Projet de loi relatif à l'industrie verte

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE Ier

MESURES DESTINÉES À ACCÉLÉRER LES IMPLANTATIONS INDUSTRIELLES ET À RÉHABILITER LES FRICHES

CHAPITRE IER

Planification industrielle

Article 1er

Inscrire dans les SRADDET des objectifs de développement industriel

Cet article confie aux régions le soin de fixer dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) des objectifs de moyen et long terme en matière de développement industriel.

La commission a ajusté la rédaction afin de mieux préserver la répartition des compétences entre collectivités locales, et a modifié la date de modification des SRADDET pour y inclure ces nouveaux objectifs, afin de la faire coïncider avec la modification visant à y introduire des trajectoires et objectifs en matière de réduction de l'artificialisation des sols, en application de la loi Climat-résilience^1(*).

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les compétences de la région en matière économique ne comprennent pas de volet « aménagement du territoire »

A. Les régions disposent d'une compétence non-exclusive en matière économique

Depuis la loi NOTRe^2(*), la région a pour compétence de « promouvoir le développement économique » de la région (art. L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales). Elle est ainsi responsable de la définition d'orientations en matière de développement économique sur son territoire (article L. 4251-12 du code général des collectivités territoriales).

À ce titre, et depuis la même date, chaque région - qu'elle soit couverte ou non par un SRADDET - élabore un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII)^3(*), qui définit les orientations de la politique de la région dans les domaines :

- des aides aux entreprises (y compris le soutien à l'internationalisation, à l'investissement immobilier et à l'innovation) ;

- de l'attractivité du territoire régional ;

- du développement de l'économie sociale et solidaire, ainsi que de l'économie circulaire.

Parallèlement, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) exercent de plein droit les compétences en matière de développement et d'aménagement économique^4(*). La loi NOTRe a renforcé leurs compétences en matière de développement et d'aménagement économique, en prévoyant le transfert obligatoire, à compter de 2017, de l'ensemble des zones d'activité économiques (ZAE) dans leur champ de compétence.

Dans le respect du SDREII, qui s'applique dans un rapport de compatibilité, ils peuvent également définir, avec les communes, les aides ou les régimes d'aides et décider de l'octroi de ces aides sur leur territoire en matière d'investissement immobilier des entreprises et de location de terrains ou d'immeubles^5(*).

En outre, l'État a conservé, en région, un rôle de soutien à l'investissement et au développement industriel des territoires. Des référents uniques à l'investissement ont notamment, dans chaque région, mission d'accompagner les investissements à forte intensité capitalistique (supérieurs à 10 M€), ou portés par des investisseurs étrangers, en lien avec Business France. Ce soutien de l'État concerne peu, au contraire, les projets de moindre ampleur, portés en particulier par les petites et moyennes entreprises (PME) françaises.

B. Les régions sont compétentes en matière d'aménagement du territoire, mais les Sraddet n'intègrent pas d'objectifs de développement industriel

Aux termes de l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales, la région a également compétence pour « promouvoir l'aménagement de son territoire ». La loi NOTRe a créé, pour les régions métropolitaines hors régions à statut particulier, le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), qui s'est substitué à plusieurs schémas régionaux de planification préexistant, notamment le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE), le schéma régional de cohérence écologique (SRCE), le schéma régional des infrastructures de transport (SRIT) et le plan régional de prévention et gestion des déchets (PRPGD). Le SRADDET permet à la région d'assurer un rôle majeur dans l'aménagement du territoire, et d'assurer des synergies entre les différentes politiques publiques d'aménagement du territoire.

En l'état actuel du droit, le SRADDET^6(*) fixe des objectifs de moyen et long termes en matière :

- d'équilibre et d'égalité des territoires ;

- d'implantation des différentes infrastructures d'intérêt régional ;

-  de désenclavement des territoires ruraux ;

- d'habitat ;

- de gestion économe de l'espace et (depuis la loi Climat-résilience) de lutte contre l'artificialisation des sols ;

- d'intermodalité et de développement des transports de personnes et de marchandises ;

- de maîtrise et de valorisation de l'énergie, de lutte contre le changement climatique, de développement de l'exploitation des énergies renouvelables, y compris (depuis la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat) en matière de production de biogaz ;

- de récupération, de pollution de l'air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets ;

- (depuis la loi ASAP^7(*)) de stratégie aéroportuaire ;

- (depuis la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités) de logistique ;

- (optionnellement, depuis la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables) d'installations agrivoltaïques.

Le schéma peut en outre, aux termes de l'article L. 4251-1 du CGCT, fixer des objectifs dans tout autre domaine contribuant à l'aménagement du territoire, lorsque la région détient en application de la loi une compétence exclusive de planification, de programmation ou d'orientation, que la région décide d'exercer. Le schéma tient alors lieu de document sectoriel de planification, de programmation ou d'orientation.

Dans les régions à statut particulier, non couvertes par un SRADDET, les documents de planification régionaux (schéma directeur de la région d'Ile-de-France (SDRIF), Plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) et schémas d'aménagement régionaux (SAR) en outre-mer), intègrent déjà des objectifs de développement industriel à l'échelle régionale.

Par exemple, pour l'Île-de-France, l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme précise que le SDRIF détermine la localisation préférentielle des extensions urbaines, « ainsi que des activités industrielles, logistiques, artisanales, agricoles, forestières et touristiques ». Sur cette base, le futur SDRIF-E, qui devrait être adopté très prochainement, préserve par exemple des sites d'activité d'intérêt régional existants, en vue d'y accueillir prioritairement des activités industrielles, et précise que les friches industrielles doivent être prioritairement mobilisées pour y redéployer des activités industrielles.

II. Le dispositif envisagé - L'inclusion dans le SRADDET d'objectifs de moyen et long termes en matière de développement industriel

L'article 1^er inclut dans les SRADDET la fixation d'objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière de développement industriel, notamment de localisation des constructions industrielles (art. L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales). Il simplifie par ailleurs la rédaction préexistante concernant la fixation dans le SRADDET d'objectifs en matière de développement et de constructions logistiques.

L'évolution des SRADDET en vue de fixer ces objectifs devra intervenir au plus tard lors de la procédure de modification qui sera engagée pour rendre le SRADDET compatible avec les objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables établis par le décret prévu par l'article L. 141-5-1 du code de l'énergie (non encore paru). Dans son étude d'impact, le Gouvernement indique viser un engagement de la modification des SRADDET en vue d'y intégrer ces nouveaux objectifs, dans toutes les régions, d'ici 2025.

III. La position de la commission - Confier à la région un rôle de planification industrielle, notamment concernant le volet foncier

La commission approuve les dispositions de l'article 1^er, considérant notamment que les objectifs de réduction de l'artificialisation introduits par la loi Climat-résilience nécessitent un meilleur pilotage, au niveau régional, des implantations industrielles.

Cette évolution est cohérente avec la compétence des régions en matière économique, et avec la situation que connaissent déjà les régions à statut particulier (Île-de-France, Corse et outre-mer).

Afin de permettre une meilleure prise en compte de ces nouveaux objectifs fixés dans le SRADDET par les différents niveaux de collectivités, et mieux les articuler avec la problématique de réduction de l'artificialisation des sols, la commission a adopté six amendements.

A. Conforter le rôle de « chef de file » de la région, tout en respectant les compétences des collectivités locales

Afin de garantir le respect des compétences des différents niveaux de collectivités compétentes en matière d'économie (notamment les établissements publics de coopération intercommunale, compétents pour les zones d'activité économiques (ZAE)) et en matière d'urbanisme, la commission a adopté quatre amendements identiques COM-341 (du rapporteur), COM-165, COM-213 et COM-252, supprimant la notion de « localisation des constructions logistiques et industrielles », au profit de la notion de « localisation préférentielle » des installations industrielles.

Cette nouvelle rédaction conforte le rôle du SRADDET en tant que document de planification régionale intégrateur, tout en permettant une meilleure articulation de ses objectifs en matière industrielle avec les initiatives des collectivités locales.

B. Coordonner les modifications à venir des SRADDET en matière de planification industrielle et de lutte contre l'artificialisation des sols

La loi Climat-résilience de 2021 a introduit l'obligation pour les régions d'introduire dans les SRADDET un objectif général de réduction de l'artificialisation des sols. Ce dernier se traduit, dans chaque SRADDET, par la fixation d'une trajectoire permettant d'aboutir, à terme, à l'absence de toute artificialisation nette, ainsi que, par tranche de 10 années, par un objectif de réduction du rythme d'artificialisation de sols. Aux termes du 3° du III de l'article 194 de la loi Climat-résilience, dans chaque région, ce rythme d'artificialisation ne doit pas dépasser, pour la période 2021-2031, la moitié de l'artificialisation constatée sur la décennie précédente (2011-2021).

Or selon les chiffres cités par le Président de la République, la réindustrialisation de la France visée par le projet de loi pourrait nécessiter 20 000 à 30 000 hectares, soit entre 15 et 20 % de la totalité de l'enveloppe disponible à l'échelle nationale pour la première période 2021-2031.

L'étude d'impact accompagnant le projet de loi indique d'ailleurs, à l'appui de l'article 1^er, que « [l]a conciliation entre l'objectif de lutte contre l'artificialisation des sols et celui de reconquête industrielle suggère de mieux identifier les enjeux en matière de développement industriel à l'échelle régionale ».

Afin de renforcer la cohérence entre ces deux objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et de planification industrielle dans le SRADDET, la commission a donc souhaité faire coïncider la modification des SRADDET prévue par l'article 1^er du projet de loi avec celle prévue par l'article 194 de la loi Climat-résilience en vue d'y introduire des objectifs de réduction de l'artificialisation des sols. Elle a pour cela adopté deux amendements identiques COM-318 (amendement du rapporteur) et  COM-211.

En l'état actuel du droit, la modification des SRADDET pour y intégrer les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols devrait entrer en vigueur au plus tard avant février 2024. Par les mêmes amendements, la commission a donc également repoussé la date limite de cette modification^8(*).

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 1 bis (nouveau)

Participation des établissements publics fonciers locaux
au développement industriel des territoires,
notamment via la mobilisation des friches

Introduit à l'initiative du rapporteur, cet article additionnel explicite que les établissements publics fonciers locaux peuvent intervenir en vue d'opérations à visée industrielle.

La commission a adopté ce nouvel article.

Dans un contexte de raréfaction du foncier, notamment en raison des objectifs et trajectoires de réduction de l'artificialisation des sols introduits par la loi Climat-résilience, les établissements publics fonciers locaux (EPFL) sont de plus en plus sollicités pour contribuer à la mise en oeuvre de stratégies d'acquisitions foncières et immobilières, y compris en vue de réaliser des aménagements à vocation industrielle.

Selon une enquête menée en 2022 par Intercommunalités de France, le Cerema et la délégation Territoires d'industrie de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), deux tiers des intercommunalités déclarent avoir refusé des projets d'implantation économique ou subi des déménagements d'entreprises par manque de foncier économique, les besoins étant particulièrement importants pour le secteur industriel et pour celui de la logistique. L'enquête relève également que l'un des freins à une augmentation de la disponibilité du foncier économique par les collectivités est le manque d'outils et d'accompagnement dans la gestion foncière.

Or la description des missions des EPFL, telle qu'elle figure actuellement dans la loi, semble, selon les représentants de l'Association nationale des EPFL, entendus par le rapporteur, être un frein à la mise en place de véritables stratégies foncières et d'aménagement autonomes en la matière.

En effet, aux termes de l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, la mission principale des établissements publics fonciers locaux (EPFL) est de contribuer à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux.

Leur intervention pour soutenir le développement des activités économiques, également mentionnée au troisième alinéa du même article L. 324-1, ne peut intervenir que dans le cadre des stratégies développées en vue de cette mission première.

Afin de fluidifier l'intervention des EPFL en matière d'aménagement industriel, la commission a donc précisé que leur action pouvait viser le développement industriel. Elle a donc adopté l'amendement COM-319 du rapporteur.

En cohérence avec l'objectif de lutte contre l'étalement urbain et la limitation de l'artificialisation des sols, elle a aussi précisé, par le même amendement, que les EPFL peuvent, pour l'exercice de leurs missions, procéder par acquisition et réhabilitation de friches, qu'il s'agisse de redonner une vocation industrielle à celles qui étaient précédemment occupées par des infrastructures tertiaires, ou de procéder à des opérations de renaturation, en vue de compenser des opérations nécessitant de l'artificialisation nouvelle.

La commission a adopté l'article additionnel ainsi rédigé.

Article 1 ter (nouveau)

Fixation de cibles indicatives de production nationale
pour les composants nécessaires à la production d'énergie renouvelable

Introduit à l'initiative de MM. Bernard Buis et François Patriat, cet article additionnel prévoit que soient fixées, dans la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), des cibles indicatives de production nationale des principaux composants et matériels nécessaires au déploiement des énergies renouvelables.

La commission a adopté ce nouvel article.

La programmation annuelle de l'énergie (PPE) détermine les modalités d'action des pouvoirs publics pour la gestion de l'énergie en France métropolitaine (hors Corse). Son contenu est fixé par décret^9(*). La PPE est révisée tous les 5 ans au moins. La prochaine PPE sera élaborée en 2023.

Le contenu de la PPE est défini par la loi. L'article L. 141-2 du code de l'énergie dispose ainsi que la PPE contient des volets relatifs :

- à la sécurité d'approvisionnement (1°) ;

- à l'amélioration de l'efficacité énergétique et à la baisse de la consommation d'énergie primaire (2°) ;

- au développement des énergies renouvelables et de récupération (3°) ;

- au développement équilibré des réseaux, du stockage et de la transformation des énergies et du pilotage de la demande d'énergie (4°) ;

- à la préservation du pouvoir d'achat des consommateurs et de la compétitivité des prix de l'énergie (5°) ;

- aux besoins de compétences dans le domaine de l'énergie (6°).

Aux termes du dernier alinéa du même article L. 141-2, les cinq derniers volets doivent en outre préciser notamment les enjeux de développement et de diversification des filières industrielles sur le territoire national.

Pour faire émerger ou consolider des producteurs français dans les domaines des énergies renouvelables pour conforter l'industrie française « verte », il est indispensable de leur donner des perspectives claires en matière de volumes de marché. La PPE, portant sur deux périodes successives de 5 ans, permettra de fixer des cibles de moyen terme qui permettront de donner une meilleure visibilité aux industriels.

Il est donc tout à fait cohérent de prévoir, comme le fait ce nouvel article, introduit par l'amendement COM-347, que la PPE fixe des cibles de production nationale des principaux composants et matériels nécessaires des énergies renouvelables.

La commission approuve en outre la précaution consistant à préciser que ces cibles ne sont qu'indicatives, et tiennent compte des objectifs de puissance installée, qui permet de souligner que ces cibles ne sont pas impératives, et doivent rester pertinentes par rapport aux capacités de production dans le domaine des énergies renouvelables.

La commission a adopté l'article additionnel ainsi rédigé.

CHAPITRE IV

Réhabiliter les friches pour un usage industriel

Article 5

Faciliter la libération des fonciers industriels après cessation d'activité,
via une extension du système des attestations de mise en sécurité
et réhabilitation, l'amélioration du dispositif du tiers demandeur
et la création d'une obligation de mise à l'arrêt partielle

Cet article vise, pour faciliter la libération de fonciers industriels en vue de leur réutilisation, à améliorer la gestion des cessations d'activité. À cette fin, il :

- permet, de manière optionnelle, l'intervention de bureaux d'études certifiés pour attester de la mise en sécurité et de la réhabilitation des sites classés « installations classées pour la protection de l'environnement » (ICPE), pour les cessations d'activité notifiées avant le 1^er juin 2022 ;

- étend le champ des opérations pouvant être prises en charge par un tiers demandeur, tout en précisant les obligations du dernier exploitant ;

- permet au préfet de mettre en demeure un exploitant d'ICPE de mettre à l'arrêt une partie de l'installation qui n'a pas été exploitée durant trois années consécutives, et de fixer un délai contraignant pour la remise en état du site.

La commission a adapté les obligations de réhabilitation du site après cessation d'activité, pour les exploitants d'ICPE, en vue de favoriser de nouveaux usages industriels ; elle a également introduit la possibilité, pour un tiers demandeur, d'intervenir en amont de la cessation d'activité, afin de prévenir la constitution de friches.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Malgré un régime juridique théoriquement très contraignant pour les activités polluantes, la complexité des opérations de remise en état et réhabilitation des friches industrielles stérilise de facto des surfaces importantes de foncier industriel

A. Les exploitants d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) sont soumis à une double obligation de mise en sécurité et de réhabilitation du site

Lorsqu'une installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) est définitivement mise à l'arrêt, son exploitant est soumis à une double obligation de :

- mise en sécurité du site, qui doit intervenir dès l'arrêt définitif des installations^10(*). La mise en sécurité vise à ce que ce dernier ne porte pas atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement (commodité du voisinage, santé, sécurité ou salubrité publiques, agriculture, protection de la nature, de l'environnement et des paysages, utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, utilisation rationnelle de l'énergie, conservation des sites et monuments et des éléments du patrimoine archéologique) ;

- réhabilitation du site, afin de permettre sa réutilisation en vue d'un autre usage ; cette dernière doit également, en principe, intervenir sans délai.

Ces obligations sont graduées, selon que l'ICPE concernée est soumise à autorisation, enregistrement ou simple déclaration^11(*).

Obligations auxquelles sont soumises les ICPE, en fonction de leur régime

Type d'ICPE	Soumise à autorisation	Soumise à enregistrement	Soumise à déclaration
Obligation de mise en sécurité	Mise dans un état tel que le site ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1.	Mise dans un état tel que le site ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et, le cas échéant, à l'article L. 211-1 (gestion équilibrée et durable de la ressource en eau).	Mise dans un état tel que le site ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1.
Obligation de réhabilitation	Pour les ICPE autorisées avant le 1^er février 2004 :	Pour les ICPE enregistrées avant 2009 :	Mise dans un état qui permette un usage futur du site comparable à celui de la dernière période d'exploitation (information du propriétaire du terrain et de l'autorité compétente en matière d'urbanisme).
	remise en état qui permette un usage futur déterminé a posteriori conjointement avec l'autorité compétente en matière d'urbanisme et, le cas échéant, le propriétaire du terrain ou, à défaut, dans un état qui permette un usage futur du site comparable à celui de la dernière période d'exploitation (possibilité pour le préfet, dans les cas où cet usage serait manifestement incompatible avec celui prévu dans les documents d'urbanisme en vigueur au moment de la réhabilitation, de fixer des prescriptions de réhabilitation plus contraignantes).
	Pour les ICPE autorisées à compter du 1^er février 2004 :	Pour les ICPE enregistrées à compter de 2009 :
	remise en l'état déterminée a priori par l'arrêté d'autorisation, après avis de l'autorité compétente en matière d'urbanisme et, le cas échéant, du propriétaire du terrain.

B. Les récentes évolutions législatives qui ont permis aux exploitants responsables de la mise en sécurité et de la réhabilitation du site de faire intervenir des tiers qualifiés n'ont pas permis de lever totalement les blocages pouvant déboucher sur la stérilisation de foncier industriel

a) Depuis le 1^er juin 2022, des tiers certifiés doivent attester la bonne réalisation des obligations de mise en sécurité et réhabilitation, ce qui doit théoriquement permettre d'accélérer la libération des fonciers, pour les cas non problématiques

L'article 57 de la loi n° 2020-1525 d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP) a introduit de nouvelles modalités pour les exploitants d'ICPE pour remplir leurs obligations de mise en sécurité et réhabilitation du site après cessation d'activité : pour les cessations d'activité notifiées à compter du 1^er juin 2022, l'exploitant est désormais tenu de faire intervenir des sociétés tierces qualifiées (bureaux d'études) certifiées pour attester de la mise en sécurité du site pour les ICPE soumises à autorisation et à enregistrement, ainsi que pour certaines catégories d'ICPE soumises à déclaration^12(*) et, pour les installations soumises à enregistrement et soumises à autorisation, de la réhabilitation du site.

Selon les données fournies par la direction générale de la prévention des risques (DGPR) du ministère de la transition écologique, depuis le 1^er juin, 314 ICPE soumises à autorisation ou à enregistrement et environ 300 ICPE soumises à déclaration ont été concernées par le dispositif d'attestations.

Du point de vue du Gouvernement, comme indiqué dans l'étude d'impact du projet de loi, l'intervention d'un bureau d'études certifié permet de rendre le processus plus fluide et plus rapide dans les cas simples.

De fait, l'obligation de faire appel à de tels tiers a pu s'accompagner de l'établissement de délais réglementaires encadrant la procédure, notamment de réhabilitation (6 mois à compter de la notification de cessation d'activité, pour que l'exploitant remette son mémoire de réhabilitation ; 4 mois à compter de la réception de ce dernier, pour l'inspection des installations classées, pour faire part de ses éventuelles réserves ; puis, après éventuels travaux de réhabilitation : 2 mois à compter de la réception de l'attestation délivrée à l'issue de l'achèvement des travaux de réhabilitation des travaux, pour l'inspection des installations classées, pour faire part de ses éventuelles réserves), permettant d'assurer un traitement administratif rapide des processus de cessation d'activité, notamment par l'introduction du principe du « silence vaut accord », donnant ainsi une meilleure visibilité aux industriels sur le délai complet de réalisation du processus de cessation d'activité.

Dans les cas les plus complexes, le Gouvernement estime que la nouvelle procédure a permis de sécuriser les exploitants.

Le dispositif étant entré en vigueur il y a tout juste un an, aucune évaluation n'est cependant, pour l'heure disponible, concernant l'efficacité du dispositif. La DGPR indique qu'avec une soixantaine de prestataires certifiés capables de délivrer des attestations de mise en oeuvre des mesures de mise en sécurité et une quarantaine de prestataires certifiés en capacité de délivrer des attestations concernant l'adéquation des mesures proposées pour la réhabilitation du site et la mise en oeuvre de ces mesures, et sur la base de l'absence de signalement des exploitants d'ICPE concernant d'éventuelles difficultés à trouver des prestataires qualifiés, ces derniers sont en nombre suffisant.

b) La procédure de tiers demandeur a permis d'accélérer la réhabilitation et la réutilisation des fonciers industriels valorisables

Les procédures de tiers demandeur et de changement d'usage ont été instaurées par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (« loi ALUR »), et son décret d'application n° 2015-1004 du 18 août 2015.

Actuellement régies par l'article L. 512-21 du code de l'environnement, elles visent à atténuer les effets que peut avoir la crainte des industriels de voir leur responsabilité engagée, si une pollution est découverte sur un site après sa vente, et d'être chargés des coûts de remise en état afférents.

En effet, la responsabilité de l'exploitant concernant la pollution des sols ou le risque de pollution des sols court pendant 30 ans à compter de la notification de la cessation de l'activité, et ne peut pas être écartée par les dispositifs classiques d'exclusion ou de partage de responsabilité, dans le cadre de contrat de droit privé. De ce fait, certains industriels peuvent être tentés, par crainte qu'un exploitant ou un usager futur du site ne découvre des pollutions antérieures, de conserver des fonciers non utilisés pendant de longues périodes, ce qui aboutit à la création de friches.

La procédure du tiers demandeur permet de transférer tout ou partie de la remise en état d'un site à un tiers, qui prend alors en charge les coûts de réhabilitation et en devient responsable en lieu et place du dernier exploitant, vis-à-vis de l'administration - l'aléa lié à d'éventuelles pollutions résiduelles découvertes après l'acquisition étant alors pris en charge par une police d'assurance spécifique dite « garantie de passif environnemental résiduel » (également appelée « décennale environnement »,, par analogie à la « décennale construction »). La détermination de l'usage postérieur du site est effectuée par le tiers demandeur en accord avec le propriétaire du terrain (s'il diffère de l'exploitant de l'ICPE mise à l'arrêt) et l'autorité compétente en matière d'urbanisme, puis validée par le préfet, au regard notamment de l'usage prévu des terrains concernés, tel que prévu par les documents d'urbanisme en vigueur. Un « arrêté de substitution », pris par le préfet définit alors les travaux à réaliser, ainsi que le montant des garanties financières que le tiers demandeur est tenu de constituer, et qui s'élèvent au montant des travaux de réhabilitation prévus^13(*).

D'après les données fournies par la DGPR, la procédure de tiers demandeur a été initiée, depuis 2015, pour environ 120 dossiers de cessation d'activité, et a débouché sur environ 80 arrêtés de substitution, soit en moyenne une dizaine par an, soit un peu moins de 1 % du nombre total de cessations d'activités d'ICPE.

La procédure de tiers demandeur permet d'éviter de doublonner la phase de réhabilitation du site (par l'exploitant, avec remise en un état similaire à la prise de possession, puis par l'aménageur, adapté à l'usage futur du site) et de mutualiser les moyens, avec une réhabilitation directement pour l'usage projeté par le tiers demandeur, permettant ainsi des gains de temps et de moyens. Elle permet également de réhabiliter des sites pour lesquels l'exploitant n'a pas les moyens de réaliser la remise en état, ou pour lesquels l'exploitant a disparu.

Le dispositif est cependant inégalement utilisé, en fonction des possibilités de valoriser ultérieurement le foncier ainsi pris en charge : particulièrement utile et utilisé pour les friches urbaines, où le coût des éventuelles dépollutions est compensé par le prix élevé de l'immobilier, il trouve moins fréquemment à s'appliquer pour les terrains où le prix immobilier est bas. Pour cette même raison, il est principalement utilisé pour des opérations de réhabilitation aux fins de logement, beaucoup plus rarement dans l'optique de réimplanter sur les mêmes fonciers des installations industrielles. Ainsi, depuis sa création, la procédure du tiers demandeur a été utilisée, selon les données fournies par la DGPR, seulement 17 fois (soit environ 15 % des cas) pour réaliser un projet industriel, tandis que les projets résidentiels ont représenté plus de la moitié des cas. Une partie des friches réhabilitées sont également désartificialisées.

Par ailleurs, en cas de défaillance du tiers demandeur, le dernier exploitant demeure responsable de la réhabilitation du site. Si les garanties obligatoirement constituées par le tiers demandeur à hauteur du montant des travaux de réhabilitation prévu doivent normalement permettre de financer ces derniers dans tous les cas, l'éventuelle impossibilité de les mobiliser, ou plus simplement l'absence de compétences ou d'ingénierie de la part du dernier exploitant, font que les exploitants d'ICPE peuvent se montrer réticents à recourir à ce dispositif.

c) Le pouvoir du préfet de mettre en demeure un exploitant d'engager la procédure de l'arrêt définitif d'une ICPE ne répondant plus aux critères d'activité pertinents ne concerne actuellement que des sites dans leur intégralité

La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages (« loi Bachelot ») a prévu que, lorsqu'une ICPE n'a pas été exploitée pendant trois années consécutives, le préfet peut mettre en demeure l'exploitant de procéder à la mise à l'arrêt définitif (article L. 512-19 du code de l'environnement). L'article 20 de la loi « ASAP » a en outre donné pouvoir au préfet de fixer un délai contraignant pour la réhabilitation d'un site après cessation d'activité d'une ICPE, après consultation de l'exploitant (et, s'il diffère, du propriétaire du terrain) et de l'autorité compétente en matière d'urbanisme (art. L. 512-22 du code de l'environnement).

Depuis la loi « ASAP » également, l'arrêt définitif qui marque l'obligation pour un exploitant de déclencher une notification de cessation d'activités est acquis soit en raison de l'arrêt total de l'activité classée concernée, soit du seul fait de la réduction de l'activité en-dessous du seuil d'entrée de la nomenclature des installations classées (article R. 512-75-1 du code de l'environnement).

Dans tous les cas, cette cessation d'activité ne peut concerner que des sites dans leur intégralité.

II. Le dispositif envisagé - Une amélioration à la marge des procédures existantes en matière de cessation d'activité des ICPE

A. Étendre aux cessations d'activités intervenues avant le 1^er juin 2022, de manière optionnelle, le recours aux attestations de mise en conformité avec les obligations de mise en sécurité et de réhabilitation

Aux termes de la loi « ASAP », les nouvelles modalités de cessation d'activité, impliquant le recours obligatoire à des bureaux d'études certifiés pour attester la bonne réalisation des opérations de mise en sécurité et de réhabilitation du site après cessation d'activité, dans les conditions mentionnées ci-dessus, et les nouvelles, coexistent, selon que la notification a été effectuée après ou avant le 1^er juin 2022. La loi « ASAP » n'a pas prévu la possibilité, pour les exploitants d'ICPE qui le souhaiteraient, de faire appel à des bureaux d'études certifiés pour attester des mesures de mise en sécurité et/ou de réhabilitation, si la notification de cessation d'activité est intervenue antérieurement au 1^er juin 2022.

Aux termes de l'article 5, les exploitants d'ICPE soumises à autorisation ou à enregistrement dont la cessation d'activité a été notifiée à l'administration avant le 1^er juin 2022 pourront bénéficier de ce dispositif, de manière optionnelle.

Ce recours dérogatoire concernera uniquement le volet réhabilitation (adéquation des mesures proposées et bonne mise en oeuvre de ces mesures), à l'exclusion du volet mise en sécurité, dont la bonne mise en oeuvre préalable conditionnera l'accès au dispositif.

Cette possibilité de recourir au système d'attestations ne leur serait en outre ouverte qu'à la condition que le site n'ait pas fait l'objet de prescriptions préfectorales pour imposer des travaux ou des mesures de surveillance.

Elle sera ouverte uniquement jusqu'au 1^er janvier 2026.

B. Étendre et clarifier le dispositif du tiers demandeur pour sécuriser les exploitants et améliorer l'efficacité du dispositif

L'article 5 permet au tiers demandeur de procéder, en plus de la réhabilitation du site, à sa mise en sécurité, qui aux termes du droit actuel continue à incomber au dernier exploitant de l'installation classée même si un tiers demandeur se charge de la réhabilitation. Par cohérence, l'article prévoit que le montant des garanties financières exigées du tiers demandeur doit couvrir à la fois les travaux de réhabilitation prévus, comme actuellement, et les travaux de mise en sécurité qui pourraient lui incomber, dans le cas où il en prend effectivement la charge.

Il précise également que la responsabilité résiduelle du dernier exploitant, en cas de défaillance du tiers demandeur et d'impossibilité de mobiliser les garanties financières constituées par ce dernier, concerne uniquement la mise en sécurité du site (à l`exclusion de sa réhabilitation).

C. Permettre au préfet de déclencher la procédure de mise en arrêt et de réhabilitation d'une partie de site inutilisée

L'article 5 élargit le pouvoir du préfet de mettre en demeure un exploitant de procéder à la mise à l'arrêt définitif d'une installation qui n'a pas été exploitée durant trois années consécutives (ou qui est passée en-dessous des seuils pertinents^14(*)), au cas d'une partie d'installation sise sur un terrain déterminé.

Par coordination, il prévoit que le préfet peut fixer un délai contraignant pour la réhabilitation du site pour une telle partie d'installation, lorsque cette dernière a été mise à l'arrêt définitif, comme il peut déjà le faire lorsque l'ensemble d'une ICPE est mise à l'arrêt. Selon l'étude d'impact, cette mesure devrait trouver particulièrement à s'appliquer sur des vastes plateformes, où sont exploitées diverses activités classées ICPE.

III. La position de la commission - Accélérer la mobilisation des friches à destination industrielle

A. Dans un contexte de raréfaction du foncier, la réutilisation des friches est un enjeu de moyen et de long terme

Le Président de la République a, dans une allocution publique, estimé la superficie nécessaire à la réindustrialisation de la France dans les années qui viennent entre 20 000 et 30 000 hectares. Les besoins en grands sites, voire en très grands sites (plus de 50 ha), par exemple pour les installations de type « gigafactories », sont particulièrement importants, et ne pourraient que rarement, en l'état, être satisfaits^15(*).

Parallèlement, la superficie occupée par des friches industrielles en France est estimée, selon les sources, à entre 90 000 et 150 000 hectares^16(*). Cependant, l'équivalence des chiffres des besoins en foncier industriel et des surfaces de friches existantes ne doit pas laisser penser que la réindustrialisation pourra se faire principalement sur ces friches industrielles.

Le préfet Rollon Mouchel-Blaisot, chargé par les ministres Christophe Béchu et Roland Lescure d'une mission interministérielle de mobilisation pour le foncier industriel, lors de son audition par le rapporteur, a ainsi estimé que sur le besoin total en foncier industriel d'ici 2030, 8 000 ha pourraient passer par la réhabilitation de friches, le reste passant principalement par de l'artificialisation nouvelle. Outre l'inadéquation des localisations ou des aménités présentées par ces friches, la réhabilitation des friches industrielles, notamment lorsqu'elles sont polluées, est un dispositif coûteux et long, qui s'accorde mal avec l'urgence de la réindustrialisation, pour laquelle les projets doivent être lancés très rapidement, dès les prochains mois.

Réciproquement, la réhabilitation des friches industrielles peut viser un spectre bien plus large que le simple usage industriel, en fonction des contraintes, des besoins et des priorités des territoires. Il est souvent plus facile, dans l'immédiat, de les mobiliser pour des opérations de renaturation qui pourront venir compenser, du point de vue de l'artificialisation des sols, la consommation d'espaces naturels plus immédiatement disponibles pour de nouvelles implantations industrielles, et, par l'augmentation de l'offre de foncier faire baisser le coût d'acquisition de ce dernier, qui peut représenter en moyenne environ un tiers des montants d'investissement des projets d'implantation industrielle en France^17(*).

B. Accélérer la mobilisation des friches industrielles en rationalisant les usages et les procédures

La commission a estimé que pour permettre une mobilisation plus rapide des friches industrielles, il convenait de lever les blocages propres à retenir les industriels de s'y réinstaller, tout en facilitant l'intervention des tiers demandeurs, mieux à même de mener à bien des opérations de requalification.

À cette fin, elle a adopté deux amendements complémentaires.

L'amendement COM-323 du rapporteur prévoit que les prescriptions de remise en état du site au moment de la cessation d'activité qui sont arrêtées par le préfet, lorsqu'une ICPE soumise à autorisation ou à enregistrement débute son activité, viseront, sauf exception - notamment en cas d'opposition du maire, au vu de l'usage futur de la zone concernée - à permettre un nouvel usage industriel. La mesure vise à tirer parti des obligations différenciées en matière de dépollution des sols, en fonction de l'usage des sites, pour restreindre les coûts d'installation pour les industriels, et ainsi prévenir la constitution de friches.

Parallèlement, la commission a adopté l'amendement COM-322 du rapporteur, qui permet à un tiers demandeur d'obtenir l'autorisation préfectorale requise et d'intervenir sur un site avant même la cessation d'activité. Une telle anticipation vise également à prévenir la constitution de friches industrielles. Elle pourra notamment fluidifier la réimplantation d'activités industrielles sur du foncier industriel, lorsque l'exploitant qui cesse son activité n'a pas les moyens de procéder à la réhabilitation requise, ou n'a pas les moyens financiers d'opérer une remise de garantie de passif (servant à couvrir les frais de réhabilitation futurs) au bénéfice du nouvel exploitant, en réduisant le temps de latence entre la cessation d'activité et sa reprise par le nouvel exploitant.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 5 bis (nouveau)

Visée industrielle de l'expropriation
faisant suite à une déclaration d'état d'abandon manifeste

Introduit à l'initiative du rapporteur, cet article précise que la procédure de déclaration d'état d'abandon manifeste peut être menée aux fins d'installation d'implantations industrielles, afin notamment de favoriser la réimplantation de telles installations sur des friches industrielles.

La commission a adopté ce nouvel article.

La procédure de déclaration d'état d'abandon manifeste, décrite aux articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général de collectivités territoriales, permet à une commune d'acquérir des terrains ou immeubles via une procédure d'expropriation, lorsqu'ils ne sont plus entretenus.

Après une phase obligatoire de recherche du propriétaire et de publicité, par la commune, de son intention de déclarer une parcelle en état d'abandon manifeste (visant à permettre au propriétaire de se manifester pour remédier à la situation) le conseil municipal peut déclarer définitivement une parcelle en état d'abandon manifeste, et décider d'en poursuivre l'expropriation.

La décision du conseil municipal doit impérativement préciser à quelle fin est poursuivie la procédure. Ces finalités possibles sont limitativement énumérées à l'article L. 2243-3 du code général des collectivités territoriales : il s'agit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d'habitat, ou de « tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement ». Depuis la loi 3DS^18(*), figure également parmi les finalités la création de réserves foncières permettant la réalisation de telles opérations. La même loi 3DS a également supprimé la restriction selon laquelle la procédure de déclaration en état d'abandon manifeste ne pouvait être mise en oeuvre qu'à l'intérieur du périmètre d'agglomération d'une commune, rendant potentiellement plus fréquents les cas où une commune souhaiterait l'utiliser pour remédier à la situation d'abandon de parcelles à vocation industrielle^19(*).

La jurisprudence a déjà admis, pour la mise en oeuvre de cette procédure, le bien-fondé d'une finalité économique, du moment qu'elle peut être considérée d'intérêt collectif (ce critère s'appréciant au cas par cas).

Cette possibilité demeure pourtant méconnue des collectivités. La commission a adopté un amendement COM-320 du rapporteur, précisant la possibilité pour les collectivités de mobiliser la procédure de déclaration d'état d'abandon manifeste en vue de l'implantation d'installations industrielles. Elle pourra notamment trouver une application pour réinstaller de l'industrie sur des friches industrielles constituées ou en devenir.

Le rapporteur regrette par ailleurs de n'avoir pas pu, en raison des règles de recevabilité financière des initiatives parlementaires au regard de l'article 40 de la Constitution, porter de mesures visant :

- d'une part, à prendre en compte obligatoirement, lors de l'évaluation par le service du Domaine qui sert de base à la fixation du montant de l'indemnité provisionnelle allouée aux propriétaires au cours de la procédure d'expropriation de terrains ayant fait l'objet d'une déclaration d'état d'abandon manifeste, puis lors de la fixation de l'indemnité d'expropriation par le juge, les coûts prévisionnels de dépollution du site.

En effet, si la Cour de cassation a admis qu'un juge de l'expropriation tienne compte des coûts de dépollution d'un terrain pour fixer les indemnités d'expropriation et que le propriétaire supporte donc le coût de remise en état des sols^20(*), une telle prise en compte n'est pas automatique, ce qui conduit dans certains cas à ce que les collectivités - dans le cas d'une expropriation faisant suite à déclaration d'état d'abandon manifeste, comme dans d'autres cas d'expropriation - soient amenées à verser au propriétaire de lourdes indemnités, bien supérieures à la valeur réelle du terrain, une fois déduits les coûts de dépollution ;

- d'autre part, à ramener de trente à dix ans, sur l'ensemble du territoire, le délai permettant de présumer des biens « sans maître », dans le cas d'une succession ainsi que cela a été fait, pour les seuls biens situés dans le périmètre d'une grande opération d'urbanisme (GOU) ou d'une opération de revitalisation de territoire (ORT) par la loi 3DS^21(*) (art. L. 1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques).

Des initiatives du Gouvernement à ce sujet seraient les bienvenues pour redonner aux collectivités des marges de manoeuvre et davantage de réactivité, pour l'acquisition de biens en état d'abandon.

La commission a adopté l'article additionnel ainsi rédigé.

Article 5 ter (nouveau)

Prise en compte des friches dans les orientations du ScoT

Introduit à l'initiative du rapporteur, cet article intègre la prise en compte, dans les orientations des schémas de cohérence territoriale (SCoT), des friches.

La commission a adopté ce nouvel article.

La mobilisation des friches est un levier important pour desserrer la contrainte sur le foncier et favoriser l'implantation d'activités industrielles, souvent très consommatrices d'espace.

Pour rappel, le décret « nomenclature » du 29 avril 2022^22(*), pris en application de l'article 192 de la loi Climat-résilience, considère comme surfaces artificialisées (et sur lesquelles les nouvelles constructions ne sont pas décomptées comme artificialisation pour l'atteinte des objectifs de réduction de l'artificialisation) les surfaces « à usage de production secondaire ou tertiaire, ou d'infrastructures notamment de transport ou de logistiques ». La nouvelle rédaction du décret, actuellement en cours d'élaboration, devrait confirmer et préciser la qualification des friches en tant que surfaces artificialisées. Les constructions et aménagements sur friches ne sont donc pas décomptées des enveloppes d'artificialisation qui échoient aux collectivités, aux termes de la loi Climat-résilience.

En même temps qu'elle a fixé des objectifs de réduction de l'artificialisation des sols au niveau national, et prévu leur déclinaison territoriale, la loi Climat-résilience a introduit dans les plans locaux d'urbanisme (PLU) la fixation d'objectifs chiffrés de la modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, et prévu que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLU devait tenir compte, s'il prévoyait l'ouverture à l'urbanisation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, de la « capacité à mobiliser effectivement les locaux vacants [et] les friches »^23(*). Une disposition parallèle a été introduite pour les cartes communales^24(*). Dans les deux cas, il s'agit de démontrer que les capacités de densification dans les espaces déjà urbanisés sont d'ores et déjà mobilisées, avant d'envisager de l'artificialisation nouvelle.

Parallèlement, le décret « SRADDET » du 29 avril 2022^25(*) a introduit la prise en compte, dans le rapport d'objectif des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) du potentiel de réhabilitation des friches^26(*), pour la territorialisation des objectifs et trajectoires de réduction de l'artificialisation sur le territoire de la région, en cohérence avec le « chef de filat » de la région en matière d'aménagement.

Seuls les SCoT, documents intermédiaires - lorsqu'ils existent - entre les documents régionaux de planification et les documents d'urbanisme locaux, n'ont à ce jour aucune obligation de prendre en compte spécifiquement les friches, et ce alors même qu'ils semblent une échelle pertinente pour piloter la gestion des friches, en ce qu'il est à la fois suffisamment proche des territoires pour en avoir une connaissance fine, en lien avec les communes, et d'une superficie suffisante pour pouvoir, davantage que les communes, individuellement, mettre au point de véritables stratégies de mobilisation territorialisée des friches.

Les SCoT sont composés d'un projet d'aménagement stratégique (PAS), qui fixe des objectifs stratégiques et prospectifs à horizon de 20 ans, et d'un document d'orientation et d'objectifs (DOO) qui définit des orientations localisées, parfois chiffrées, autour de trois axes : développement économique, logement, mobilités et équipements, et transitions écologique et énergétique et préservation des ressources naturelles. Le document d'orientation et d'objectifs comprend un document d'aménagement artisanal, commercial et logistique (DAACL), qui fixe les orientations pour les projets soumis à autorisation d'exploitation commerciale, notamment en ce qui concerne la détermination de leurs conditions d'implantation^27(*).

La commission a adopté un amendement COM-321 du rapporteur, incluant la prise en compte des friches existantes dans le projet d'aménagement stratégique (PAS) du SCoT, ainsi que dans le volet du DOO dédié aux implantations économiques.

La commission a adopté l'article additionnel ainsi rédigé.

Article 6

Réformer le mécanisme de garanties financières relatives aux obligations de mise en sécurité et de réhabilitation

Cet article réforme le mécanisme de garanties financières destinées à financer les opérations de remise en état d'un site occupé par certaines catégories d'ICPE polluantes après cessation d'activité, en supprimant l'obligation, pour les moins polluantes d'entre elles, de constituer des garanties financières, et en mettant en place un double mécanisme de :

- consignation de sommes en cas de non-respect des mesures conservatoires imposées par l'administration en cas d'exploitation illégale d'ICPE, sans mise en demeure préalable ;

- séniorisation des créances environnementales, en cas de liquidation judiciaire de l'entreprise.

La commission a adopté trois amendements identiques supprimant la réduction du champ des ICPE devant constituer des garanties financières, ainsi que deux amendements de précision juridique.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Le système de garanties financières visant à sécuriser le financement des opérations de mise en sécurité et réhabilitation des installations polluantes est jugé inefficace

A. Certaines catégories d'ICPE sont soumises à l'obligation de constituer des garanties financières avant leur mise en activité, afin de sécuriser le financement des opérations de mise en sécurité et réhabilitation du site après cessation d'activité

Depuis 2012, aux termes de l'article L. 516-1 du code de l'environnement, la mise en activité de certaines catégories d'ICPE présentant des risques importants de pollution ou d'accidents^28(*), est subordonnée à la constitution de garanties financières, destinées à assurer la remise en état du site. Ce système de garanties financières vise à sécuriser financièrement ces opérations, en cas d'insolvabilité - éventuellement organisée - de l'exploitant qui en est responsable.

Les opérations concernées comprennent :

- la surveillance du site ;

- le maintien de la sécurité de l'installation ;

- les éventuelles interventions nécessaires en cas d'accident, lors de la période d'activité du site comme après sa fermeture ;

- la réhabilitation du site après la fermeture.

Alors que les dispositions de cet article ne s'entendaient jusqu'en 2021 que comme la mise en sécurité du site, l'article 223 de la loi Climat-résilience, introduit par amendement en séance au Sénat, pour faire suite aux conclusions de la Commission d'enquête sénatoriale sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols qui ont accueilli des activités industrielles et minières, et sur les politiques publiques et industrielles de réhabilitation de ces sols, a introduit la notion de « réhabilitation », au sens de l'article L. 556-1-A du code de l'environnement, à savoir « la mise en compatibilité des sols avec, d'une part, la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et, le cas échéant, à l'article L. 211-1 [mise en sécurité] et, d'autre part, l'usage futur envisagé pour le terrain [réhabilitation à proprement parler] ».

Les ICPE concernées par l'obligation de constituer des garanties financières sont les ICPE soumises à autorisation et à enregistrement « susceptibles, en raison de la nature et de la quantité des produits et déchets détenus, d'être à l'origine de pollutions importantes des sols ou des eaux » (5° de l'article R. 516-1 du code de l'environnement)^29(*). Selon l'étude d'impact, environ 1 200 ICPE, appartenant à quelque 70 rubriques différentes parmi les 300 rubriques de la nomenclature des ICPE, seraient actuellement soumises à l'obligation de constituer des garanties financières au titre du 5° de l'article R. 516-1 du code de l'environnement, pour un montant total de près de 900 millions d'euros.

Pour chaque installation, le montant des garanties financières exigées est fixé par l'arrêté d'autorisation d'exploitation, sur la base du chiffre fourni par l'exploitant^30(*), qui l'établit en se basant sur l'arrêté ministériel du 31 mai 2012 relatif aux modalités de détermination et d'actualisation du montant des garanties financières pour la mise en sécurité des installations classées et des garanties additionnelles en cas de mise en oeuvre de mesures de gestion de la pollution des sols et des eaux souterraines, en annexe duquel figurent des formules de calcul forfaitaires.

Les garanties peuvent être constituées soit par consignation auprès de la Caisse des dépôts et consignations (moins de 1 % des cas), soit auprès d'un organisme privé de cautionnement (dans la très grande majorité des cas).

En cas de manquement aux obligations de constituer ces garanties financières, l'exploitant s'expose à des poursuites pénales, à une amende administrative (4° du II de l'article L. 171-8 du code de l'environnement) et à l'obligation, prononcée par l'autorité administrative, de consigner la somme correspondante.

B. En pratique, les fonds sont rarement disponibles lorsque les garanties sont appelées pour financer des opérations de remise en état de sites pollués

Lorsque, après cessation d'activité, l'exploitant ne s'acquitte pas de ses obligations de mise en sécurité et de réhabilitation du site, le préfet peut appeler et mettre en oeuvre les garanties financières, après avoir mis en demeure l'exploitant de satisfaire à ses obligations (art. R. 516-3 et I de l'art. L. 171-8 du code de l'environnement). Les garanties financières peuvent également être appelées par le préfet en cas de liquidation judiciaire de l'exploitant ou de disparition de l'exploitant (art. R. 516-3 du code de l'environnement).

Le système est cependant jugé peu efficace, en raison notamment de la difficulté à faire effectivement constituer les garanties par les exploitants, puis à les mobiliser.

En effet, selon l'étude d'impact, depuis la mise en place du dispositif en 2012, seules dix garanties financières ont été appelées, la moitié d'entre elles s'étant révélées infructueuses.

L'indisponibilité des garanties financières au moment de l'appel peut avoir plusieurs motifs, notamment le non-renouvellement de la caution, dont la durée minimum de validité n'est que de deux ans (notamment quand, lorsque la situation financière d'un exploitant se dégrade, les primes d'assurance nécessaires au maintien de ces garanties ne sont plus versées), qui a une durée limitée dans le temps, et la difficulté à mobiliser ces garanties auprès des organismes de cautionnement (en raison notamment du bénéfice dit « de discussion », que l'organisme de cautionnement peut opposer au créancier en cas de poursuites dirigées contre lui, afin d'obliger le créancier à poursuivre d'abord le débiteur principal).

C. En cas d'exploitation illégale d'un site, l'autorité administrative peut imposer des mesures séquencées

Au titre de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, en cas d'exploitation illégale d'un site au titre des autorisations, enregistrements, etc., obligatoires conformément au code de l'environnement, le préfet met l'exploitant en demeure de régulariser la situation dans un délai déterminé. Elle peut en outre suspendre le fonctionnement de ces installations, jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la demande d'autorisation, d'enregistrement, d'agrément, d'homologation ou de certification dont l'acceptation fait défaut, et édicter des mesures conservatoires.

Il peut en outre prononcer une astreinte journalière proportionnée à la gravité des manquements constatés, et de 1500 € maximum et, à l'issue du délai fixé par la mise en demeure, faire procéder d'office à l'exécution des mesures conservatoires prescrites, aux frais de la personne mise en demeure.

Si à l'expiration du délai imparti pour régulariser la situation, ou si la demande précitée est rejetée, l'installation est fermée par l'autorité administrative et les lieux doivent être remis en état (au sens du code de l'environnement).

Dans le cas d'une exploitation illégale, les garanties financières qui conditionnent la mise en activité des ICPE soumises à la constitution de garanties financières au titre du 5° de l'article R. 516-1 du code de l'environnement ne sont cependant, par définition, pas constituées, rendant plus incertain le financement des mesures de remise en état par l'exploitant.

II. Le dispositif envisagé - Un ciblage des mécanismes visant à sécuriser les sommes destinées à la mise en sécurité des sites sur les situations d'exploitation illégale et de liquidation judiciaire

A. Limiter le système des garanties financières aux ICPE les plus polluantes

Le champ des ICPE concernées par l'obligation de constituer des garanties financières serait restreint aux seules installations pour lesquelles la législation de l'Union européenne l'impose, à savoir les installations dites « Seveso », « dans lesquelles des substances, préparations ou mélanges dangereux sont présents dans des quantités telles qu'ils engendrent des dangers particulièrement importants pour la sécurité et la santé des populations voisines et pour l'environnement »^31(*) , ainsi qu'aux sites de stockage géologique de dioxyde de carbone^32(*) (3° du I).

B. Permettre à l'autorité administrative de consigner immédiatement des sommes en cas de non-respect des mesures conservatoires imposées

L'article 6 introduit à l'article L. 171-7 du code de l'environnement la possibilité pour l'autorité administrative, en cas d'exploitation illégale d'un site, quel qu'il soit (ICPE ou non), au regard des diverses autorisations prévues par le code de l'environnement, de prononcer, en plus de la mise en demeure de se mettre en conformité, des éventuelles mesures conservatoires et de l'astreinte journalière déjà prévues, de prononcer une amende, dont le montant est plafonné à 15 000 €.

Il permet également à l'autorité administrative d'obliger l'exploitant à consigner, dès la mise en demeure une somme correspondant au montant des travaux ou opérations correspondant aux mesures conservatoires édictées par l'autorité administrative, sans attendre l'expiration du délai imparti à l'exploitant pour ce faire, ce qui augmente la probabilité de recouvrement des sommes.

C. Permettre la récupération prioritaire des créances environnementales en cas de liquidation judiciaire de l'entreprise exploitant le site concerné

L'article 6 modifie également l'article L. 643-8 du code de commerce, qui liste l'ordre de paiement des créanciers d'une entreprise en cas de liquidation judiciaire, pour y introduire un privilège de rang 6 pour les créances correspondant aux dépenses de mise en sécurité environnementale du site, qu'elles soient nées avant le jugement ou prononçant la liquidation.

Ne sont pas touchés par cette modification de l'ordre de paiement des créanciers les bénéficiaires des rangs 1 à 5, à savoir les salaires des employés, les frais de justice (créances émises après l'ouverture de la liquidation et nécessaires à la procédure), les sommes dues aux agriculteurs, et les dettes des créanciers qui, dans le cadre d'une procédure de conciliation, avaient consenti un nouvel apport en trésorerie au débiteur en vue d'assurer la poursuite d'activité de l'entreprise et sa pérennité.

Perdent en revanche un rang dans l'ordre de recouvrement et voient donc leur situation dégradée les créanciers de rang supérieur à 5, notamment ceux disposant d'un bien en garantie ou d'une hypothèque, les salaires non avancés par le régime de garantie des salaires (AGS), les créances résultant d'un nouvel apport de trésorerie, ainsi que les sommes dues à l'État (contributions directes, indirectes et taxes, notamment, y compris privilèges de la Sécurité sociale).

III. La position de la commission - Préciser le dispositif et réintroduire un dispositif par défaut de financement de la remise en état des sites pour les ICPE

Le rapporteur est par principe favorable à toutes dispositions permettant d'accélérer la dépollution des friches industrielles et à sécuriser son financement. Pour cette raison, la commission n'a pas modifié les dispositions de l'article visant les cas d'exploitation illégale et de liquidation judiciaire.

Elle a en revanche, par l'adoption de trois amendements identiques COM-339 (amendement du rapporteur), COM-378 (amendement de M. Fabien Genet, rapporteur pour avis au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable) et COM-287, supprimé la réduction du champ des ICPE soumises à l'obligation de constituer des garanties financières avant de débuter leur activité.

Elle a en effet estimé qu'une telle mesure était de nature à potentiellement porter à la charge des collectivités les coûts de réhabilitation des sites dont les exploitants ne déféreraient pas à leurs obligations après cessation d'activité, y compris hors cas de liquidation judiciaire.

Le rapporteur souligne que la simplification proposée ne saurait être envisagée qu'accompagnée de la garantie d'un soutien financier et technique de l'État aux collectivités, par exemple via la mise en place de financements dédiés au sein du fonds vert.

La commission a également adopté un amendement rédactionnel COM-76.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 6 bis (nouveau)

Analyse de l'impact sur la consommation d'espace des projets
faisant l'objet d'une évaluation environnementale

Introduit à l'initiative de M. Franck Montaugé et des membres du groupe socialiste et républicain (SER), cet article ajoute, parmi les critères devant figurer dans l'étude d'impact que doit fournir le pétitionnaire dans le cadre de l'évaluation environnementale d'un projet, une analyse du projet au regard de la consommation d'espace induite.

La commission a adopté ce nouvel article.

L'évaluation environnementale, décrite aux articles L. 122-1 à L. 122-15 du code de l'environnement, est une procédure visant à intégrer la prise en compte des enjeux environnementaux dans l'élaboration d'un projet dès la phase amont. Elle rend compte des effets - certains, prévisibles ou potentiels - du projet sur l'environnement, et permet d'analyser les choix retenus, au regard des enjeux et incidences ainsi identifiés. Elle ne concerne pas uniquement les projets industriels, mais également, par exemple, dans certains cas, le processus d'élaboration des documents d'urbanisme, ainsi que les projets d'infrastructures.

L'évaluation environnementale se décline en plusieurs phases, comprenant d'abord l'élaboration, par le maître d'ouvrage, d'une étude d'impact recensant les incidences du projet sur l'environnement, puis la réalisation de diverses consultations, puis l'examen par l'autorité compétente pour autoriser le projet de l'ensemble des informations présentées dans l'étude d'impact, ainsi que des observations faites dans le cadre des consultations effectuées, et de celles du maître d'ouvrage.

Aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, l'évaluation environnementale permet de décrire les incidences notables, directes et indirectes, du projet sur : la population et la santé humaine ; la biodiversité ; les terres, le sol, l'eau, l'air et le climat ; les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage ; l'interaction entre ces différents éléments.

L'article L. 122-3 du même code de l'environnement dispose que le contenu précis de l'étude d'impact est fixé par un décret en Conseil d'État, et comprend au minimum « une description du projet, une analyse de l'état initial de la zone susceptible d'être affectée et de son environnement, l'étude des effets du projet sur l'environnement ou la santé humaine, y compris les effets cumulés avec d'autres projets connus, les mesures proportionnées envisagées pour éviter, réduire et, lorsque c'est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine ainsi qu'une présentation des principales modalités de suivi de ces mesures et du suivi de leurs effets sur l'environnement ou la santé humaine », ainsi que les principales solutions de substitution envisagées^33(*).

L'immobilier d'entreprise se prête plus difficilement à la densification que d'autres secteurs. Si des modèles d'« usines verticales » commencent à émerger, soit virtuellement^34(*), soit réellement, comme la cimenterie verticale de 70 mètres de haut tout récemment ouverte à Bournezeau (Vendée) par la société Hoffmann Green, en règle générale, les surcoûts liés à l'adaptation soit des techniques et matériaux de construction, soit des processus de production, peuvent dissuader les industriels de densifier de cette manière leurs sites de production.

Sans leur imposer de contraintes trop sévères, qui risqueraient de grever leur compétitivité, demander aux porteurs de projets soumis à une évaluation environnementale de procéder à une analyse des solutions envisagées pour réduire la consommation d'espace au sol pourrait être un levier pour, sans les contraindre excessivement, et à un coût raisonnable, favoriser la diffusion d'une culture de la sobriété foncière.

La commission a adopté un amendement COM-219, prévoyant que figure dans l'étude d'impact requise au titre de l'évaluation environnementale d'un projet une analyse des solutions envisagées pour réduire sa consommation d'espace au sol.

La commission a adopté l'article additionnel ainsi rédigé.

CHAPITRE V

Faciliter et accélérer l'implantation d'industries vertes

Article 8

Extension du bénéfice de la procédure de déclaration
de projet aux implantations d'industries vertes

Cet article étend le bénéfice de la procédure de déclaration de projet prévue à l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme aux implantations industrielles relevant des secteurs des technologies favorables au développement durable.

La commission a étendu le champ d'application de cet article aux industries participant indirectement aux chaînes de valeur dans les secteurs concernés, ainsi qu'aux implantations d'activités de recherche et développement dans ces mêmes secteurs.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - La procédure de déclaration de projet permet, pour certains aménagements ou constructions d'intérêt public majeur, d'adapter plus facilement les documents régionaux et locaux de planification et d'urbanisme

A. La procédure de projet, une procédure dérogatoire permettant d'accélérer la réalisation de certains projets d'intérêt général

La procédure de déclaration de projet (DP), définie à l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, permet de déclarer d'intérêt général une action ou opération d'aménagement ou de construction, afin de pouvoir adapter plus facilement les documents d'urbanisme et, le cas échéant, les documents de planification concernés, en vue de la réalisation du projet.

La déclaration de projet peut se faire à l'initiative soit de l'État (ou de certains de ses établissements publics), soit des collectivités territoriales et leurs groupements. L'État et une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales peuvent en outre en prendre la décision conjointement.

La procédure de déclaration de projet permet d'utiliser, pour faire évoluer les documents de planification et d'urbanismes dont l'évolution est requise pour la réalisation du projet, la procédure de mise en compatibilité, plus simple et plus rapide que les procédures de révision et de modification de droit commun.

Les avantages, en termes de simplification de la procédure d'évolution des documents de planification et d'urbanisme, d'une DP, varient cependant en fonction de l'entité qui en est à l'origine : les mises en compatibilité à la suite d'une DP à l'initiative de l'État, d'un département ou d'une région, ne peuvent pas porter atteinte à l'équilibre général du PADD du PLU ou au PAS du SCoT^35(*), ceci afin de ne pas permettre à l'État de modifier sans l'accord des collectivités concernées des éléments structurants des documents d'urbanisme.

À l'inverse, seules les DP à l'initiative de l'État ouvrent droit aux adaptations simplifiées nécessaires des documents de planification régionaux ou nationaux (notamment les SRADDET, SAR, PADDUC et SDRIF^36(*)).

La procédure de mise en compatibilité des documents d'urbanisme permise par la DP, décrite aux articles L. 153-54 à L. 153-59 (pour les PLU) et L. 143-44 à L. 143-50 (pour les SCoT), permet de remplacer la consultation préalable du public et les saisines des diverses personnes publiques associées qui prévalent dans les procédures de révision et modification des PLU et SCoT par un simple examen conjoint du projet de mise en compatibilité par l'État, l'établissement porteur de SCoT et les PPA concernées.

En revanche, une enquête publique doit obligatoirement être organisée, qui doit porter à la fois sur le caractère d'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité envisagée du PLU ou du SCoT (art. L. 143-44 et L. 153-54 du code de l'urbanisme).

Une évaluation environnementale peut aussi être nécessaire, dans les conditions de droit commun, au regard des caractéristiques du projet des évolutions du document d'urbanisme envisagées.

Les différents documents de planification régionaux peuvent également être adaptés en application de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, comme en disposent les deuxième et quatrième alinéas dudit article^37(*). Les adaptations proposées sont soumises pour avis à l'assemblée délibérante de la collectivité concernée, dont l'avis est réputé favorable s'il n'est pas émis dans un délai de trois mois. Si l'avis est défavorable, la déclaration de projet ne peut être prise que par décret en Conseil d'État. Cet avis est en outre joint au dossier d'enquête publique qui doit dans tous les cas précéder la déclaration de projet.

Selon les données fournies par la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) au ministère de la transition écologique, une procédure de déclaration de projet est susceptible d'aboutir en 9 mois lorsque le projet nécessite une évaluation environnementale, et en 6 mois en l'absence d'évaluation environnementale, à comparer avec un délai moyen de 3 à 6 ans pour mener une procédure de révision d'un document de planification et d'urbanisme, et de 2 à 4 pour une procédure de modification.

B. La procédure de déclaration de projet a été progressivement élargie, tant en ce qui concerne les acteurs concernés qu'en ce qui concerne le type de projets concernés

Initialement réservé aux collectivités, le bénéfice de la déclaration de projet a été ouvert à l'État en 2006.

Par ailleurs, alors que son champ d'application avait longtemps été défini de manière imprécise comme « action ou [...] opération d'aménagement » ou « programme de construction », il a été récemment élargi : l'article 15 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables ou de l'implantation d'une installation de production d'énergies renouvelables, a ainsi ouvert la possibilité d'utiliser la procédure de déclaration de projet pour la réalisation d'un programme de construction ou de l'implantation d'une installation de production d'énergies renouvelables au sens de l'article L. 211-2 du code de l'énergie, ou de stockage d'électricité, d'une installation de production d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone, au sens de l'article L. 811-1 du même code, y compris leurs ouvrages de raccordement, ou d'un ouvrage du réseau public de transport ou de distribution d'électricité.

II. Le dispositif envisagé - Une extension du bénéfice de la déclaration de projet aux projets d'implantations industrielles vertes

L'article 8 prévoit de permettre l'emploi de la procédure de DP - y compris la procédure de mise en compatibilité des documents d'urbanisme et de planification associée - pour les projets d'implantation « d'une installation industrielle de fabrication ou d'assemblage de produits ou équipements qui participent directement aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable ». Ces secteurs seraient définis par un décret en Conseil d'État.

Selon les informations recueillies par le rapporteur auprès de services de l'État, la liste de ces secteurs « pourrait être proche de celles dites « zéro net » »^38(*) figurant dans la proposition de règlement actuellement en cours de négociation au niveau européen. Pour rappel, dans l'avant-projet de loi, présenté en avril dernier, la liste des secteurs concernés était fixée dans la loi, à savoir les secteurs « du solaire photovoltaïque et thermique, des éoliennes à terre et en mer, des batteries et du stockage d'énergie, des pompes à chaleur et de la géothermie, de l'électrolyse, des piles à combustible, du biogaz et du biométhane renouvelables, de la capture, utilisation et stockage de gaz carbonique, des technologies de réseau électrique, du nucléaire ».

L'article procède par ailleurs à une réécriture de la première phrase de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, en vue de le rendre plus lisible.

III. La position de la commission - Sécuriser l'accélération des implantations industrielles favorables au développement durable, sans en limiter le champ

A. La nécessaire accélération des projets d'implantations d'industries vertes via une mise en compatibilité facilitée des documents d'urbanisme pour les projets industriels d'intérêt général « verts »

Le rapporteur partage la volonté, déclinée dans le projet de loi, d'accélérer les délais d'implantations industrielles en France, notamment en réduisant les délais d'autorisations administratives. Le rapport Guillot a mis en évidence la longueur des délais nécessaires à l'implantation d'une activité économique en France, qui s'établit en France, en moyenne, à 17 mois, pour une implantation industrielle soumise à autorisation.

Il note cependant que le différentiel, par rapport aux autres pays européens, tient cependant davantage aux délais réels qu'aux délais théoriques des procédures environnementales et d'urbanisme, qui sont désormais comparables en France à ceux prévus dans les pays voisins^39(*). Cette difficulté trouve surtout sa source dans un manque de moyens des services déconcentrés de l'État pour instruire les dossiers et accompagner les pétitionnaires, et n'a donc pas vocation à être réglée par voie législative.

D'autre part, le rapporteur souligne que les délais en matière d'autorisation environnementale sont davantage en cause que ceux en matière d'urbanisme (l'instruction des autorisations d'urbanisme, qui intervient parallèlement à l'instruction des autres demandes, notamment environnementales, intervient, selon les délais réglementaires, sous trois mois - pour les projets industriels -, contre neuf mois pour l'instruction d'une demande d'autorisation environnementale^40(*) et cinq mois pour la procédure d'enregistrement d'une ICPE^41(*)) : le rapport Guillot note ainsi que « les procédures de permis de construire sont regardées comme moins déterminantes, en moyenne que les procédures environnementales au regard des délais d'implantation »^42(*), les délais réels moyens d'instruction des permis de construire s'élevant pour la période 2017-2020 à 2,4 mois, pour les installations industrielles^43(*), soit moins que le délai théorique.

Les dispositions de l'article 8, qui visent - comme celles de l'article 9 - à réduire les délais afférents aux autorisations d'urbanisme, viennent d'ailleurs en complément des dispositions prévues aux articles 2 et 3, qui réduisent les délais afférents à la procédure d'autorisation environnementale et réorganisent les modalités de consultation du public. Elles ne visent pas à réduire le délai d'instruction des autorisations d'urbanisme, mais à faciliter la mise en compatibilité des documents d'urbanisme et de planification, via l'utilisation de la procédure de déclaration de projet décrite ci-dessus. Compte tenu de la réduction des délais permise par cette procédure, par rapport à la procédure classique de révision ou modification, une telle mesure est bienvenue.

B. Étendre le bénéfice de l'accélération à l'ensemble de la chaîne de valeur

Alors que l'avant-projet de loi listait les secteurs dont les projets auraient été éligibles à l'application de la procédure de déclaration de projet (à savoir les secteurs du solaire photovoltaïque et thermique, des éoliennes à terre et en mer, des batteries et du stockage d'énergie, des pompes à chaleur et de la géothermie, de l'électrolyse, des piles à combustible, du biogaz et du biométhane renouvelables, de la capture, utilisation et stockage de gaz carbonique, des technologies de réseau électrique, du nucléaire), la version du projet de loi soumise à l'examen parlementaire renvoie à un décret en Conseil d'État pour déterminer la liste des « secteurs des technologies favorables au développement durable ». Le Conseil d'État a estimé que cette définition générique était suffisamment encadrée pour permettre un renvoi à un décret en Conseil d'État pour dresser la liste des technologies concernées, qui pourrait être proche de celle qui sera définie dans le futur règlement européen « Industrie zéro net »^44(*) actuellement en cours de négociation.

La commission n'a pas modifié cette disposition, estimant que le renvoi à une définition réglementaire des secteurs concernés permettrait davantage d'adaptabilité et d'agilité, tant pour s'adapter, en tant que de besoin, au droit européen, qu'aux évolutions technologiques.

Le rapporteur souligne d'ailleurs que l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme ouvre déjà le bénéfice de la procédure de déclaration de projet à toute action ou opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du même code, qui vise, entre autres les actions ou opérations d'aménagement qui ont « pour objet de mettre en oeuvre [...] le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques ». Il est cependant ressorti des auditions tant des acteurs économiques que des administrations concernées que l'absence de mention expresse de l'inclusion des projets d'implantations industrielles en tant que telles pouvait être source d'interprétations divergentes, et donc d'insécurité juridique, tant pour les porteurs de projet que pour les collectivités à l'initiative d'une déclaration de projet.

En ce sens, la clarification apportée par le projet de loi est bienvenue, d'autant qu'elle n'empêche pas a contrario un projet relevant d'autres secteurs d'en bénéficier, pour peu qu'il revête un caractère d'« intérêt général ».

En revanche, par souci de cohérence, la commission a estimé nécessaire de faire bénéficier explicitement de la possibilité de recourir à la déclaration de projet l'ensemble des installations industrielles participant directement « et indirectement » aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable, afin de prendre en compte, le cas de certains sous-traitants ou de certaines activités de services aux entreprises nécessaires au bon fonctionnement des installations industrielles visées par le texte initial, qui devraient pouvoir bénéficier des mêmes facilités, afin de favoriser la création, sur un territoire, d'un écosystème industriel favorable au développement durable. Elle a adopté l'amendement COM-325 du rapporteur en ce sens.

Dans le même esprit, la commission a adopté quatre amendements identiques COM-326 (du rapporteur), COM-71, COM-161 et COM-166, visant à faire bénéficier également de la déclaration de projet les installations de recherche et développement ou d'expérimentation participant directement aux chaînes de valeur des secteurs visés.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 9

Accélérer les procédures d'urbanisme applicables
aux implantations d'industries vertes ou stratégiques reconnues d'intérêt national majeur

Cet article met en place une procédure ad hoc de mise en compatibilité par l'État des documents de planification et d'urbanisme, pour certains projets industriels de très grande ampleur, reconnus « d'intérêt national majeur » pour la transition écologique ou la souveraineté nationale.

Afin de mieux associer les collectivités territoriales à cette procédure, la commission a largement modifié cet article pour :

- circonscrire le champ d'application de cette disposition ;

- permettre aux collectivités d'être force de proposition pour identifier et qualifier des projets « d'intérêt national majeur » ;

- renforcer le dialogue entre l'État et les collectivités dans le cadre de la procédure de mise en compatibilité, notamment en prévoyant un avis conforme des collectivités sur les évolutions des documents de planification et d'urbanisme ainsi effectuées ;

- renforcer la participation du public, sans toutefois allonger les délais.

Elle a, en outre, prévu que les projets qualifiés « d'intérêt national majeur » puissent bénéficier d'une présomption de reconnaissance impérative d'intérêt public majeur (RIIPM), et supprimé les dispositions dérogatoires relatives aux raccordements électriques de ces grands projets, jugés disproportionnées.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Il existe un panel de procédures accélérées d'évolution des documents de planification et d'urbanisme, permettant la conduite rapide de projets d'intérêt majeur

A. Différentes procédures spécifiques permettent d'adapter rapidement les documents de planification et d'urbanisme rapidement en vue de la réalisation de projets particuliers

1. Les procédures habituelles d'évolution des documents de planification et d'urbanisme sont peu adaptées à la temporalité courte des projets industriels

Les procédures régissant l'élaboration et l'évolution des documents de planification et d'urbanisme sont encadrées par le droit, dans le double objectif d'assurer l'information du public et la non-régression des protections édictées.

L'évolution des documents régionaux de planification (schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), schéma directeur de la région d'Île-de-France (SDRIF), schéma d'aménagement régional ultramarin (SAR) ou plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC), et des documents d'urbanisme (schéma de cohérence territoriale (SCoT), plan local d'urbanisme (PLUi) et carte communale (CC)) se font, dans le droit commun, à l'initiative de la collectivité concernée. Selon l'ampleur des évolutions envisagées, elles peuvent prendre la forme d'une révision^45(*) ou d'une modification^46(*), cette dernière pouvant dans certains cas, pour les documents d'urbanisme, être allégée, sous la forme d'une « modification simplifiée »)^47(*).

Les procédures de modification permettent notamment de supprimer la phase de concertation préalable du public et des personnes publiques pertinentes, et, dans certains cas, de remplacer l'enquête publique par une simple mise à disposition du public, afin d'accélérer la procédure.

Ainsi, la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) au ministère de la Transition écologique estime qu'une procédure de révision est susceptible d'aboutir en 3 à 6 ans, tandis qu'une procédure de modification peut être menée dans un délai de 2 à 4 ans.

Ce temps long n'est pas compatible avec les délais d'implantations industrielles.

2. Des procédures spécifiques existent, en droit de l'urbanisme, pour accélérer l'adaptation des documents de planification et d'urbanisme en vue de la réalisation de projets importants

Afin que des projets jugés d'importance - qu'il s'agisse de projets industriels ou, plus souvent, de projets d'infrastructures publiques - ne soient pas bloqués par les délais d'évolution des documents régionaux de planification et des documents locaux d'urbanisme, plusieurs procédures spécifiques existent, en droit de l'urbanisme, pour permettre de faire évoluer ces derniers plus rapidement en vue de la réalisation rapide du projet concerné.

Les projets concernés sont notamment ceux faisant l'objet :

- d'une qualification de projet d'intérêt national (OIN) ;

- d'une qualification de projet d'intérêt général (PIG) ;

- d'une déclaration d'utilité publique (DUP) ;

- d'une déclaration de projet (DP) ;

- d'une procédure intégrée.

· Les opérations d'intérêt national (OIN), dont le régime est défini par les articles L. 102-12 à L. 102-15 du code de l'urbanisme, concernent les opérations d'aménagement « qui répond[ent] à des enjeux d'une importance telle qu'elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale »^48(*).

Elles sont créées individuellement par décret en Conseil d'État, qui définit leur périmètre.

Les OIN permettent, sans modification des documents locaux d'urbanisme, l'application, dans leur périmètre, d'un régime dérogatoire au droit commun^49(*). L'autorité administrative de l'État peut notamment y être compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable.

Les documents régionaux de planification doivent pour leur part prendre en compte les OIN^50(*). Ce rapport de prise en compte, plus lâche qu'un rapport de conformité et même de compatibilité, se définit, en jurisprudence, comme le fait de « ne pas s'écarter des orientations fondamentales sauf [...] pour un motif tiré de l'intérêt [du projet] et dans la mesure où cet intérêt le justifie »^51(*). Aucune procédure spécifique d'évolution des documents régionaux de planification n'est prévue pour s'assurer de cette bonne prise en compte.

· La procédure de reconnaissance de projet d'intérêt général (PIG), prévue aux articles L. 102-1 à L. 102-3 du code de l'urbanisme, peut concerner tout projet visant à la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipement , au fonctionnement d'un service public, à l'accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles, à l'aménagement agricole et rural ou à la préservation ou remise en bon état des continuités écologiques présentant un caractère d'utilité publique, et ayant fait soit l'objet d'une décision d'expropriation, soit d'une inscription dans un document de planification approuvée par l'autorité compétente.

La qualification de PIG est arrêtée par le préfet. Elle peut être renouvelée, sous trois ans.

Si peuvent être qualifiés de PIG « les projets relevant de l'initiative des communes ou de leurs groupements compétents pour élaborer un document d'urbanisme »^52(*), le PIG constitue surtout un outil aux mains de l'État pour assurer la réalisation de projets présentant un caractère d'utilité publique et dont l'intérêt dépasse le cadre communal, voire intercommunal.

Les collectivités concernées ont en effet l'obligation de mettre leur document d'urbanisme en compatibilité avec le PIG, via la procédure de modification simplifiée^53(*), dans un délai de six mois pour les PLU, ou d'un an pour les SCoT^54(*). Si à l'expiration de ce délai, le document n'a pas été modifié, il y est procédé par le préfet, via la procédure de mise en compatibilité^55(*). Afin de procéder à cette mise en compatibilité, il est nécessaire que l'enquête publique ayant porté sur l'intérêt général de l'opération ait porté également sur la mise en compatibilité requise.

Cette dernière fait ensuite l'objet d'un simple examen conjoint de l'État, de l'autorité publique compétente pour modifier le document et des personnes publiques associées (PPA), en lieu et place des consultations et saisines des PPA prévues pour les révisions et modifications.

Si rien n'interdit en soit qu'un projet d'implantation industriel soit considéré comme une opération d'aménagement et d'équipement, ce type de projets n'est pas prioritairement visé par les PIG. Du fait de la nécessité de présenter un caractère d'utilité publique, vérifié par le juge en cas de contentieux, la qualification de PIG s'avère même peu adaptée, en général, pour la réalisation de projets industriels.

Les documents régionaux de planification doivent pour leur part prendre en compte les PIG^56(*).

· Les projets nécessitant une déclaration d'utilité publique (DUP) peuvent, dans certains cas, nécessiter une mise en compatibilité des documents d'urbanisme^57(*). Dans ce cas, cette dernière s'effectue dans les mêmes conditions que pour les PIG^58(*). La DUP peut être à l'initiative de l'État ou des collectivités territoriales.

· La procédure de déclaration de projet (DP), qui peut être à l'initiative de l'État ou des collectivités, permet de procéder à la mise en compatibilité des documents d'urbanisme, mais aussi des documents de planification dont l'évolution est nécessaire (cf. article 8).

La mise en compatibilité des documents d'urbanisme s'effectue dans les mêmes conditions que pour les PIG^59(*). Cependant, les DP adoptées par l'État, le département ou la région ne peuvent avoir pour effet de porter atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durables du SCoT ou, en l'absence de SCoT, du PLU.

Pour les documents régionaux de planification, il est procédé par l'État à des « adaptations », soumises à l'avis simple de la collectivité concernée, avant enquête publique. En cas d'avis défavorable, la DP ne peut être prise que par décret en Conseil d'État.

· La procédure intégrée figurant à l'art. L. 300-6-1 du code de l'urbanisme permet également la mise en compatibilité simultanée des documents d'urbanisme et des documents de planification régionaux pertinents.

Elle peut notamment concerner « la réalisation d'un projet immobilier de création ou d'extension de locaux d'activités économiques, présentant un caractère d'intérêt général en raison de son intérêt majeur pour l'activité économique locale ou nationale et au regard de l'objectif de développement durable » (2° du I).

La procédure intégrée peut être décidée soit par l'État ou ses établissements publics, soit par les collectivités territoriales ou leurs groupements compétents pour élaborer les documents d'urbanisme à mettre en compatibilité ou compétents pour autoriser ou réaliser l'opération d'aménagement ou de construction. Contrairement à la procédure de DP, l'adaptation des documents d'urbanisme peut être engagée à l'initiative de l'État y compris si elle porte atteinte à leur économie générale.

Lorsque la mise en compatibilité des documents d'urbanisme est nécessaire, cette dernière s'effectue dans les mêmes conditions que dans les cas de PIG^60(*). Il en va de même lorsque le SDRIF doit être mis en compatibilité^61(*).

Pour les SRADDET, l'État procède aux adaptations nécessaires, sans toutefois pouvoir méconnaître « les objectifs fixés par [le document adapté] ni porter atteinte à l'intérêt culturel, historique ou écologique des zones concernées ». Elles ne peuvent pas non plus « modifier la vocation de l'ensemble de la zone où se situe le projet mais seulement prévoir des exceptions ponctuelles et d'ampleur limitée à cette vocation »^62(*). L'adaptation est approuvée par arrêté préfectoral après enquête publique, puis avis de l'autorité compétente pour élaborer le SRADDET, rendu sous deux mois.

Pour les SAR et le PADDUC, une procédure de mise en compatibilité peut également intervenir, avec examen conjoint des dispositions proposées par l'État, les collectivités proposées et les PPA pertinentes, participation du public par voie électronique (SAR) ou enquête publique (PADDUC), puis adoption de la modification par l'assemblée délibérante de la collectivité^63(*). Pour la Corse, à défaut d'approbation par l'Assemblée de Corse, la mise en compatibilité peut être adoptée par décret en Conseil d'État.

En outre, lorsque la procédure intégrée est utilisée, lorsque le projet d'opération d'aménagement ou de construction est suffisamment précis à la date de la décision d'engagement de la procédure intégrée, les pièces nécessaires à la délivrance des autorisations requises pour sa réalisation (notamment les permis de construire et d'aménager) peuvent être transmises dès cette date par l'autorité ayant décidé l'engagement de la procédure pour instruction aux autorités compétentes pour délivrer ces autorisations.

· Plus récemment, le projet de loi relatif à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes a mis au point une procédure ad hoc permettant, pour les projets de réalisation de réacteurs électronucléaires qualifiés de PIG, la mise en compatibilité des documents d'urbanisme (mais non de planification) des collectivités concernées, à l'initiative de l'État, sans délai. Le projet de mise en compatibilité fait alors l'objet d'un simple examen conjoint par l'État, la commune ou l'établissement porteur de SCoT concerné, et les PPA. L'établissement public ou la commune rend un avis simple sur le projet de mise en conformité, qui est adopté par décret.

II. Le dispositif envisagé - Des simplifications du droit de l'urbanisme visant à accélérer et alléger les procédures d'installation de certains projets

A. Permettre à l'État de modifier les documents de planification et d'urbanisme par le biais d'une nouvelle procédure dérogatoire

Le I de l'article 9 introduit un nouvel article L. 300-6-2 dans le code de l'urbanisme, pour créer une procédure accélérée ad hoc de mise en compatibilité des documents régionaux de planification et des documents d'urbanisme pour la réalisation des « travaux, installations, constructions et aménagements d'un projet industriel qui, eu égard à son objet et à son importance, notamment en termes d'investissement et d'emploi, est qualifié par décret de projet d'intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ».

Ces projets seraient qualifiés de projets d'intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique par décret simple. Le champ couvert par la « transition écologique » et la « souveraineté nationale » n'est pas défini.

La nouvelle procédure de mise en compatibilité créée par l'article permettrait à l'autorité administrative compétente de l'État de procéder à la mise en compatibilité d'office et sans délai de l'ensemble des documents de planification régionaux (SRADDET, SDRIF, PADDUC et SAR) et des documents d'urbanisme (SCoT, PLUi et carte communale) afin de les rendre compatibles avec le projet concerné.

Concrètement, la procédure se déroulerait comme suit :

- évaluation environnementale du projet de mise en compatibilité, effectuée dans les conditions prévues pour les mises en compatibilité engagées en application du second alinéa des articles L. 143-42 ou L. 153-51 du code de l'urbanisme (conditions du droit commun en termes de mise en compatibilité du SCoT ou du PLU), c'est-à-dire sur décision de l'autorité environnementale, sur la base de l'analyse des incidences notables sur l'environnement du projet de mise en compatibilité faite par le porteur de projet ;

- examen conjoint par l'État, la région, la collectivité territoriale, le département, l'établissement public ou la commune et les PPA du projet de mise en compatibilité ;

- participation du public par voie électronique (dans les conditions prévues à l'article L. 123-19 du code de l'environnement ;

- présentation du bilan de la procédure devant l'organe délibérant de la collectivité ou la personne publique compétente pour adopter le document ;

- adoption par décret du projet de mise en compatibilité.

En outre, les documents de planification et d'urbanisme en cours de modification via cette procédure ne pourront pas faire l'objet d'une modification sur les mêmes dispositions dans le délai de modification (entre la date de la mise à disposition du public et la date d'entrée en vigueur du décret procédant à la mise en compatibilité).

Le II de l'article 9 donne en outre compétence à l'État pour délivrer les autorisations d'urbanisme relatives aux projets qualifiés d'intérêt national majeur pour la transition écologique et la souveraineté industrielle. Ces autorisations feront l'objet d'un acte distinct de l'acte engageant la mise en compatibilité des documents d'urbanisme et de planification.

B. Pouvoir reconnaître le caractère de RIIPM à un projet d'intérêt national majeur au moment de sa qualification comme tel

Le III de l'article 9 dispose que le décret qualifiant un projet industriel de projet d'intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique mentionné par le nouvel article L. 300-6-2 du code de l'urbanisme créé par le I du même article 9 du projet de loi peut reconnaître aux travaux ou opérations concernés le caractère d'opération ou de travaux répondant à une raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM)^64(*).

La RIIPM ne pourra plus alors être contesté qu'à l'occasion d'un recours dirigé contre ledit décret, et non pas à l'occasion de l'acte accordant une dérogation « espèces protégées » (qui pourra toujours être contestée pour les autres motifs pertinents). Il s'agit de sécuriser les porteurs de projets, en leur assurant dès le début du processus la reconnaissance du caractère de RIIPM. 

Cette nouvelle disposition n'implique en revanche en aucune manière, en la rédaction actuelle, que les projets qualifiés d'intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique feraient l'objet d'une présomption de RIIPM.

C. Faire bénéficier les opérations de raccordement électrique des projets industriels qualifiés d'intérêt national majeur des procédures accélérées prévues par la loi d'accélération des énergies renouvelables

Le IV de l'article 9 permet aux projets de création ou de modification d'ouvrages du réseau public de transport d'électricité ayant pour objet le raccordement des installations d'un projet industriel qualifié de projet d'intérêt national majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique de bénéficier des procédures dérogatoires, en matière d'accélération des autorisations d'urbanisme, créées par l'article 27 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération des énergies renouvelables.

Ces dispositions dérogatoires permettent notamment de :

- s'affranchir des procédures de participation du public, au profit d'une concertation préalable réalisée sous l'égide du préfet ;

- dans certains cas, s'affranchir de la procédure d'évaluation environnementale prévue par le code de l'environnement ;

- déroger à l'interdiction de construction de postes électriques en zone littorale, pour certains sites.

III. La position de la commission - Redonner l'initiative aux collectivités territoriales, en partenariat avec l'État et mieux les associer tout au long du processus

A. Une ligne rouge : l'intervention unilatérale de l'État dans les documents de planification et d'urbanisme

Bien que sensible à l'objectif d'accélération des implantations de projets industriels d'intérêt national majeur, la commission a exprimé de vives réticences face à la procédure figurant au nouvel article L. 300-6-2 du code de l'urbanisme qui serait créé par l'article 9, qui permet à l'État de modifier unilatéralement les documents de planification et d'urbanisme des collectivités territoriales, réaffirmant ainsi sa position constante, exprimée notamment lors des récents examens des projets de loi sur l'accélération des énergies renouvelables et sur l'accélération du nucléaire.

Le rapporteur souligne d'ailleurs que cette disposition avait fait l'objet de vives réticences de la part du Conseil national de l'évaluation des normes (CNEN), qui avait considéré que ces dispositions « mettent en place des dispositifs portant atteinte aux compétences du maire en matière d'urbanisme », et rappelé son attachement au principe de libre administration des collectivités territoriales et au principe de subsidiarité qui doit guider la répartition des compétences, dans le cadre de la décentralisation. L'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF) a également exprimé publiquement sa ferme opposition à cette mesure^65(*).

Le rapporteur rejoint l'avis exprimé par le CNEN estimant que « l'acceptation locale au déploiement d'implantation d'industries vertes est essentielle à leur succès », et jugeant « contre-productif de limiter la concertation avec les élus et avec les habitants pour accélérer les projets ».

Il remarque enfin que la rédaction initiale de l'article 9 est d'autant plus inacceptable que les projets industriels d'intérêt national majeur n'y font l'objet d'aucune dérogation au titre des obligations de réduction d'artificialisation des sols introduites par la loi Climat-résilience^66(*), et risqueraient donc de venir amputer les capacités d'artificialisation disponibles pour les collectivités sans que ces dernières aient aucunement à se prononcer^67(*).

Pour toutes ces raisons, la commission a donc profondément remanié l'article 9.

B. Renforcer le rôle des collectivités territoriales tout au long de la procédure

1. Permettre aux régions, en lien avec les collectivités locales, de faire reconnaître des projets industriels « d'intérêt national majeur »

La commission a adopté l'amendement COM-340 du rapporteur, qui introduit, en plus de la procédure de désignation des projets industriels d'intérêt national majeur par décret du Premier ministre, figurant dans le texte initial - qui demeure inchangée, une autre voie de qualification des projets d'intérêt national majeur, non plus descendante, mais ascendante, à partir des régions et de leurs collectivités.

Chaque région pourra ainsi, en lien avec les différents niveaux de collectivités territoriales, et notamment avec les communes ou établissements publics de coopération intercommunaux d'implantation, si la localisation du projet est déjà connue, élaborer une liste de projets industriels concourant à la transition écologique ou à la souveraineté nationale qu'elle voudrait voir qualifier de projets d'intérêt national majeur.

Certains de ces projets, qui dépasseront certains seuils fixés par décret en Conseil d'État, notamment en matière d'investissement, d'emploi ou de superficie seront automatiquement qualifiés de projets d'intérêt national majeur. Pour les autres projets, un dialogue devra s'engager avec le préfet pour déterminer s'il est justifié de les qualifier ou non de projets d'intérêt national majeur.

La commission a estimé cette possibilité, pour les régions, d'être force de proposition, tout à fait cohérente avec le rôle de planification industrielle qui leur est confié par l'article 1^er du projet de loi.

La commission n'ayant pas souhaité fixer dans la loi une liste précise des secteurs concernés par la transition écologique et la souveraineté nationale, afin de conserver une nécessaire adaptabilité, le même amendement COM-340 a précisé qu'un décret en Conseil d'État viendrait cependant encadrer le champ couvert.

2. Conditionner la mise en compatibilité des documents de planification et d'urbanisme à l'accord des collectivités concernées

La commission a également renforcé le rôle des collectivités tout au long de la procédure de mise en compatibilité de leurs documents.

Par l'adoption de l'amendement COM-327 du rapporteur, elle a prévu que la région et le département devront être informés lorsque sera nécessaire la mise en compatibilité d'un SCoT ou d'un PLU sur leur territoire, quand bien même il n'y aurait pas nécessité de mettre en compatibilité le SRADDET, au vu des compétences de la région en matière de planification industrielle et du département en matière, notamment, d'infrastructures routières.

En outre, l'État devra, avant d'engager la procédure de mise en compatibilité, recueillir les observations de la collectivité concernée, et lui faire part de la manière dont il en a été tenu compte. Cette phase de dialogue préalable, destiné à mieux prendre en compte dès le début de la procédure les avis des collectivités, est fixée à un mois maximum.

La commission a également prévu de conditionner l'adoption du projet de mise en compatibilité à l'accord de la collectivité concernée, à la fin de la procédure (amendements COM-329 du rapporteur et amendements identiques COM-254 et COM-151).

3. Améliorer les conditions de participation du public

Afin d'améliorer les conditions de participation du public, la commission a adopté un amendement COM-328 du rapporteur qui prévoit que la consultation du public sur le projet de mise en compatibilité pourra pas se faire uniquement par voie électronique, dans le cas où ce projet n'est pas soumis à évaluation environnementale (cette dernière nécessitant déjà une consultation du public approfondie, généralement sous la forme d'une enquête publique), le délai de consultation du public demeurant inchangé.

C. Renforcer les mesures d'accélération

La commission a adopté un amendement COM-333 du rapporteur prévoyant une présomption de reconnaissance de RIIPM pour les projets d'intérêt national majeur.

L'amendement COM-330 parallélise l'instruction des autorisations d'urbanisme et la procédure de mise en compatibilité, pour réduire les délais, sur le modèle des dispositions figurant dans le code de l'urbanisme en ce qui concerne les procédures intégrées^68(*).

D. Supprimer les dérogations aux règles d'urbanisme pour les réseaux de raccordement électriques des projets d'intérêt national majeur

La commission a adopté l'amendement COM-332 du rapporteur, qui supprime la possibilité pour les projets de raccordement électrique des projets d'intérêt national majeur de bénéficier des très larges dérogations aux règles d'urbanisme (y compris en zone loi Littoral) prévues par l'article 27 de la loi sur l'accélération des énergies renouvelables^69(*) récemment votée par le Parlement.

La commission a également adopté un amendement rédactionnel COM-331.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau)

Exclusion de l'artificialisation liée aux installations industrielles
du décompte du « ZAN »

Introduit à l'initiative du rapporteur, cet article prévoit que l'artificialisation des sols liée aux installations industrielles concourant à la transition écologique ou à la souveraineté industrielle ainsi qu'aux équipements et logements afférents, et au pré-aménagement de très grands sites industriels, ne serait pas comptabilisée pour évaluer l'atteinte par les collectivités territoriales des objectifs de réduction du rythme de l'artificialisation fixés par la loi Climat-résilience.

Un rapport au Parlement évaluera l'impact de ces mesures sur la trajectoire nationale de réduction de l'artificialisation, au plus tard le 1^er janvier 2026.

La commission a adopté ce nouvel article.

A. Les objectifs de réduction de l'artificialisation introduits par la loi Climat-résilience ont aggravé la pénurie de foncier, principal frein aux implantations industrielles

La limitation des disponibilités foncières constitue, pour les collectivités, une importante contrainte au développement économique, et plus spécifiquement à l'implantation de nouvelles installations industrielles. Selon l'étude du Cerema, d'Intercommunalités de France et de la Délégation Territoires d'industrie de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) précitée, près des deux tiers des établissements publics de coopération intercommunale refusent des implantations et voient des entreprises déménager, faute de foncier disponible.

Cette pénurie concernerait surtout les grands sites, moins de 10 % des intercommunalités pouvant accueillir des activités nécessitant plus de 100 ha. Or certains secteurs-clefs de la transition écologique, comme les « gigafactories » de batteries, nécessitent des surfaces considérables (150 ha pour l'usine Verkor en projet à Dunkerque ; 80 ha pour l'usine ProLogium).

En fixant un double objectif national de « zéro artificialisation nette » à horizon 2050, et de réduction de moitié du rythme d'artificialisation des sols sur la décennie 2021-2031, par rapport à la décennie précédente, la loi Climat-résilience^70(*) a aggravé cette contrainte.

Le III de l'article 194 de cette loi définit les conditions de mise en oeuvre des objectifs décennaux de réduction de l'artificialisation dans les documents régionaux de planification^71(*) : pour la première période décennale, les régions doivent fixer un objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) : cette consommation ne peut excéder, pour la décennie 2021-2031, la moitié de celle constatée pour la décennie 2011-2021. Cet objectif est ensuite décliné entre les différentes collectivités territoriales : les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d'urbanisme (PLUi) et cartes communales devront intégrer les objectifs de réduction de l'artificialisation fixés par les régions, le cas échéant territorialisés par elle.

Pour les projets d'une certaine ampleur, susceptibles de bénéficier à plusieurs collectivités, la loi Climat-résilience a également introduit la notion de « projets d'envergure nationale ou régionale »^72(*). Le décret « SRADDET » du 29 avril 2022^73(*) a précisé cette notion de « projets d'envergure nationale ou régionale », définie comme une liste des « projets d'aménagements, d'infrastructures et d'équipements publics ou d'activités économiques qui sont d'intérêt général majeur et d'envergure nationale ou régionale »^74(*). L'artificialisation induite par de tels projets peut ne pas être déclinée entre les différentes parties du territoire régional, afin de ne pas pénaliser les collectivités d'implantation. Elle demeure en revanche prise en compte dans le plafond déterminé au niveau régional, et donc mutualisée entre les différentes collectivités de la région.

B. L'urgence de la réindustrialisation justifie la levée des contraintes du « zéro artificialisation nette »

Pour faire monter de deux points la part de l'industrie dans le produit intérieur brut (PIB) français d'ici dix ans, le besoin en foncier est évalué, selon les équipes du préfet Rollon Mouchel-Blaisot, auditionné par le rapporteur, de 16 000 à 20 000 hectares. La direction générale des entreprises (DGE) au ministère de l'économie et des finances a évoqué, dans ses réponses écrites au rapporteur, un besoin total de foncier, pour les seuls projets d'intérêt national majeur tels que créés par l'article 9 du projet de loi.

Environ 2 % de la surface totale nécessaire à la réindustrialisation pourrait être gagnée via des efforts d'intensification dans les usines déjà existantes, et de densification des installations industrielles dans les zones d'activités économiques existantes - par nature déjà artificialisées. La mobilisation des friches pourrait couvrir un peu moins de la moitié des besoins restants, pour peu qu'un important effort - notamment financier - en vue de leur requalification soit consenti. In fine, demeureraient environ 8 500 ha incompressibles en artificialisation nouvelle.

Cette enveloppe d'artificialisation nécessaire à la réindustrialisation représente moins de 7 % de l'enveloppe d'artificialisation disponible, au niveau national, pour la décennie 2021-2031, conformément aux règles fixées par la loi Climat-résilience. On estime d'ailleurs que les infrastructures industrielles représentent, actuellement, seulement 4 % des surfaces artificialisées^75(*), à mettre en regard avec la part représentée par les autres infrastructures économiques (10 %) et, surtout, le logement (42 %).

Source : commission des affaires économiques, à partir des chiffres de France Stratégie 2019

Compte tenu de la faiblesse des surfaces concernées, et au regard de l'enjeu que représente la réindustrialisation en termes de croissance, d'emploi et de souveraineté, la commission a donc souhaité exclure totalement de la comptabilisation pour évaluer l'atteinte des objectifs locaux, régionaux et nationaux de réduction du rythme de l'artificialisation l'artificialisation résultant de l'implantation des installations industrielles concourant à la transition écologique ou à la souveraineté nationale, et cela d'autant plus qu'en dépit d'intéressantes expérimentations, il est plus difficile de réduire l'emprise au sol d'usines que de bâtiments à usage de logement, sans risquer d'augmenter considérablement les coûts pour les industriels, et les voir ainsi perdre en compétitivité^76(*). La commission a donc adopté un amendement COM-334 du rapporteur en ce sens.

En outre, afin de garantir que les objectifs et trajectoires de réduction de l'artificialisation ne pèsent pas indirectement sur la réindustrialisation, par le même amendement, la commission a également exclu du décompte l'artificialisation résultant :

- des infrastructures et logements liés à ces implantations industrielles ;

- du pré-aménagement, prévu par l'État, d'une dizaine de très grands sites, afin d'y accueillir des installations industrielles de type projets d'intérêt national majeur. Il serait en effet tout à fait injuste que l'artificialisation engendrée par l'aménagement de ces très grandes surfaces puisse être imputée aux collectivités d'implantation, si les sites n'étaient finalement pas pourvus en implantations industrielles.

Par le même amendement, la commission a prévu un bilan de cette mesure d'exclusion avant 2026.

La commission a adopté l'article additionnel ainsi rédigé.

Article 10

Possibilité pour la déclaration d'utilité publique
de reconnaître en outre à l'opération ou aux travaux concernés le caractère de RIIPM

Cet article prévoit que la reconnaissance du caractère de raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) d'une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique (DUP) puisse intervenir dès cette dernière. La reconnaissance du caractère de RIIPM ne pourrait alors être attaquée en justice qu'à l'occasion d'un recours contre la DUP, et non plus au stade de l'obtention de la dérogation « espèces protégées », qui intervient généralement dans un deuxième temps.

La commission a adopté un unique article visant à préciser que la reconnaissance du caractère de RIIPM ne pouvait revêtir un caractère automatique.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les contentieux liés aux autorisations de dérogations à l'obligation de protection des espèces protégées sont un facteur d'incertitude juridique pour les porteurs de projets

A. Certains projets d'aménagement nécessitent l'obtention d'une dérogation à l'obligation de protection stricte des espèces protégées, indépendante de la déclaration d'utilité publique

Les articles L. 411-1 et suivants du code de l'environnement, pris en application des directives européennes « Oiseaux »^77(*) et « Habitats »^78(*), spécifient les obligations de stricte protection des espèces animales et végétales protégées, ainsi que les dérogations possibles à ces obligations (art. L. 411-2).

De manière générale, les projets d'implantations industrielles, notamment ceux soumis à évaluation environnementale^79(*), doivent faire l'objet d'une analyse concernant leur incidence sur la faune et la flore, qui peut prendre diverses formes plus ou moins contraignantes.

En fonction des résultats de cette évaluation, certains projets peuvent en outre devoir obtenir une dérogation à l'obligation de protection stricte des espèces protégées, comme les y autorise le 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, conformément à l'article 16 de la directive sur les espèces protégées précitée.

L'obtention d'une telle dérogation nécessite que soient remplies trois conditions :

- la reconnaissance que le projet répond à une raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) ;

- l'absence de solution alternative entraînant un impact moins important en ce qui concerne la protection des espèces protégées ;

- l'absence de nuisance, si la dérogation est accordée, au maintien dans un état de conservation favorable des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.

En cas de contentieux, la RIIPM est la première condition examinée par le juge : la motivation du projet est, dans un premier temps, évaluée indépendamment de ses effets sur l'environnement^80(*). Ainsi, si la RIIPM n'est pas reconnue, la question des autres solutions satisfaisantes et de l'incidence sur l'état de conservation n'est pas examinée^81(*).

Si aucune définition n'existe, en droit, de la RIIPM, le document d'orientation de la directive « Habitat », publié par les services de la Commission européenne, précise que la RIIPM peut être, entre autres, de nature sociale ou économique.

En vue de la réalisation de certains travaux ou aménagements d'utilité publique, une personne publique (État, collectivités territoriales, ...) peut être amenée à activer la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, qui permet de procéder à l'acquisition d'immeubles ou de terrains en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général déterminée, contre paiement à la personne expropriée d'une indemnité.

La déclaration d'utilité publique (DUP), définie aux articles L. 121-1 à L. 122-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, est l'acte permettant, après enquête publique, de constater l'utilité publique, et d'engager la procédure d'expropriation. Elle est déclarée par l'autorité compétente de l'État voire, pour certains travaux ou opérations, uniquement par décret en Conseil d'État^82(*).

En l'état actuel du droit, si le projet concerné est susceptible d'avoir des incidences sur l'environnement, le projet fait l'objet d'une enquête publique sous le régime du code de l'environnement - et non sous celui du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (art. L. 122-1). Cette dernière permet une première analyse des incidences du projet sur l'environnement.

Si, lors de l'examen de la demande de dérogation « espèces protégées », la DUP est l'un des critères pris en compte par le juge pour vérifier l'existence d'une RIIPM - puisque la DUP implique que l'opération est reconnue d'intérêt général -, elle ne suffit pas à l'établir, selon une jurisprudence constante.

B. Le risque d'annulation et les délais induits par les recours contentieux sont identifiés par les industriels comme un frein important à l'implantation en France

L'obtention d'une dérogation « espèces protégées » ne peut intervenir qu'au moment où le lieu d'implantation d'un projet est finement déterminé et où la définition de ses caractéristiques est finalisée, afin de permettre une analyse fine de l'impact potentiel sur la faune et la flore et l'évaluation de la possibilité d'une implantation alternative moins impactant pour la protection des espèces protégées. Pour les implantations industrielles soumises à autorisation environnementale, la demande de dérogation « espèces protégées » est « embarquée » dans la demande d'autorisation environnementale (art. L. 181-2 du code de l'environnement).

Concrètement, elle intervient généralement tardivement dans l'élaboration d'un projet. Dans le cas de projets bénéficiant d'une déclaration d'utilité publique (DUP), il peut parfois s'écouler plusieurs années entre l'étude d'impact initiale, la DUP et le dépôt d'une demande de dérogation « espèces protégées ».

Le refus d'une dérogation « espèces protégées », ou son annulation après recours contentieux, signifie pour le porteur de projet que l'ensemble des opérations préalables se seront effectuées à fonds perdus^83(*). Un tel risque est susceptible de décourager des investisseurs souhaitant implanter des installations industrielles en France.

Au-delà de ce risque de mise à l'arrêt définitive d'un projet à la suite d'un recours contre l'acte accordant une dérogation « espèces protégées », l'exposition des différents actes portant autorisation d'implantation à des contentieux potentiellement très longs, est un facteur important de frilosité des industriels étrangers à implanter des unités de production en France, selon le rapport Guillot^84(*) : le rapport cite des délais moyens de jugement de l'ordre de 23 mois en première instance, 16 à 18 mois en appel et 14 mois en cassation, pour les recours contre un permis de construire - indépendamment de la destination de l'installation concernée.

II. Le dispositif envisagé - La possibilité de reconnaître à un projet le caractère de raison impérative d'intérêt public majeur au stade de la déclaration d'utilité publique

L'article 10 insère dans le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique un nouvel article précisant qu'une DUP peut reconnaître aux travaux ou opérations concernés le caractère d'opération ou de travaux répondant à une raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM), pour la durée de la validité de la DUP (y compris ses éventuelles prolongations), et dans la limite de dix ans.

Les conditions dans lesquelles la DUP pourra procéder à une telle reconnaissance seront fixées par décret en Conseil d'État.

Le caractère de RIIPM ne pourrait plus alors être contesté qu'à l'occasion d'un recours dirigé contre la DUP, et non pas à l'occasion de l'acte accordant la dérogation « espèces protégées » (qui pourra toujours être contestée pour d'autres motifs).

Cette disposition n'implique en revanche pas que les projets faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique feraient l'objet d'une présomption de RIIPM (pas de présomption de reconnaissance de RIIPM pour les projets faisant l'objet d'une DUP).

III. La position de la commission - Préciser que la RIIPM ne sera pas automatiquement reconnue pour les projets bénéficiant d'une DUP

La commission a adopté un unique amendement COM-335 du rapporteur, qui précise que le décret en Conseil d'État mentionné à l'article 10, qui devra préciser les conditions de mise en oeuvre de la reconnaissance du caractère de RIIPM dès le stade de la DUP, ne comportera que des dispositions procédurales. Il s'agit de garantir que le décret ne fixera pas des critères qui pourraient permettre de reconnaître automatiquement à certains projets bénéficiant d'une DUP le caractère de RIIPM.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 11

Favoriser la libération de foncier
via le remembrement de surfaces commerciales

Cet article vise à exonérer d'autorisation d'exploitation commerciale, dans certaines conditions, les regroupements de surfaces de ventes situées dans le périmètre de « grandes opérations d'urbanisme » (GOU), en vue de favoriser la libération de foncier dans les zones d'activités économiques (ZAE).

La commission a adopté un amendement visant à étendre, à titre expérimental, la mesure aux regroupements de surfaces de vente situées dans des ZAE, dans le périmètre d'un même établissement public de coopération intercommunale.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Le risque de perte des droits commerciaux constitue un frein au regroupement de surfaces de ventes, qui constituent pourtant un important réservoir de foncier

A. Les zones commerciales monofonctionnelles représentent un important réservoir de foncier

Les zones commerciales sont des cas particuliers des zones d'activité économique (ZAE)^85(*), qui peuvent héberger des activités industrielles, commerciales, tertiaires, artisanales, touristiques, portuaires ou aéroportuaires.

Selon le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), il existerait sur le territoire national jusqu'à 32 000 ZAE, représentant environ 450 000 ha de foncier, déjà largement artificialisé. Aucune donnée n'existe en revanche, au niveau national, sur les surfaces représentées, à l'intérieur de cet ensemble, par les seules surfaces de vente, ni sur leur évolution au cours des dernières années.

Dans un contexte de raréfaction du foncier disponible, en raison des contraintes de réduction de l'artificialisation des sols fixées par la loi Climat-résilience^86(*), ces zones, souvent déjà très artificialisées, apparaissent comme un intéressant gisement de foncier, que ce soit en vue d'une densification pour y implanter d'autres activités, notamment industrielles, ou à des fins de renaturation.

Afin de mieux connaître et, le cas échéant, de mieux mobiliser ce foncier, l'article 220 de la loi Climat-résilience a confié aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), compétents en matière de création, aménagement et gestion des ZAE, le soin d'en établir un inventaire, chacun sur leur territoire. Cet inventaire doit notamment mentionner l'état parcellaire des zones concernées ainsi que le taux de vacances. Il devra être actualisé tous les six ans. Le premier inventaire, qui devait être finalisé avant le 22 août 2023, est actuellement en cours de réalisation.

Afin d'accélérer la transformation de ces ZAE, le même article 220 a également renforcé les pouvoirs des maires, présidents d'EPCI et préfets en vue d'accélérer la réhabilitation des locaux, terrains ou équipements concernés^87(*) : dans les ZAE faisant l'objet d'un projet partenarial d'aménagement^88(*), ou situées dans le périmètre des secteurs d'intervention délimités par une convention d'opération de revitalisation de territoire (ORT)^89(*), ces derniers pourront mettre en demeure les propriétaires de locaux dégradés ou non-entretenus de les réhabiliter puis, si nécessaire, procéder à une expropriation.

Dans la même optique, la seconde phase du programme Action Coeur de Ville (ACV 2), qui se déploiera sur la période 2023-2026, comporte un nouveau dispositif visant à la requalification des entrées de ville, notamment des zones commerciales, dans une logique partenariale avec les acteurs locaux. L'industrie est citée parmi les activités économiques qui pourraient, dans ce cadre, être implantées dans les zones d'activités qui seraient requalifiées^90(*).

B. Sauf exception, les regroupements de surface de vente doivent faire l'objet d'une autorisation d'exploitation commerciale

Donnent lieu à autorisation d'exploitation commerciale toute création ou extension, ou réouverture après cessation d'exploitation pendant trois ans, d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial d'une surface de vente supérieure à 1 000 m², tout changement de secteur d'activité d'un magasin de commerce existant d'une surface de vente supérieure à 2 000 m² (ou 1 000 m² lorsqu'il s'agit d'une surface de vente majoritairement alimentaire), ainsi que tout regroupement de surface de ventes de magasins voisins, sans création de surface supplémentaire, excédant 2 500 m² (ou 1 000 m² lorsque la nouvelle activité est à prédominance alimentaire)^91(*).

L'autorisation est délivrée par la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC), dans les deux mois à compter du dépôt de la demande. Elle peut faire l'objet d'un recours administratif dans un délai d'un mois, sur lequel il est statué par la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) dans un délai de quatre mois, puis d'un recours contentieux.

Les acteurs du secteur interrogés par le rapporteur considèrent que ces délais, qui s'ajoutent aux différentes études préalables nécessaires, sont de nature, dans certains cas, à mettre en péril la rentabilité des projets.

Par ailleurs, qu'il s'agisse d'une nouvelle implantation ou d'un transfert ou d'un regroupement de surfaces de ventes, il est possible depuis 2014, lorsque le projet envisagé nécessite à la fois l'obtention d'un permis de construire et d'une autorisation d'exploitation commerciale, d'utiliser la procédure de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale décrite aux articles R. 752-9 à R. 752-10 du code de commerce, sorte de guichet unique permettant au pétitionnaire de déposer l'ensemble des pièces requises en mairie. Le délai d'instruction du permis de construire est alors porté à 5 mois^92(*) au lieu de 3^93(*), la décision ne pouvant intervenir qu'après avis de la CDAC et apurement du délai de recours d'un mois devant cette dernière. En cas d'avis négatif de la CDAC, le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ne peut être délivré. En cas d'avis positif, le permis de construire peut également être refusé, dans le cas où le projet ne respecte pas les prescriptions ayant cours sur le territoire concerné en matière d'urbanisme.

C. Les grandes opérations d'urbanisme (GOU), projets d'aménagement partenarial, connaissent un succès limité en raison du transfert obligatoire des communes aux intercommunalités de la compétence d'urbanisme

Créé par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi « ELAN »), le mécanisme de grande opération d'urbanisme (GOU) constitue une forme particulière de projet partenarial d'aménagement (PPA), créé par la même loi. Les GOU visent les opérations d'aménagement de grande ampleur ou complexe, nécessitant un engagement renforcé de l'État et des collectivités territoriales.

Le PPA^94(*) est un outil permettant à l'État et aux intercommunalités (EPCI, établissement public territorial, ville de Paris, métropole de Lyon, métropole de Marseille) de prendre des engagements contractuels opérationnels et financiers autour d'une même opération d'urbanisme. Les communes situées dans le périmètre d'un PPA sont associées à son élaboration et peuvent en être signataires, mais ne peuvent pas en prendre l'initiative. Les autres collectivités territoriales, notamment la région et le département, ainsi que les établissements publics intéressés, peuvent également être signataires.

Lorsque l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public cocontractant pour le PPA le décide, tout ou partie de l'opération concernée par le PPA peut être qualifié de « grande opération d'urbanisme » (GOU) (avec accord du préfet de département, et après avis conforme des communes dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre de l'opération)^95(*). Ainsi, si la mise en place d'un PPA n'entraîne pas automatiquement la qualification de GOU, cette dernière implique en revanche automatiquement la signature préalable d'un contrat de PPA.

Cette qualification de GOU emporte possibilité d'user de plusieurs outils dérogatoires au droit commun de l'urbanisme et de l'aménagement^96(*) (« permis d'innover » permettant de déroger à des règles s'opposant à la réalisation du projet, s'il n'est pas porté atteinte aux objectifs poursuivis par les législations concernées, possibilité de créer une zone d'aménagement différée (ZAD) pour une durée de 10 ans, renouvelable une fois, procédure spécifique de mise en compatibilité des documents de planification et d'urbanisme (procédure intégrée pour les GOU, dite « PIGOU », réduction du délai au bout duquel un bien peut être déclaré « sans maître » de 30 à 10 ans, ...).

Elle emporte également un transfert des compétences en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme du maire au président de l'établissement public ou de la collectivité à l'initiative de la GOU^97(*). Pour rappel, le transfert de droit commun des compétences en matière d'urbanisme à un EPCI de la part des communes qui en sont membres, désormais automatique sauf opposition d'une minorité des communes membres de l'EPCI, ne concerne que l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLUi), et non de la délivrance des autorisations d'urbanisme, qui demeure du seul ressort du maire^98(*).

Les GOU n'ont pas, pour l'heure, rencontré le succès : en mai 2023, seules deux GOU sont en cours sur le territoire national, l'une dans le centre-ville de Marseille, visant principalement à éradiquer l'habitat dégradé, l'autre à Paris (Bercy-Charenton).

En raison, entre autres, de la frilosité des maires et autres autorités compétentes en matière d'urbanisme à transférer leur compétence en matière de délivrance des autorités d'urbanisme (pour rappel, le transfert de droit commun des compétences en matière d'urbanisme à un EPCI de la part des communes qui en sont membres n'emporte que compétence dans l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLUi), et non de la compétence de délivrance des autorisations d'urbanisme, qui demeure du seul ressort du maire) :

II. Le dispositif envisagé - Exonérer d'autorisation d'exploitation commerciale les regroupements de surfaces de ventes, dans le périmètre d'une grande opération d'urbanisme

Afin de favoriser les regroupements de surfaces de ventes au sein de ZAE, et ainsi libérer du foncier, l'article 11 prévoit que les surfaces de vente concernées ne seront pas soumises à une nouvelle autorisation d'exploitation commerciale (cette exemption existant déjà, comme mentionné plus haut, pour les surfaces de vente de moins de 2 500 m² ou, pour les surfaces de vente à dominante alimentaire, de moins de 1 000 m²).

Cette exemption s'appliquerait cependant uniquement à la triple condition que le regroupement de surfaces de ventes concerné :

- n'occasionne pas la création de surfaces de vente supplémentaires ;

- n'engendre pas d'artificialisation des sols supplémentaire ;

- se situe dans le périmètre d'une GOU.

En outre, les transferts devraient s'inscrire dans un projet visant à favoriser la mixité fonctionnelle au sein des ZAE concernées, notamment - mais pas uniquement - en vue de l'implantation d'activités industrielles.

L'exemption s'appliquerait pendant toute la durée d'existence de la GOU.

III. La position de la commission - Un dispositif insuffisamment incitatif, qui mériterait d'être élargi

A. Un dispositif visant davantage à reconfigurer les entrées de ville qu'à soutenir la réindustrialisation

L'objectif, porté par cet article, de reconfiguration des zones commerciales et de valorisation du foncier ainsi rendu disponible, mérite d'être soutenu. Il est par ailleurs cohérent avec la disposition de l'article L. 750-1 du code de commerce selon laquelle « les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme ».

Les zones commerciales monofonctionnelles, souvent très consommatrices d'espace, et présentant des qualités architecturales et paysagères généralement pour le moins médiocres, représentent une réserve considérable de foncier, qu'il est tout à fait pertinent de vouloir mobiliser. La majorité de ces surfaces étant déjà artificialisées, l'implantation de nouvelles activités en lieu et place de celles libérées par le regroupement de surfaces de vente aujourd'hui disparates permettrait en outre de ne pas venir grever les enveloppes d'artificialisation limitées dont disposent aujourd'hui les collectivités territoriales, en raison des objectifs et trajectoires de réduction de l'artificialisation des sols fixés par la loi Climat-résilience^99(*).

Le rapporteur note cependant que la finalité de nouvelles implantations industrielles sur les espaces ainsi libérés n'est mentionnée qu'à titre incident (« notamment industrielles »). La visée de l'article excède donc largement l'objectif de réindustrialisation porté par le texte, et pourrait tout aussi bien concerner l'implantation d'activités de services, y compris de services publics, voire de logements, et ce d'autant plus qu'un certain nombre d'implantations industrielles, en raison des risques ou nuisances induites, ne sont pas compatibles avec une implantation en ZAE mixte. France Industrie, interrogée par le rapporteur, estime d'ailleurs que « [l]a cohabitation entre activité industrielle et activité commerciale ne s'avèrera pas forcément très aisée ».

Le rapporteur note par ailleurs qu'aucun dispositif incitatif n'est prévu pour favoriser ces regroupements de surface de vente.

B. Élargir le dispositif à l'ensemble des surfaces de vente situées dans des zones d'activité économique au sein d'un même établissement public

Le Gouvernement a souhaité restreindre l'application de cette mesure dérogatoire au seul champ des ZAE situées dans le champ d'une GOU. Au vu du peu de succès des GOU, le dispositif introduit par l'article 11 pourrait ainsi dans les faits se trouver à peu près inopérant.

Pour cette raison, la commission a estimé plus efficient d'étendre son application à l'ensemble des ZAE situées dans le périmètre d'un même EPCI. Cela permettrait d'étendre considérablement le nombre de cas concernés, sans obliger les maires à se dessaisir de leur pouvoir en matière d'autorisation d'urbanisme, comme cela est actuellement automatiquement le cas lorsqu'est mise en place une GOU. Cela permettrait également de prendre en compte les cas de regroupements de surfaces commerciales accompagnées de transferts entre différentes ZAE au sein d'un même EPCI.

Une telle disposition constituant une large dérogation à l'obligation d'obtention d'une autorisation d'exploitation commerciale, il est proposé de l'introduire pour l'instant uniquement à titre expérimental, pour une durée de 3 ans.

La commission a adopté l'amendement COM-336 du rapporteur en ce sens.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

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* ¹ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ² Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, art. 2.

* ³ Art. L. 4251-13 à 20 (chapitre Ier bis du titre V du livre II de la 4^e partie) du code général des collectivités territoriales.

* ⁴ Art. L. 5214-16, L. 3641-1, L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5216-5, L. 5217-2 et L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales.

* ⁵ Art. L. 1151-3 du code général des collectivités territoriales.

* ⁶ Art. L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales.

* ⁷ Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique.

* ⁸ En cohérence avec le report de délai voté par ailleurs par le Sénat, le 16 mars 2023, dans l'article 1^er de la proposition de loi n° 205 (2022-2023) visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette » au coeur des territoires, de M. Jean-Baptiste Blanc, Mme Valérie Létard et plusieurs de leurs collègues, déposé au Sénat le 14 décembre 2022.

* ⁹ Art. L. 141-1 du code de l'énergie.

* ¹⁰ Art. R. 512-39-1, R. 512-46-25 et R. 512-66-1 du code de l'environnement.

* ¹¹ Elles sont précisées respectivement :

- aux articles L. 512-6-1 et R. 512-39 à R. 512-39-6 du code de l'environnement pour les ICPE soumises à autorisation ;

- aux articles L. 512-7-6 et R. 512-46-24 bis à R. 512-46-29 pour les ICPE soumises à enregistrement ;

- aux articles L. 512-12-1 et R. 512-66-1 à R. 512-66-3 pour les ICPE soumises à déclaration.

* ¹² Listées à l'article R. 512-66-3 du code de l'environnement.

* ¹³ Les garanties financières sont restituées lorsqu'est constatée par l'administration la bonne réalisation des travaux de réhabilitation.

* ¹⁴ Art. R. 512-75-1 du code de l'environnement.

* ¹⁵ Selon l'étude Intercommunalités de France-Cerema-délégation Territoires d'industrie de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), les territoires disposeraient d'une capacité très limitée pour répondre aux demandes de foncier supérieures à 50 ha.

* ¹⁶ Rapport d'information n° 3811, déposé à l'Assemblée nationale le 27 janvier 2021, intitulé Revalorisation des friches industrielles, commerciales et administratives, fait au nom de la mission d'information commune.

* ¹⁷ Selon l'étude d'impact p. 59.

* ¹⁸ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ¹⁹ Ces dispositions ont été introduites à l'initiative du Sénat ; elles figuraient préalablement dans la proposition de loi sénatoriale visant à moderniser et faciliter la procédure d'expropriation de biens en état d'abandon manifeste, adoptée par le Sénat en avril 2021.

* ²⁰ C. Cass. 30 janvier 2020, n° 19-10.301 EPA ORSA c/ consorts B.

* ²¹ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ²² Décret n° 2022-763 du 29 avril 2022 relatif à la nomenclature de l'artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les documents de planification et d'urbanisme.

* ²³ Art. L. 151-5 du code de l'urbanisme, tel que résultant de la loi Climat-résilience.

* ²⁴ Art. L. 161-3 du code de l'urbanisme, tel que résultant de la loi Climat-résilience.

* ²⁵ Décret n° 2022-762 du 29 avril 2022 relatif aux objectifs et aux règles générales en matière de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires.

* ²⁶ Art. R. 4251-3 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁷ Art. L. 141-6 du code de l'urbanisme.

* ²⁸ Ainsi que des carrières et des installations de stockage des déchets (art. L. 516-1 du code de l'environnement).

* ²⁹ Leur liste est actuellement établie par l'arrêté du 31 mai 2012 fixant la liste des installations classées soumises à l'obligation de constitution de garanties financières en application du 5° de l'article R. 516-1 du code de l'environnement, qui en précise la liste, avec les seuils de substances polluantes applicables.

* ³⁰ Art. R. 516-2 du code de l'environnement.

* ³¹ Art. L. 515-36 du code de l'environnement.

* ³² Art. L. 229-32 du code de l'environnement.

* ³³ Art. L. 122-3 du code de l'environnement.

* ³⁴ Voir par exemple le projet « Vertical Factories in Megacities » des deux architectes Tianshu Liu et Lingshen Xie.

* ³⁵ Premier alinéa de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme.

* ³⁶ Deuxième alinéa de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme.

* ³⁷ La procédure est également mentionnée aux articles L. 4251-9 (pour les SRADDET) et L. 4433-10-5 (pour les SAR) du code général des collectivités territoriales, et L. 123-22 du code de l'urbanisme (pour le SDRIF).

* ³⁸ Réponses écrites apportées par la direction générale des entreprises (DGE) au ministère de l'Économie et des Finances.

* ³⁹ Rapport Guillot, p. 4.

* ⁴⁰ Rapport Guillot, p. 6.

* ⁴¹ Rapport Guillot, p. 7.

* ⁴² Rapport Guillot, p. 7.

* ⁴³ Rapport Guillot, p. 7.

* ⁴⁴ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 16 mars 2023 relatif à l'établissement d'un cadre de mesures en vue de renforcer l'écosystème européen de la fabrication de produits de technologie « zéro net » (règlement pour une industrie « zéro net »), COM(2023) 161 final.

* ⁴⁵ Art. L. 4251-9 (SRADDET), L. 4433-10-1 (SAR) et L. 4424-14 (PADDUC) du code général des collectivités territoriales, et art. 123-13 (SDRIF), L. 153-31 à L. 153-35 (PLUi) et L. 143-29 à L. 143-31 (SCoT) du code de l'urbanisme.

* ⁴⁶ Art. L. 4251-9 (SRADDET), L. 4433-10-9 (SAR) et L. 4424-14 (PADDUC) du code général des collectivités territoriales, et art. L. 123-14 (SDRIF), L. 153-36 à L. 153-48 (PLUi) et L. 143-32 à L. 143-39 (SCoT) du code de l'urbanisme.

* ⁴⁷ Art. L. 153-45 à L. 153-48 (PLUi) et L. 143-37 à L. 143-39 (SCoT) du code de l'urbanisme.

* ⁴⁸ Art. L. 102-12 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁹ Ces dérogations sont listées à l'article L. 102-13 du code de l'urbanisme.

* ⁵⁰ Art. L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales (SRADDET), art. L. 4433-8 (SAR), art. L. 123-2 du code de l'urbanisme (SDRIF), art. L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales (PADDUC).

* ⁵¹ CE, 9, juin 2004, 28 juillet 2004, 17 mars 2010.

* ⁵² Art. L. 102-3 du code de l'urbanisme.

* ⁵³ Art. L. 143-40 à L. 143-43 (SCoT) et L. 153-49 à L. 153-53 (PLU) du code de l'urbanisme.

* ⁵⁴ Art. L. 143-40 à L. 143-42 (SCoT) et L. 153-49 à 51 (PLU) du code de l'urbanisme.

* ⁵⁵ Art. L. 143-44 à L. 143-50 (SCoT) et L. 153-54 à 59 (PLU) du code de l'urbanisme.

* ⁵⁶ Art. L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales (SRADDET), art. L. 4433-8 (SAR), art. L. 123-2 du code de l'urbanisme (SDRIF), art. L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales (PADDUC).

* ⁵⁷ Art. L. 122-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

* ⁵⁸ Art. L. 143-40 à L. 143-50 (SCoT) et L. 153-49 à 59 (PLU) du code de l'urbanisme.

* ⁵⁹ Art. L. 143-40 à L. 143-50 (SCoT) et L. 153-49 à 59 (PLU) du code de l'urbanisme.

* ⁶⁰ Art. L. 143-40 à L. 143-50 (SCoT) et L. 153-49 à 59 (PLU) du code de l'urbanisme.

* ⁶¹ Art. L. 300-6-1, L. 123-22 et L. 123-23 du code de l'urbanisme.

* ⁶² Art. L. 300-6-1 du code de l'urbanisme.

* ⁶³ Art. L. 4433-10-6 (SAR) et L. 4424-15-1 (PADDUC) du code général des collectivités territoriales.

* ⁶⁴ Un dispositif similaire est proposé à l'article 10 pour les déclarations d'utilité publique.

* ⁶⁵ https://www.amf.asso.fr/documents-industrie-verte-la-loi-ne-doit-pas-se-faire-contre-les-maires/41716

* ⁶⁶ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ⁶⁷ Cf. commentaire de l'article 9 bis (nouveau).

* ⁶⁸ Art. L. 300-6-1 du code de l'urbanisme.

* ⁶⁹ Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables.

* ⁷⁰ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ⁷¹ Schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC), schéma d'aménagement régional (SAR) pour les régions d'outre-mer et schéma directeur de la région d'Île-de-France (SDRIF).

* ⁷² Dont le document d'orientation et d'objectifs du SCoT pourra tenir compte dans la déclinaison de ses propres objectifs de réduction de l'artificialisation par secteur géographique (art. 141-8 du code de l'urbanisme).

* ⁷³ Décret n° 2022-762 du 29 avril 2022 relatif aux objectifs et aux règles générales en matière de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires.

* ⁷⁴ Art. R. 4251-8-1, créé par le décret du 29 avril 2022 précité.

* ⁷⁵ France Stratégie 2019, Objectif « zéro artificialisation nette » : quels leviers pour protéger les sols ? (chiffres 2014).

* ⁷⁶ Cf. commentaire de l'article 6 bis.

* ⁷⁷ Directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages.

* ⁷⁸ Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.

* ⁷⁹ Listés à l'annexe de l'article R. 122-2 du code de l'environnement

* ⁸⁰ Selon une position constante du Conseil d'Etat, même si des exemples contraires existent en première instance.

* ⁸¹ Commission européenne, Document d'orientation sur la protection stricte des espèces animales d'intérêt communautaire en vertu de la directive « Habitats » du 12 octobre 2021.

* ⁸² Art. L. 121-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

* ⁸³ L'étude d'impact cite notamment le cas très médiatisé du contournement routier de Beynac, déclaré d'utilité publique par arrêté préfectoral en 2001 puis ayant fait l'objet d'une autorisation unique valant notamment dérogation « espèces protégées », annulée en 2019 par le tribunal administratif de Bordeaux, alors même qu'une partie des travaux avaient déjà été réalisés, entraînant une facture totale de plus de 40 millions d'euros, pour aboutir à la non-réalisation du projet.

* ⁸⁴ Rapport Guillot, p. 12.

* ⁸⁵ Dont la définition a été introduite par la loi Climat-résilience à l'article L. 318-8-1 du code de l'urbanisme.

* ⁸⁶ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, en particulier ses articles 191 et 194.

* ⁸⁷ Nouvel article L. 300-8 du code de l'urbanisme.

* ⁸⁸ Art. L. 312-1 du code de l'urbanisme.

* ⁸⁹ Art. L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁹⁰  https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/23033_DP_ACV_fev23.pdf, p. 11.

* ⁹¹ Art. L. 752-1 du code de commerce.

* ⁹² Art. R. 423-25 du code de l'urbanisme.

* ⁹³ C) de l'article R. 423-3 du code de l'urbanisme.

* ⁹⁴ Défini aux articles L. 312-1 à L. 312-2-1 du code de l'urbanisme.

* ⁹⁵ Art. L. 312-3 et L. 312-4 du code de l'urbanisme.

* ⁹⁶ Décrites à l'art. L. 312-5 du code de l'urbanisme.

* ⁹⁷ 2° de l'art. L. 312-7 du code de l'urbanisme.

* ⁹⁸ Sauf cas particuliers (cf. par exemple art. L. 422-2 : compétence exercée par l'État).

* ⁹⁹ Cf. ci-dessus.