B. ANALYSE DES PROGRAMMES
1. Les programmes retraçant les concours financiers aux collectivités territoriales
a) Le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes »
Le programme a été doté, en loi de finances initiale, de 801,957 millions d'euros en AE et 739,331 millions d'euros en CP. Après reports de crédits et levée de la réserve, les crédits utilisables s'élèvent à 805,233 millions d'euros en AE et 743,085 millions d'euros en CP.
Ces crédits ont été consommés en 2009, respectivement à hauteur de 96,5 % et 99,7 %, selon la répartition suivante :
Consommation détaillée des crédits de paiement
(en millions d'euros)
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CP disponibles |
CP consommés |
Taux de consommation |
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DGE des communes |
431,0 |
471,5 |
109,4% |
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Dotation de développement rural (DDR) |
131,3 |
121,2 |
92,3% |
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Dotation de développement urbain (DDU) |
40,8 |
9,9 |
24,3% |
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Dotation « régisseurs de police municipale » |
0,4 |
0,4 |
100,0% |
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Dotation « titres sécurisés » |
8,8 |
8,6 |
97,7% |
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Dotation générale de décentralisation (DGD) - concours documents d'urbanisme |
18,9 |
18,7 |
98,9% |
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DGD - concours assurances liées aux autorisations d'utilisation des sols |
4,9 |
4,6 |
93,9% |
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DGD - concours services communaux d'hygiène et de santé |
90,6 |
90,6 |
100,0% |
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DGD - concours entretien de la voirie nationale de la Ville de Paris |
15,4 |
15,4 |
100,0% |
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DGD - concours financement des transferts des monuments historiques |
0,16 |
0,16 |
100,0% |
Source : commission des finances d'après le rapport annuel de performances 2009
L'exécution du programme a fait largement appel à des redéploiements de crédits , en provenance essentiellement de la DDU au bénéfice de la DGE et de la DDR, pour un montant total de 30,15 millions d'euros. Le rapport annuel de performances précise que cet exercice de fongibilité ne « préjuge pas de la couverture en 2010 des engagements de DDU réalisés cette année ».
En outre, selon le rapport du contrôleur budgétaire et comptable du ministère de l'intérieur, le montant des impayés sur le programme 119 serait de 85,602 millions d'euros 254 ( * ) , soit un taux « record » de 11,58 % très supérieur à la moyenne de 3,42 % constatée pour l'ensemble du ministère.
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Les impayés budgétaires correspondent aux charges budgétaires de l'année comptabilisées ou non par la consommation d'une AE dont le paiement n'a pu être réalisé par défaut de couverture en CP et qui viennent en report obérer l'exercice budgétaire suivant. Il s'agit au sens propre d'un report de charges budgétaires non couvertes, qui traduit une dérive budgétaire et dont l'importance peut conduire à mettre en cause la soutenabilité d'un programme. Les impayés budgétaires peuvent se présenter sous deux cas de figure : il s'agit soit de charges engagées mais non payées, soit de charges non engagées et non payées. Le recensement des impayés budgétaires résulte du rapprochement de données tirées à la fois d'Orchidée, d'Accord et d'India, complété par une analyse budgétaire. Les impayés budgétaires sont calculés selon la formule suivante : Impayés budgétaires = charges à payer (Orchidée) - crédits nets disponibles en fin de gestion (hors fonds de concours et crédits de LFR destinés à être reportés) + charges dues mais non engagées et non payées recensées hors outil comptable. Source : contrôle budgétaire et comptable ministériel |
Les impayés budgétaires affectent principalement la nouvelle dotation de développement urbain ainsi que, dans une moindre mesure, la DGE et la DDR.
Selon le rapport du contrôleur budgétaire et comptable, ils découlent d'une mauvaise appréciation des échéanciers de crédits de paiement.
S'ajoutent aux impayés stricto sensu un montant de 1 584 millions d'euros de « restes à payer ».
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Les restes à payer fin 2009 mesurent le volume des engagements juridiques fermes pris formellement par l'Etat et comptabilisés par une consommation d'AE mais qui n'ont pas encore fait l'objet de paiement. Ils représentent le cumul des engagements formels et comptabilisés de l'Etat à la clôture de la gestion. Ils donnent une image de la dette future de l'Etat à une date donnée (fin 2009). Source : contrôle budgétaire et comptable ministériel |
Répartis pour 1 222 millions d'euros (soit 165 % des crédits de LFI) sur le programme 119 « Concours financiers aux communes » et pour 362 millions (soit 79 % des crédits LFI) sur le programme 122 « Concours spécifiques et Administration », ils correspondent soit à des opérations de DGE et DDR des communes, soit à des réparations de dommages causés par des calamités et travaux d'intérêt local, qui s'exécutent sur plusieurs années, avec engagement initial d'une AE et couverture pluriannuelle des paiements en CP.
b) Le programme 120 « Concours financiers aux départements »
Le programme a été doté, en loi de finances initiale, de 489,25 millions d'euros en AE et 485,82 millions d'euros en CP. Après reports de crédits et levée de la réserve, les crédits utilisables s'élèvent à 507,382 millions d'euros en AE et 501,400 millions d'euros en CP.
Ces crédits ont été consommés en 2009, respectivement à hauteur de 96,2 % et 97,5 %, selon la répartition suivante :
Consommation détaillée des crédits de paiement
(en millions d'euros)
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CP disponibles |
CP consommés |
Taux de consommation |
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DGE des départements |
228,1 |
217,1 |
95,2% |
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Dotation générale de décentralisation (DGD) |
271,6 |
269,9 |
99,4% |
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DGD fluviale en faveur de la Guyane |
1,5 |
1,5 |
100,0% |
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Dotation globale de compensation de Saint-Martin et Saint-Barthélemy |
0,3 |
0,3 |
100,0% |
Source : commission des finances d'après le rapport annuel de performances 2009
Pour l'essentiel, soit 10,2 millions d'euros correspondant à 4,5 % du total des CP, les difficultés de consommation de la dotation globale d'équipement des départements tiennent à son régime juridique. L'article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales précise, en effet, que :
« La dotation globale d'équipement des départements est répartie entre les départements :
a) Pour 76 % de son montant au prorata des dépenses d'aménagement foncier effectuées et des subventions versées pour la réalisation de travaux d'équipement rural par chaque département ;
b) Pour 9 % de son montant afin de majorer les attributions versées aux départements au titre de leurs dépenses d'aménagement foncier du dernier exercice connu ;
c) Pour 15 % de son montant afin de majorer la dotation des départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 40 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur d'au moins 60 % au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements ».
En conséquence, s'agissant de la part principale de DGE, comme le rappelle le rapport annuel de performances : « la liquidation des droits des départements est effectuée par les préfets, à la demande des présidents de conseils généraux, sur présentation d'un état récapitulatif des dépenses directes d'aménagement foncier du département et des subventions versées pour la réalisation de dépenses d'aménagement rural. Or, étant donné les délais de fin de gestion impartis en matière budgétaire, les conseils généraux ne sont pas en mesure de fournir à temps aux préfets les états récapitulatifs relatifs aux dépenses et subventions du dernier trimestre de l'année » . Les droits correspondant au quatrième trimestre sont donc soldés au début de l'année N+1.
c) Le programme 121 « Concours financiers aux régions »
Le programme a été doté, en loi de finances initiale, de 810,922 millions d'euros en AE et en CP. Après reports de crédits et levée de la réserve, les crédits utilisables s'élèvent à 821,635 millions d'euros en AE et CP.
Ces crédits ont été consommés en 2009, à hauteur de 98,9 %, selon la répartition suivante :
Consommation détaillée des crédits de paiement
(en millions d'euros)
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CP disponibles |
CP consommés |
Taux de consommation |
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Dotation générale de décentralisation (DGD) |
417,8 |
408,9 |
97,9 % |
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DGD Corse |
277,1 |
277,0 |
100 % |
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DGD Syndicat des transports d'Ile-de-France |
126,8 |
126,6 |
99,8 % |
Source : commission des finances d'après le rapport annuel de performances 2009
* 254 A mettre en rapport avec le montant des reports de charges du programme, évalués à 87,343 millions d'euros par la Cour des comptes.