MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »
ET
COMPTES SPÉCIAUX
« ACCORDS MONÉTAIRES
INTERNATIONAUX » ET « PRÊTS À DES ETATS
ÉTRANGERS »
MM. Yvon Collin et Edmond Hervé,
rapporteurs spéciaux
I. LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »
M. Yvon Collin, rapporteur spécial
A. OBSERVATIONS GÉNÉRALES SUR L'EXERCICE
1. Des besoins en financements complémentaires apparus au cours de l'exécution 2010
La France est le quatrième donateur mondial et, avec 9,7 milliards d'euros d'aide publique au développement (APD) nette, le deuxième pays donateur en volume, après les Etats-Unis.
Le Président de la République a réaffirmé l'engagement de notre pays de consacrer 0,7 % du budget de l'Etat à l'aide au développement d'ici 2015. L'évolution de la dotation globale de l'APD (mission APD comprise) se traduit néanmoins par une certaine stabilité, autour de 0,5 % du revenu national brut.
Les orientations de la politique d'aide publique au développement sont définies par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID). L'adoption en octobre 2010 du document-cadre de coopération au développement a permis de préciser ces orientations :
- la lutte contre la pauvreté et la réalisation des Objectifs du millénaire pour le Développement (OMD) ;
- la promotion des Biens publics mondiaux (BPM), qu'il s'agisse de la lutte contre le changement climatique, les maladies transmissibles ou la protection de la biodiversité ;
- la croissance économique dans ses trois dimensions : rythme, qualité et soutenabilité ;
- la stabilité et l'Etat de droit, comme facteurs de développement.
La mission « Aide publique au développement » ne regroupe qu'une partie de l'effort français en matière d'APD et ne donne pas une vision exhaustive de l'APD française, dont elle ne représente que 36 % des ressources.
La mission ne retrace pas les autres catégories de crédits qui participent à l'APD, notamment les crédits budgétaires, hors budget général, nécessaires au décaissement des prêts accordés aux conditions de l'APD et le coût budgétaire des annulations de dettes. Seule l'indemnisation des annulations de dettes supportées par l'Agence française de développement (AFD) est retracée dans la mission APD.
En revanche, la mission comprend des crédits qui ne participent pas à l'APD selon les critères définis par le Comité d'Aide au Développement (CAD) : ce sont en particulier les crédits afférents à la francophonie (programme 209) dès lors qu'ils ne bénéficient pas à des pays en développement, inscrits sur la liste établie par l'OCDE.
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L'architecture de la mission « Aide publique au développement » La mission « Aide publique au développement » constitue une mission interministérielle . Sa structure en trois programmes traduit la triple tutelle exercée sur la politique d'APD de notre pays par la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE), la direction générale du Trésor du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) et le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration du ministère de l'Intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (MIOMCTI). Le programme 110 « Aide économique et financière au développement » est piloté par la direction générale du Trésor. Il retrace l'aide économique et financière multilatérale et bilatérale, principalement des versements à des banques et fonds multilatéraux, ainsi que les traitements de dettes des pays en développement. Le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » est piloté par la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats. Il retrace l'essentiel des moyens du MAEE consacrés à l'APD et aux interventions dans les pays en situation de crise, soit des actions très variées de coopération bilatérale et multilatérale : activité du réseau de coopération et d'action culturelle et dotations des établissements culturels à autonomie financière, coopération en matière de recherche, subventions aux ONG, aide-projet de l'Agence française de développement (AFD) et du Fonds de solidarité prioritaire (FSP), contributions à certains fonds multilatéraux, aide alimentaire et humanitaire d'urgence... Le programme 301 « Développement solidaire et migrations », enfin, est piloté par le Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII), désormais rattaché au ministère de l'Intérieur depuis la suppression du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire (MIIINDS). Le programme 301 retrace le soutien apporté à des projets participant à une meilleure maîtrise des flux migratoires, dans le cadre d'« accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire », et à des projets portés par des migrants en faveur du développement de leurs pays d'origine. |
En LFI 2010, les crédits de la mission APD s'élevaient à 3,054 milliards d'euros en AE, en baisse de 9,4 % par rapport à la LFI 2009, et à 3,513 milliards d'euros en CP, en hausse de 11,5 % par rapport à la LFI 2009.
Des besoins en financements supplémentaires sont apparus en cours d'année, qui ont nécessité l'ouverture de crédits nouveaux en LFR et la totalité du dégel de la réserve sur le programme 209.
Les crédits finalement consommés en 2010 se sont élevés à 3,126 milliards d'euros en AE et 3,558 milliards d'euros en CP.
Les trois programmes qui composent cette mission sont de montants budgétaires très inégaux :
- le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » représente à lui seul 77 % des AE et 66 % des CP consommés en 2010 ;
- le programme 110 « Aide économique et financière au développement » correspond à 22 % des AE et 33 % des CP ;
- le programme 301 « Développement solidaire et migrations » représente une dépense marginale, inférieure à 1 % des AE et des CP de la mission.
Crédits consommés en 2010 par la mission « Aide publique au développement »
(en millions d'euros)
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LFI 2010 |
Consommation 2010 |
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Programmes |
AE (% de la mission) |
CP (% de la mission) |
AE (% de la mission) |
CP (% de la mission) |
Titre 2 |
ETPT |
|
110 « Aide économique et financière au développement » |
680 (22,3 %) |
1 186 (33,8 %) |
697 (22,3 %) |
1 169 (32,9 %) |
0 |
0 |
|
209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » |
2 348 (76,9 %) |
2 292 (65,2 %) |
2 405 (76,9 %) |
2 357 (66,3 %) |
221 |
2 544 |
|
301 « Migrations et développement solidaire » |
26 (0,9 %) |
35 (1,0 %) |
23 (0,7 %) |
31 (0,9 %) |
0 |
0 |
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Total mission APD |
3 054 |
3 513 |
3 126 |
3 558 |
221 |
2 544 |
Source : RAP de la mission « Aide publique au développement » annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2010.
La dépense multilatérale reste prépondérante pour les deux programmes 209 et 110 . Outre la rigidité qu'elle induit sur la dépense, elle offre moins de visibilité sur les résultats attendus et sur la prise en compte des priorités de coopération telles que définies au sein du document-cadre approuvé en octobre 2010.
La modification du périmètre du programme 209 avec l'intégration des dividendes de l'AFD au budget général de l'Etat , conformément à l'article 143 de la LFI 2009 introduit à l'initiative de notre ancien collègue Michel Charasse, rapporteur spécial, au nom de votre commission, a permis de mettre fin en 2010 à une pratique de débudgétisation de montants élevés au regard des crédits de la mission.
Désormais, l'intégralité des dépenses des programmes 110 et 209 est financée par des crédits budgétaires, les ressources mises à disposition de l'Etat par l'AFD étant enregistrées en recettes au budget général de l'Etat.
Les programmes 110, 209 et 301 se caractérisent par la part prépondérante des dépenses d'intervention (titre 6) qui représentent en exécution :
- 99,5 % des CP du programme 110 ;
- 87,2 % des CP du programme 209 ;
- 98 % des CP du programme 301.
Les dépenses de personnel (titre 2), concentrées sur le seul programme 209, ont quant à elles été limitées à 221 millions d'euros , représentant moins de 7 % des CP de la mission pour l'exercice, un montant quasi-identique à 2009 (222 millions d'euros).
Ces dépenses de titre 2 ont financé l'emploi de 2 544 ETPT , contre 2 636 en 2009, soit une baisse de 92 ETPT ( 3,5 %). La dotation pour 2010 s'établissait à 2 667 ETPT.