B. L'EFFORT EN FAVEUR DES RETRAITES, EN PARTICULIER DES PLUS MODESTES
1. Le relèvement des petites pensions de retraite
Au-delà de sa fonction d'assurance contre le risque de ne plus percevoir de revenus d'activité en fin de vie, le système de retraite repose sur un principe de solidarité entre retraités, en assurant des ressources décentes aux plus modestes d'entre eux.
La situation parfois critique dans laquelle se trouvent certains titulaires du minimum vieillesse, d'une pension d'invalidité ou de réversion reflète le niveau insuffisant des pensions qui leur sont versées. Lors de la campagne présidentielle de 2007, la question du relèvement des petites pensions de retraite a justement été soulevée. Des engagements forts ont ensuite été pris par le Président de la République pour améliorer le niveau de vie des retraités les plus modestes, parmi lesquels le relèvement de 25 %, d'ici à 2012, du montant du minimum vieillesse , et la confirmation de l'objectif d'accorder une pension égale à 85 % du Smic net aux salariés ayant effectué l'intégralité de leur carrière au Smic 8 ( * ) .
Après la mesure d'urgence prise en mars 2008, qui s'est traduite par un versement exceptionnel de 200 euros aux retraités les plus modestes 9 ( * ) , le projet de loi de financement pour 2009 entend mettre en oeuvre ces promesses.
• La revalorisation du minimum vieillesse et
de l'allocation de solidarité aux personnes âgées
(Aspa)
L'objectif gouvernemental de réduire d'un tiers la proportion de Français dont les ressources sont inférieures au seuil de pauvreté doit trouver une application en faveur des personnes âgées. En effet, la pauvreté, si elle est moins fréquente dans les tranches d'âge élevé que dans l'ensemble de la population, touchait encore en 2006 près de 10 % de l'effectif des soixante ans et plus. L'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) est le principal instrument au service de cet objectif. Prestation unique et différentielle, entrée en vigueur en 2007, l'Aspa a remplacé les allocations constituant le minimum vieillesse 10 ( * ) . Toutefois, celui-ci continue d'être servi à ses « anciens » bénéficiaires (c'est-à-dire les personnes qui recevaient le minimum vieillesse avant la création de l'Aspa). Fin 2007, la France comptait 32 362 allocataires de l'Aspa, dont 47 % de femmes et 61 % de personnes seules.
Le projet de loi de financement autorise le Gouvernement à augmenter progressivement entre 2009 et 2012, par décret, le montant du minimum vieillesse et l'Aspa en les fixant à un niveau supérieur à celui qui résulterait de la simple revalorisation sur les prix prévue par la loi de 2003 (article L. 816-2 du code de la sécurité sociale). Cette mesure a cependant un champ d'application limité, puisqu'elle ne concernera que les personnes seules. Ainsi, le montant du vieillesse et de l'Aspa pour les personnes seules devrait en 2012 être supérieur de 25 % à ce qu'il était en 2007. Selon les informations fournies par le Gouvernement, le coût de ce relèvement devrait s'élever à 400 millions d'euros.
• Le recentrage du minimum contributif sur
les assurés ayant eu de longues carrières faiblement
rémunérées
La solidarité intra-générationnelle peut ainsi s'exprimer dans le fait de relever le montant de la retraite des assurés qui, bien qu'ils réunissent les conditions nécessaires pour bénéficier d'un taux plein, percevraient une pension modeste en raison de la faiblesse de la base salariale servant à son calcul. Le mécanisme du minimum contributif, instauré par la loi du 31 mars 1983, est l'outil privilégié de ce relèvement.
La réforme de 2003 a instauré une majoration du minimum contributif (ou « minimum contributif majoré ») au titre des seules périodes ayant donné lieu au versement de cotisations à la charge de l'assuré (article 26 de la loi du 21 août 2003). Elle a également fixé pour objectif de verser à tout salarié ayant travaillé à temps complet, réunissant les conditions de durée d'assurance pour obtenir une pension à taux plein et ayant cotisé pendant toute cette durée sur la base du Smic, une pension de retraite totale au moins égale à 85 % du Smic net (article 4 de la loi précitée). Pour y parvenir, le Gouvernement a procédé à trois revalorisations du minimum contributif majoré en 2004, 2006 et 2008.
Dans son rapport de septembre 2008, la Cour des comptes critique le défaut de ciblage du minimum contributif. En effet, il ne vise plus principalement les personnes ayant effectué des carrières longues mal rémunérées, mais bénéficie de plus en plus à un public nombreux et hétérogène :
- au total, le nombre de bénéficiaires du minimum contributif, pour les trois régimes concernés (régime général, régime des salariés agricoles et le régime social des indépendants), peut être estimé à 4,4 millions de personnes. Au 31 décembre 2007, 4,1 millions de retraités du régime général, dont 70 % de femmes, percevaient le minimum contributif. Rapporté au nombre total de retraités du régime général, le pourcentage de retraités bénéficiaires du minimum contributif était de 37,5 % à cette même date ;
- cet avantage a été attribué à des personnes bénéficiant d'un montant global de pension élevé : plus de 30 % des retraites des bénéficiaires du minimum contributif, ayant eu une carrière complète, sont d'un montant mensuel supérieur à 1 400 euros.
La Cour des comptes propose donc de recentrer le minimum contributif sur les objectifs initiaux de la législation de 1983 : servir un supplément de pension aux travailleurs ayant eu de longues carrières professionnelles faiblement valorisées.
C'est pourquoi, l'article 55 du projet de loi de financement procède à un recentrage du dispositif au profit de ce public. Il prévoit d'une part, que la majoration du minimum contributif sera désormais ciblée sur les assurés ayant une durée de cotisation minimale fixée par décret, d'autre part, que le minimum contributif sera dorénavant attribué sous condition de ressources.
* 8 Cet objectif figure à l'article 4 de la loi du 21 août 2003.
* 9 Décret n° 2008-241 du 7 mars 2008.
* 10 Ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 portant simplification du minimum vieillesse.