L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation)
Rédiger comme suit la seconde phrase du troisième
alinéa du texte proposé par cet article pour
l'article L. 642-1 du code de la construction et de
l'habitation :
L'attributaire informe le titulaire du droit d'usage de la nature des travaux
et de leur délai d'exécution ; il lui communique le tableau
d'amortissement du coût de ces travaux.
Art.
31
(Art. L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation)
Avant le
dernier alinéa du texte proposé par cet article pour
l'article L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation
insérer un alinéa ainsi rédigé :
" Par dérogation au premier alinéa du présent
article, lorsque l'importance des travaux de mise aux normes minimales de
confort et d'habitabilité le justifie, la durée de la
réquisition peut être supérieure à six ans,
dans la limite de douze ans.
Art.
31
(Art. L. 642-2 du code de la construction et de l'habitation)
Rédiger comme suit le dernier alinéa (5°) du
texte proposé par cet article pour l'article L. 642-2 du code
de la construction et de l'habitation :
" 5° Un organisme dont l'un des objets est de contribuer au logement
des personnes défavorisées et agréé à cette
fin par le représentant de l'Etat dans le département. "
Art.
31
(Art. L. 642-3 du code de la construction et de l'habitation)
Compléter le texte proposé par cet article pour
l'article L. 642-3 du code de la construction et de l'habitation par les mots :
, conclue préalablement à toute notification au titulaire du
droit d'usage des locaux de l'intention de réquisitionner
Art.
31
(Art. L. 642-5 du code de la construction et de l'habitation)
Supprimer le texte proposé par cet article pour l'article L. 642-5 du code de la construction et de l'habitation.
Art.
31
(Art. L. 642-6 du code la construction et de l'habitation)
Dans le
texte proposé par cet article pour l'article L. 642-6 du code la
construction et de l'habitation, remplacer les mots :
prise d'effet
par le mot :
notification
Art.
31
(Art. L. 642-7 du code de la construction et de l'habitation)
Au
début la première phrase du premier alinéa du texte
proposé par cet article pour l'article L. 642-7 du code de la
construction et de l'habitation, remplacer les mots :
Le préfet peut commissionner
par le mots :
Le représentant de l'Etat dans le département peut nommer
Art.
31
(Art. L. 642-7 du code de la construction et de l'habitation)
I -
Après la première phrase du premier alinéa du texte
proposé par cet article pour l'article L. 642-7 du code de la
construction et de l'habitation, insérer une phrase ainsi
rédigée :
Ces agents sont astreints aux règles concernant le secret professionnel.
II - En conséquence, à la fin du deuxième alinéa
(1°) du texte proposé par cet article pour
l'article L. 642-7 du code de la construction et de l'habitation,
supprimer les mots :
les agents sont tenus au secret quant aux informations qui leur sont
communiquées ;
Art.
31
(Art. L. 642-9 du code de la construction et de l'habitation)
Compléter le second alinéa du texte
proposé par
cet article pour l'article L. 642-9 du code de la construction et de
l'habitation par une phrase ainsi rédigée :
Elle est adressée au titulaire du droit d'usage par lettre
recommandée avec demande d'avis de réception.
Art.
31
(Art. L. 642-10 du code la construction et de l'habitation)
Au
2° du texte proposé par cet article pour rédiger l'article
L. 642-10 du code de la construction et de l'habitation, remplacer les
mots :
délai de trois mois
par les mots :
délai de six mois
Art.
31
(Art. L. 642-11 du code de la construction et de l'habitation)
Compléter le deuxième alinéa (1°) du
texte
proposé par cet article pour l'article L. 642-11 du code de la
construction et de l'habitation par les mots :
désignant l'attributaire et indiquant la durée de la
réquisition qui ne peut excéder celle mentionnée dans
l'arrêté visé à l'article L. 642-9 ;
Art.
31
(Art. L. 642-11 du code de la construction et de l'habitation)
Compléter le texte proposé par cet article pour
l'article L. 642-11 du code de la construction et de l'habitation par un
alinéa ainsi rédigé :
" La notification de la décision est adressée au titulaire
du droit d'usage par lettre recommandée avec demande d'avis de
réception. "
Art.
31
(Art. L. 642-13 du code la construction et de l'habitation)
Rédiger comme suit le texte proposé par cet
article
pour l'article L. 642-13 du code la construction et de l'habitation :
" Art. L. 642-13.- A défaut de retour dans les dix jours de l'avis
de réception de la notification, les notifications prévues aux
articles L. 642-9 et L. 642-11 sont affichées à la porte des
locaux.
" A compter du retour dans les dix jours de l'avis de réception de
la notification ou, à défaut, à l'expiration d'un
délai de dix jours à compter de l'affichage, le
représentant de l'Etat dans le département peut requérir
la force publique pour entrer dans les lieux. "
Art.
31
(Art. L. 642-15 du code la construction et de l'habitation)
Compléter le deuxième alinéa du texte
proposé par cet article pour l'article L. 642-15 du code la construction
et de l'habitation par une phrase ainsi rédigée :
Le montant de la déduction du coût d'amortissement ne peut
excéder le montant de l'indemnité.
Art.
31
(Art. additionnel après l'article L. 642-21)
Après le texte proposé par cet article pour
l'article
L. 642-21 du code la construction et de l'habitation , insérer un
article additionnel ainsi rédigé :
" Art. L. 642-21-1- Le contrat de location est conclu pour une
durée d'un an, ou pour la durée de la réquisition restant
à courir si celle-ci est inférieure à un an.
" Ce contrat ne comporte aucun dépôt de garantie ni caution
simple ou solidaire. "
Art.
31
(Art. additionnel après l'article L. 642-22
du code la construction
et de l'habitation )
Après le texte proposée par cet article pour
l'article
L. 642-22 du code la construction et de l'habitation , insérer un
article additionnel ainsi rédigé :
" Art. L. 642-22-1.- Le bénéficiaire peut donner
congé à tout moment, avec un délai de préavis d'un
mois. "
Art.
31
(Art. additionnel après l'article L. 642-22
du code la construction
et de l'habitation )
Après le texte proposé par cet article pour
l'article
L. 642-22 du code la construction et de l'habitation , insérer un
article additionnel ainsi rédigé :
" Art. L. 642-22-2.- Le bénéficiaire ne peut céder le
contrat de location, ni sous-louer le logement. "
Art.
31
(Art. L. 642-23 du code la construction et de l'habitation)
Supprimer le premier alinéa du texte proposé par cet article pour
l'article L. 642-23 du code la construction et de l'habitation.
Art. 31
(Art. L. 642-23 du code la construction et de l'habitation)
Au début de la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-23 du code la construction et de l'habitation, remplacer les mots :
Trois
mois avant l'expiration de cette durée, le préfet
par les mots :
Trois mois avant l'expiration du contrat intervenant avant la fin de la
réquisition, le représentant de l'Etat dans le département
Art. 31
(Art. L. 642-23 du code la construction et de l'habitation)
A la fin de la seconde phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 642-23 du code la construction et de l'habitation, supprimer les mots :
prévu à l'alinéa précédent, sauf pour motif légitime et sérieux
Art.
31
(Art. L. 642-24 du code la construction et de l'habitation)
Supprimer le texte proposé par cet article pour l'article L. 642-24 du code la construction et de l'habitation.
Art.
31
(Art. L. 642-25 du code la construction et de l'habitation)
Supprimer le texte proposé par cet article pour l'article L. 642-25 du code la construction et de l'habitation.
Art.
31
(Art. L. 642-26 du code la construction et de l'habitation)
Rédiger comme suit le premier alinéa du texte
proposé par cet article pour l'article L. 642-26 du code la
construction et de l'habitation :
" Si, au plus tard trois mois avant la fin de la réquisition, le
titulaire du droit d'usage et le bénéficiaire n'ont pas conclu de
contrat de location, l'attributaire peut proposer au bénéficiaire
qui remplit les conditions pour l'attribution d'un logement d'habitation
à loyer modéré la location d'un logement correspondant
à ses besoins et à ses possibilités. A défaut d'une
telle proposition, le représentant de l'Etat dans le département
est tenu de proposer un logement au bénéficiaire aux mêmes
conditions.
Art.
31
(Art. L. 642-26 du code la construction et de l'habitation)
Dans le
second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article
L. 642-26 du code la construction et de l'habitation, supprimer les
mots :
, sauf pour motif légitime et sérieux,
Art. additionnel après l'article 31
Après l'article 31, insérer un article
additionnel
ainsi rédigé :
Aucune réquisition de locaux ne peut être engagée sur le
fondement des dispositions du chapitre II du titre IV du livre VI du code de la
construction et de l'habitation au terme d'un délai de cinq ans à
compter de la publication de la présente loi.
Art. 40
Dans le
deuxième alinéa du texte proposé par le I de cet article
pour l'article L. 15-1 du code électoral, remplacer les mots :
six mois
par les mots :
un an
Art. 40
Dans le
troisième alinéa du texte proposé par le I de cet article
pour l'article L. 15-1 du code électoral, remplacer les mots :
six mois
par les mots :
un an
Art. 40
Compléter in fine le texte proposé par le I de
cet
article pour l'article L. 15-1 du code électoral par un
alinéa ainsi rédigé :
" Les dispositions de l'article L. 228 du présent code
s'appliquent aux électeurs inscrits au titre du présent
article. "
Art. 40
Dans le
texte proposé par le II de cet article pour compléter l'article
L. 18 du code électoral, après les mots :
l'indication du domicile ou de la résidence est remplacée par
celle
insérer les mots :
du nom et
Art. 41 bis
Supprimer cet article.
Art. additionnel avant l'article 42
Avant
l'article 42, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 321-1 du code de la consommation est complété par un
alinéa ainsi rédigé :
" 3° soit d'intervenir, pour le compte du débiteur, sous
quelque forme que ce soit, pour les besoins de la procédure de
surendettement devant la commission. "
Art. 42
A la fin
de la dernière phrase du texte proposé par cet article pour
l'article L. 331-1 du code de la consommation, supprimer les mots :
parmi les représentants des locataires ou, à défaut, un
membre du conseil départemental de la consommation représentant
les locataires
Art. 42
Compléter le texte proposé par cet article pour
l'article L. 331-1 du code de la consommation par un alinéa ainsi
rédigé :
" Siège également au sein de la commission, avec voix
consultative, un représentant des services sociaux du département
désigné par le président du conseil
général. "
Art. 43
Rédiger comme suit le texte proposé par cet
article
pour compléter l'article L. 331-2 du code de la
consommation :
" La part des ressources nécessaires aux dépenses courantes
du débiteur, évaluée et réservée par
priorité par la commission, ne peut être inférieure
à la différence entre l'ensemble de ses ressources et le montant
de la quotité saisissable fixé par le barème prévu
pour l'application de l'article L. 145-2 du code du travail, dans des
conditions précisées par décret. Cette part des ressources
est mentionnée dans le plan conventionnel de redressement prévu
à l'article L. 331-6 ou dans les recommandations
prévues aux articles L. 331-7 et L. 331-7-1. "
Art. 43 bis
Supprimer cet article.
Art. 44
A la fin
de la seconde phrase du texte proposé par le paragraphe I de cet article
pour le quatrième alinéa de l'article L. 331-3 du code de la
consommation, supprimer les mots :
, sous réserve que celle-ci intervienne à titre gratuit
Art. 44
Dans le
second alinéa du texte proposé par le paragraphe II de cet
article pour être inséré après le cinquième
alinéa de l'article L. 331-3 du code de la consommation, remplacer
les mots :
doivent alors indiquer
par le mot :
indiquent
Art. 46
Rédiger comme suit la première phrase du texte
proposé par le paragraphe I de cet article pour compléter le
premier alinéa de l'article L. 331-5 du code de la consommation :
En cas d'urgence, la saisine du juge peut intervenir à l'initiative du
président de la commission ou du représentant local de la Banque
de France.
Art. 47
Rédiger comme suit le paragraphe I de cet article :
I. - Au début du deuxième alinéa (1°) de l'article L.
331-7 du code de la consommation, les mots : " Reporter ou
rééchelonner " sont remplacés par les mots :
" Rééchelonner, y compris, le cas échéant, en
différant le paiement d'une partie des dettes, " et le mot :
" cinq " est remplacé par le mot : " huit ".
Art. 47
Supprimer le paragraphe I bis de cet article.
Art. 47
Supprimer le paragraphe III de cet article.
Art. 48
Dans la
première phrase du premier alinéa du texte proposé par le
paragraphe I de cet article pour l'article L. 331-7-1 du code de la
consommation, supprimer les mots :
ou si la situation de surendettement résulte de la mise en cause d'un
cautionnement consenti par le débiteur conformément aux articles
2011 à 2020 du code civil
Art. 48
Rédiger comme suit la deuxième phrase du premier
alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour
l'article L. 331-7-1 du code de la consommation :
Sauf proposition contraire de la commission, la suspension de
l'exigibilité de la créance entraîne la suspension du
paiement des intérêts y afférents jusqu'à l'issue de
la période.
Art. 48
Rédiger comme suit la dernière phrase du premier
alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour
l'article L. 331-7-1 du code de la consommation :
Durant cette période, seules les sommes dues au titre du capital peuvent
être productives d'intérêts, le taux applicable
n'excédant pas le taux légal.
Art. 48
Compléter le premier alinéa du texte
proposé
par le paragraphe I de cet article pour l'article L. 331-7-1 du code de la
consommation par une phrase ainsi rédigée :
Si la situation du débiteur l'exige, la commission peut recommander le
report du paiement des intérêts à l'issue de cette
période.
Art. 48
Rédiger comme suit la dernière phrase du second
alinéa du texte proposé par cet article pour l'article
L. 331-7-1 du code de la consommation :
Aucune nouvelle réduction ou nouvel effacement ne peut intervenir pour
des dettes contractées au cours des huit années suivantes.
Art. 48
Supprimer le paragraphe III bis de cet article.
Art. 49
Dans la
première phrase du texte proposé par cet article pour l'article
L. 332-3 du code de la consommation, remplacer les mots :
à l'article L. 331-7 ou à l'article L. 331-7-1
par les mots :
soit à l'article L. 331-7, soit à l'article L. 331-7-1
Art. 51
Compléter la dernière phrase du deuxième
alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour
remplacer le troisième alinéa de l'article L. 333-4 du code
de la consommation par les mots :
, sans pouvoir excéder huit ans
Art. 51 bis
Supprimer cet article.
Art. 51 ter
Supprimer cet article.
Art. 52 ter
Rédiger comme suit cet article :
Après l'article L. 111-3 du code de la consommation, il est
inséré un article L. 111-4 ainsi rédigé :
" Art. L. 111-4. - Sans préjudice de dispositions
particulières, toute personne physique qui s'est portée caution
est informée par le créancier professionnel de la
défaillance du débiteur principal dès le premier incident
de paiement non régularisé dans les quinze jours de
l'exigibilité de ce paiement. Si le créancier ne se conforme pas
à cette obligation, la caution ne saurait être tenue au paiement
des pénalités ou intérêts de retard échus
entre la date de ce premier incident et celle à laquelle elle en a
été informée. "
Art. 52 quater
Rédiger comme suit cet article :
Après le deuxième alinéa du II de l'article 47 de la loi
n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et
à l'entreprise individuelle, il est inséré un
alinéa ainsi rédigé :
" Lorsque le cautionnement est consenti par une personne physique pour
garantir une dette professionnelle d'un entrepreneur individuel ou d'une
entreprise constituée sous forme de société, le
créancier informe la caution de la défaillance du débiteur
principal dès le premier incident de paiement non
régularisé dans les quinze jours de l'exigibilité de ce
paiement. A défaut, la caution ne saurait être tenue au paiement
des pénalités ou intérêts de retard échus
entre la date de ce premier incident et celle à laquelle elle en a
été informée.
Art. 53
Supprimer cet article.
Art. 54
Supprimer cet article.
Art. 55
Supprimer cet article.
Art. 56
Rédiger comme suit le texte proposé par le
paragraphe
I de cet article pour l'article 697 rétabli dans le code de
procédure civile (ancien) :
" Art. 697. - L'adjudication est poursuivie après une large
publicité visant à l'information, au moindre coût, du plus
grand nombre de personnes susceptibles d'enchérir.
" Les modalités de cette publicité, ainsi que les pouvoirs
du juge pour les aménager en considération des circonstances de
l'espèce, sont fixées par un décret en Conseil
d'Etat. "
Art. 57
Au
début du paragraphe III de cet article, ajouter un alinéa ainsi
rédigé :
Les dispositions du 1° du I sont applicables aux seules procédures
ouvertes après l'entrée en vigueur de la présente loi.
Art. 59
Après les mots :
les locataires bénéficient de l'aide personnalisée au
logement,
rédiger ainsi la fin du texte proposé par le paragraphe I de
cet article pour l'article L. 353-15-1 du code de la construction et
de l'habitation :
saisissent la commission mentionnée à
l'article L. 351-14 en vue d'assurer le maintien du versement de
l'aide personnalisée au logement au moins quatre mois avant
l'audience.
Art. 59
Après les mots :
du code de la sécurité sociale,
rédiger ainsi la fin du texte proposé par le paragraphe III
de cet article pour l'article L. 442-6-1 du code de la construction
et de l'habitation :
saisissent les organismes payeurs desdites allocations en vue d'assurer le
maintien du versement de l'allocation de logement au moins quatre mois avant
l'audience.
Art. 61
Compléter in fine le texte proposé par le
1° du
paragraphe I de cet article pour l'alinéa inséré
après le deuxième alinéa de l'article 62 de la loi
n° 91-650 du 9 juillet 1991, par les mots :
prévu par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise
en oeuvre du droit au logement
Art. 61
A la fin
du dernier alinéa (2°) du paragraphe I de cet article, remplacer
les mots :
délai prévu au premier alinéa du présent
article. "
par les mots :
délai avant l'expiration duquel l'expulsion ne peut avoir lieu. "
Art. 61
Compléter le paragraphe I de cet article par un
alinéa
ainsi rédigé :
3° A la fin du dernier alinéa, les mots : " d'action pour le
logement des personnes défavorisées prévu par la loi
n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au
logement " sont remplacés par les mots : " visé
à l'alinéa précédent "
Art. 61 bis
Supprimer cet article.
Art. 62
Rédiger comme suit le texte proposé par le
2° de
cet article pour l'article L. 613-6 du code de la construction et de
l'habitation:
" Art. L. 613-6. - Lorsque le représentant de l'Etat dans le
département accorde le concours de la force publique, il s'assure qu'une
offre d'hébergement est proposée aux personnes
expulsées. "
Art. 63 bis
A)
Rédiger comme suit le paragraphe I de cet article :
I - Il est inséré, dans le code la construction et de
l'habitation, un article L. 442-4-1 ainsi rédigé :
" Art. L.442-4-1. - En cas de non-respect de l'obligation prévue au
troisième alinéa b) de l'article 7 de la loi n° 89-462 du 6
juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant
modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, et mise en
demeure de se conformer à cette obligation restée infructueuse,
il peut être adressé au locataire une offre de relogement
correspondant à ses besoins et à ses possibilités.
" En cas de refus du locataire ou, en l'absence de réponse de sa
part, à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de
l'envoi de l'offre par lettre recommandée avec demande d'avis de
réception, le bailleur peut demander au juge l'autorisation d'attribuer
au locataire un nouveau logement correspondant à ses besoins et à
ses possibilités.
" Si le locataire bénéficiaire du nouveau logement, soit
qu'il l'ait accepté, soit qu'il lui ait été
attribué sur autorisation judiciaire, réitère le
manquement visé au premier alinéa, le bailleur peut, après
mise en demeure restée infructueuse, demander au juge de constater la
résiliation du bail. "
B) En conséquence, aux paragraphes II et III de cet article, remplacer
la référence :
L. 442-6-4
par la référence :
L. 442-4-1
Art. 65
Dans le
paragraphe I du texte proposé par le IV de cet article pour l'article L.
651-10 du code de la construction et de l'habitation, après les
mots :
les organismes intervenant dans le domaine de l'insertion par le logement
agréés
insérer les mots :
à cette fin
Art. 73
Dans la
seconde phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet
article pour l'article 58 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative
à l'activité et au contrôle des établissements de
crédit, remplacer les mots :
aux fins de lui désigner un établissement, les services
financiers de La Poste ou le Trésor public.
par les mots :
afin qu'elle lui désigne soit un établissement de crédit,
soit les services financiers de La Poste, soit ceux du Trésor public.
Art. 73
Dans
l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour
l'article 58 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à
l'activité et au contrôle des établissements de
crédit, après les mots :
de l'établissement de crédit
insérer les mots :
désigné par la Banque de France
1
Le premier plan
,
lancé
le 28 août 1995, prévoyait la réquisition de
500 logements, dont 400 à Paris. Il s'est traduit, en
définitive, par la réquisition de 381 logements à
Paris, dans 19 immeubles, et de 50 logements en couronne parisienne.
Le deuxième plan
, initié le 16 janvier 1996,
projetait la réquisition de 700 logements, dont 500 à Paris.
491 réquisitions ont effectivement été
réalisées à Paris et 80 en couronne parisienne.
Au total, ces quelque 1.000 logements réquisitionnés ont
permis de loger environ 2.700 personnes en difficulté
(1.200 adultes et 1.500 enfants), dépourvus de ressources
stables, hébergées en hôtel, occupant des locaux insalubres
ou ayant fait l'objet d'une décision d'expulsion. Les principaux
propriétaires concernés à Paris ont été des
banques ou des groupes d'assurances.
2
Selon les informations fournies par la Préfecture de Paris,
le coût réel des travaux effectués sur les
872 logements parisiens réquisitionnés s'est
élevé à 125 millions de francs, soit un coût
moyen de plus de 143.000 F par logement.
3
" La propriété étant un droit inviolable
et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la
nécessité publique, légalement constatée, l'exige
évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable
indemnité " (décision du Conseil constitutionnel n°
132-DC du 16 janvier 1982).
4
En 1995, pour la réfection de 381 logements dans Paris, le
montant de la subvention s'est élevé à près de 50
millions de francs. En 1996, pour 491 logements dans Paris, il s'est
élevé à 63,5 millions de francs.
5
Rapport d'information n° 60 (1997-1998) du groupe de
travail sénatorial élaboré, au nom de la commission des
Lois et de la commission des Finances, par
MM. Jean-Jacques Hyest et Paul
Loridant, intitulé " Surendettement : prévenir et
guérir ".
6
Les cahiers de l'ODAS - Travail social et surendettement, janvier
1997
7
Rapport d'information du Sénat, op.cit., p.49
8
Rapport d'information du Sénat, Op. cit. p. 48 à 50
9
Rapport d'information du Sénat, Op. cit. p. 79 à 81
10
Rapport d'information du Sénat, Op. cit. p. 63 à 69
11
Les cahiers de l'ODAS, janvier 1997, Op. cit., p. 23
12
Rapport d'information du Sénat, Op. cit., p.76
13
Rapport d'information du Sénat, op. cit. p. 56.
14
Le montant mensuel du RMI est actuellement de
2.429,42 F pour un allocataire seul et de 3.644,13 F pour deux
personnes. Il est augmenté de 728,82 F par enfant à charge
et de 971,76 F à partir du troisième enfant.
15
Avis du Conseil national de la consommation sur les
réformes législatives du dispositif de surendettement des
ménages du 4 décembre 1997, BOCCRF du
19 décembre 1997, p. 872 à 874.
16
Avis du Conseil national de la consommation, op.cit.
17
Rapport d'information du Sénat, op. cit., p.79 et s.
18
Avis du Conseil national de la consommation, op. cit.
19
Rapport d'information du Sénat, op. cit., p. 64 et 71.
20 Selon les informations recueillies par votre rapporteur les commandements de payer seraient chaque année au nombre de 500.000 à 600.000 alors que le nombre annuel d'assignations en résiliation du bail est évalué à 100.000.