Proposition de loi encadrant l'intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques

CHAPITRE III
MIEUX ENCADRER LE RECOURS AUX CONSULTANTS

Article 5 (Non modifié)
Interdiction des prestations de conseil à titre gratuit

L'article 5 de la proposition de loi vise à interdire aux prestataires de conseil et aux consultants de réaliser des prestations de conseil à titre gratuit au bénéfice de l'administration, à l'exception des prestations relevant du mécénat.

En première lecture, le Sénat et l'Assemblée nationale ont apporté des modifications d'ordre rédactionnel à l'article, sans en modifier la portée.

La commission a adopté cet article sans modification.

1. L'interdiction de proposer, réaliser ou d'accepter des prestations de conseil à titre gracieux

L'article 5 prévoit l'interdiction de proposer, réaliser ou d'accepter des prestations de conseil à titre gracieux, à l'exception des prestations relevant du mécénat.

En cohérence avec les préconisations de la commission d'enquête sénatoriale, il exclut toutefois du champ de l'interdiction les prestations de mécénat telles que définies par la loi n° 2003-709 du 1^er août 2003.

L'existence d'un cadre juridique pour les prestations relevant du mécénat et leur limitation à certains domaines - prévu par l'article 238 bis du code général des impôts - justifient ainsi leur exclusion du périmètre de l'article 5.

2. En première lecture, des modifications d'ordre rédactionnel ont été adoptées par le Sénat et l'Assemblée nationale

En première lecture, la commission des lois du Sénat a reconnu que « les risques déontologiques induits par ce type de missions justifient leur interdiction », tout en jugeant bienvenue l'exclusion du champ de l'article les prestations relevant du mécénat. Dans un souci de clarté rédactionnelle, elle a adopté un amendement visant à rectifier la rédaction de l'exception relative au mécénat prévue par l'article 5, sans en modifier la nature.

L'amendement précise que le dispositif de l'article 5 ne s'applique pas aux actions menées au profit des personnes morales relevant des catégories mentionnées à l'article 238 bis du code général des impôts. L'amendement rectifie ainsi une imprécision du texte initial, l'article 238 bis ne mentionnant pas en tant que telles les actions de mécénat. Un autre amendement rédactionnel, adopté en commission par l'Assemblée nationale a également modifié la formulation de l'exception relative aux prestations de mécénat, en les désignant comme « [les prestations] qui relèvent du champ d'application de l'article 238 bis du code général des impôts ». La portée de l'article, et plus précisément la portée de l'exclusion des prestations du mécénat du dispositif, demeurent inchangées.

En séance publique, l'article a été adopté sans modification.

L'examen en commission des lois de l'Assemblée nationale a également permis d'affiner la rédaction de l'article en précisant par un amendement que l'interdiction concernait les prestataires de conseil et les consultants, définis aux III et IV de l'article 1^er. En séance publique, l'article a été adopté sans modification.

3. La commission a adopté l'article 5 sans modification 

Les modifications opérées par l'Assemblée nationale en première lecture étant d'ordre rédactionnel, la commission des lois a adopté l'article 5 sans modification.

La commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 5 bis (Supprimé)
Interdiction pour l'administration de recourir aux prestataires et consultants pour la rédaction d'un projet de loi

Ajouté par la commission des lois de l'Assemblée nationale et modifié en séance, l'article 5 bis de la proposition de loi vise, dans sa rédaction issue du vote en séance publique, à interdire à l'administration de recourir aux prestataires ou aux consultants pour la rédaction d'un projet de loi.

Au regard du risque de censure de la disposition par le Conseil constitutionnel pour cause de cavalier organique, la commission a supprimé cet article.

1.    L'interdiction pour l'administration de recourir aux prestataires et consultants aussi bien pour la rédaction d'un projet de loi ou de son étude d'impact, prévue par la commission des lois de l'Assemblée nationale, a été recentrée en séance publique sur la rédaction d'un projet de loi

a)   La commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité interdire à l'administration de recourir aux prestataires et consultants pour la rédaction d'un projet de loi

Ajouté par l'Assemblée nationale, l'article 5 bis a été adopté en commission à l'initiative de Cécile Untermaier et des députés du groupe Socialistes et apparentés, avec l'avis favorable du rapporteur Nicolas Sansu et l'avis défavorable du rapporteur Bruno Millienne.

Tel qu'adopté en commission, il vise à interdire à l'administration de recourir aux prestataires et aux consultants pour rédiger les projets de loi ainsi que leur étude d'impact.

Le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale rappelle en effet que le Gouvernement a fait appel à un cabinet d'avocats pour rédiger l'étude d'impact du projet de loi d'orientation des mobilités, comme mis en évidence en 2022 par la commission d'enquête du Sénat^81(*).

Si le Conseil constitutionnel a admis, à l'occasion de la décision sur la loi d'orientation des mobilités, que la participation d'un prestataire privé, « sous la direction et le contrôle du Premier ministre, à la rédaction de [l']exposé des motifs et de [l']étude d'impact ne méconnaît pas l'article 39 de la Constitution ni aucune autre règle constitutionnelle ou organique »^82(*), la commission des lois de l'Assemblée nationale a souscrit à la conviction des auteurs de l'amendement portant création de l'article 5 bis selon laquelle « il revient exclusivement aux services de l'État » d'assurer la rédaction d'un projet de loi et de son étude d'impact^83(*).

b) En séance, l'Assemblée nationale a recentré l'interdiction sur la rédaction des seuls projets de loi

Lors de l'examen en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté l'amendement du Gouvernement supprimant l'interdiction du recours aux prestations de conseil pour la rédaction des études d'impact^84(*), si bien que l'article 5 bis, dans la version adoptée par l'Assemblée nationale, interdit à l'administration de recourir aux cabinets de conseil uniquement pour la rédaction des projets de loi ; le recours aux prestations de conseil pour la rédaction des études d'impact demeurerait autorisé.

Indiquant ne pas voir d'inconvénient à interdire le recours aux prestations de conseil pour la rédaction des projets de loi, le Gouvernement a justifié son amendement par les deux arguments suivants :

- d'une part, il souligne que le recours aux prestations de conseil pour la rédaction des études d'impact « reste très exceptionnel, et réservé aux rares cas où la rédaction des études d'impact requiert un degré d'expertise technique dont l'administration ne dispose pas en interne » ;

- d'autre part, il estime que l'interdiction stricte du recours aux prestations de conseil pour la rédaction des études d'impact « aurait pour effet de rigidifier la présente loi », et « n'apparaît pas justifiée au regard de l'objectif poursuivi », compte tenu notamment des autres garanties que comporte la présente proposition de loi pour encadrer le recours par la puissance publique aux prestations de conseil.

2. Estimant que l'interdiction posée ne relève pas de la loi ordinaire, la commission a supprimé l'article 5 bis

Comme les auteurs du rapport de la commission d'enquête du Sénat, la rapporteure admet que la pratique, certes constitutionnellement admise, consistant pour l'administration à faire appel à des prestataires privés pour rédiger l'étude d'impact - ou l'exposé des motifs - d'un projet de loi, peut légitimement surprendre, au regard notamment des effectifs et des compétences dont dispose l'administration en interne.

La rapporteure considère toutefois nécessaire de préserver la possibilité, pour l'administration, de recourir, en totalité ou en partie, à un prestataire extérieur pour la rédaction de l'étude d'impact. Pour certains sujets particulièrement techniques, des compétences pointues peuvent en effet être requises ; de manière générale, du reste, l'externalisation de l'étude d'impact peut contribuer à apporter un regard extérieur sur le projet de loi - le défaut d'extériorité et d'impartialité faisant précisément partie des griefs régulièrement adressés aux études d'impact par le Parlement.

En tout état de cause, la disposition subsistant à l'article 5 bis à l'issue du vote en séance publique à l'Assemblée nationale ne paraît guère convaincante à la rapporteure. Elle nécessiterait en effet une disposition de nature organique ; en cas de saisine du Conseil constitutionnel, l'article 5 bis courrait donc le risque d'être censuré sur ce fondement.

C'est pourquoi, à l'initiative de la rapporteure, la commission a adopté l'amendement COM-11 tendant à supprimer l'article 5 bis.

La commission a supprimé l'article 5 bis.

Article 6 (Non modifié)
Obligation d'évaluation de la prestation de conseil
par l'administration bénéficiaire

L'article 6 de la proposition de loi vise à rendre obligatoire l'évaluation de toute prestation de conseil par l'administration qui en a bénéficié. Cette évaluation, systématique et formalisée, ferait également l'objet d'une publicité.

En première lecture, un amendement de la rapporteure a précisé le contenu des évaluations, remplacé le décret en Conseil d'État par un décret simple et supprimé la consultation du Conseil supérieur de la fonction publique.

En commission, l'Assemblée nationale a en outre précisé que cette évaluation intervient en aval de la réalisation de la prestation, et qu'elle comporte une justification du recours à un cabinet de conseil externe plutôt qu'à des ressources internes.

La commission a adopté cet article sans modification.

1. L'obligation de procéder à l'évaluation d'une prestation de conseil pour l'administration bénéficiaire

Dans sa rédaction initiale, le I de l'article 6 prévoit que toute prestation de conseil fait l'objet d'une évaluation par l'administration bénéficiaire. Cette évaluation doit comporter :

- la liste des documents rédigés avec la participation, directe ou indirecte, des consultants, ainsi que tout travail réalisé par ces derniers ;

- le bilan de la prestation, l'apport des consultants et les éventuelles pénalités infligées au prestataire ;

- les transferts de compétences réalisés au bénéfice de l'administration ;

- les conséquences de la prestation sur les politiques publiques.

Le II de l'article précise qu'un modèle de rédaction des évaluations prévues au I est fixé par décret en Conseil d'État, après avis du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État. Est également indiqué que les évaluations sont publiées sous forme électronique, dans un délai ouvert, afin de pouvoir être exploitable par un système de traitement automatisé.

2. En première lecture, le contenu et les modalités de l'évaluation de la prestation de conseil ont été affinés

Lors de l'examen en commission des lois, les sénateurs ont jugé préférable que l'évaluation visée mentionne l'ensemble des sanctions infligées au prestataire et non les seules « pénalités », tel que prévu par le texte initial, permettant de couvrir les cas d'ajournement, de réfaction ou de rejet des livrables, ainsi que la résiliation du marché pour faute de titulaire.

Il a également été jugé opportun que l'évaluation porte sur les conséquences de la prestation de conseil sur la décision publique, plus facilement évaluables à court terme que celles sur « les politiques publiques ».

Un amendement de la rapporteure a été adopté afin de garantir les modalités de l'évaluation sur ces deux points. Le même amendement a également remplacé le décret en Conseil d'État par un décret simple et supprimé la consultation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État, les commissaires aux lois estimant que ces mesures étaient superflues.

À l'initiative du groupe La France Insoumise, la commission des lois de l'Assemblée nationale a indiqué que l'évaluation de la prestation de conseil comporte une justification du recours à un cabinet externe plutôt qu'à des ressources internes pour la réalisation de prestation. Ils ont également adopté un amendement des rapporteurs, précisant que l'évaluation n'intervient qu'une fois la prestation entièrement réalisée.

Enfin, l'amendement du rapporteur Bruno Millienne, adopté en commission, prévoyait que les secrets mentionnés par le code des relations entre le public et l'administration s'appliquent aux données publiées. En séance publique, sur proposition du groupe LFI, cette disposition a été supprimée.

3. La commission a approuvé les précisions apportées par l'Assemblée nationale aux modalités d'évaluation des prestations

La commission des lois a adopté l'article 6 sans modification, estimant que les modalités de réalisation de l'évaluation intégrées par l'Assemblée nationale viennent utilement compléter le dispositif proposé.

La commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 6 bis
Extension de la compétence de la Commission d'accès
aux documents administratifs

L'article 6 bis de la proposition de loi a été introduit en première lecture en commission des lois de l'Assemblée nationale. Il vise à inclure les documents et informations publiques relevant des articles 4 et 6 de la proposition de loi dans le champ de compétence, défini à l'article L. 342-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA), de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) afin que celle-ci puisse connaître des questions d'accès aux données relatives aux prestations de conseil à l'égard de l'administration ainsi qu'au rapport d'évaluation de ces prestations.

En séance publique, les députés ont supprimé l'article 4 de la proposition de loi, restreignant la portée de l'article 6 bis aux seuls documents relevant de l'article 6.

La commission des lois a adopté l'article 6 bis, complété d'un amendement de coordination.

1. L'extension de la compétence de la CADA aux documents et aux informations relatifs aux prestations de conseil des administrations publiques

a) En cas de refus de communication ou de publication d'un document administratif, la CADA peut être saisie et émettre un avis

La commission d'accès aux documents administratifs est une autorité administrative indépendante, chargée de veiller au respect de la liberté d'accès aux documents administratifs et aux archives publiques.

Aux termes de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration, la CADA dispose d'une compétence dite générale pour émettre des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif, un refus de consultation ou de communication des documents d'archives publiques, ou une décision défavorable en matière de réutilisation d'informations publiques.

La commission dispose également d'une compétence d'attribution, lui permettant de connaître des questions relatives à l'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques pour un ensemble de documents relevant de dispositions législatives énumérées au A de l'article L. 342-2 du CRPA.

Après saisine de la CADA, l'administration mise en cause est tenue de lui communiquer tout document ou information utiles et de lui apporter les concours nécessaires, permettant à la commission de notifier son avis dans un délai d'un mois. Il incombe à l'administration mise en d'informer la commission de la suite qu'elle entend donner à la demande.

Dans leur rédaction initiale, les articles 4 et 6 de la proposition de loi ne mentionnaient pas le livre III du code des relations entre le public et l'administration, la CADA n'était donc initialement pas déclarée compétente pour connaître des questions relatives à la communication des documents relevant de ces articles.

b) L'article 6 bis étend la compétence de la CADA aux documents et informations mentionnés par les articles 4 et 6 de la présente proposition de loi

L'article 6 bis prévoit d'octroyer à la commission d'accès aux documents administratifs une compétence d'attribution pour connaître des saisies relatives aux documents et informations relevant des articles 4 et 6 de la proposition de loi. Aussi, la CADA pourrait être saisie en cas de refus de communication :

· Des informations relatives aux prestations de conseil dont l'article 4 de la présente proposition de loi prévoit la publication en données ouvertes. Cela concerne les informations figurant dans le rapport budgétaire créé à l'article 3 de la présente proposition de loi (date de notification de la prestation et période d'exécution, ministère ou organisme bénéficiaire, intitulé et référence de l'accord-cadre auquel se rattache la prestation, intitulé et numéro d'identification du marché, du lot et numéro du bon de commande si la prestation se rattache à un accord-cadre, objet résumé de la prestation, nom et numéro de SIRET du prestataire et des éventuels sous-traitants, groupe de marchandise auquel se rattache la prestation au sens de la nomenclature des achats de l'État), ainsi que les bons de commandes ou les actes d'engagement des prestations de conseil se rattachant à des accords-cadres.

· De l'évaluation faisant suite à la réalisation d'une mission de conseil d'un prestataire auprès d'une administration, dont l'article 6 dispose qu'elle comprend la liste des documents rédigés avec la participation directe ou indirecte des consultants, le bilan de la prestation, les transferts de compétences réalisés au bénéfice de l'administration, les conséquences de la prestation sur la prise de décision.

Les rapporteurs de la proposition de loi pour l'Assemblée nationale, à l'initiative de l'adoption de ce nouvel article, précisent néanmoins dans leur rapport la portée limitée des compétences de la CADA à l'égard des documents susmentionnés, en précisant que « Cet ajout permet de rendre la CADA explicitement compétente pour se prononcer sur un refus de communication des documents mentionnés par la proposition de loi, dès lors que celle-ci serait saisie par un administré sur le fondement des dispositions du CRPA. En revanche, la CADA resterait incompétente pour connaître d'une demande fondée sur le non-respect des obligations de mise en ligne telles que prévues par la proposition de loi. » ^85(*)

c) La portée de l'article 6 bis a été restreinte lors de son examen en séance publique à l'Assemblée nationale

L'article 6 bis, adopté lors de l'examen en commission des lois par l'Assemblée nationale à l'initiative des rapporteurs Bruno Millienne et Nicolas Sansu, étend la compétence de la CADA aux informations et documents prévus par les articles 4 et 6 de la présente proposition de loi.

Toutefois, lors de l'examen en séance publique, l'article 4 a été supprimé à l'initiative du Gouvernement, entraînant ainsi la perte de compétence de la CADA sur les données contenues dans le rapport social unique des administrations concernées.

Aussi, à l'issue de l'examen du texte par l'Assemblée nationale, seule la communication des données contenues au sein de l'évaluation prévue par l'article 6 pourrait faire l'objet de saisine auprès de la CADA.

2. La commission, prenant acte de la portée limitée du dispositif proposé, a adopté l'article 6 bis

La commission des lois du Sénat a accueilli favorablement l'adoption de l'article 6 bis par la commission des lois de l'Assemblée nationale en première lecture, garantissant les droits des citoyens à la communication des documents mentionnés aux articles 4 et 6 de la présente proposition de loi.

Du reste, si elle regrette la restriction de cet article au seul périmètre de l'article 6, du fait de la suppression de l'article 4 par les députés en séance publique, elle a pris acte de la compétence limitée de la CADA à l'égard des dits documents, cette dernière n'étant compétente que pour connaître des enjeux relatifs à leur communication, et non aux modalités de leur publication. En conséquence, elle n'a pas jugé utile de modifier le périmètre donné à l'article 6 bis.

La commission a néanmoins adopté l'amendement de coordination COM-8 de la rapporteure pour tenir compte de la suppression de l'article 4.

La commission a adopté l'article 6 bis ainsi modifié.

Article 8 (Suppression maintenue)
Remise d'un rapport au Parlement sur la cartographie des ressources humaines de l'administration et des mesures de valorisation du conseil interne

L'article 8, qui prévoit la remise au Parlement d'un rapport présentant, pour chaque ministère, la cartographie des ressources humaines, a été supprimé en séance publique en première lecture à l'Assemblée nationale.

La commission a maintenu la suppression de l'article 8.

1. L'article 8 vise à rendre obligatoire la remise d'un rapport au Parlement par le ministre chargé de la fonction publique sur la cartographie des ressources humaines de l'administration et des mesures de valorisation du conseil interne

Dans sa version adoptée en séance publique au Sénat, l'article 8 prévoit la remise par le ministre chargé de la fonction publique au Parlement et au Conseil supérieur de la fonction publique de l'État d'un rapport présentant, pour chaque ministère :

- la cartographie des ressources humaines dont le ministère dispose en matière de conseil, en interne et dans le cadre interministériel ;

- les mesures mises en oeuvre pour valoriser ces ressources humaines et développer des compétences de conseil en interne ;

- les conséquences de ces mesures sur le recours par le ministère aux prestations de conseil.

Par deux amendements distincts des rapporteurs^86(*) et de Cécile Untermaier^87(*), la commission des lois de l'Assemblée nationale a modifié les délais prévus pour la remise de ce rapport :

- d'une part, le rapport serait remis dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi (et non pas six mois) ;

- d'autre part, le rapport serait ensuite remis tous les cinq ans (et non pas tous les deux ans).

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté l'amendement de suppression du Gouvernement^88(*), par coordination avec les modifications apportées à l'article 3, également sur amendement du Gouvernement^89(*).

2. La commission a maintenu la suppression de l'article 8

Par simplicité, la commission a souscrit à la fusion des dispositions initialement prévues à l'article 3, d'une part, et à l'article 8, d'autre part, au sein de l'article 3^90(*).

Aussi a-t-elle maintenu la suppression de l'article 8.

La commission a maintenu la suppression de l'article 8.

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* ⁸¹ « Mi-janvier 2018, la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) a lancé un marché de prestations intellectuelles pour une `prestation d'appui et de rédaction des documents annexes au projet de loi d'orientation des mobilités' [...] La DGITM justifie cette externalisation par le fait que le projet de loi d'orientation des mobilités `constituait un acte législatif particulièrement ambitieux' [... et] précise que `les compétences n'étaient pas disponibles ou mobilisables dans les délais requis, notamment dans les domaines d'expertise pointue' » (Rapport n° 578 (2021-2022) de la commission d'enquête sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques, p. 167).

* ⁸² Conseil constitutionnel, décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d'orientation des mobilités.

* ⁸³  Amendement n° CL18.

* ⁸⁴  Amendement n° 181.

* ⁸⁵ Rapport de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur la proposition de loi, adoptée par le Sénat, encadrant l'intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques (n° 366), n°2112, le 24 janvier 2024, p.73.

* ⁸⁶  https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/amendements/0366/CION_LOIS/CL152

* ⁸⁷  https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/amendements/0366/CION_LOIS/CL20

* ⁸⁸  https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/amendements/2112/AN/183

* ⁸⁹ Voir le commentaire de l'article 3.

* ⁹⁰ Voir le commentaire de l'article 3.