EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Extension du régime dérogatoire de
rétention administrative aux étrangers ayant fait l'objet d'une
condamnation pénale au titre de certaines infractions graves
L'article L. 742-6 du CESEDA prévoit un régime de rétention administrative particulier pour les étrangers en situation irrégulière condamnés à une peine d'interdiction du territoire français (ITF) pour des actes de terrorisme ou qui font l'objet d'une mesure d'expulsion motivée par un comportement lié à des activités à caractère terroriste pénalement constatées. La durée maximale de rétention est alors de 180 voire 210 jours.
L'article 1er prévoit d'étendre le champ d'application de ce régime aux étrangers condamnés à une peine d'ITF ou ayant fait l'objet d'une décision d'expulsion édictée pour un comportement pénalement constaté au titre d'infractions graves.
Partageant pleinement l'objectif de cet article, la commission l'a adopté après avoir précisé et étendu son champ d'application : en relèveraient les étrangers sous le coup d'une peine d'ITF, condamnés à une peine d'emprisonnement égale ou supérieure à cinq ans ou dont le comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour l'ordre public.
1. Un régime dérogatoire pour les personnes condamnées au titre d'activités à caractère terroriste
Issu de l'article 56 de la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, l'article L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) permet de prolonger jusqu'à 180 jours, au lieu de 90 jours, sur décision du magistrat compétent du siège du tribunal judiciaire, la rétention d'un étranger dès lors que plusieurs conditions cumulatives sont réunies :
- la rétention doit résulter d'une condamnation à une peine d'interdiction du territoire prononcée « pour des actes de terrorisme prévus par le titre II du livre IV du code pénal » ou d'une décision d'expulsion « édictée pour un comportement lié à des activités à caractère terroriste pénalement constatées » ;
- l'éloignement de l'étranger doit constituer une « perspective raisonnable » ;
- l'assignation à résidence doit ne pas être suffisante pour assurer le contrôle de la personne concernée.
Dans les mêmes conditions, et « à titre exceptionnel », la rétention peut être à nouveau prolongée par un magistrat jusqu'à 210 jours (article L. 742-7 du même code).
2. Le dispositif proposé : étendre ce régime aux auteurs de certaines infractions graves ou violentes
L'article 1er étend le champ d'application de l'article L. 742-6 du CESEDA aux personnes condamnées à une peine d'interdiction du territoire ou ayant fait l'objet d'une décision d'expulsion édictée pour un comportement « pénalement constaté » au titre d'une série d'infractions.
Seraient désormais prises en compte les infractions mentionnées à l'article 706-47 du code de procédure pénale, soit celles qui donnent lieu à une inscription au FIJAISV, et celles mentionnées à l'article 706-73 du même code, soit les infractions qui relèvent du régime procédural de la délinquance et de la criminalité organisées.
Article 706-47 du code de procédure pénale
« Le présent titre est applicable aux procédures concernant les infractions suivantes :
« 1° Crimes de meurtre ou d'assassinat (...) lorsqu'ils sont commis sur un mineur ou lorsqu'ils sont commis en état de récidive légale ;
« 2° Crimes de tortures ou d'actes de barbarie (...) et crimes de violences sur un mineur de quinze ans ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente (...) ;
« 3° Crimes de viol (...) et délit prévu à l'article 222-26-1 du même code [le fait de faire à une personne des offres ou des promesses ou de lui proposer des dons, présents ou avantages quelconques afin qu'elle commette un viol] ;
« 4° Délits d'agressions sexuelles (...) ;
« 5° Délits et crimes de traite des êtres humains à l'égard d'un mineur (...) ;
« 6° Délit et crime de proxénétisme à l'égard d'un mineur (...) ;
« 7° Délits de recours à la prostitution (...) ;
« 8° Délit de corruption de mineur (...) ;
« 9° Délit de proposition sexuelle faite par un majeur à un mineur de quinze ans ou à une personne se présentant comme telle en utilisant un moyen de communication électronique, (...) ;
« 10° Délits de captation, d'enregistrement, de transmission, d'offre, de mise à disposition, de diffusion, d'importation ou d'exportation, d'acquisition ou de détention d'image ou de représentation pornographique d'un mineur ainsi que le délit de consultation habituelle ou en contrepartie d'un paiement d'un service de communication au public en ligne mettant à disposition une telle image ou représentation (...) ;
« 11° Délits de fabrication, de transport, de diffusion ou de commerce de message violent ou pornographique susceptible d'être vu ou perçu par un mineur (...) ;
« 12° Délit d'incitation d'un mineur à se soumettre à une mutilation sexuelle ou à commettre cette mutilation (...) ;
« 13° Délits d'atteintes sexuelles et de tentatives d'atteinte sexuelle (...) ;
« 14° Délit d'incitation à commettre un crime ou un délit à l'encontre d'un mineur (...) ;
« 15° Délits prévus au premier alinéa de l'article 521-1-1 du même code [atteintes sexuelles sur un animal domestique, apprivoisé ou tenu en captivité]. »
L'article 1er mentionne également expressément les infractions suivantes :
- les crimes de meurtre ou d'assassinat ;
- les crimes de tortures ou d'actes de barbarie (également mentionnés au 2° de l'article 706-47 du code de procédure pénale) ;
- les délits et crimes de traite des êtres humains ;
- le délit et le crime de proxénétisme.
3. La position de la commission : une initiative bienvenue, un champ d'application qui doit être précisé et étendu
La commission a approuvé l'objectif poursuivi par cette disposition, qui est de nature à favoriser l'éloignement effectif des étrangers qui représentent une menace grave pour l'ordre public.
Pour des considérations tenant tant à l'efficacité qu'au caractère proportionné de ce dispositif, la commission a adopté l'amendement COM-3 de la rapporteure, qui substitue à l'énumération d'infractions trois critères, non cumulatifs, pour l'application du régime dérogatoire de l'article L. 742-6 du CESEDA.
En premier lieu, relèveraient de ce régime les étrangers qui font l'objet d'une décision d'éloignement édictée au titre de faits ayant donné lieu à une condamnation définitive pour des crimes ou délits punis de cinq ans ou plus d'emprisonnement.
En deuxième lieu, seraient également concernés les étrangers sous le coup d'une interdiction du territoire français (ITF). La commission a considéré qu'eu égard aux conditions du prononcé de cette peine (cf. supra), qui entraîne de plein droit l'éloignement de l'intéressé, et à la gravité des infractions associées, il convenait de prendre en compte tous les étrangers condamnés à une telle peine, quelle que soit l'infraction associée.
Affaires ayant donné lieu au prononcé d'une peine d'ITF
|
2022 |
2023* |
|
|
Aide à l'entrée ou au séjour d'un étranger |
1 039 |
922 |
|
Détention de stupéfiants |
807 |
893 |
|
Infraction douanière |
581 |
694 |
|
Vol avec effraction ou escalade |
949 |
926 |
|
Infraction à expulsion, interdiction du territoire, reconduite à la frontière |
200 |
153 |
|
Association de malfaiteurs |
121 |
130 |
|
Proxénétisme |
107 |
79 |
|
Faux document d'identité ou administratif / Détention / Usage |
103 |
156 |
|
Autres vols avec violence |
186 |
181 |
|
Violences avec ITT supérieure à 8 jours |
135 |
155 |
|
Autres vols aggravés |
116 |
129 |
|
Agression sexuelle sur majeur |
119 |
129 |
|
Viol sur majeur |
61 |
63 |
|
Blanchiment de capitaux |
73 |
71 |
|
Cession ou offre de stupéfiants |
63 |
82 |
|
Homicide volontaire |
61 |
42 |
|
Recel de vol |
36 |
53 |
|
Violences par conjoint ou concubin |
53 |
76 |
|
Obtention ou fourniture indue de documents administratifs |
9 |
9 |
|
Extorsion |
33 |
43 |
|
Usurpation d'identité / Infractions à l'état civil |
15 |
13 |
|
Recel aggravé |
15 |
5 |
|
Violences sans ou avec ITT inférieure ou égale à 8 jours |
32 |
37 |
|
Destruction ou dégradation de biens privés ou menace |
27 |
40 |
|
Acquisition, port, détention et transport d'armes |
32 |
35 |
|
Agression sexuelle sur mineur |
36 |
40 |
|
Terrorisme |
22 |
15 |
|
Enlèvement, séquestration, prise d'otage |
30 |
27 |
|
Coups mortels ou atteintes volontaires à la personne ayant entraîné la mort |
17 |
16 |
|
Esclavage / Traite d'êtres humains |
8 |
6 |
|
Autres |
245 |
283 |
*données provisoires
Source : ministère de la justice, traitement DACG-BEPP, données NATAFF
En dernier lieu, la commission a étendu le dispositif aux étrangers dont le comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour l'ordre public. Cette notion de menace « d'une particulière gravité » figurait, jusqu'à la loi du 26 janvier 2024, à l'article L. 742-4 du CESEDA et, en matière d'expulsion, à l'article 26 de l'ordonnance du 2 février 194511(*), où il a donné lieu à une jurisprudence relativement abondante du Conseil d'État.
L'ajout de ce critère vise notamment à prendre en compte des individus qui, sans nécessairement avoir fait l'objet d'une condamnation pénale, représentent une menace particulièrement grave pour l'ordre public, par exemple en cas de radicalisation violente ou de liens avec un groupe terroriste.
Enfin, l'amendement modifie le premier alinéa de l'article L. 742-6 du CESEDA pour préciser que les faits de provocation ou d'apologie du terrorisme justifient la mise en oeuvre de ce régime. Il s'agit d'une disposition déjà adoptée par le Sénat à l'article 10 bis de la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste12(*).
La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article 2
Caractère suspensif de l'appel interjeté contre
une décision mettant fin à la rétention administrative
Le dernier alinéa de l'article L. 743-22 du CESEDA confère, à titre dérogatoire, un caractère suspensif à l'appel interjeté contre la décision mettant fin à la rétention administrative des étrangers condamnés à une peine d'ITF pour des actes de terrorisme ou faisant l'objet d'une mesure d'éloignement édictée pour un comportement lié à des activités à caractère terroriste.
L'article 2 étend cette disposition aux catégories d'étrangers qui relèveraient, en vertu de l'article 1er, du régime dérogatoire de l'article L. 742-6 du CESEDA. La commission a adopté cet article en le modifiant pour aligner son champ d'application à celui retenu pour l'article 1er.
1. Une disposition récente qui vise à éviter la remise en liberté des étrangers dangereux avant qu'il soit statué au fond par la juridiction d'appel
La contestation par la personne concernée de la décision de placement en rétention, la requête sollicitant sa remise en liberté ainsi que la demande de prolongation de ce placement sont jugées par ordonnance du magistrat du siège du tribunal judiciaire (art. L. 743-4 du CESEDA).
Les ordonnances rendues sur ces requêtes sont susceptibles d'appel devant le premier président de la cour d'appel ou son délégué (art. L. 743-21 du même code), cet appel pouvant être formé par l'étranger, le ministère public ou l'autorité administrative.
Aux termes du premier alinéa de l'article L. 742-22 du CESEDA : « L'appel n'est pas suspensif ». Le deuxième alinéa de cet article prévoit toutefois que le ministère public peut demander que son recours soit déclaré suspensif « lorsqu'il lui apparaît que l'intéressé ne dispose pas de garanties de représentation effectives ou en cas de menace grave pour l'ordre public » ; il appartient au premier président de la cour d'appel d'apprécier si ces conditions sont satisfaites et, le cas échéant, de donner un effet suspensif à l'appel du ministère public.
Introduit par l'article 79 de la loi du 26 janvier 202413(*), le dernier alinéa de l'article L. 743-22 prévoit que, par dérogation à ces dispositions, l'appel interjeté contre une décision mettant fin à la rétention est suspensif lorsque la personne concernée a été condamnée à une peine d'interdiction du territoire pour des actes de terrorisme ou si elle a fait l'objet d'une mesure d'éloignement édictée pour un comportement lié à des activités à caractère terroriste, soit des conditions proches de celles qui permettent le maintien en rétention en application de l'article L. 742-614(*). Il est précisé que « l'intéressé est maintenu à la disposition de la justice jusqu'à ce qu'il soit statué sur le fond. »
2. Le dispositif proposé : étendre ces dispositions aux auteurs de certaines infractions graves ou violentes
Afin de tirer les conséquences de l'extension de son champ d'application prévue par l'article 1er de la proposition de loi, le présent article substitue à la rédaction du dernier alinéa de l'article L. 743-22, qui reprend in extenso les conditions permettant l'application du régime de maintien en rétention de l'article L. 742-6, une rédaction renvoyant expressément à cet article.
3. La position de la commission : une extension cohérente avec l'objet du dispositif, à adapter aux modifications apportées à l'article 1er
La commission a considéré que l'extension de ce dispositif était cohérente avec sa finalité à savoir éviter la remise en liberté des étrangers dont le comportement constitue une menace grave pour l'ordre public - ce qui laisse présumer un risque de fuite très élevé - avant qu'il soit statué sur l'appel formé contre l'ordonnance mettant fin à la rétention.
Elle a par conséquent adopté l'amendement COM-4 de la rapporteure, qui ajoute comme critères permettant l'application de ce dispositif ceux désormais prévus à l'article L. 742-6 du CESEDA (cf. supra).
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 3
(nouveau)
Simplification du séquençage et des motifs des
dernières prolongations de la rétention administrative
Introduit par la commission à l'initiative de la rapporteure, l'article 3 fusionne les deux dernières prolongations de la rétention administrative prévues par l'article L. 742-5 du CESEDA, d'une durée de quinze jours chacune, en une seule prolongation de trente jours. Il aligne les motifs de cette prolongation sur ceux de la deuxième prolongation de droit commun, régie par l'article L. 742-4 du même code.
La commission a adopté cet article ainsi rédigé.
1. Les prolongations prévues par l'article L. 742-5 du CESEDA : des prolongations brèves, des conditions sources d'insécurité juridique
La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 a porté à 90 jours la durée maximale de la rétention administrative des étrangers relevant du régime de droit commun15(*).
Désormais codifiées à l'article L. 742-5 du CESEDA, ces dispositions permettent la prolongation « à titre exceptionnel » de la rétention, pour deux périodes successives de quinze jours chacune, lorsque l'une des « situations » qu'elles énumèrent « apparaît dans les quinze derniers jours ».
Les motifs de prolongation de la rétention prévus par l'article L. 742-5 du CESEDA
« 1° L'étranger a fait obstruction à l'exécution d'office de la décision d'éloignement ;
« 2° L'étranger a présenté, dans le seul but de faire échec à la décision d'éloignement :
« a) une demande de protection contre l'éloignement au titre du 5° de l'article L. 631-3 ;
« b) ou une demande d'asile dans les conditions prévues aux articles L. 754-1 et L. 754-3 ;
« 3° La décision d'éloignement n'a pu être exécutée en raison du défaut de délivrance des documents de voyage par le consulat dont relève l'intéressé et qu'il est établi par l'autorité administrative compétente que cette délivrance doit intervenir à bref délai.
« Le juge peut également être saisi en cas d'urgence absolue ou de menace pour l'ordre public. »
L'article L. 742-7 du CESEDA renvoie à l'article L. 742-5 en ce qui concerne la durée et les conditions des deux ultimes prolongations de la rétention administrative du régime dérogatoire (soit de 180 à 210 jours).
La fréquence des interventions du juge se traduit par un nombre important d'escortes et de rotations, qui constituent une charge importante pour les services de l'État.
Surtout, les motifs de ces prolongations se révèlent d'un maniement difficile et sont sources d'insécurité juridique.
Tel est le cas, tout d'abord, s'agissant de l'exigence que les situations pouvant justifier cette prolongation soient « apparues » dans les quinze derniers jours.
Le cas du meurtrier de la jeune Philippine en est l'illustration : le refus d'une quatrième prolongation de sa rétention et sa remise en liberté, survenus trois jours avant la réception du laissez-passer consulaire, résultent d'une erreur de droit dans l'interprétation de la condition tenant à la menace à l'ordre public.
Le juge a interprété les dispositions de l'article L. 742-5 comme exigeant que cette menace résulte d'un comportement survenu dans les quinze derniers jours. Contraire à la lettre des dispositions en cause comme à l'intention du législateur, cette interprétation n'est toutefois pas isolée, la jurisprudence en offrant plusieurs exemples16(*).
De plus, la condition tirée de ce que l'autorité administrative doit établir que la délivrance des documents de voyage « doit intervenir à bref délai » fait, en conjonction avec les délais extrêmement brefs de ces prolongations, reposer sur les services de l'État une charge de la preuve qui paraît excessive.
Cette condition va, au surplus, bien au-delà de ce qu'exige la directive « retour », dont l'article 15 se borne seulement à prévoir une « perspective raisonnable d'éloignement » (paragraphe 4) et permet une prolongation au-delà de six mois motivée par des « retards subis pour obtenir de pays tiers les documents nécessaires », en n'exigeant des autorités nationales que « des efforts raisonnables » (paragraphe 6).
2. Une simplification nécessaire du séquençage et des motifs de prolongation au-delà de soixante jours
Sur la proposition de la rapporteure, la commission a adopté l'amendement COM-5 qui crée le présent article.
L'article 3 de la proposition abroge l'article L. 742-5 du CESEDA (2°) et substitue aux deux prolongations de quinze jours prévues par cet article L. 742-5 - les troisième et quatrième prolongations du régime de droit commun - une troisième prolongation de trente jours (1°).
Cette prolongation, désormais prévue au dernier alinéa de l'article L. 742-4 qui régit la deuxième prolongation, peut être accordée pour les motifs prévus à cet article.
Les motifs de prolongation prévus par l'article L. 742-4 du CESEDA
« 1° En cas d'urgence absolue ou de menace pour l'ordre public ;
« 2° Lorsque l'impossibilité d'exécuter la décision d'éloignement résulte de la perte ou de la destruction des documents de voyage de l'intéressé, de la dissimulation par celui-ci de son identité ou de l'obstruction volontaire faite à son éloignement ;
« 3° Lorsque la décision d'éloignement n'a pu être exécutée en raison :
« a) du défaut de délivrance des documents de voyage par le consulat dont relève l'intéressé ou lorsque la délivrance des documents de voyage est intervenue trop tardivement pour procéder à l'exécution de la décision d'éloignement ;
« b) de l'absence de moyens de transport. »
Le 3° modifie l'article L. 742-7 du CESEDA pour y apporter les mêmes modifications et prévoir une ultime prolongation de trente jours, pour les motifs prévus à l'article L. 742-4.
Ces modifications sont sans conséquence sur la durée maximale de la rétention administrative qui demeure fixée à 90 jours ou, s'agissant du régime dérogatoire, à 210 jours. Elle ne porte aucune atteinte à l'exercice des droits des personnes retenues, ces dernières disposant de la faculté de solliciter leur remise en liberté à tout moment, conformément à l'article L. 742-8 du CESEDA.
La commission a adopté l'article 3 ainsi rédigé.
* 11 Ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.
* 12 Voir le rapport n° 258 (2023-2024) de Marc-Philippe Daubresse, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi n° 202 (2023-2024) instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste.
* 13 Loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.
* 14 À la différence que sont prises en compte toutes les mesures d'éloignement et non les seules décisions d'expulsion et qu'il n'est pas exigé que le comportement lié à des activités à caractère terroriste soit « pénalement constaté ».
* 15 Article 29 de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie.
* 16 Voir notamment : CA Aix-en-Provence, 24 septembre 2024, n° 24/01481 ; CA Orléans, 30 octobre 2024, n° 24/02784