II. ANALYSE PAR PROGRAMME
A. UN PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER » APURÉ DE SES DETTES
1. Une amélioration confirmée de la gestion des remboursements aux organismes de sécurité sociale
a) La fin des sous-budgétisations de l'action 1 « Soutien aux entreprises »
Le programme 138 « Emploi outre-mer », qui regroupe en exécution, pour l'année 2009, 1,7 milliard d'euros en AE comme en CP , est principalement constitué des remboursements aux organismes de sécurité sociale du coût des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer .
Vos rapporteurs spéciaux relevaient, lors de l'examen du projet de loi de règlement pour l'année 2008, trois éléments positifs semblant indiquer que la sous-budgétisation récurrente de ce programme pourrait connaître un terme :
- d'une part, les crédits du programme avaient été abondés à hauteur de 215 millions d'euros supplémentaires en loi de finances rectificative pour l'année 2008 ;
- d'autre part, le régime des exonérations de charges sociales a été modifié par la LODEOM , d'où il résulte une économie annuelle attendue de 63 millions d'euros ;
- enfin, le montant des crédits consacrés à la compensation des exonérations de charge était passé de 867 millions d'euros en 2008 à 1.011 millions d'euros en 2009, soit une hausse de 16,6 % .
Malgré ces éléments positifs, les sommes dues par l'Etat au titre des années antérieures à 2009 restait particulièrement élevé : 441,7 millions d'euros, dont 386 millions dus à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).
Or, grâce au versement complémentaire de 517,3 millions d'euros sur ce programme dans le cadre de la loi de finances rectificative précitée de décembre 2009, la quasi-totalité de la dette de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale au titre des exonérations spécifiques à l'outre-mer a été apurée au 31 décembre 2009 . Le ministère chargé de l'outre-mer indique que cette somme a permis, à hauteur de 441,7 millions d'euros, d'apurer les dettes antérieures à l'année 2009 et, pour un montant de 75,6 millions d'euros, de couvrir les besoins de l'ACOSS pour l'année 2009.
Ainsi, d'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, « au terme de ces versements, seule une dette résiduelle auprès de l'ACOSS devrait être constatée au 31 décembre 2009, de l'ordre de 11 millions d'euros, constituée au cours de l'exercice 2009 » et cette dette pourra être totalement couverte par le trop perçu, la même année, par la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).
b) Une évaluation toujours lacunaire
L'objectif n° 1 « Encourager la création et la sauvegarde d'emplois durables dans le secteur marchand » est censé mesurer l'efficacité des exonérations de charges sociales. Il propose deux indicateurs , qui mesurent le taux de croissance de l'emploi salarié dans les secteurs exonérés de cotisations sociales rapporté respectivement au taux de croissance global de l'emploi salarié outre-mer (indicateur 1.1) et au taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises analogues de métropole (indicateur 1.2).
Vos rapporteurs spéciaux relevaient dans leur rapport sur le projet de loi de règlement pour l'année 2008 196 ( * ) que les indicateurs relatifs à la mesure de l'efficacité des exonérations de charges sociales « ne permettent pas de prouver que les exonérations de cotisations sociales sont créatrices d'emploi en outre-mer ». En effet, d'une part, ces deux indicateurs varient de manière erratique dans le temps, sans que le dispositif d'exonération soit modifié, et, d'autre part, ils ne montrent aucune évolution concordante.
Performances des indicateurs de l'objectif n° 1 « Encourager la création et la sauvegarde d'emplois durables dans le secteur marchand »
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2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
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Indicateur 1.1 |
- 0,43 |
- 0,23 |
0,41 |
- 2,12 |
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Indicateur 1.2 |
3,16 |
4,52 |
2,08 |
- 2,03 |
Source : rapports annuels de performances annexés aux projets de loi de règlement pour 2008 et 2009
Vos rapporteurs spéciaux relèvent par ailleurs que la performance des indicateurs en 2009 est particulièrement mauvaise, ce qui s'explique aisément par la crise économique mondiale ainsi que par la crise sociale qui a affecté les départements d'outre-mer. Ces crises ont particulièrement influé sur les secteurs les plus concurrentiels, c'est-à-dire ceux bénéficiant des exonérations de charges sociales, ce qui explique ces mauvaises performances. Elles sont une preuve de plus que les indicateurs proposés ne sont pas à même d'évaluer la performance du dispositif d'exonération .
Il serait souhaitable, dans le cadre de l'entrée en vigueur, en 2010, de la réforme des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer, que ces indicateurs soient modifiés pour devenir opérationnels.
* 196 Rapport n° 542 (2008-2009), projet de loi de règlement pour l'année 2008, M. Philippe Marini au nom de la commission des finances.