N° 442
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SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
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Annexe au procès-verbal de la séance du 19 juin 1996. |
RAPPORT
FAIT
ou nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de résolution, présentée en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Philippe FRANÇOIS sur la proposition de décision du Conseil concernant un programme d'action communautaire pour la promotion des organisations non gouvernementales ayant pour but principal la défense de l'environnement (n° E-569).
Par M. Philippe FRANÇOIS,
Sénateur.
1 Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia. François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Edmond Laurel, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Mme Danièle Pourtaud, MM. Jean Puech, Paul Raoult. Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet, Jean-Pierre Vial.
Voir le numéro :
Sénat : 275 (1995-1996).
Union européenne.
Mesdames,
Messieurs,
Votre commission est saisie d'une proposition de résolution présentée par votre rapporteur sur la proposition de décision du Conseil concernant un programme d'action communautaire pour la promotion des organisations non gouvernementales ayant pour but principal la défense de l'environnement (n° E-569).
Cette proposition de décision du Conseil ne crée pas de droit positif puisque son objet est de régulariser le fonctionnement d'une ligne budgétaire en lui donnant une base juridique légale et en instituant des modalités de vote des crédits annuels conformes au droit budgétaire communautaire, avec un engagement de programme sur quatre ans. Il n'était donc pas à ce titre justifié de soumettre un tel projet de décision à l'avis de la représentation nationale, mais le Conseil d'Etat en a jugé autrement, faisant observer que si, en principe, les régimes d'aide relèvent du domaine réglementaire, en l'espèce le projet de décision comprenait également des mesures de contrôle sur place d'organismes privés relevant du domaine de la loi.
La décision du Premier ministre de transmettre au Parlement français cette proposition de décision du Conseil permet de s'interroger sur l'opportunité d'un tel programme de financement au regard du principe de la subsidiarité, du souci légitime d'une bonne gestion des fonds communautaires, et de la nécessaire transparence des financements apportés à des structures participant à la vie politique nationale et communautaire.
CHAPITRE I - LE CONTENU DE LA PROPOSITION DU CONSEIL
A. RAPPEL DES COMPÉTENCES DE LA COMMUNAUTÉ DANS LE DOMAINE DE L'ENVIRONNEMENT
Les compétences et les moyens de la Communauté européenne se sont progressivement affirmés en matière de protection de l'environnement.
• Initialement, le Traité de Rome
n'intégrait pas la protection de 1'environnement dans ses objectifs. La
combinaison de l'article 100 dudit Traité, qui fixait un principe
d'harmonisation des dispositions nationales, afin d'éviter les
distorsions de la concurrence et de l'article 235 qui permettait aux
institutions d'intervenir, quand le Traité n'avait pas prévu
d'attributions spécifiques, pour réaliser l'un des objectifs
institutifs du Traité comme « l'amélioration constante
des conditions de vie et de travail dans les États membres »
avait permis d'adopter quelques mesures spécifiques en matière
d'environnement, mais il ne s'agissait là que d'un palliatif.
• L'acte Unique, entré en vigueur le 1er
juillet 1987, a introduit dans le Traité CEE un titre spécial
consacré à l'environnement, dont les articles 130 R à 130
T définissent les objectifs particuliers et les moyens d'intervention.
Les actions définies par la politique communautaire doivent
« préserver, protéger, améliorer la
qualité de l'environnement », « contribuer à
la protection de la santé des personnes et « assurer une
utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles ».
Enfin, l'article 130 R, précise « que les exigences en
matière de protection de l'environnement sont une composante des autres
politiques de la Communauté ».
• Au sommet de Dublin, les chefs d'État
s'étaient engagés à garantir la mise en oeuvre, pour
l'ensemble des citoyens européens, d'un « droit à un
environnement sain » et le Traité de Maastricht introduit
l'environnement dans le texte du Préambule et insère sa
protection parmi les objectifs de l'Union en se référant à
« une croissance durable respectant l'environnement ». Le
nouveau titre XVI consacré à l'environnement énonce que
« les exigences en matière de protection de l'environnement
doivent être intégrées dans la définition et la mise
en oeuvre des autres politiques de la communauté ». Les
institutions européennes devront donc viser un niveau de protection
élevé, agir en respectant le principe pollueur-payeur et le
principe de précaution en particulier par la réduction des
pollutions à la source.
Enfin, les nouveaux articles 130 R et S prévoient que la procédure d'adoption des décisions en matière d'environnement sera en principe la majorité qualifiée, mais les exceptions à cette règle restent importantes. Sont, en effet, toujours soumises à la règle de l'unanimité l'adoption de décisions notamment de « nature essentiellement fiscale, concernant l'affectation des sols, à l'exclusion de la gestion des déchets ainsi que la gestion des ressources hydrauliques.
• On peut enfin rappeler très
brièvement que la mise en oeuvre de la politique européenne en
matière d'environnement passe par plusieurs types d'interventions
financières :
- les plus coordonnées ont d'abord été initiées en 1984 à travers les Actions communautaires pour l'Environnement (ACE) regroupées depuis 1992 dans l'Instrument Financier pour l'Environnement (LIFE) pour permettre une meilleure intégration de l'approche environnementale telle que souhaitée par le Ve Programme d'Action Communautaire en matière d'environnement. Il s'agit de rassembler les programmes spécifiques à l'environnement, de nature non structurelle, destinés à intervenir en faveur de mesures concrètes et pour des actions de terrain ;
- l'environnement est également un des domaines importants d'intervention des fonds structurels ou de certains autres instruments financiers (recherche, coopération avec les pays tiers, instruments de prêts). Il existe désormais un Fonds de cohésion qui, sur la période 1994-1999, peut prendre en charge, dans les pays membres les moins prospères, une grande partie des dépenses publiques en matière d'infrastructures de transport et de protection de l'environnement.
En résumé, on peut noter un effort de rationalisation et de clarification dans la répartition des crédits communautaires alloués à l'environnement au terme duquel les actions de caractère structurel doivent s'inscrire dans les financements alloués aux fonds structurels et au fonds de cohésion tandis que toutes les autres actions, notamment celles de démonstration, de promotion, de diffusion de l'information doivent être regroupées dans un cadre budgétaire unique, dénommé LIFE-instrument financier pour l'environnement. Ces deux cadres comportent des modes d'octroi des fonds conformes aux compétences respectives du Conseil et de la commission.
En pérennisant un circuit de financement parallèle à la discrétion de la commission, le dispositif inclus dans la proposition de décision du Conseil et soumis à notre examen renforce l'opacité des crédits communautaires. On peut, dès lors, craindre qu'il contrevienne à l'effort de clarification rappelé ci-dessus.