B. LE DISPOSITIF D'ACTION COMMUNAUTAIRE POUR LA PROMOTION DES ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES AYANT POUR BUT PRINCIPAL LA DÉFENSE DE L'ENVIRONNEMENT
1. Les objectifs du programme d'intervention communautaire
La proposition de décision du Conseil tend à donner une base légale aux activités financées au titre de la ligne budgétaire B4-306 « sensibilisation et subventions » conformément aux termes de la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la commission du 28 juin 1982 sur les mesures permettant d'assurer un meilleur déroulement de la procédure budgétaire.
Sur cette ligne budgétaire, la commission alloue au cas par cas des concours financiers à des associations de droit privé, militant en faveur de l'environnement.
L'article premier de la proposition de décision se propose de développer et de favoriser la mise en oeuvre de la politique et de la législation communautaires en matière d'environnement en encourageant les activités de protection de l'environnement menées par des organisations non gouvernementales de dimension européenne.
En annexe sont détaillées les activités fonctionnelles éligibles à ce programme qui pourront mobiliser 70 % des fonds alloués à cette ligne budgétaire, les 30 % restant étant utilisés à des actions de soutien administratif.
•
Information sur l'environnement
- Faciliter le dialogue et les échanges d'information entre les organisations de défense de l'environnement actives au niveau européen et les institutions de la Communauté.
- Développer les infrastructures d'information et de documentation sur la protection de l'environnement à l'usage des professionnels et des décideurs politiques, et pour la diffusion des connaissances au sein de groupes ciblés prédéterminés.
40 % du total des activités fonctionnelles.
• Analyse des actions en faveur de
l'environnement
- Encourager et coordonner des projets écologiques en renforçant les effets démultiplicateurs de leurs résultats.
- Élaborer des rapports concernant le niveau, l'étendue et la nature des problèmes écologiques solubles à l'échelon communautaire et auxquels la Communauté pourrait s'attaquer plus activement.
- Entreprendre des analyses sur la pénétration de la dimension environnementale dans les autres domaines couverts par les politiques communautaires.
40 % du total des activités fonctionnelles.
•
Coopération entre les intervenants
dans le domaine de l'environnement et les ONG opérant au niveau
européen
- Promouvoir la coopération entre les partenaires désignés par le 5e programme d'action.
- Conformément au principe de subsidiarité, assurer la complémentarité entre les programmes communautaires et les actions nationales, régionales et locales en faveur de l'environnement qui relèvent du secteur bénévole.
20 % du total des activités fonctionnelles.
2. Définition des bénéficiaires du programme d'intervention communautaire
Le texte de la proposition reste très imprécis sur les candidats éligibles à ce programme et les critères de sélection envisagés . Seul, l'article premier de la proposition de décision se réfère aux organisations non gouvernementales de dimension européenne menant des activités de protection de l'environnement.
L'exposé des motifs ne donne pas plus de précision sur la définition des bénéficiaires mais avance plusieurs arguments pour justifier des soutiens communautaires aux organisations non gouvernementales de défense de l'environnement.
Ainsi, toujours selon l'exposé des motifs, ces associations européennes, du fait de leur grande indépendance et de leur forte motivation, ont une vision constructive des problèmes écologiques actuels. Elles ont la capacité de coopérer avec un vaste éventail d'acteurs, et peuvent relayer la communication vers leurs homologues nationales, régionales ou locales, aidant ainsi la commission à diffuser l'information sur les questions politiques relevant de l'environnement. D'un point de vue économique, il apparaît judicieux d'utiliser ces structures qui fonctionnent efficacement avec, souvent, un minimum de frais, plutôt que de créer et de maintenir en fonctionnement de nouvelles infrastructures.
Les concours communautaires devraient avoir un effet démultiplicateur, amplifier les mesures nationales ou locales de défense de l'environnement entreprises par ces associations et permettre de mettre l'accent sur la dimension européenne des problèmes soulevés.
Enfin, il est à plusieurs reprises affirmé dans les considérants de la proposition de décision que la participation, voire la coopération avec les organisations non gouvernementales européennes de défense de l'environnement, sont indispensables pour mettre en oeuvre le Ve Programme d'action pour l'environnement, afin d'atteindre l'objectif du développement durable.
Tout laisse à penser que la commission se réserve la définition des critères d'éligibilité au programme, sans y associer les États membres.
3. Procédure de sélection et de contrôle des activités éligibles au programme
• Les articles 3 et 7 de la proposition de
décision du Conseil donnent tout pouvoir à la commission pour
sélectionner les projets à financer. Elle devra publier au
Journal Officiel des Communautés Européennes un avis
décrivant les types d'activités pouvant être
financés, précisant les critères de sélection et
d'attribution ainsi que les procédures de sélection et
d'approbation. Cet avis devra être publié avant le 30 septembre de
l'année qui précède l'année d'attribution des
crédits.
Les demandes de subventions sont à adresser à la commission, et les décisions d'approbation seront approuvées pour le 30 avril de chaque année et feront l'objet d'un accord formel fixant les droits et obligations des bénéficiaires.
Les subventions accordées seront versées directement, sans passer par des intermédiaires, aux bénéficiaires finals. L'aide communautaire devra porter sur des activités ayant lieu dans le courant de l'année de versement de la subvention et de l'année suivante. Sur ce dernier point, le Conseil économique et social des communautés européennes, dans l'avis rendu le 24 avril 1996, émet des doutes, compte tenu des retards chroniques dans la procédure d'octroi d'aides, sur la possibilité de mener à bien l'activité prévue au cours de l'année de versement de la subvention.
• Les articles 8, 9 et 10 font obligation à la
commission de prendre toutes dispositions utiles pour
« vérifier que les actions subventionnées par la
Communauté ont été effectuées correctement,
prévenir et combattre les irrégularités et, enfin,
récupérer les sommes indûment perçues par abus ou
par négligence ».
L'article 8 institue notamment un droit
de contrôle sur place pour les fonctionnaires et agents de la commission,
qui s'exerce sans préjudice du contrôle exercé par la Cour
des comptes. Le bénéficiaire est tenu de conserver tous les
justificatifs liés à une action ayant donné lieu à
subvention pendant cinq ans et il doit remettre un rapport à la
commission pour chaque action subventionnée dans un délai de
trois mois à compter de sa réalisation.
En cas d'irrégularités constatées, la commission peut décider de réduire ou de suspendre le versement de l'aide. Tout versement indu doit être remboursé, éventuellement majoré d'intérêts moratoires.
4. Définition des engagements financiers à travers le programme d'intervention communautaire
• L'article 4 de la proposition de décision du
Conseil précise que « l'aide financière consistera
à cofinancer des actions ou à subventionner les organisations non
gouvernementales ».
Pour ce qui est des mesures de soutien administratif, la durée de versement de la subvention ne devrait pas excéder trois ans et, en principe, le taux de l'aide communautaire ne devrait pas dépasser « 40 % des dépenses de fonctionnement » des associations subventionnées.
• Mais dans son avis déjà cité,
le comité économique et social des Communautés
européennes critique la faiblesse du dispositif tant sur la durée
d'attribution de la subvention que sur son montant, invoquant la faiblesse des
moyens propres des associations. Il préconise ainsi de fixer un cadre
plus souple pour la promotion des associations en s'inspirant de la
réglementation adoptée pour les organisations non
gouvernementales d'aide au développement qui est beaucoup plus
généreuse tant sur les modalités de l'aide que pour la
durée du financement des activités administratives. Le
Comité économique et social souhaite voir appliquer un même
traitement à des activités méritant d'être soutenues
dans la même mesure.
• Or, on peut craindre que l'octroi de subventions
pour prendre en charge des dépenses de fonctionnement ne donne lieu
à beaucoup d'abus. En effet, compte tenu de l'extrême souplesse
des règles de fonctionnement des « ONG », qui sont
des associations de droit privé, (certains États membres
connaissent des statuts encore plus souples que ceux de la loi de 1901 en
France) et, en particulier, de leurs règles financières (absence
de certification extérieure des comptes, totalisation des ressources,
auto-évaluation des dépenses...), il est extrêmement
difficile d'apprécier objectivement le montant total de leurs
« frais de fonctionnement ». Dans son rapport
spécial n 3/92 sur l'environnement, la Cour des comptes avait
souligné l'ambiguïté des subventions forfaitaires de
fonctionnement et souhaité, qu'à tout le moins, elles soient
attribuées selon des procédures budgétaires rigoureuses,
afin d'en renforcer le caractère sélectif et assurer une
meilleure surveillance de leur utilisation. Il est permis d'émettre des
doutes sur la mise en oeuvre effective de ces recommandations à la
lecture du dispositif proposé par la présente proposition de
décision du Conseil.