B. LES PRINCIPAUX FAITS SAILLANTS DU PROGRAMME 203, HORS SUBVENTIONS À SNCF RÉSEAU ET À VOIES NAVIGABLES DE FRANCE
Il est procédé à l'analyse des crédits des actions 41 « Ferroviaire » et 42 « Voies navigables » , lesquelles rassemblent à elles seules 68,8 % des crédits du programme 203 , dans la partie consacrée aux opérateurs rattachés au programme 203.
Les autres actions du programme 203 concernent principalement les routes (développement mais surtout entretien et modernisation), le ferroviaire (subventions aux trains d'aménagement du territoire, soutien au fret ferroviaire), les ports et le soutien à certaines lignes aériennes (en particulier les lignes d'aménagement du territoire-LAT).
1. La modernisation et le développement des infrastructures routières resteront exclusivement financés par des fonds de concours en 2021
L'action 01 « Routes-développement » a pour objet la modernisation et le développement du réseau routier national , concédé comme non concédé, afin de le rendre plus sûr, de réduire les points de congestion chronique, d'améliorer l'accessibilité des territoires et de réduire son impact environnemental.
Elle ne porte aucun crédit budgétaire et est exclusivement financée par des fonds de concours qui devraient représenter en 2021, hors crédits du plan de relance, 708,2 millions d'euros ( 608,0 millions d'euros en 2020) en autorisations d'engagement (AE) et 721,3 millions d'euros ( 671,2 millions d'euros en 2020) en crédits de paiement versés par :
- l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour les opérations qui concernent le réseau routier non concédé 5 ( * ) , à hauteur de 408,2 millions d'euros en AE ( 368 millions d'euros en 2020) et 461,3 millions d'euros en CP ( 421,2 millions d'euros en 2020) ;
- les collectivités territoriales, qui participent au financement de certaines opérations dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER), à hauteur de 300 millions d'euros en AE ( 240 millions d'euros en 2020) et 260 millions d'euros en CP ( 250 millions d'euros en 2020).
De nombreux projets seront financés par les crédits des fonds de concours transitant par l'action 01 en 2021, parmi lesquels la route Centre Europe Atlantique dans la région Bourgogne ainsi que le financement du contrat de partenariat pour la construction de la seconde rocade de Marseille (L2) .
Plus généralement, ces crédits permettent également de financer l'apport de l'État aux volets routiers des CPER .
2. L'effort en faveur de l'entretien du réseau routier national non concédé, très dégradé, atteindra 876,9 millions d'euros en 2021
Les crédits de l'action 04 « Routes-entretien » couvrent les dépenses relatives à l'entretien courant et préventif du réseau routier national non concédé , à son exploitation , aux opérations de réhabilitation ou de régénération routières , aux aménagements de sécurité ainsi qu'à la gestion du trafic et à l'information routière des usagers .
Pour mémoire, le réseau national non concédé comprend 12 000 kilomètres de routes et 12 000 ponts , soit 1 % des routes françaises et 5 % des ponts . D'une valeur estimée à 135 milliards d'euros , il est le support de 18 % du trafic écoulé par la route .
Représentant 7,5 % des crédits du programme 203, l'action 04 portera en 2021 297,6 millions d'euros en AE (contre 287,6 millions d'euros en 2020) et 303,8 millions d'euros en CP ( 304,4 millions d'euros en 2020), soit une baisse de - 3,5 % en AE et une hausse de 0,2 % en CP.
Toutefois, les crédits de l'action 04 seront complétés en 2021 par des fonds de concours évalués à 558,1 millions d'euros en AE et 573,1 millions d'euros en CP ( 566,4 millions d'euros en AE=CP en 2020), dont 528 millions d'euros en AE et 543 millions d'euros en CP en provenance de l'AFITF.
Les 30 millions d'euros de fonds de concours restant (AE=CP) seront apportés par les collectivités territoriales et par des tiers privés .
Au total, 855,7 millions d'euros en AE ( 830,6 millions d'euros en 2020) et 876,9 millions d'euros en CP ( 870,8 millions d'euros en 2020) seront donc consacrés en 2021 à l'entretien et à la régénération du réseau routier national non concédé , soit des montants en hausse de 25,1 millions d'euros en AE et de 6,1 millions d'euros en CP par rapport aux sommes qui étaient prévues par la loi de finances initiale pour 2020.
Il convient en particulier de noter que l'enveloppe portée par l'AFITF représentera en 2021 un effort identique à celui de 2020 , sachant que les crédits consacrés par l'AFITF à l'entretien et à la régénération du réseau routier national non concédé avaient augmenté de 34 millions d'euros en 2019 par rapport à 2018 et de 100 millions d'euros en 2018 par rapport à 2017.
Il y a en effet urgence à moderniser notre réseau routier non concédé : l'état de la structure des chaussées du réseau se dégrade depuis 2009 et plus de la moitié d'entre elles ont besoin d'un entretien urgent .
En outre, 1 030 ponts en mauvais état nécessitent des réparations et 2 590 ont besoin d'un entretien .
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Trois scénarios de financement
Le Gouvernement avait commandé en 2018 un audit externe de l'entretien du réseau routier national non concédé à deux bureaux d'études suisses pour préparer le projet de loi d'orientation des mobilités. Ceux-ci ont proposé trois scénarios d'investissements pour les vingt prochaines années : - un scénario à 670 millions d'euros par an, soit la moyenne consacrée à l'entretien et à la modernisation du réseau ces dix dernières années. Selon l'audit, ce niveau d'investissement impliquerait « une aggravation de la dégradation du réseau », « des risques inacceptables et durables pour la sécurité se réaliseraient avec notamment un nombre très important de ponts qu'il faudra fermer ou limiter à la circulation » ; - un scénario à 800 millions d'euros par an, soit le montant consacré au réseau en 2018 , avec lequel « la dégradation du réseau serait lente et des choix possibles pour sauvegarder une partie des actifs, par exemple les ponts ou les réseaux les plus circulés. Mais une partie du réseau serait à terme affectée par des fermetures ou des limitations de circulation » ; - un scénario à 1 milliard d'euro , qui permettrait d'enrayer véritablement la spirale de dégradation du réseau. Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire |
Sur la base de l'audit externe commandé par le Gouvernement (voir encadré), la programmation des investissements dans les transports annexée au projet de loi d'orientation des mobilités (LOM) prévoit que les crédits d'entretien, d'exploitation et de modernisation du réseau routier national non concédé doivent représenter 850 millions d'euros par an d'ici 2022 puis 930 millions d'euros sur la période suivante.
Une telle hausse représente un effort très significatif de + 25 % sur le quinquennat 2018-2022 par rapport au quinquennat précédent.
Les rapporteurs spéciaux notent que le montant de crédits de paiement prévu pour 2021 - 876,9 millions d'euros - est supérieur pour la deuxième année consécutive à l'objectif fixé par la LOM, ce qui témoigne de la prise de conscience collective de la nécessité de consentir de lourds investissements pendant une bonne vingtaine d'année pour être en mesure de sauvegarder notre patrimoine routier .
3. La rebudgétisation des contributions de l'État au financement des trains d'équilibre du territoire (TET) implique un transfert de 293 millions d'euros sur le programme 203
Connues sous le nom de « lignes Intercités », les lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire mais sont confrontées à des déficits d'exploitation chroniques.
Depuis le 1 er janvier 2011, l'État est l'autorité organisatrice des TET , ce qui lui donne le pouvoir de déterminer le plan de transport que doit réaliser SNCF Mobilités (fréquence des trajets par lignes, nombres d'arrêts à réaliser par gares) mais lui donne également l'obligation de financer leur déficit d'exploitation ainsi que leur matériel roulant .
C'est actuellement la convention d'exploitation des « trains d'équilibre du territoire » 2016-2020 signée le 27 février 2017 qui régit les rapports entre l'État et SNCF Mobilités. Dans l'attente de l'ouverture de ces lignes à la concurrence , prévue progressivement à partir de 2022 , cette convention devrait être prolongée par voie d'avenant pour l'année 2021.
Jusqu'au 31 décembre 2020, les dépenses de l'État en faveur des lignes TET sont portées par le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » .
Mais la suppression de ce CAS est prévue par l'article 28 du présent projet de loi de finances pour 2021, si bien que les crédits qu'il portait précédemment sont désormais retracés par la sous action n° 44-06 « Financement du déficit d'exploitation des trains d'équilibre du territoire » de l'action n° 44 « Transports collectifs » du présent programme 203.
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Les raisons de la suppression du compte d'affectation
spéciale
Le mécanisme du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs » reposait principalement sur un transfert de ressources des activités les plus rentables de SNCF Voyageurs (lignes TGV) vers les activités les plus déficitaires (lignes TET), transfert effectué via la TREF et la CST. Les ressources issues de la TAT constituaient pour leur part un complément à ces recettes qui proviennent du secteur ferroviaire lui-même . Issues du secteur autoroutier, elles permettaient d'ajouter une logique de report modal au financement du CAS . Cet effort de report modal s'était toutefois considérablement altéré ces dernières années , le produit de la TAT affecté au CAS étant passé de 141,2 millions d'euros en 2018 à 117,2 millions d'euros en 2019 puis 70,7 millions d'euros à mesure que cette ressource était de plus en plus mobilisée pour financer l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) , laquelle a vu son budget augmenter dans le cadre de la trajectoire financière prévue par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM). En outre, si le principe de la péréquation entre activités ferroviaires rentables et déficitaire reste pertinent , et sera désormais assuré par des crédits budgétaires portés par le programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », le recours à un CAS est désormais inadapté dans le cadre de l'ouverture à la concurrence de ce mode de transport qui devrait voir arriver sur le marché des concurrents de la SNCF, jusque-là seule bénéficiaire du CAS. Surtout, l'attribution en 2021 du marché pluriannuel des deux lignes d'aménagement du territoire Nantes-Lyon et Nantes-Bordeaux rendra nécessaire l'engagement de plusieurs années de compensations prévisionnelles ; or, la consommation d'autorisations d'engagement (AE) sur un CAS suppose de disposer des recettes les finançant dès l'acte d'engagement juridique de la dépense . L'article 21 de la LOLF dispose en effet qu' « en cours d'année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées ». Pour signer des contrats pluriannuels , il faudrait alors prélever un surcroît de taxes en conséquence , ce qui ne serait pas soutenable financièrement . Rebudgétiser les dépenses de compensation des déficits d'exploitation des lignes d'aménagement du territoire permettra a contrario le conventionnement ou la contractualisation pluriannuelle de l'exploitation de ces lignes . L'État, autorité organisatrice des lignes TET, sera en mesure d'assurer le suivi des dépenses afférentes et, par une comptabilité analytique incluant le produit des taxes ferroviaires , de connaître le bilan de cette activité . Source : commission des finances du Sénat |
Les dépenses relatives au déficit d'exploitation des trains d'équilibre du territoire (TET) , qui atteindront 293 millions d'euros en 2021 contre 312,7 millions d'euros en 2020, soit une baisse de - 6,3 % comprennent :
- les contributions versées aux entreprises ferroviaires exploitant les lignes TET visant à compenser une partie du déficit d'exploitation de ces lignes (activité n° 1) ;
- les contributions versées par l'État au titre de sa participation aux coûts d'exploitation des lignes TET conventionnés par les régions à compter de 2017 et antérieurement conventionnés par l'État (activité n° 2) ;
- les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique (activité n° 3).
Crédits consacrés par l'État au
financement des trains d'équilibre
du territoire (TET) en 2020 et en
2021
(en euros)
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LFI 2020 |
PLF 2021 |
Écart 2021/2020 |
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01-Contribution à l'exploitation des TET |
234 500 000 |
220 200 000 |
-6,1 % |
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02-Contribution versée aux régions au titre de l'exploitation des TET antérieurement conventionnées |
76 700 000 |
71 800 000 |
-6,4 % |
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03-Frais d'enquêtes et d'études |
1 500 000 |
1 000 000 |
-33,3 % |
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Total financement des TET |
312 700 000 |
293 000 000 |
-6,3 % |
Source : projet annuel de performances pour 2021
La diminution de 19,7 millions d'euros par rapport à 2020 des crédits consacrés aux TET s'explique par :
- la réduction programmée de 4,9 millions d'euros de la contribution à verser à la région Centre-Val de Loire, conformément à la convention conclue avec cette région ;
- la diminution du montant prévisionnel de la compensation à verser à SNCF Voyageurs pour l'exploitation des TET de 14,3 millions d'euros ;
- la baisse de 0,5 million d'euros des dépenses prévisionnelles d'études de l'autorité organisatrice des TET.
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Les transferts de lignes TET par l'État aux régions La réforme de grande ampleur des lignes d'équilibre du territoire en cours depuis 2015 s'est traduite par la fermeture de six lignes de nuit très déficitaires mais également par la décision de transférer d'ici 2020 aux régions de nombreuses lignes TET d'intérêt local dont l'offre était souvent imbriquée avec l'offre TER et qui font désormais partie du périmètre des treize grandes régions métropolitaines . En contrepartie, l'État s'est engagé à renouveler, via l'AFITF 6 ( * ) , une partie du matériel roulant de ces lignes et à prendre à sa charge une partie de leur déficit d'exploitation , selon des modalités propres à chaque région et résultant de négociations menées avec chacune d'entre elles. À ce jour, six accords de reprises de ligne TET ont été conclus entre l'État et les régions Normandie, Centre-Val de Loire, Nouvelle Aquitaine, Hauts-de-France, Grand-Est et Occitanie. Chacune de ces régions se sont vues associées à la gestion de ces lignes dès la signature de ces accords. Source : commission des finances du Sénat |
4. 170 millions d'euros d'aide pour le fret ferroviaire, fragilisé par la pandémie de Covid-19
Le programme 203 consacrera en 2021 207,1 millions d'euros en AE et 202,1 millions d'euros en CP au développement de modes et de services de transports alternatifs à la route dans le cadre du transport combiné .
Il s'agit là d'une très forte hausse de 180 millions d'euros en AE et de 170 millions d'euros en CP, puisque seuls 27,1 millions d'euros en AE et 32,1 millions d'euros en CP étaient prévus pour le transport combiné en 2020.
Les crédits inscrits dans le cadre du présent projet de loi de finances comprennent, outre les soutiens reconduits ( 27 millions d'euros d'aide à l'exploitation des services de transport combiné et 5 millions d'euros d'aide au service transitoire d'autoroute ferroviaire alpine), une enveloppe supplémentaire de 170 millions d'euros d'aides à l'exploitation des services de fret ferroviaire afin de soutenir des opérateurs fortement impactés par les crises provoquées par les mouvements de grève contre la réforme des retraites à l'hiver 2019-2020 puis par la crise sanitaire et économique provoquée par la pandémie de Covid-19 , mais qui ont su démontrer leur pertinence et leur utilité sociale , en particulier pendant le premier confinement.
Ces 170 millions d'euros porteront sur plusieurs dispositifs, la répartition définitive des montants entre ceux-ci n'étant pas encore définitivement arrêtée :
- complément aux 110 millions d'euros déjà prévus au titre de l'action 41 « Ferroviaire » (voir infra ) à la prise en charge complémentaire par l'État d'une partie des péages dus par les opérateurs à SNCF Réseau pour faire baisser les péages ;
- augmentation du soutien à l'aide au transport combiné , y compris de nouveaux services ;
- aide au wagon isolé .
Ces 170 millions d'euros n'ont pas été inscrits dans le plan de relance mais sur le programme 203 car ils ont vocation à être pérennes , seul un soutien au fret ferroviaire dans la durée étant susceptible de renforcer véritablement sa part modale dans le transport de marchandises.
5. Les lignes aériennes d'aménagement du territoire continueront en 2021 à bénéficier d'un soutien important de la part de l'État
L'action n° 52 « Transport aérien » verra elle aussi ses crédits fortement augmenter en 2021 avec 63,4 millions d'euros en AE et 41,4 millions d'euros en CP, soit 27,8 millions d'euros de plus en AE (+ 78,0 %) et 4,5 millions d'euros de plus en CP (+ 12,2 %).
Ces crédits serviront notamment à financer le soutien aux lignes aériennes d'aménagement du territoire (LAT), pour 18,8 millions d'euros en AE et 20,8 millions d'euros en CP.
La forte hausse des crédits de cette action en autorisations d'engagement (AE) s'explique avant tout par le renouvellement de la LAT Brive-Paris pour 6 millions d'euros et par le soutien de l'accessibilité aérienne internationale de Strasbourg dans le cadre du contrat triennal « Strasbourg Capitale européenne » pour 12,8 millions d'euros , particulièrement important pour soutenir Strasbourg alors que la crise sanitaire provoquée par la Covid-19 tend à fragiliser le statut de la ville par rapport à Bruxelles.
6. Le maintien à un niveau élevé des crédits consacrés au dragage des ports
En 2021, l'action 43 « Ports » sera dotée de 99,9 millions d'euros (AE=CP), soit une stabilisation à un niveau élevé quasiment identique à celui de 2020 après les fortes hausses intervenues ces dernières années . Sur ce montant, 92,7 millions d'euros seront consacrés à l'entretien des accès et des ouvrages d'accès des grands ports maritimes (GPM) , c'est-à-dire à leur dragage , qui constitue une priorité pour l'État depuis le comité interministériel de la mer (CIMer) de 2016.
Pour mémoire, le budget consacré au dragage des ports avait augmenté en 2019 de près de 29 millions d'euros par rapport à 2018, sachant que ces crédits avaient déjà été rehaussés en cours de gestion de 26 millions d'euros en 2017, puis avaient bénéficié d'une hausse de 19 millions d'euros dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2018.
Selon les réponses au questionnaire budgétaire, les crédits disponibles permettent désormais de couvrir en quasi-totalité les charges des ports français , de mettre en oeuvre les dispositions de l'article R. 5313-69 du code des transports 7 ( * ) et, surtout, de les faire bénéficier du même niveau de remboursement que les autres principaux ports en Europe .
À noter que les grands ports maritimes (GPM) vont bénéficier en 2021 et 2022 de 175 millions d'euros de crédits retracés par l'action 06 « Mer » du programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance » pour accélérer leur verdissement et leur modernisation .
7. Le budget de l'Autorité de régulation des transports (ART) devra impérativement être revu à la hausse dès 2022
Depuis 2020, les crédits de l'action 47 « Fonctions supports » du programme 203 portent notamment la subvention pour charges de service publique de l'Autorité de régulation des transports (ART) 8 ( * ) , qui était auparavant financée par des taxes affectées.
Alors que l'ART s'est vu confier ces dernières années des missions nouvelles qui lui ont été attribuées par la loi Pacte 9 ( * ) et par la loi d'orientation des mobilités (LOM) 10 ( * ) , elle ne s'est vue attribuer que 7 ETP supplémentaires en 2021 alors qu'elle en réclamait, à juste titre, le double.
Surtout, le montant de sa subvention pour 2021 - 11,4 millions d'euros - apparaît désormais clairement insuffisant, puisqu'elle est quasiment identique depuis deux ans alors que l'ART compte 18 collaborateurs supplémentaires (elle avait reçu 11 ETP supplémentaires en 2020).
Le Président de l'Autorité, entendu par les rapporteurs spéciaux les as alertés sur le fait que la situation deviendrait critique à compter de 2022 , dès lors que l'ART aurait entièrement consommé son fonds de réserve , lequel s'élevait encore à 20 millions d'euros fin 2019 et aura été réduit de moitié d'ici fin 2021 .
Ce point est d'autant plus important que l'ART, en tant qu'autorité publique indépendante (API), est son propre assureur , et pourrait un jour avoir à payer des indemnisations si elle devait perdre un litige.
* 5 Les opérations sur le réseau routier concédé sont financées directement par l'AFITF sans transiter par le programme 203.
* 6 Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).
* 7 Cet article dispose que « l'État supporte les frais de l'entretien et de l'exploitation des écluses d'accès, de l'entretien des chenaux d'accès maritime, de la profondeur des avant-ports et des ouvrages de protection contre la mer. Pour l'exécution de ces travaux, il supporte dans les mêmes conditions les dépenses relatives aux engins de dragage ».
* 8 Anciennement Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer).
* 9 Il s'agit de la régulation des redevances aéroportuaires, auparavant confiée à l'Autorité indépendante de supervision des redevances aéroportuaires (ASI).
* 10 Il s'agit d'une part du contrôle de l'accessibilité aux données concernant les déplacements multimodaux ainsi que des conditions de mise en oeuvre des services d'information et de billettique multimodales et, d'autre part, de la régulation des activités de gestionnaire d'infrastructure de la RATP.