Projet de loi de finances pour 2011 : Solidarité, insertion et égalité des chances

E. PROGRAMME 124 « CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES, SOCIALES, DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE » : DES DÉPENSES MAÎTRISÉES

Le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » est un programme support qui rassemble 1 530 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 1 527,3 millions d'euros de crédits de paiement , répartis en neuf actions, comme le montre le tableau suivant :

Répartition des crédits du programme par action

(en euros)

Numéro et intitulé du programme et de l'action		Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
		Ouvertes en LFI pour 2010	Demandées pour 2011	Fonds de concours attendus en 2011	Ouverts en LFI pour 2010	Demandés pour 2011	Fonds de concours attendus en 2011
1	Fonctions de pilotage et de contrôle	62 554 560	64 924 103		62 554 560	64 924 103
2	Statistiques, études et recherche	28 793 693	28 153 048	1 000 000	28 793 693	28 153 048	1 000 000
3	Gestion des politiques sociales	201 046 211	199 268 497		201 046 211	199 268 497
4	Gestion des politiques sanitaires	70 132 322	59 283 627		70 132 322	59 283 627
5	Pilotage de la sécurité sociale	36 068 871	37 191 156	390 000	36 068 871	37 191 156	390 000
6	Soutien de l'administration sanitaire et sociale, du sport, de la jeunesse et de la vie associative	382 219 071	348 843 339	360 000	404 522 667	346 059 656	360 000
7	Financement des agences régionales de santé	519 726 245	552 267 825		519 726 245	552 267 825
8	Gestion des politiques du sport ( nouveau )	210 107 241	203 785 032		210 107 241	203 785 032
9	Gestion des politiques de la jeunesse et de la vie associative ( nouveau )	36 990 816	36 320 868		36 990 816	36 320 868
P 124	Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative	1 547 639 030	1 530 037 495		1 569 942 626	1 527 253 812

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Le périmètre du programme évolue sensiblement en 2011 puisqu'il intègre désormais le programme support de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », soit un transfert de crédits d'environ 430 millions d'euros et le rattachement de 3 902 ETPT .

Par ailleurs, suite à la création de la direction générale de la cohésion sociale, les crédits de fonctionnement du service des droits des femmes et de l'égalité entre les femmes et les hommes, auparavant inscrits sur le programme « Égalité entre les hommes et les femmes », font désormais partie du présent programme (nouvelle action 03-11).

Plusieurs changements de périmètre plus mineurs sont également intervenus : l'inscription des crédits relatifs au Défenseur des enfants sur le programme 308 « Protection des droits et libertés » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le rattachement des crédits relatifs à la gestion du secrétariat général du comité interministériel des villes (nouvelle action 03-10).

Malgré ces nombreuses modifications dans la répartition des crédits, le présent programme dégage une économie de plus de 42 millions d'euros , soit une diminution de 2,7 % par rapport à 2010. Il contribue ainsi à la réduction globale de la dépense publique .

1. Le programme porte principalement des crédits de personnel

Les crédits de paiement du présent programme sont répartis de la façon suivante :

- dépenses de personnel : 781,17 millions d'euros ;

- dépenses de fonctionnement : 735,7 millions d'euros ;

- dépenses d'intervention : 10,38 millions d'euros.

Sur un total de 1 527,25 millions d'euros, les dépenses de personnel représentent plus de la moitié des dépenses. Le plafond d'emplois, pour l'ensemble du programme, est établi à 12 362 ETPT.

Les changements de périmètre décrits plus haut rendent très difficile la comparaison avec 2010 , année pour laquelle le plafond s'élevait, à 16 987 ETPT. Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indique qu'à « périmètre 2010 comparable à 2011 [...] , le plafond retraité s'établit à 13 019 ETPT ». Ainsi, la variation entre 2010 et 2011 serait de - 657 ETPT .

En 2011, 278 emplois (ETP) seront supprimés au titre du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux . Le Gouvernement souligne que « ces non-remplacements sont permis par les actions de réorganisation interne, de recherche de simplification des procédures et de mutualisation au sein des ministères sociaux et de l'échelon interministériel ».

La répartition du plafond d'emplois par action est retracée dans le tableau suivant.

Répartition du plafond d'emplois par action et sous-action

Numéro et intitulé de l'action / sous-action		ETPT
01	Fonctions de pilotage et de contrôle	503
02	Statistiques, études et recherche	222
03	Gestion des politiques sociales	3 252
03-01	Gestion du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »	1 076
03-02	Gestion des services déconcentrés des programmes « Intégration et accès à la nationalité française » et « Immigration et asile »	132
03-04	Gestion du programme « Actions en faveur des familles vulnérables » : autres dépenses	326
03-05	Gestion du programme « Handicap et dépendance »	962
03-07	Gestion du programme « Expérimentation en matière de lutte contre la pauvreté »	14
03-08	Gestion du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » -Comité interministériel à la ville	63
03-09	Gestion du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » - Délégués du préfet dans les quartiers	350
03-10	Gestion du programme « Politique de la ville » - ACSE (nouveau)	142
03-11	Gestion du programme « Égalité entre les hommes et les femmes » (nouveau)	187
04	Gestion des politiques sanitaires	793
04-01	Gestion du programme « Prévention, sécurité sanitaire et modernisation de l'offre de soins »	770
04-05	Gestion du programme « Protection maladie »	23
05	Pilotage de la sécurité sociale	563
06	Soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative	3 127
08	Gestion des politiques du sport (nouveau)	3 340
09	Gestion des politiques de la jeunesse et de la vie associative (nouveau)	562
	TOTAL	12 362

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

L'action 3 « Gestion des politiques sociales », l'action 4 « Gestion des politiques sanitaires », l'action 8 « Gestion des politiques du sport » et l'action 9 « Gestion des politiques de la jeunesse et de la vie associative » ne regroupent que des crédits de personnel.

Par ailleurs, l'Etat verse aux agences régionales de santé (ARS) une subvention pour charges de service public d'un montant de près 552,3 millions d'euros, comprise dans les dépenses de fonctionnement du présent programme ^{25 ( * )} . Or cette somme vient couvrir les dépenses de personnel des ARS à hauteur de près de 481 millions d'euros pour un plafond d'emplois fixé à 9 447 ETP .

Ainsi, ce sont plus de 1 262,29 millions d'euros de crédits qui financent le personnel à partir du présent programme, soit près de 83 % du total .

Le reste des dépenses recouvre des frais de fonctionnement courant (immobilier, informatique, communication, frais de justice, etc.) dont l'essentiel est porté par l'action 6 « Soutien des politiques sanitaires et sociales » pour un montant d'environ 160 millions d'euros . Elle finance notamment les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale. En revanche, les moyens des directions départementales sont désormais pris en charge par le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

L'action 6 voit ses crédits diminuer de plus de 52 millions d'euros. Elle participe donc, à titre principal, à la maîtrise de la dépense au sein du programme .

2. Les ARS représentent plus de 36 % des crédits du programme

La création des ARS est prévue par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires. Elles ont été mises en place le 1 ^er avril 2010 .

Chacune des 26 ARS est constituée sous la forme d'un établissement public regroupant des services déconcentrés de l'Etat (partie sanitaire des DDASS et des DRASS), l'agence régionale de l'hospitalisation, le groupement régional de santé publique, l'union régionale des caisses d'assurance maladie, la mission régionale de santé, ainsi qu'une partie des personnels des caisses régionales d'assurance maladie, du régime social des indépendants, de la mutualité sociale agricole et de la direction régionale du service médical.

Elles ont pour mission d'assurer, à l'échelon régional, le pilotage d'ensemble du système de santé et assurent deux missions principales :

- le pilotage de la politique de santé publique (veille et sécurité sanitaires, définition, financement et évaluation des actions de prévention et de promotion de la santé, contribution à la gestion des crises sanitaires) ;

- la régulation de l'offre de santé dans toutes ses dimensions (secteurs ambulatoires, médico-social et hospitalier).

La loi du 21 juillet 2009 précitée prévoit que les ARS sont financées par l'Etat et l'assurance maladie . La part de l'Etat est prévue dans le présent programme et dans le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé », cependant que celle de l'assurance-maladie relève du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

Les ARS sont des opérateurs de l'Etat auxquels est accordée une subvention pour charges de service public. Elles représentent près de 5 % des emplois totaux des opérateurs de l'Etat et 8 % des dotations qui leur sont accordées.

Leur création emporte des effets importants sur la présentation et la structuration des crédits au sein du présent programme. La nouvelle action 7 « Financement des agences régionales de santé » regroupe l'intégralité de leur dotation par agrégation de crédits auparavant inscrits sur d'autres actions, notamment l'action 4 « Gestion des politiques sanitaires ».

Par ailleurs, il importe de souligner que si, du point de vue de l'Etat, les crédits de l'action 7 ne sont que des dépenses de fonctionnement, ils servent également à rémunérer les personnels des ARS.

L'article 45 du PLFSS pour 2011 dispose que « le montant de la contribution des régimes obligatoires d'assurance maladie au financement des agences régionales de santé est fixé à 151 millions d'euros au titre de leur budget de gestion et à 40 millions d'euros au titre de leurs actions de prévention pour l'année 2011 ».

Le présent programme porte une subvention pour charges de service public, à hauteur de 552,3 millions d'euros, destinée à couvrir les frais de gestion des ARS (481,12 millions d'euros au titre des dépenses de personnel et 71,18 millions au titre du fonctionnement courant) .

Près de 9 447 ETP sont rémunérés par les ARS, soit une diminution de près de 144 ETP par rapport à 2010, suite au non-remplacement d'un départ en retraite sur deux, principe également applicable aux opérateurs .

Le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé » comprend également une partie des dotations versées aux ARS. Ainsi, une subvention pour charges de service public, de près de 189 millions d'euros, est prévue afin de financer des dépenses d'intervention relevant de la prévention et de la sécurité sanitaire . Par ailleurs, un transfert de 121,4 millions est également consenti aux ARS au titre de la formation médicale initiale.

Les données transmises à vos rapporteurs spéciaux pour justifier la dotation des ARS se sont révélées très lacunaires . En 2010, elles ont bénéficié de près de 519 millions d'euros au titre du présent programme alors même qu'elles n'ont fonctionné qu'à compter du 1 ^er avril. Par comparaison, la subvention qui leur est accordée en 2011 apparaît faible même si les ARS connaissent une baisse de leur effectif .

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent en conséquence obtenir de la part du Gouvernement des informations plus précises sur les éléments qui concourent à l'élaboration du budget des ARS et les recettes qui leur sont affectées , y compris en provenance de l'assurance-maladie.

L'ensemble des concours participant au financement des ARS est retracé dans le tableau ci-dessous.

Ressources des ARS pour l'année 2011

(en millions d'euros)

Financement de l'Etat	PLF 2011 (AE = CP)
Action n° 7 « Financement des agences régionales de santé »	552,3
Mission Santé : programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offres de soins »	310,8
Subvention pour charges de service public	189,4
Transferts	121,4
Total Etat	863,1
Financement de l'assurance maladie
Budget de gestion	151
Actions de prévention	40
Total assurance maladie	191
Total pour l'ensemble	1 054,1

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011 et projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse
et de la vie associative »

1) Le programme rassemble plus de 1 527,2 millions d'euros, qui financent à près de 83 % des dépenses de personnel, y compris dans les ARS .

2) Le programme support de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » est rattaché au présent programme .

3) A périmètre constant, les crédits du programme connaissent une diminution de 2,7 % qui témoigne d'une maîtrise de la dépense .

4) La subvention pour charges de service public consentie aux ARS s'élève à environ 552,3 millions d'euros , soit 36 % des crédits du programme.

Faute d'éléments précis, vos rapporteurs spéciaux ne sont pas en mesure de porter une appréciation sur le montant de cette dotation au regard des besoins des ARS qui n'ont été mises en place que depuis le 1 ^er avril 2010.

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* ²⁵ Du point de vue du budget de l'Etat, il s'agit bien de dépenses de fonctionnement, même si les ARS les utilisent pour financer leur masse salariale.