Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

Section 2 -

Accroissement de l'offre de logements

Article 28 -

Mesures visant à faciliter la réalisation de logements destinés aux personnes défavorisées

Cet article, qui reprend les dispositions de l'article 20 du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale arrêtant des mesures facilitant la construction de logements sociaux a été fortement modifié par l'Assemblée nationale.

Le paragraphe I modifie l'article L.123-2-1, issu de l'article 29 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat, qui prévoit que les plans d'occupation des sols (POS) peuvent ne pas imposer la réalisation d'aires de stationnement " lors de la réalisation de logements d'insertion pour des personnes défavorisées ".

Ce dispositif veut favoriser le développement de ce type de logements, souvent freiné par des dispositions du POS imposant la réalisation d'un certain nombre d'aires de stationnement par logement construit.

Ces exigences, selon les communes, peuvent aller de une à deux aires de stationnement par logement.

En centre-ville, où les coûts du foncier sont très élevés, et l'espace rare, cette obligation renchérit fortement le prix des logements puisque les aires de stationnement sont réalisées en sous-sol.

Par ailleurs, de nombreux organismes HLM font état de parkings vacants, révélateurs des difficultés financières des ménages, alors même que, du fait des règles d'urbanisme évoquées ci-dessus, les organismes sont contraints, dans certains cas, à une production excessive d'aires de stationnement.

Cette vacance induit une gestion déficitaire des aires de stationnement qui est répercutée sur l'ensemble du patrimoine HLM, et donc, à travers les hausses des charges, sur l'ensemble des personnes logées.

Le dispositif prévu par la loi du 21 juillet 1994 relative à l'habitat présentait l'inconvénient de n'entrer en vigueur qu'au fur et à mesure de la révision des POS, ce qui a amené le Gouvernement à proposer un dispositif d'application immédiate valable jusqu'au 31 janvier 2002, qui supprime toute obligation de réalisation d'aires de stationnement liée aux permis de construire afférents à la construction, l'acquisition et l'amélioration de logements d'insertion.

Lors des débats à l'Assemblée nationale, cette mesure a été très vivement critiquée au nom du refus de toute discrimination à l'encontre des personnes les plus défavorisées.

Au nom du droit -et parfois de la nécessité- pour tous à pouvoir utiliser une voiture, il a été jugé inacceptable que les logements prévus pour le logement des personnes défavorisées puissent être construits sans parking. En définitive, l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, a adopté un amendement de compromis répondant au souci de non discrimination tout en essayant de résorber les causes de vacance dans les aires de stationnement.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale limite l'obligation de construire des parkings à une place par logement locatif social aidé par l'Etat, ce qui va très au-delà des seuls logements d'insertion. En outre, il confirme, pour l'ensemble du parc social, la faculté donnée aux communes de n'exiger la construction d'aucun parking. La définition d'un champ d'application aussi large supprime le risque de création de catégories de logements sociaux " à plusieurs vitesses ". Enfin, il supprime l'obligation de réaliser des aires de stationnement, en cas de simple transformation ou amélioration de bâtiments existants.

Le paragraphe II insère dans l'article L.112-2 du code de l'urbanisme, relatif au versement pour dépassement du plafond légal de densité (PLD) un alinéa énonçant que les logements d'insertion sont dispensés du paiement de ce versement dès lors que les permis de construire ont été délivrés entre la date de publication de la loi et le 31 décembre 2002.

On peut rappeler que le produit de ce versement pour dépassement du PLD est attribué pour les trois quarts de son montant à la commune, et pour le quart restant au département. Depuis 1986, cette taxe est supprimée sur l'ensemble du territoire, mais les communes peuvent décider de le maintenir à la condition que la limite de densité ne soit pas inférieure à 1. En 1995, 219 communes étaient concernées par le versement pour dépassement du PLD et le produit de cette contribution s'est élevé à 389,5 millions de francs, en diminution de 43 % par rapport à 1994. Il est intéressant de noter que le produit de cette taxe en Ile-de-France s'élevait à 334,55 millions de francs, soit 86 % du produit global de celle-ci.

Le paragraphe III rectifie un décompte d'alinéa pour tenir compte de l'adjonction d'un alinéa supplémentaire à l'article L.112-2 du code de l'urbanisme.

Enfin, l'Assemblée nationale, a adopté deux paragraphes supplémentaires qui reprennent un dispositif adopté par la commission de production et des échanges lors de l'examen, en mars 1997 du projet de loi d'orientation relatif à la cohésion sociale , et qui, par symétrie, prévoit que, pendant cinq ans que la construction de logements d'insertion est exonérée de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols (COS).

On peut rappeler qu'en application de l'article L.332-1 du code de l'urbanisme, les communes dotées d'un plan d'occupation des sols, peuvent prévoir en zones urbaines, un niveau de densité, sous la forme d'un COS, dont le dépassement donne lieu à contribution financière en contrepartie d'un renforcement des équipements collectifs.

En 1995, 208 communes avaient perçu cette participation pour dépassement du COS, dont le montant global s'est élevé à 207,18 millions de francs en diminution de 18 % par rapport à 1995. Le produit de cette contribution est intégralement versé aux communes qui, en Ile-de-France ont perçu 182,57 millions de francs, soit 88 % du montant global.

Cette perte de recettes pour les communes, induite par le dispositif voté par l'Assemblée nationale, est compensée par l'Etat.

Votre commission n'est pas favorable à cette clause d'exonération totale -même limitée dans le temps - qui pourrait entraîner des dérives importantes en matière d'urbanisme , en contradiction avec la volonté exprimée par les communes à travers le POS et l'adoption de COS différenciés selon les parties du territoire communal. Ceci aurait pour effet de stigmatiser certaines formes de logement réalisées pour les personnes défavorisées.

Sur ce sujet, elle préfère s'en tenir aux dispositions de l'article L.127-1 du code de l'urbanisme, inséré par la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat qui autorise, pour les logements locatifs sociaux bénéficiant d'une aide de l'Etat, le dépassement dans la limite de 20 % de la norme résultant de l'application du COS.

Aller au-delà de cette limite, comme le propose le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, irait à l'encontre des efforts amorcés pour requalifier les quartiers et promouvoir un habitat plus diversifié et à taille humaine.

Sous réserve de cet amendement, votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article.