II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : LE REJET D'UN TEXTE INABOUTI
A. DES DIFFICULTÉS JURIDIQUES CERTAINES
Avant même de s'interroger sur l'opportunité des dispositifs proposés, votre commission constate que la proposition de loi soulève plusieurs difficultés d'ordre constitutionnel.
En premier lieu, la plupart des dispositions du texte ne relèvent pas du domaine de la loi, mais du domaine réglementaire.
Ainsi en est-il tout d'abord de son article 2, qui prévoit la création des agents de proximité. Ces derniers constitueraient, dans la pratique, une sous-catégorie des agents actifs de la police nationale, au même titre que les agents de sécurité publique, les membres des compagnies républicaines de sécurité, les agents de police judiciaire, etc. Or, si la définition des garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État relève, en application de l'article 34 de la Constitution, du domaine de la loi, la définition des catégories d'agents publics est de nature réglementaire.
De même, l'article 3 de la proposition de loi, qui prévoit la création d'une direction générale de la police de proximité, est une mesure d'organisation interne au ministère de l'intérieur qui ne nécessite pas de fondement législatif. À titre d'exemple, la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), auxquels les auteurs de la proposition de loi font référence, a été créée par un décret en date du 30 avril 2014 3 ( * ) , mais ne dispose d'aucun fondement législatif.
En second lieu, certaines dispositions de la proposition de loi paraissent susceptibles, en raison de leur faible normativité, d'être jugées contraires à la Constitution .
Le Conseil constitutionnel fait preuve, à cet égard, d'une rigueur nouvelle. Depuis sa décision du 21 avril 2005 4 ( * ) , il considère en effet qu'il résulte de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, en vertu duquel « la loi est l'expression de la volonté générale », ainsi que de « l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi », que « sous réserve des dispositions particulières prévues par la Constitution », « la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative ». Ainsi, sauf lorsqu'il s'agit de loi de programme 5 ( * ) , le Conseil constitutionnel censure les dispositions ne définissant que des orientations 6 ( * ) ou ne présentant aucun caractère impératif.
En l'espèce, votre commission éprouve des doutes quant à la normativité de certaines dispositions de la proposition de loi. Son article 1 er définit en effet les objectifs et les grands principes d'une police de proximité, qui « tend à assurer des relations de confiance entre la police et les habitants », mais ne présente aucun caractère impératif.
* 3 Décret n° 2014-445 du 30 avril 2014 relatif aux missions et à l'organisation de la direction générale de la sécurité intérieure.
* 4 Décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.
* 5 Décision n° 2016-745 DC du 26 janvier 2017, loi relative à l'égalité et à la citoyenneté.
* 6 Décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, considérants 16 et 17, décision n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016, loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.