Proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste

CHAPITRE III : GARANTIR L'EXPULSION
D'ÉTRANGERS TERRORISTES

Article 9
Assouplissement du régime de protection contre l'expulsion et l'interdiction du territoire français

Reprenant une disposition de la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration adoptée le 19 décembre 2023 par le Parlement, l'article 9 entend faciliter la levée des protections contre les mesures administratives d'expulsion et les peines complémentaires d'interdiction du territoire français dont bénéficient certaines catégories d'étrangers à raison de l'importance de leurs liens personnels et familiaux avec la France. Dans l'attente de la décision du Conseil constitutionnel sur ce sujet, la commission a, à titre conservatoire, adopté l'article 9 sans modification.

L'article 9 est une reprise de l'article 35 de la loi n° 304 (2022-2023) pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, définitivement adoptée par le Sénat et l'Assemblée nationale le 19 décembre 2023. Il aménage le régime de protection applicable à certains étrangers dont les liens avec la France sont d'une particulière intensité contre deux décisions d'éloignement^32(*).

La première est la mesure administrative d'expulsion, dont le régime est fixé aux articles L. 631-1 et suivants du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et qui permet d'éloigner durablement un étranger dont le comportement « constitue une menace grave pour l'ordre public », sans considération de son statut au regard du droit au séjour. Elle est prononcée, selon les cas, par arrêté du préfet ou du ministre de l'intérieur et après avis de la commission d'expulsion, sauf urgence absolue. Le prononcé d'un arrêté d'expulsion entraîne un éloignement immédiat du territoire national, le recours en annulation n'étant, le cas échéant, pas suspensif. L'arrêté d'expulsion vaut interdiction de retour sur le territoire national, avec un réexamen quinquennal de l'intéressé par la suite.

À partir des années 1980^33(*), le législateur a toutefois entendu protéger contre l'expulsion les étrangers disposant de fortes attaches personnelles et familiales. En l'état du droit, ce dispositif de protection est défini aux articles L. 631-2 et L. 631-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui établit deux régime distincts :

- les protections relatives : les étrangers concernés ne peuvent être expulsés que si cette décision « constitue une nécessité impérieuse pour la sûreté de l'État ou la sécurité publique » et sous réserve qu'ils ne bénéficient pas d'une protection absolue par ailleurs. Par exception, cette protection ne s'applique en outre pas aux étrangers condamnés définitivement à une peine d'emprisonnement ferme au moins égale à cinq ans ou vivant en France en état de polygamie ;

- les protections absolues : leurs bénéficiaires ne peuvent faire l'objet d'un arrêté d'expulsion qu'en cas de comportements de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l'État, liés à des activités à caractère terroriste, ou constituant des actes de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence. Par ailleurs, les protections peuvent être levées en cas de polygamie ou, pour certaines catégories d'étrangers protégés, de violences sur conjoint ou enfant.

La seconde est l'interdiction du territoire français (ITF), qui est une mesure judiciaire prononcée à titre de peine principale ou complémentaire et dont le régime est fixé principalement par les articles 131-30, 131-30-1 et 131-30-2 du code pénal. Elle peut être prononcée par le juge pénal lorsque le texte d'incrimination le prévoit expressément. De la même manière que pour l'expulsion, le prononcé d'une ITF se traduit par la reconduite de plein droit de l'intéressé à la frontière, le cas échéant à l'expiration de sa peine d'emprisonnement ou de réclusion.

En « miroir » du régime de l'expulsion, le code pénal prévoit un système de protection à double-niveau s'agissant des ITF. Les ITF visant des étrangers bénéficiant d'une protection relative doivent faire l'objet d'une motivation spéciale, sauf en cas de polygamie. Les protections absolues ne peuvent quant à elle être levées qu'en cas d'atteintes aux intérêts fondamentaux de l'État, d'infractions en matière de groupes de combat ou de mouvements dissous, de fausse monnaie ainsi que, pour certaines catégories d'étrangers protégés ou de polygamie.

Ce dispositif de protection permet le maintien sur le territoire français d'étrangers menaçant gravement l'ordre public et parfois lourdement condamnés. À titre d'exemple, le ministère de l'intérieur estime que sur le seul mois de juillet 2022, 60 expulsions n'avaient pu être prononcées du fait^34(*). Le Parlement a entendu mettre fin à cette situation intolérable en réservant le bénéfice de ces protections contre l'éloignement aux seuls étrangers respectant les lois et les valeurs de la France. De nouvelles exceptions aux protections ont, par conséquent, été introduites au cours des débats au Sénat sur le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, qui sont retranscrites dans les tableaux ci-après.

Évolution des motifs de levée des protections contre les expulsions au cours de l'examen du projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration

	Droit en vigueur	Texte initial	Texte de commission (Sénat)	Texte adopté
Protections relatives (L. 631-2 Ceseda)	Nécessité impérieuse pour la sûreté de l'État ou la sécurité publique (sans changement) Vie en état de polygamie (sans changement)
	· Condamnation définitive à une peine de prison ferme au moins égale à 5 ans	Condamnation définitive pour des faits passibles d'au moins 5 ans de prison		Condamnation définitive pour des faits passibles d'au moins 3 ans de prison
	· -	Violences sur enfant ou conjoint (pour 2 des 4 catégories d'étrangers protégés)	Violences sur enfant ou conjoint pour l'ensemble des étrangers protégés	Violences sur enfant, ascendant ou conjoint pour l'ensemble des étrangers protégés
	· -			Irrégularité du séjour
	· -			Violence contre des élus, personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public
Protections absolues (L. 631-3 Ceseda)	Atteintes aux intérêts fondamentaux de l'État (sans changement) Activité terroriste (sans changement) Vie en état de polygamie (sans changement) Provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence (sans changement)
	· Violences sur enfant ou conjoint (pour 2 des 5 catégories d'étrangers protégés)	-	Violences sur enfant ou conjoint pour l'ensemble des étrangers protégés	Violences sur enfant, ascendant ou conjoint pour l'ensemble des étrangers protégés
		· Condamnation définitive pour des faits passibles d'au moins 10 ans de prisons		Condamnation définitive pour des faits passibles d'au moins 5 ans de prison
	· -			Irrégularité du séjour
	· -			Atteintes aux principes de la République
	· -			Violence contre des élus, personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public

Source : Commission des lois du Sénat

Évolution des motifs de levée des protections contre les ITF au cours de l'examen du projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration

	Droit en vigueur	Texte initial	Texte de commission (Sénat)	Texte adopté
Prononcé des ITF (131-30 code pénal)	Nécessité d'une disposition législative le prévoyant explicitement pour chaque crime ou délit	Possibilité supplémentaires de prononcer une ITF en cas de condamnation pour violences à l'encontre du conjoint ayant entraîné une ITT de moins de 8 jours, de membres des forces de l'ordre ou en cas de vol aggravé	Possibilité de prononcer une ITF pour tout crime ou délit passible d'au moins 5 ans de prison	Possibilité de prononcer une ITF pour tout crime ou délit passible d'au moins 3 ans de prison
Protections relatives en matière correctionnelle (131-30-1 code pénal)	Exigence de motivation spéciale de la décision d'ITF			Suppression des protections relatives
	· -	Violences sur enfant ou conjoint
		· · Condamnation pour un délit passible d'au moins 5 ans de prison
· Protections absolues (131-30-2 code pénal)	Atteinte aux intérêts fondamentaux de l'État (sans changement) Activités terroristes (sans changement) Infractions en matière de groupes de combat ou de mouvements dissous (sans changement) Infractions en matière de fausse monnaie (sans changement) Délit de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence (ajout texte initial)
	· Violences sur enfant ou conjoint (pour 2 des 5 catégories d'étrangers protégés)	-	Violences sur enfant ou conjoint pour l'ensemble des étrangers protégés	Violences sur enfant, ascendant ou conjoint pour l'ensemble des étrangers protégés
	· -	Condamnation pour des faits passible d'au moins 10 ans de prison		Condamnation pour des faits passibles d'au moins 5 ans de prison

Source : Commission des lois du Sénat

La conformité de l'article 35 de la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration à la Constitution a fait l'objet de contestations devant le Conseil constitutionnel, en application de l'article 61 de la Constitution. Sa décision devrait intervenir le 25 janvier prochain. Dans l'attente, la commission a, à titre conservatoire, adopté l'article 9 sans modification.

La commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10
Extension du contradictoire asymétrique devant le juge administratif

Reprenant l'article 73 de la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration adopté le 19 décembre 2023 par le Parlement, l'article 10 propose d'autoriser le recours à un dispositif de contradictoire asymétrique devant le juge administratif pour le jugement de décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d'actes de terrorisme. Dans l'attente de la décision du Conseil constitutionnel sur ce texte, la commission a, à titre conservatoire, adopté l'article 10 sans modification.

L'article 10 est une reprise de l'article 73 de la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration. Issu d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique par le Sénat^35(*), il entend autoriser le recours à une procédure de contradictoire asymétrique devant le juge administratif pour le jugement de décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d'actes de terrorisme. En effet, aux termes de l'exposé des motifs de l'amendement précité, « en l'état actuel de la législation, la défense contentieuse de certaines mesures de police administrative visant des étrangers dangereux (dégradation de titre, expulsion, etc.) bute sur la difficulté liée au fait que certaines informations sensibles qui ont motivé la décision ne peuvent pas être produites car leur versement au contradictoire serait contre-productif du point de vue des méthodes des services de renseignement et conduirait à compromettre des opérations de surveillance ou à exposer des méthodes opérationnelles des services ».

En conséquence, cet article propose d'instaurer un régime de contradictoire aménagé applicable au contentieux des décisions administratives suivantes, et ce dès lors qu'elles sont fondées sur des motifs en lien avec la prévention d'actes de terrorisme :

- s'agissant des mesures prévues au code de la sécurité intérieure : la dissolution d'une association ou d'un groupement de fait, l'interdiction de sortie du territoire français, le contrôle administratif des retours sur le territoire national, la fermeture d'un lieu de culte ainsi que la mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance^36(*) ;

- s'agissant de la mesure prévue au code monétaire et financier : le gel des avoirs^37(*) ;

- s'agissant des mesures prévues au code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : l'interdiction administrative du territoire, les refus de visas court et long séjour, l'interdiction administrative du territoire, le refus d'entrée à la frontière, le refus de délivrance ou le retrait d'une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle, le refus ou le retrait du statut de réfugié ou de protégé subsidiaire, l'expulsion ainsi que l'assignation à résidence en cas de report de l'éloignement^38(*) ;

- s'agissant des mesures prévues au code civil : l'opposition à l'acquisition de la nationalité française par mariage au titre de l'article 21-4 et le rejet des demandes d'acquisition de la nationalité française sur le fondement de l'article 21-27.

Concrètement, ce dispositif pourrait être mis en oeuvre « lorsque des considérations relevant de la sûreté de l'État s'opposent à la communication d'informations ou d'éléments sur lesquels reposent les motifs de l'une des décisions précitées ». Cette situation serait caractérisée dans deux cas de figure : d'une part lorsque ladite communication compromettrait une opération de renseignement et, d'autre part, lorsqu'elle dévoilerait des méthodes opérationnelles des services de renseignement du premier et deuxième cercle. Sous réserve que la protection de ces éléments ne puisse être assurée par un autre moyen, l'administration pourrait les transmettre par un mémoire séparé à la juridiction administrative, en exposant les raisons impérieuses qui s'opposent à ce qu'ils soient versés au débat contradictoire.

Deux options s'offriraient par la suite à la juridiction administrative, le cas échéant après avoir procédé à toute mesure d'instruction complémentaire en lien avec ces pièces :

- lorsque le recours au contradictoire aménagé est juridiquement justifié : statuer sur le litige sans verser les éléments transmis au contradictoire, ni en révéler l'existence et la teneur dans sa décision ;

- lorsqu'il estime que le recours au contradictoire aménagé est injustifié : il reviendrait à l'administration, dûment informée par la juridiction administrative de l'impossibilité de prendre en compte les éléments transmis sans les verser au contradictoire, de décider de leur communication.

Le rapporteur a souligné qu'une telle procédure de contradictoire aménagé existe déjà en matière de renseignement depuis la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015. Elle est actuellement régie par les articles L. 773-1 à L. 773-8 du code de justice administrative. De la même manière, l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement précité rappelle à juste titre que des dispositifs ponctuels de contradictoire aménagé ont été régulièrement validés, tant par le juge européen^39(*) que national^40(*).

La commission a de nouveau émis un avis favorable à ce dispositif indispensable pour mettre fin à des situations où l'administration doit renoncer à l'émission de décisions pourtant nécessaires à une lutte antiterroriste efficace par crainte de se voir par la suite contrainte à révéler des informations sensibles au cours d'une éventuelle procédure contentieuse. Parce qu'il est limité aux seules décisions administratives fondées sur des motifs de terrorisme et qu'il préserve une possibilité pour le juge administratif de décider du retour à une procédure contradictoire de droit commun, l'article 10 offre par ailleurs de robustes garanties s'agissant du droit à un procès équitable.

Dans l'attente de la décision du Conseil constitutionnel sur le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration précité, la commission a, à titre conservatoire, adopté l'article 10 sans modification.

La commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 10 bis (nouveau)
Rétention administrative de l'étranger dont le comportement est lié à des activités à caractère terroriste pénalement constatées

Reprenant une disposition adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale dans le cadre de l'examen du projet de loi n° 304 (2022-2023) pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, la commission a, à l'initiative du rapporteur, étendu explicitement la possibilité de prolonger jusqu'à 210 jours la rétention administrative d'un étranger faisant l'objet d'une mesure d'expulsion édictée en raison d'une provocation directe à des actes de terrorismes ou de leur apologie pénalement constatée.

Les étrangers condamnés à un peine d'interdiction du territoire pour des actes de terrorismes prévus par le titre II du livre IV du code pénal ou faisant l'objet d'une décision d'expulsion « édictée pour un comportement lié à des activités à caractère terroriste pénalement constatées » sont soumis depuis 2011 à un régime de rétention administrative aménagé, qui se manifeste principalement par un séquençage et une durée maximale de la rétention dérogatoires. Ce régime ad hoc résultait initialement de l'adoption d'un amendement du Gouvernement à l'article 56 de la loi n° 011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité lors de son examen en première lecture par la commission des lois du Sénat^41(*). En dépit du nombre relativement restreint d'étrangers alors concernés, l'exposé des motifs de l'amendement précisait que « compte tenu de l'intérêt particulier qui s'attache à leur éloignement [et] eu égard à l'exceptionnelle gravité de la menace à la sécurité publique qu'ils représentent, il apparaît nécessaire de prévoir une procédure de rétention administrative adaptée », dont la durée maximale était alors portée à six mois^42(*).

Ce régime est aujourd'hui défini aux articles L. 742-6 et L. 742-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Aux termes de l'article L. 742-6, le juge des libertés et de la détention peut être saisi aux fins de prolongation du maintien en rétention de l'intéressé au-delà de 30 jours (soit à l'issue de la première prolongation de vingt-huit jours prévue par l'article L. 742-3 du même code) lorsque, d'une part, l'éloignement de l'intéressé demeure une perspective raisonnable et, d'autre part, qu'aucune décision d'assignation à résidence ne permettrait de le contrôler de manière suffisante. La prolongation court alors pour une durée de 30 jours renouvelable, dans la limite de 180 jours au total. Depuis 2018, le juge des libertés et de la détention peut toutefois, à titre exceptionnel, étendre cette mesure jusqu'à 210 jours^43(*). Ces durées maximales de rétention s'inscrivent dans le cadre fixé par la directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008, dite « Retour », dont les paragraphes 5 et 6 de l'article 15 autorisent, selon les cas, des durées de rétention qui peuvent aller jusqu'à six ou dix-huit mois.

Dans ce contexte, la commission des lois de l'Assemblée nationale a, lors de l'examen en première lecture du projet de loi n° 304 (2022-2023) pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, adopté un amendement visant à appliquer explicitement cette possibilité de prolonger jusqu'à 210 jours la rétention administrative d'un étranger lorsque celui-ci fait l'objet d'une mesure d'expulsion édictée en raison d'une provocation directe à des actes de terrorisme ou de leur apologie pénalement constatée^44(*). Les termes « d'activités à caractère terroriste » sont en effet spécifiques au code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile^45(*) et n'ont pas d'équivalent dans le code pénal, si bien que le champ d'application réel de ce dispositif ne peut être déterminé avec certitude. L'inclusion des faits de provocation ou d'apologie dans cette catégorie n'est notamment pas expresse.

Si cette modification n'a pas pu être retenue par la commission mixte paritaire du fait de l'application des règles de recevabilité (article 45 de la Constitution), la commission a estimé que cette clarification du périmètre de l'article L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile était de nature à faciliter le maintien en rétention d'individus présentant un profil particulièrement dangereux. À l'initiative du rapporteur, elle a en conséquence adopté un amendement COM-14 reprenant cette disposition de clarification.

La commission a adopté l'article 10 bis ainsi rédigé.

---

* ³² Pour une analyse exhaustive, se référer au commentaire de l'article 9 du projet de loi n° 304 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration (2022-2023) figurant au rapport n° 433 de Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère.

* ³³ La loi n° 81-973 du 29 octobre 1981 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France a ainsi créé la première catégorie d'étrangers protégés contre l'expulsion.

* ³⁴ Étude d'impact du projet de loi n° 304 (2022-2023) pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration).

* ³⁵ Amendement n° 602 rect.

* ³⁶ Prévus respectivement aux articles L. 212-1, L. 224-1, L. 225-1 à L. 225-8, L. 227-1 et L. 228-1 à L. 228-7 du code de la sécurité intérieure.

* ³⁷ Prévu à l'article L. 562-2 du code monétaire et financier.

* ³⁸ Prévus respectivement aux articles L. 222-1, L. 312-1 et L. 312-3, L. 321-1, L. 332-1, L. 432-1 et L. 432-4, L. 511-7, L. 512-2 à L. 512-4, L. 631-1 à L. 631-4, L. 731-3 et L. 731-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* ³⁹ La CJUE reconnaît ainsi une « exception d'asymétrie » au principe du contradictoire en matière de lutte anti-terroriste (CJUE, 18 juillet 2012, Kadi II, aff C-584/10 P).

* ⁴⁰ Le Conseil d'Etat a déjà admis que la CNDA prenne en compte des informations anonymisées transmises par l'OFPRA pour ne pas dévoiler une source (Conseil d'État, 19 juin 2017, n° 389 698).

* ⁴¹ Amendement COM-83 du Gouvernement.

* ⁴² Le Conseil constitutionnel a toutefois censuré la possibilité de prolonger la rétention pour une durée maximale de dix-huit mois qui portait atteinte à la liberté individuelle telle que garantie par l'article 66 de la Constitution (décision n° 2011-631 DC du 9 juin 2011, cons. 76).

* ⁴³ Article 29 de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie.

* ⁴⁴ Amendement n° CL1319 de Mathieu Lefèvre.

* ⁴⁵ Une seule occurrence dans un autre code peut être relevée, à l'article 78-3-1 du code pénal.