II. LA POSITION DE LA COMMISSION : PRÉCISER LES MOTIFS D'EXTENSION DU RÉGIME DÉROGATOIRE, SIMPLIFIER LE SÉQUENÇAGE DE LA RÉTENTION
A. ÉTENDRE LE RÉGIME DÉROGATOIRE AUX ÉTRANGERS FAISANT L'OBJET D'UNE INTERDICTION DU TERRITOIRE FRANÇAIS OU QUI CONSTITUENT UNE MENACE D'UNE PARTICULIÈRE GRAVITÉ POUR L'ORDRE PUBLIC
1. Un objectif partagé : assurer l'éloignement des étrangers dont le comportement menace l'ordre public et la sécurité
La commission a approuvé l'objectif poursuivi par la proposition de loi, considérant que l'éloignement des personnes de nationalité étrangère condamnées pour des faits graves ou dont le comportement est une menace pour la sécurité de la population constitue une impérieuse nécessité. Elle a relevé que l'exécution des mesures d'éloignement portant sur des personnes condamnées ou mises en cause pour des faits graves tend à se heurter à des difficultés particulières5(*).
Ces considérations justifient que les étrangers qui représentent, notamment au regard de leurs antécédents judiciaires, une menace grave pour l'ordre public puissent être maintenus en rétention administrative pour une durée qui excéderait celle du droit commun, et ce afin de favoriser leur éloignement effectif.
La commission a relevé qu'aucune exigence constitutionnelle, non plus que le droit de l'Union européenne, ne paraît s'opposer à ce que les étrangers qui constituent une telle menace se voient appliquer le régime dérogatoire prévu par l'article L. 742-6 du CESEDA.
2. Un champ d'application précisé, s'agissant des condamnations prises en compte, et étendu
La commission a estimé que le renvoi à une énumération d'infractions présentait plusieurs inconvénients : d'une part, plusieurs infractions graves, y compris criminelles, étaient laissées de côté ; d'autre part, les renvois à des dispositions du code de procédure pénale avaient pour conséquence de mêler des infractions de gravité inégale.
Sur la proposition de sa rapporteure, la commission a estimé préférable, s'agissant des condamnations, de retenir un critère tiré du quantum des peines prononcées plutôt que de la nature des infractions. Elle a ainsi décidé que pourrait relever du régime dérogatoire prévu par l'article L. 742-6 l'étranger qui a fait l'objet d'une décision d'éloignement édictée au titre de faits ayant donné lieu à une condamnation définitive pour des crimes ou délits punis de cinq ans ou plus d'emprisonnement.
Elle a également souhaité retenir dans le périmètre du dispositif l'ensemble des étrangers condamnés à une peine d'interdiction du territoire français, eu égard à la nature de cette peine et aux conditions de son prononcé.
L'interdiction du territoire français
L'interdiction du territoire français (ITF), prévue à l'article 131-30 du code pénal, est une peine qui peut être infligée par la juridiction répressive à l'encontre de tout étranger coupable d'un crime ou d'un délit puni d'une peine d'emprisonnement d'au moins trois ans. Elle peut être prononcée à titre de peine complémentaire ou bien à titre de peine principale, à titre définitif ou pour une durée de dix ans au plus. Son exécution entraîne de plein droit la reconduite à la frontière du condamné.
L'article 35 de la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration en a fait en une peine générale, qui ne nécessite pas d'être prévue par des dispositions spéciales. Si ce même article a également abrogé l'article 131-30-1 du code pénal qui exigeait, dans un certain nombre d'hypothèses, une motivation spéciale en matière correctionnelle au regard de la gravité de l'infraction et de la situation personnelle et familiale de l'étranger, l'article 131-30 prévoit toujours que la juridiction doit tenir compte de la durée de la présence de l'étranger sur le territoire français, ainsi que de la nature, de l'ancienneté et de l'intensité de ses liens avec la France, pour prononcer l'ITF.
L'article 131-30-2 du même code prévoit des situations dans lesquelles le prononcé de l'ITF est exclu en raison des liens particulièrement forts que l'intéressé entretient avec le territoire français ; l'article 35 de la loi du 26 janvier 2024 a néanmoins étendu les exceptions à ce principe.
Pour les infractions à caractère terroriste, l'article 422-4 du code pénal fait de l'ITF une peine complémentaire obligatoire, que le tribunal ne peut écarter que par une décision spécialement motivée, en considération des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur.
Le nombre d'ITF prononcées est en forte hausse : 5 568 ITF ont été prononcées en 2023, dont 65 à titre principal et 5 424 en 2022, dont 93 à titre principal, contre moins de 2 000 en 2015.
Afin notamment de prendre en compte la situation d'étrangers qui, sans nécessairement avoir fait l'objet d'une condamnation pénale, représentent une menace particulièrement grave pour l'ordre public (par ex., en cas de radicalisation violente ou de liens avec un groupe terroriste), la commission a étendu le dispositif aux étrangers « dont le comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour l'ordre public ».
Cette dernière condition est plus stricte que celle tenant à l'existence d'une simple menace pour l'ordre public, qui est une condition de prolongation de la rétention administrative ordinaire (art. L. 742-4 et L. 742-5 du CESEDA). Autrefois utilisée à l'article L. 742-4 du CESEDA ou encore à l'article 26 de l'ordonnance du 2 novembre 19456(*) en matière d'expulsion, cette notion a donné lieu à une jurisprudence qui permet d'en préciser les contours : en relèvent tant des étrangers entretenant des relations avec des groupes armés d'action violente ou terroriste7(*) que ceux ayant commis des infractions d'une particulière gravité (homicide volontaire, viol, agressions et trafics de stupéfiants8(*)) ou répétées9(*).
L'application de ce régime continuera de reposer sur une décision du juge judiciaire, à qui il incombera de vérifier si les conditions sont remplies et d'apprécier si la menace constituée par le comportement de l'intéressé justifie l'application du régime dérogatoire prévu par l'article L. 742-6 du CESEDA.
La commission a également modifié cet article pour préciser que les faits de provocation ou d'apologie du terrorisme justifient la mise en oeuvre de ce régime, reprenant une disposition déjà adoptée par le Sénat à l'occasion de l'examen de la proposition de loi n° 202 (2023-2024) instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste (article 10 bis).
Enfin, la commission a modifié l'article 2 de la proposition de loi pour mettre en cohérence les dispositions auxquelles renvoie l'article L. 743-22 du CESEDA avec l'extension du champ d'application de l'article L. 742-6 qu'elle a adoptée.
* 5 En témoigne notamment le fait que le taux d'éloignement des personnes retenues en CRA tend à marquer le pas depuis la circulaire du 3 août 2022 qui a donné la priorité à la rétention des étrangers en situation irrégulière auteurs de troubles à l'ordre public.
* 6 Ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.
* 7 CE, 8 juillet 1991, n° 108810, Rec., CE, 12 mai 1989, n° 97145.
* 8 CE, 20 juillet 1990, n° 109996 ; CE, 26 septembre 1990, n° 106604 ; CE, 13 avril 1992, n° 105828 ;
* 9 CE, 17 mai 1993, n° 121969