Projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires

Rapports législatifs

Rapport n° 197 (2003-2004), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier -

Habilitation à transposer par voie d'ordonnances
vingt-deux directives ou parties de directives

L'article premier du projet de loi tend à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, les dispositions législatives nécessaires à la transposition de vingt-deux directives ou parties de directives , ainsi que les mesures d'adaptation de la législation liées à cette transposition. Ces mesures sont celles qui, sans être directement imposées par le texte des directives elles-mêmes, sont indispensables pour garantir la cohérence du droit national à l'issue des transpositions.

Le présent article est divisé en deux paragraphes permettant, à l'article 10 du projet de loi, de distinguer deux délais différents de transposition :

- les douze directives figurant sous le paragraphe I devront être transposées par des ordonnances prises dans les quatre mois suivant la promulgation de la loi ;

- les dix directives citées par le paragraphe II devront l'être quant à elles par des ordonnances prises dans les huit mois suivant cette promulgation.

Ce distinguo ne résulte pas seulement d'impératifs variables de délais de transposition au regard des obligations communautaires, mais bien surtout de l'état d'avancement de la rédaction des ordonnances prévues. Ainsi, plus de la moitié des directives du paragraphe II fixent un délai de transposition déjà dépassé, parfois même depuis longtemps : tel est le cas de la directive 2000/9 (délai fixé au 3 mai 2002), de la directive 2001/19 (1 er janvier 2003), de la directive 2000/34 (1 er août 2003), de la directive 2000/79 (1 er décembre 2003) ou encore de la directive 2003/87 (31 décembre 2003).

Votre rapporteur rappelle que ne sera examinée sous cet article que l'habilitation concernant la transposition de dix directives dont le champ d'application relève des compétences de la commission des affaires économiques .

Article 1er-I.-2° -

Directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil
du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits

La directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits vise à s'assurer que seuls des produits sûrs sont mis sur le marché. La date limite de sa transposition étant fixée au 15 janvier 2004 , le titre I er du projet de loi n° 426 (2002-2003) déposé sur le Bureau du Sénat le 24 juillet 2003 avait notamment pour objet de permettre à la France de se conformer à ses engagements communautaires en la matière.

1° L'objet de la directive

La directive 2001/95/CE définit les contrôles de sécurité à effectuer sur l'ensemble des produits de consommation à l'exception des denrées alimentaires . Elle établit en outre des obligations de sécurité pour les produits de consommation tels que les équipements de sport et d'aires de jeu, les articles de puériculture, les briquets et la plupart des produits ménagers tels que les textiles et les meubles. Elle requiert en règle générale que les informations recueillies par les Etats membres et la Commission soient mises à la disposition du public, sauf certaines exceptions. Dans ce cadre, la directive établit un réseau européen de sécurité des produits grâce auquel les autorités nationales chargées de la protection des consommateurs pourront échanger leurs informations. A ce titre, une liste de produits potentiellement dangereux est en cours de préparation à l'échelle communautaire.

A cet égard, les fabricants et les distributeurs auront, pour la première fois, l' obligation légale d'informer les autorités lorsqu'un produit dangereux sera identifié . Ils devront en outre collaborer avec les autorités afin de tracer les produits dangereux et de les retirer du marché , voire, si nécessaire, d'organiser leur rappel auprès des consommateurs . On relèvera à cet égard que la Commission européenne reçoit chaque année près de 150 notifications relatives à des produits dangereux, généralement liés à des risques d'asphyxie et d'étouffement, de choc électrique et d'incendie. La catégorie de produits faisant l'objet du plus grand nombre de notifications est celle des jouets, suivie par celle des appareils et produits électriques.

Pour la première fois également, la Commission pourra elle-même , et non sur la demande d'un Etat membre comme actuellement, ordonner le rappel ou l'interdiction provisoire d'un produit afin de garantir un niveau de protection égal dans l'ensemble de l'Union européenne (UE). L'interdiction d'urgence pourra en outre durer jusqu'à un an , alors qu'elle est limitée à trois mois aujourd'hui. En outre, la nouvelle législation s'applique désormais aux produits exportés hors de l'UE : tout produit faisant l'objet d'une interdiction d'urgence au sein de l'Union sera donc également interdit à l'exportation.

La directive précise aussi la relation entre ses règles générales et ses dispositions portant sur des produits ou des secteurs spécifiques, tels que les jouets, les objets basse tension ou encore les cosmétiques. Enfin, elle dispose que les produits répondant à certaines normes européennes seront jugés conformes aux normes de sécurité de l'ensemble des Etats membres : une première liste de normes de ce type applicables aux produits de puériculture devrait être publiée au cours de l'année 2004.

2° Le contenu de l'ordonnance de transposition

Conformément aux explications données par l'exposé des motif du projet de loi n° 426, l'introduction de la directive 2001/95/CE dans le dispositif français nécessite d'insérer de nouvelles mesures législatives dans le code de la consommation , sans préjudice des dispositions spécifiques prévues dans d'autres réglementations concernant la sécurité des produits.

En outre, en vertu de l'habilitation demandée par le premier alinéa du présent article 1 er pour prendre les mesures d'adaptation de la législation liées à la transposition des directive , le projet d'ordonnance remis pour information à votre rapporteur comporte des dispositions complémentaires non directement issues de la directive. Ainsi, ce projet complète à titre principal les pouvoirs dont disposent les autorités de contrôle pour assurer la surveillance du marché , conformément aux objectifs assignés aux Etats membres à l'article 6 de la directive.

En outre, afin de rendre opérationnelles les modalités du contrôle de la sécurité des produits , il prévoit diverses mesures d'adaptation du dispositif existant dans le code de la consommation répondant à un objectif de simplification administrative en matière notamment d'habilitation des agents, des pouvoirs d'enquêtes, des procédures de saisies et de consignation et des pouvoirs de police administrative. Ces mesures permettront ainsi aux autorités de surveillance du marché de mettre en oeuvre des pouvoirs définis avec plus de cohérence, ce qui apportera également aux opérateurs économiques une plus grande sécurité juridique du fait d'une meilleure lisibilité de ce dispositif législatif.

Le projet d'ordonnance soumet également les opérateurs économiques à de nouvelles obligations d'information, de suivi des produits et de signalement des risques afin d'assurer une plus grande sécurité des produits destinés aux consommateurs. A cet égard, il a été indiqué à votre rapporteur que deux articles additionnels visant à transposer encore plus fidèlement la directive communautaire en ce qui concerne l' échange et la communication d'informations sur les produits entre les administrations françaises chargées des contrôles, entre la Commission et les autorités françaises, et enfin entre celles-ci et celles des autres Etats membres, étaient en cours de rédaction pour être ajoutés au texte du titre I er du projet de loi n° 426, qui constitue le fonds de l'ordonnance pour laquelle est demandée cette habilitation.

DISPOSITIONS ESSENTIELLES DU PROJET D'ORDONNANCE

L' article 1 er du projet d'ordonnance vise tout d'abord à adapter, compléter, renforcer, clarifier et simplifier les pouvoirs de surveillance du marché des autorités compétentes en modifiant plusieurs articles du chapitre V du titre I du livre II du code de la consommation . S'agissant des dispositions les plus importantes :

- l'article L. 215-1 recense tous les corps de contrôle habilités pour appliquer le titre Ier du code ;

- l'article L. 215-3, l'énumération des lieux d'intervention des agents de la répression des fraudes est remplacée par la notion de lieux utilisés à des fins professionnelles afin de correspondre exactement au champ d'intervention des agents dans le domaine de la sécurité des produits ;

- l'article L. 215-4 est modifié afin d'adapter au secteur des produits industriels le vocabulaire utilisé pour décrire les analyses effectuées : l'article se réfère désormais à des essais réalisés afin d'établir les propriétés des produits prélevés ;

- l'article L. 215-5 est complété pour préciser la procédure de saisie, qui interviendra par la rédaction d'un procès-verbal adressé au procureur de la République. Sont en outre introduites la possibilité de laisser les produits en dépôt auprès du détenteur ou dans un local ad hoc , ainsi que des sanctions en cas de non-respect de la mesure de saisie ;

- l'article L. 215-7, qui prévoit diverses modalités de consignation des produits dans l'attente des résultats des contrôles nécessaires, est complété : la durée de consignation initiale de 15 jours qui pouvait être prolongée sur autorisation du procureur de la République est portée à un mois pour tenir compte des délais nécessaires aux essais effectués dans le domaine des produits industriels. La mainlevée de cette consignation peut être ordonnée à tout moment. Est introduite une sanction en cas de non-respect de la mesure de consignation ;

- enfin, l'article L. 215-18 qui prévoyait une procédure de consignation des produits portant le marquage CE ou accompagnés d'une déclaration CE, dans l'attente de la production des documents justificatifs ou de la mise en conformité, est abrogé, la complexité de cette procédure ayant constitué un frein considérable à sa mise en oeuvre. Toutefois, les objectifs de cette procédure peuvent être atteints par la consignation prise sur le fondement de l'article L. 215-7 si le produit est susceptible d'être dangereux, ou par la demande de mise en conformité prévue à l'article L. 218-5.

L' article 2 modifie, à l'article L. 216-5 du code de la consommation, les modalités de remboursement des frais de prélèvements, de transports, d'essais ou d'analyse exposés pour la recherche et la constatation d'infractions, après qu'une condamnation est intervenue . Une telle modification est devenue nécessaire du fait du coût élevé des essais de produits industriels et du transport des matériels encombrants. Un décret précisera les modalités de ce remboursement.

L' article 3 modifie l'article L. 217-10 définissant les sanctions encourues par les personnes qui entravent l'accomplissement des missions des agents de la DGCCRF . La formulation « faire obstacle », retenue dans les codes les plus récents, est proposée en remplacement de la formulation actuelle « mis dans l'impossibilité d'accomplir leurs fonctions », laquelle a été interprétée strictement par la jurisprudence, qui a refusé d'appliquer ce texte alors que « l'impossibilité » n'avait pas été démontrée, au risque d'entraver l'action des services de contrôle.

L' article 4 étend aux produits relevant de la directive 2001/95/CE le champ d'application des pouvoirs de police administrative introduits dans le code par l'ordonnance n° 2001-741 du 23 août 2001, la rédaction actuelle étant limitée aux produits alimentaires et aux aliments pour animaux.

Au-delà de modifications rédactionnelles de précision et de clarification qui concernent les articles L. 218-1 à L. 218-5 du code de la consommation, il s'agit, pour l'essentiel, d'étendre leur champ d'application à tous les produits, d'indiquer expressément que les mesures de fermeture ou de cessation d'activité relèvent de la compétence du préfet, et de préciser que, lorsque l'opérateur apporte la preuve qu'une partie du lot de produits, objet de suspension de mise sur le marché, ne présente pas de danger pour la santé ou la sécurité, lesdits produits peuvent être remis sur le marché.

C'est avec les modifications apportées par son article 5 au titre II du livre II du code de la consommation que le projet d'ordonnance transpose principalement la directive 2001/95/CE , en complétant tout d'abord l'obligation générale de sécurité figurant à l'article L. 221-1 en matière :

- de produits d'occasion : un nouvel article L. 221-1-1 précise les conditions d'application de l'obligation générale de sécurité à ces produits afin de combler une lacune du dispositif français à l'origine de nombreuses interrogations, sources d'incertitude juridique ;

- de suivi des produits : un article L. 221-1-2 nouveau met cette une obligation à la charge du responsable de la mise sur le marché, qui devra ainsi informer les consommateurs des risques que peuvent poser les produits mis sur le marché pour leur santé ou leur sécurité, et adopter les mesures proportionnées aux produits commercialisés lui permettant d'assurer ce suivi ; à ce titre, il devra notamment, en fonction des caractéristiques des produits, mettre en place une traçabilité et, si nécessaire, engager les actions de retrait ou de rappel pour répondre à un problème de sécurité ;

- de signalement des risques : un article L. 221-1-3 introduit cette nouvelle obligation destinée à être mise en oeuvre par les professionnels, qui devront informer sans délai les autorités compétentes lorsqu'ils auront connaissance qu'un produit qu'ils ont fourni ne présente pas la sécurité à laquelle on peut s'attendre et porte atteinte à la santé des personnes.

Par ailleurs, cet article 5 modifie l'article L. 221-5, lequel prévoit que des arrêtés interministériels peuvent suspendre la mise sur le marché d'un produit en cas de danger grave, afin de supprimer l'obligation d'entendre, au plus tard dans les 15 jours de la décision, les représentants du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, du comité d'entreprise, ou à défaut des représentants du personnel : en effet, ces personnes n'ayant jamais répondu aux invitations, cette obligation de consultation est tombée en désuétude. Il est également proposé de permettre de reconduire les arrêtés interministériels pour des périodes supplémentaires n'excédant pas un an.

L'article 5 modifie en outre l'article L. 221-7, qui prévoit que les ministres peuvent demander aux responsables de la mise sur le marché d'un produit ou d'un service de mettre celui-ci en conformité avec les règles de sécurité, afin de rendre plus opérationnelles les mesures de mises en garde adressées aux opérateurs économiques et d'adapter ainsi la loi aux pratiques des services de contrôle : la modification permet de demander que le produit soit soumis à un organisme indépendant, compétent et impartial, figurant sur une liste fixée par arrêté, pour valider cette mise en conformité. Cependant, l'apparition de nouveaux produits ne permettant pas toujours de disposer dans les délais nécessaires d'une liste comportant le nom d'un organisme apte à effectuer des essais sur des produits nouveaux dès leur apparition sur le marché, en l'absence d'organisme compétent figurant sur la liste, il sera désigné par le ministre ou les ministres dans le cadre de l'injonction.

Enfin, l'article 5 insère un nouvel article L. 221-11 dans le code de la consommation qui a pour objet d'introduire les décisions communautaires prises en application de l'article 13 de la directive 2001/95/CE ou de l'article 53 du règlement 178/2002/CE sur la législation alimentaire dans le dispositif réglementaire et de sanctionner pénalement le non-respect de ces décisions communautaires qui concernent des produits dangereux . Il dispose ainsi que les décisions prises sur le fondement du règlement sont assimilées, quant à leurs effets, à des mesures d'exécution de l'article L. 221-5, et que celles prises sur le fondement de la directive seront reprises par arrêté du ministre chargé de la consommation, les effets de cet arrêté étant prorogés au-delà d'une période de six mois par arrêté interministériel.

L' article 6 propose, par souci de simplification , que les mesures relatives notamment à l'habilitation des agents, à l'accès aux locaux, à la consignation aient pour champ d'application l'ensemble du livre II du code de la consommation, et non plus les chapitres II à VI du titre I er de ce livre.

Par ailleurs, le projet d'ordonnance se conclut par deux articles 7 et 8 ayant respectivement pour objet de corriger quatre erreurs de codification de la partie législative du code de la santé publique intervenue par l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000, et d'introduire dans le code du travail une disposition supplémentaire attribuant aux agents de la DGCCRF des pouvoirs d'enquête, en sus de leur habilitation à constater des infractions.

En application des deuxième et troisième alinéas de l'article 10, cette ordonnance, qui concerne une directive dont la date limite de transposition est antérieure au dépôt du projet de loi , devra être prise dans les quatre mois suivant la promulgation de celui-ci.

3° La position de votre commission

A la lecture de ce projet d'ordonnance, votre rapporteur observe que plusieurs dispositions proposées semblent dépasser tant le strict cadre de la transposition de la directive 2001/95/CE que les mesures complémentaires d'adaptation de la législation qui lui sont liées . Sans chercher à les relever toutes, d'autant que certaines sont effectivement à la limite des mesures complémentaires visées ci-dessus, on mentionnera par exemple les modifications rédactionnelles apportées par l'article 3 du projet d'ordonnance à l'article L. 217-10 du code de la consommation pour faciliter l'accomplissement des missions des agents de la DGCCRF , ou la suppression , à l'article L. 221-5, de l'obligation d'entendre dans certaines circonstances les représentants du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, du comité d'entreprise ou, à défaut, des représentants du personnel, prévue par l'article 5 du projet d'ordonnance. Ces deux dispositions ne sont nullement conditionnées par le processus de transposition : elles auraient pu être proposées indépendamment de celui-ci, et, à l'inverse, leur absence n'en interdirait pas le bon achèvement.

Il en est de même, au demeurant, de l'article 7 du projet d'ordonnance visant à corriger quatre erreurs de codification de la partie législative du code de la santé publique intervenue par l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000.

Cette situation n'est pas étonnante dès lors que l'on se souvient que le projet d'ordonnance reprend pour l'essentiel le texte proposé par le titre I er du projet de loi n° 426, qui avait aussi pour objectif de simplifier le livre II du code de la consommation . En effet, l'exposé des motifs du projet soulignait que « les réformes successives du code intervenues ces dernières années ont abouti à une complexité croissante des règles applicables qui, dans de nombreux cas, affaiblissent considérablement l'efficacité de l'action des pouvoirs publics. Aussi, à l'occasion de la transposition de la directive, convient-il de simplifier le dispositif existant » .

Votre commission des affaires économiques n'est bien entendu pas opposée à ce souci de clarification et de simplification de l'action de l'administration, qui ne peut qu'être profitable à son efficacité et, ce faisant, à la protection du consommateur. Cependant, force est de constater que le respect des termes de l'article 1 er du présent projet de loi interdit, en l'état, ce type de dispositions .

En revanche, le projet de loi autorise, s'agissant d'autres codes et textes législatifs modifiés à l'occasion du processus de transposition, le Gouvernement à prendre des mesures complémentaires ou d'adaptation qui répondent précisément à la même problématique.

Aussi votre commission des affaires économiques vous proposera-t-elle, par un amendement insérant un article additionnel avant l'article 3 , de trouver une solution à cette difficulté pour permettre au Gouvernement, sans craindre la censure du Conseil d'Etat, de respecter scrupuleusement l'habilitation conférée par le Parlement tout en conservant en l'état le projet d'ordonnance communiqué à votre rapporteur .

Article 1er-I.-3° b) -

Directive 95/21/CE du Conseil du 19 juin 1995 concernant l'application aux navires faisant escale dans les ports de la Communauté ou dans les eaux relevant de la juridiction des Etats membres, des normes internationales relatives à la sécurité maritime, à la prévention de la pollution et aux conditions de vie et de travail à bord des navires

Trois ans seulement après le naufrage de l' Erika , celui du Prestige , en décembre 2002, a cruellement mis en lumière le retard pris par les Etats membres pour l'application des mesures communautaires dénommées « paquets Erika I et II » , décidées au lendemain du naufrage du pétrolier maltais. En effet, comme le souligne la communication de la Commission européenne du 5 mars 2003 sur les suites à donner aux conséquences de la catastrophe du Prestige , si ces mesures avaient été en vigueur, le pétrolier aurait été mis hors de service deux mois avant son naufrage . C'est dire l'importance qui s'attache à la transposition et à l'application concrète par les Etats membres des directives européennes relatives à la sécurité maritime et, par conséquent, celles du projet de loi qui vous est soumis.

Après le naufrage du Prestige , l'heure est en effet à l'accélération du calendrier : calendrier international avec l'accord intervenu le 5 décembre 2003 à l'Organisation maritime internationale (OMI) sur l'accélération du calendrier de retrait des pétroliers à simple coque et sur l'interdiction du transport de pétrole lourd dans des pétroliers à simple coque au plus tard le 5 avril 2005, calendrier communautaire aussi avec la mise en place extrêmement rapide de l' Agence européenne pour la sécurité maritime .

En proposant de transposer quatre directives relatives à la sécurité maritime par ordonnances, le Gouvernement s'inscrit ainsi dans une démarche globale , conformément au souhait formulé par le Président de la République de donner une nouvelle impulsion à l'amélioration de la sécurité maritime (1 ( * )).

1° L'objet de la directive : l'introduction en droit communautaire des pratiques administratives nées du Mémorandum de Paris

La directive 95/21 prévoit l'introduction en droit communautaire des pratiques administratives nées du Mémorandum de Paris de 1982 sur le contrôle des navires par l'État du port ( Memorandum of Understanding , ou MOU). Le Mémorandum, accord inter-administratif signé entre les autorités maritimes de quatorze Etats européens (2 ( * )), a pour objectifs la sauvegarde de la vie humaine en mer , la prévention des pollutions marines par les navires et le respect des normes de vie et de travail à bord des navires .

Le Mémorandum vise l'application coordonnée et homogène des conventions internationales de l'Organisation maritime internationale (OMI) et de l'Organisation internationale du travail (OIT) à bord des navires étrangers faisant escale dans les ports des pays signataires. Afin d'éviter les distorsions de concurrence économique pouvant résulter d'actions de contrôle inégales, chaque Etat membre doit inspecter annuellement au moins 25% des navires étrangers fréquentant ses ports et consigner le résultat de ses inspections dans le système d'information communautaire SIRENAC (3 ( * )).

Les inspections menées dans le cadre du contrôle par l'Etat du port peuvent revêtir plusieurs formes, allant du simple contrôle documentaire à la visite détaillée du navire. Les inspections peuvent donner lieu, en cas de manquements aux dispositions des conventions internationales, à la retenue du navire au port et, pour certains navires, au bannissement des ports des Etats signataires.

La directive 95/21, qui transpose ces dispositions en droit communautaire, s'applique à tout navire faisant escale dans un port d'un Etat membre ou dans un terminal offshore ou mouillant au large d'un tel port ou terminal. Les Etats doivent garantir l'inspection d'au moins 25 % des navires battant pavillon étranger entrés dans leurs ports . Les administrations maritimes chargées de l'application doivent ainsi s'assurer :

- que les inspecteurs procèdent aux contrôles appropriés, qui vont du contrôle des certificats à la visite détaillée du navire ;

- que toute anomalie constatée a été ou sera supprimée ;

- qu'en cas d'anomalie présentant un risque manifeste pour la sécurité, la santé ou l'environnement, le navire est immobilisé et l'administration de l'Etat du pavillon du navire informée de cette immobilisation.

Lorsque les anomalies ne peuvent être supprimées dans le port de l'inspection, les Etats doivent prendre des mesures pour que le navire se voie refuser l'accès à tout port dans la Communauté s'il prend la mer sans se conformer aux conditions fixées par l'autorité compétente du port d'inspection. Les autorités compétentes de chaque Etat doivent donc collaborer entre elles, notamment par le biais du système d'information SIRENAC.

Les pilotes des navires et les autorités portuaires doivent signaler les anomalies constatées dans l'exercice de leurs fonctions. Les armateurs ou exploitants d'un navire présentant des anomalies qui justifient une immobilisation doivent payer une redevance couvrant les coûts de l'inspection.

2° Les mesures de transposition

a) La transposition de la directive de 1995 est déjà effectuée

La directive 95/21, entrée en vigueur le 27 juillet 1995, a déjà été transposée par le décret n° 99-782 du 9 septembre 1999 modifiant le code des ports maritimes.

Une procédure a néanmoins été engagée contre la France par la Commission le 26 juin 2002, pour ne pas avoir fait procéder à un nombre total d'inspections correspondant au moins à 25 % du nombre de navires distincts entré dans ses ports durant les années civiles représentatives 1999 et 2000.

Depuis, le Gouvernement a pris des mesures concrètes pour renforcer les contrôles au titre de l'Etat du port en augmentant les effectifs d'inspecteurs habilités au contrôle des navires (création de 4 emplois d'inspecteurs de la sécurité des navires en loi de finances pour 2004, après les 34 créés en loi de finances pour 2003) et en recourant aux services d'anciens officiers navigants de la marine marchande (mise en place d'un dispositif d'experts vacataires appelés en renfort des équipes d'inspection des centres de sécurité des navires). Les statistiques relatives à l'année 2003 indiquent ainsi que la France a ainsi atteint le taux de 25 % de contrôles .

b) Les mesures de transposition nécessitées par les modifications apportées à la directive

L'objet de l'habilitation demandée répond à la nécessité de transposer les dispositions ajoutées au texte initial de la directive 95/21 par la directive 2001/106/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 2001 , prise à la suite du naufrage de l' Erika , qui renforce les exigences de contrôle par deux mesures essentielles :

- inspection renforcée obligatoire des navires potentiellement dangereux ;

- obligation pour les Etats membres de refuser l'accès dans leurs ports à certains navires (navires citernes pour gaz et produits chimiques, vraquiers, pétroliers et navires à passagers) si le navire bat pavillon d'un Etat figurant sur la liste noire publiée dans le rapport annuel du Mémorandum de Paris et s'il a été immobilisé plus de deux fois au cours des vingt-quatre mois précédents dans un port signataire du Mémorandum.

Le projet d'ordonnance remis pour information à votre rapporteur prévoit ainsi, dans son article 4 :

- la possibilité pour les autorités compétentes de subordonner l'accès au port à une visite préalable du navire ;

- l'interdiction d'accès au port des navires présentant, en raison de leurs caractéristiques, un risque pour l'environnement , sous réserve d'un certain nombre d'exceptions (cas de force majeure, raisons de sécurité impératives, notamment pour supprimer ou réduire le risque de pollution ou pour permettre que soient faites des réparations urgentes) et sous réserve que des mesures appropriées aient été prises par le propriétaire, l'exploitant ou le capitaine pour assurer la sécurité de son entrée au port.

Article 1er-I.-3° d) -

Directive 2000/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2000 sur les installations de réception portuaires pour
les déchets d'exploitation des navires et les résidus de cargaison

La directive 2000/59/CE vise à lutter contre les dégazages (4 ( * )) et les déballastages (5 ( * )) qui constituent, d'après le rapport n° 644 de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale (6 ( * )), 45 % de la pollution marine (les pollutions terrestres en représentant 45 % et les hydrocarbures 10 %).

1° L'objet de la directive

La directive du 27 novembre 2000 s'applique à tous les navires, y compris ceux armés à la pêche et à la plaisance, quel que soit leur pavillon, faisant escale dans un port d'un Etat membre, à l'exception des navires de guerre. Elle impose aux capitaines des navires faisant escale dans les ports de la Communauté de déposer tous les déchets d'exploitation des navires dans une installation portuaire, moyennant le paiement d'une redevance selon les modalités suivantes :

- l'établissement et la mise en oeuvre, pour chaque port, d'un plan de réception et de traitement des déchets ;

- l'obligation, pour le capitaine, de notifier un certain nombre d'informations, telles que la date et le dernier port où les déchets d'exploitation ont été déposés, ainsi que la quantité de déchets restant à bord ;

- l'obligation de déposer avant le départ du port tous les déchets d'exploitation des navires dans une installation de réception portuaire , sauf si le capitaine peut prouver que la capacité de stockage du navire est suffisante ;

- l' interdiction, pour les navires n'ayant pas satisfait à cette obligation, de quitter le port tant que le dépôt n'a pas été effectué ;

- la mise en place d'un système de recouvrement des coûts des installations par le biais d'une redevance perçue sur tous les navires faisant escale dans un port d'un Etat membre , ceux-ci devant, conformément au principe « pollueur-payeur », supporter une part significative des coûts, qu'ils utilisent ou non les installations, de façon à inciter au dépôt à terre des déchets ;

- l'obligation d'alerter le port d'escale suivant lorsqu'il est établi qu'un navire a pris la mer sans avoir déposé ses déchets, celui-ci ne devant pas être autorisé à quitter le port avant qu'une inspection détaillée ait eu lieu.

La directive prévoit que les navires effectuant des escales fréquentes et régulières peuvent être exemptés de certaines obligations.

2° Les mesures de transposition

a) Le décret du 22 septembre 2003

La directive 2000/59, entrée en vigueur le 28 décembre 2000, devait être transposée avant le 28 décembre 2002. Il convient de souligner que la loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports a déjà inséré dans le code des ports maritimes des dispositions relatives au contrôle des déchets d'exploitation : obligation pour les capitaines de navire de déposer les déchets d'exploitation avant de quitter le port, et possibilité pour les officiers de port d'interdire la sortie des navires n'ayant pas satisfait à cette obligation (article L. 325-1 du code des ports maritimes). Toutefois, ces mesures ne couvrant pas l'ensemble des dispositions de la directive, la France a reçu un avis motivé de la Commission européenne, le 13 mai 2003. Mais depuis cette date, le décret n° 2003-920 du 22 septembre 2003 a d'ores et déjà transposé la majeure partie des dispositions de la directive 2000/59 .

Ce décret prévoit que les coûts de réception et de traitement des déchets d'exploitation sont à la charge des armateurs , quel que soit le prestataire qui réalise les opérations, et institue une redevance sur les déchets d'exploitation des navires (article R. 211-1 du code des ports maritimes). Celle-ci vient s'ajouter à l'ensemble des redevances existantes, considérées comme des « redevances pour services rendus », qui constituent le « droit de port ». Ce droit doit être payé ou garanti avant le départ de tout navire faisant escale dans un port. La redevance sur les déchets d'exploitation des navires est perçue soit au profit du port autonome soit, dans les ports d'intérêt national, du concessionnaire ou, en l'absence de concessionnaire, de l' Etat , soit, dans les autres ports, du concessionnaire ou, en l'absence de concessionnaire, de la personne publique dont relève le port .

En outre, le décret insère des dispositions dans le code des ports maritimes prévoyant l'obligation pour le capitaine de fournir, avant que le navire ne quitte le port, une attestation délivrée par le prestataire de services ayant procédé à la collecte des déchets, et l'obligation pour l'autorité portuaire d'informer le prochain port d'escale si elle a autorisé un navire à prendre la mer sans avoir fait procéder à la collecte et au traitement de ses déchets d'exploitation.

Enfin, le décret fixe, pour les ports autonomes et les ports non autonomes de commerce et les ports de pêche relevant de la compétence de l'Etat, l'obligation pour le directeur du port d'établir un plan de réception et de traitement des déchets d'exploitation , approuvé par le préfet après avis du conseil portuaire (articles R. 111-1 et R. 121-2 du code des ports maritimes).

b) Le projet d'ordonnance

L'application de cette dernière disposition aux ports devant prochainement, en application de l'article 24 du projet de loi relatif aux responsabilités locales en cours d'examen parlementaire, relever de la compétence des départements et des communes , nécessite une mesure d'ordre législatif . Le projet d'ordonnance prévoit ainsi en son article 2 qu'un décret en Conseil d'Etat pourra fixer les conditions d'exercice des services de collecte et de traitement des déchets d'exploitation et des résidus de cargaison des navires pour l'ensemble des ports maritimes .

Le projet d'ordonnance prévoit également, dans son article 5 , trois dispositions complémentaires de transposition de la directive . En premier lieu, il redéfinit , conformément à la directive 2000/59, les « déchets d'exploitation des navires » et les « résidus de cargaison » mentionnés à l'article L. 325-1 du code des ports maritimes.

En second lieu, il habilite les officiers de port à faire procéder au contrôle des conditions de stockage à bord des navires par l'autorité maritime compétente en cas d'inobservation par le capitaine de ses obligations en matière de dépôt des déchets d'exploitation et résidus de cargaison. Les officiers de port, actuellement au nombre de 165, exercent une police spéciale qui a un quadruple objet : la conservation du port, son exploitation, la police du balisage et la police des matières dangereuses. Jusqu'à présent, seuls les contrôleurs et les inspecteurs des affaires maritimes disposaient du pouvoir de contrôle à bord des navires . Cette extension du pouvoir de police des officiers de port permettra donc de renforcer les effectifs dédiés aux tâches d'inspection et de satisfaire pleinement aux exigences croissantes en matière de sécurité.

Enfin, le projet d'ordonnance fixe les obligations imposées aux prestataires assurant la réception et le dépôt des déchets d'exploitation en créant un nouvel article au chapitre V du titre II du livre III du code des ports maritimes, aux termes duquel lesdits prestataires doivent :

- fournir à l'autorité portuaire les éléments financiers et techniques permettant de connaître la nature et les conditions d'exécution de leur activité ;

- justifier auprès de l'autorité portuaire des agréments ou des autorisations nécessaires à l'exercice de leur activité ;

- respecter les obligations définies par les règlements portuaires et les plans de collecte et de traitement des déchets particuliers au port.

Article 1er-I.-3° e) -

Directive 2001/16/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel

La directive 2001/16/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel forme avec la directive 96/48/CE du Conseil du 23 juillet 1996 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse les deux directives européennes traitant de l'interopérabilité du système transeuropéen ferroviaire .

Celles-ci présentent, à quelques différences près (définition des paramètres fondamentaux, nombre de sous-systèmes), la même architecture et devraient être d'ailleurs prochainement harmonisées et modifiées par une proposition de directive, en cours de négociation dans le cadre du « second », dit aussi « nouveau », « paquet ferroviaire », adopté le 23 janvier 2003 par la Commission européenne.

Le réseau ferroviaire transeuropéen est composé du réseau ferroviaire à grande vitesse et du réseau ferroviaire conventionnel . Il est défini dans la décision 1692/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 1996 et, pour sa partie française, à l'annexe I, section 3.6, de cette décision.

Le système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse comprend à la fois les lignes du réseau ferroviaire transeuropéen à grande vitesse et les matériels aptes à y circuler. Le système ferroviaire transeuropéen conventionnel comprend, lui aussi, à la fois les lignes du réseau ferroviaire transeuropéen conventionnel et les matériels aptes à y circuler.

1° L'objet de la directive 96/48/CE

L'objet de la directive 96/48/CE est de fixer les conditions qui doivent être satisfaites pour réaliser, au sein du territoire communautaire, l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse.

L'interopérabilité est définie dans la directive comme « l'aptitude du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse à permettre la circulation sûre et sans rupture de trains en accomplissant les performances requises pour ces lignes ; cette aptitude repose sur l'ensemble des conditions réglementaires, techniques et opérationnelles qui doivent être remplies pour satisfaire aux exigences essentielles » .

La directive décrit des exigences essentielles relatives à la sécurité, la fiabilité et la disponibilité du système, ainsi que la santé, la protection de l'environnement et la compatibilité technique à satisfaire pour que l'interopérabilité du système soit assurée.

Il s'agit d' obligations de résultat .

Le système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse est décomposé en sous-systèmes correspondant soit à des domaines de nature structurelle (infrastructure, énergie, contrôle-commande et signalisation, matériel roulant), soit à des domaines de nature fonctionnelle (maintenance, exploitation...).

Chaque sous-système fait l'objet d'une « spécification technique d'interopérabilité » (STI) à laquelle il doit être conforme. Ces STI sont établies par l'Association européenne pour l'interopérabilité ferroviaire (AEIF).

Chaque STI précise les exigences essentielles et les paramètres fondamentaux, et détermine notamment les constituants d'interopérabilité . Elle doit indiquer également les procédures à utiliser, d'une part, pour évaluer la conformité ou l'aptitude à l'emploi de ces constituants et, d'autre part, pour effectuer la vérification CE des sous-systèmes, en vue de la satisfaction des exigences essentielles. Chaque STI prévoit, au niveau des constituants et de leurs interfaces, les spécifications qui devront être établies, dont les normes européennes.

Le constituant d'interopérabilité doit être muni d'une déclaration CE de conformité ou d'aptitude à l'emploi qui est effectuée par la personne qui met le constituant sur le marché. Elle est établie à l'appui d'un certificat délivré par des organismes habilités par chacun des Etats et notifiés à la Commission européenne.

La directive 96/48 met en place une surveillance du marché de ces constituants d'interopérabilité en confiant aux Etats membres le soin de prendre toutes les mesures appropriées pour restreindre ou interdire la mise sur le marché, ou pour retirer du marché, un constituant d'interopérabilité ne satisfaisant pas aux exigences essentielles. Les Etats membres doivent prendre les mesures législatives, réglementaires et administratives leur permettant d'autoriser l'utilisation des constituants d'interopérabilité et la mise en service, ainsi que l'exploitation des sous-systèmes, conformes à la directive.

La directive 96/48 a ainsi été transposée par deux séries de mesures :

- au niveau législatif , l'article L. 215-18 du code de la consommation a été modifié par l'article 26 de la loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, afin d'y introduire la notion de déclaration CE de conformité ou d'aptitude à l'emploi des constituants d'interopérabilité et de permettre la mise en conformité de ces produits après consignation ;

- au niveau réglementaire, les autres dispositions de la directive ont été reprises par le décret n° 2001-129 du 8 février 2001 portant transposition de la directive 96/48/CE du Conseil du 23 juillet 1996 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse. La notion de mise sur le marché y est définie comme la détention en vue de la vente, la mise en vente ou la vente.

LISTE DES CONSTITUANTS D'INTEROPÉRABILITÉ DE LA DIRECTIVE 96/48/CE

1 - STI Maintenance

- système de vidange des toilettes : coupleurs ;

- dispositifs de nettoyage intérieur des rames : prises de courant ;

- dispositifs d'approvisionnement en eau et en sable : raccord du tuyau de remplissage en eau.

2 - STI contrôle-commande et signalisation (Europeen Traffic Management System- ERTMS)

A bord des trains : Au sol :

- Calculateur embarqué - Calculateur au sol

- ETCS** - ETCS**

- Enregistreur d'informations de sécurité - Eurobalise (balise)

- Centrale odométrique - Euroloop (boucle au sol)

- STM ( Specific Transmission Module ) - LEU

- ERTMS/GSM-R (transmission par radio)

** Europeen Train Control Command

3 - STI Infrastructure

- le rail (profil du champignon et acier à rail) ;

- les attaches de rail ;

- les traverses et les supports de voie ;

- les appareils de voie.

4 - STI Energie

- la caténaire ;

- le pantographe ;

- la bande de contact.

5 - STI Matériel roulant

- les attelages d'extrémité de rames ;

- les roues ;

- les équipements d'éclairage et les avertisseurs d'extrémité de rame ;

- les vitres frontales de cabines de conduite ;

- les constituants situés en interface avec la maintenance.

2° La directive 2001/16/CE et sa transposition

La directive 2001/16/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel est entrée en vigueur le 20 avril 2001 . Le délai imparti pour sa transposition a expiré le 24 avril 2003 et la France vient de faire l'objet d'une mise en demeure de la Commission européenne .

Cette directive reprend, s'agissant de l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel, les principales dispositions de la directive 96/48/CE relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse, en les complètant sur certains points.

Elle pose le principe de la libre circulation des produits industriels, dits « constituants d'interopérabilité », nécessaires à l'interopérabilité ferroviaire, qui repose sur une déclaration effectuée par le fabricant. La notion de « constituant d'interopérabilité » est précisée et couvre des objets matériels mais aussi immatériels comme les logiciels ; des STI peuvent également être rédigées et seulement concerner une partie de sous-système.

Un premier groupe de STI, concernant le contrôle-commande et la signalisation, les applications télématiques au service du fret, l'exploitation et la gestion du trafic, les wagons pour le fret et les nuisances sonores liées au matériel roulant et à l'infrastructure, devrait être publié d'ici la fin de l'année 2004.

Un projet de décret transposant les dispositions réglementaires de la directive a fait l'objet de plusieurs consultations des ministères concernés (économie, finances et industrie, fonction publique, réforme de l'Etat et aménagement du territoire) et devrait faire l'objet d'une prochaine publication .

Mais la transposition nécessite également une disposition législative pour permettre la surveillance du marché des constituants d'interopérabilité et son contrôle par les agents du ministère chargé des transports (avec, en particulier, la mise en place de sanctions pénales ).

Le dispositif de surveillance du marché des constituants d'interopérabilité devrait faire l'objet de dispositions insérées dans la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs modifiée (LOTI).

On relèvera que seuls sont actuellement connus les constituants d'interopérabilité de la directive 96/48/CE.

Le nombre des constituants d'interopérabilité de la directive 2001/16/CE devrait être plus important et augmenter progressivement à partir de la fin de l'année 2004, au fur et à mesure de la publication des STI du système ferroviaire conventionnel. Ils devraient concerner à terme l'ensemble des constructeurs ferroviaires européens.

Article 1 er -I.-3° f) -

Directive 2001/96/CE du Parlement européen et du Conseil
du 4 décembre 2001 établissant des exigences et des procédures harmonisées pour le chargement et le déchargement sûrs des vraquiers

1° L'objet de la directive

La directive 2001/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2001 établissant des exigences et des procédures harmonisées pour le chargement et le déchargement sûrs des vraquiers vise le renforcement de la sécurité des vraquiers (7 ( * )) faisant escale dans les terminaux des Etats membres, en fixant les procédures à suivre par le capitaine et le représentant du terminal avant et durant les opérations de chargement et de déchargement. Un plan de chargement et de déchargement doit ainsi être établi , et les responsabilités du capitaine et du représentant du terminal clairement définies.

Les terminaux doivent satisfaire aux critères d'aptitude suivants :

- nomination d'un représentant responsable des opérations de chargement et de déchargement des vraquiers faisant escale dans le terminal, qui doit fournir au capitaine un certain nombre de renseignements (visés à l'annexe V de la directive) et notifier sans délai au capitaine et à l'autorité chargée du contrôle par l'État du port les anomalies constatées à bord d'un vraquier qui pourraient menacer la sécurité ;

- mise à disposition des vraquiers faisant escale des manuels d'information contenant tous les renseignements nécessaires pour faciliter les opérations de manutention de la cargaison au terminal ;

- mise en place et maintien d'un système de contrôle de la qualité .

Le capitaine doit quant à lui garantir le chargement et le déchargement sûr du vraquier, indiquer au terminal suffisamment à l'avance les renseignements visés à l'annexe III de la directive, et assurer avoir reçu les renseignements concernant la cargaison. C'est le capitaine du navire qui est responsable , au premier chef, de la sécurité du chargement et du déchargement du navire.

La directive limite l'intervention des autorités compétentes des États membres aux cas où le capitaine et le représentant du terminal ne peuvent se mettre d'accord sur les mesures à prendre. Elle prévoit néanmoins, dans le cas où le navire a subi des avaries compromettant l'intégrité de sa structure , l'intervention des autorités de contrôle par l'État du port afin de décider de la nécessité de procéder à des réparations, en étroite consultation avec l'administration de l'État du pavillon, ou avec l'organisme agréé agissant en son nom. Si elles le souhaitent, les autorités de l'État du port peuvent recourir à l'expertise technique d'un organisme agréé de l'Union européenne afin de statuer sur la nécessité et l'urgence des réparations.

2° Les mesures de transposition

La France a reçu une mise en demeure de la Commission européenne le 3 octobre 2003 puisque cette directive, entrée en vigueur le 5 février 2002, devait être transposée avant le 5 août 2003 . Le projet d'ordonnance vise ainsi, en son article 6 , à compléter le titre II du livre III du code des ports maritimes par un chapitre VI intitulé « Chargement et déchargement des navires vraquiers » et prévoyant :

- l'établissement d'un plan de chargement ou de déchargement dont le capitaine et le responsable à terre conviennent des modalités par écrit ;

- l'obligation pour le capitaine de justifier auprès de l'autorité portuaire, avant de quitter le port, qu'il a procédé au chargement et au déchargement de sa cargaison ;

- l'obligation pour le responsable à terre de l'opération de chargement ou de déchargement de fournir au capitaine les informations relatives aux conditions d'accès au terminal ainsi que celle de notifier au capitaine et à l'autorité maritime qui exerce le contrôle les anomalies manifestes constatées à bord du navire vraquier ;

- les sanctions prévues en cas de non-respect de ces obligations ;

- un décret en Conseil d'Etat pour fixer les conditions d'application de ces dispositions.

Article 1 er -I.-3° g) -

Directive 2002/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2002 relative à la mise en place d'un système communautaire de suivi du trafic des navires et d'information et abrogeant la directive 93/75/CEE du Conseil

La directive 2002/59 du 27 juin 2002, qui s'inscrit dans les mesures du « paquet Erika II » , vise à créer un système de notification pour améliorer la surveillance du trafic dans les eaux européennes . Le système de notification des navires est plus complet que celui prévu par la directive 93/75, abrogée, puisqu'il concerne, outre les navires transportant des marchandises à destination des ports de la Communauté, les navires transitant le long des côtes des Etats membres .

1° L'objet de la directive

La directive s'applique aux navires d'une jauge brute égale ou supérieure à 300, à l'exclusion des navires de guerre, des navires de pêche, des navires traditionnels, des bateaux de plaisance d'une longueur inférieure à 45 mètres et des soutes de moins de 5 000 tonnes. Elle comporte trois titres relatifs, respectivement : au signalement et au suivi des navires ; à la notification des marchandises dangereuses ou polluantes à bord des navires ; au suivi des navires à risque et aux interventions en cas d'incidents et accidents en mer.

a) Le signalement et le suivi des navires

Le titre I de la directive est relatif au signalement et au suivi des navires . Il prévoit les obligations suivantes :

- l'exploitant d'un navire faisant route vers le port d'un Etat membre doit notifier à l'autorité portuaire , au moins 24 heures à l'avance lorsque cela est possible, un certain nombre d'informations telles que l'identification du navire, le nombre de passagers, les ports de destination et l'heure probable d'arrivée ;

- les navires construits à partir du 1 er juillet 2002 qui font escale dans le port d'un Etat membre doivent être équipés de systèmes d'identification automatique (AIS) et d' enregistreurs des données du voyage (VDR ou « boîtes noires » visant à faciliter les enquêtes en cas d'accident) ;

- les Etats membres doivent, à échéance de juin 2007, se doter des équipements et du personnel appropriés pour exploiter les informations provenant des équipements précités, et à échéance de juin 2008, coordonner leurs équipements nationaux.

b) La notification des marchandises dangereuses ou polluantes

Le titre II concerne la notification des marchandises dangereuses ou polluantes à bord des navires. Il prévoit :

- l'obligation, pour le chargeur, de fournir à l'exploitant et/ou au capitaine du navire une déclaration contenant toutes les informations nécessaires au chargement de la marchandise (désignation technique exacte des marchandises, adresse de renseignement sur les marchandises) ;

- l'obligation, pour l'exploitant, l'agent ou le capitaine d'un navire, de notifier à l'autorité compétente les informations générales telles que l'identification du navire et les informations fournies par les chargeurs.

c) Le suivi des navires à risques et les interventions en cas d'incidents et accidents en mer

Le titre III est relatif au suivi des navires à risques et aux interventions en cas d'incidents et accidents en mer . Il fait peser des obligations sur les exploitants de navire , qui doivent signaler immédiatement tout incident ou accident portant atteinte à la sécurité du navire ou compromettant la sécurité de la navigation, toute situation susceptible de conduire à une pollution des eaux ou du littoral d'un Etat membre, et toute nappe de produits polluants et tout conteneur ou colis dérivant en mer.

Les obligations les plus importantes concernent les Etats, qui :

- doivent transmettre aux Etats concernés toutes les informations dont ils disposent sur les navires présentant un risque potentiel (navires victimes d'accidents, enfreignant des exigences de notification, rejetant volontairement des polluants ou ayant fait l'objet d'un refus d'accès dans certains ports) ;

- doivent désigner les autorités compétentes, les autorités portuaires et les centres côtiers à qui les notifications prévues par la présente directive doivent être adressées ;

- doivent prendre toute mesure nécessaire et permise par le droit international pour faire face à un incident ou un accident en mer ;

- peuvent interdire aux navires de quitter ou entrer dans les ports en cas de mauvaises conditions climatiques ;

- doivent établir des ports de refuge dans les Etats membres afin d'accueillir les navires en détresse .

2° Les dispositions déjà introduites en droit interne

La directive 2002/59 est entrée en vigueur le 5 août 2002, et doit être transposée au plus tard le 5 février 2004 . Toutefois, de nombreuses dispositions de cette direction sont d'ores et déjà appliquées par les centres de surveillance du trafic maritime . Certaines obligations étaient en effet déjà introduites en droit interne par le chapitre V de la convention internationale de 1974 sur la sauvegarde de la vie humaine en mer, dite Convention SOLAS pour « Safety of Life at Sea » .

Cette convention vise à renforcer la sécurité des personnes présentes à bord des navires grâce à l'amélioration des matériels et des conditions d'exploitation des navires. Le respect de cette convention est assuré par la loi n° 83-581 du 5 juillet 1983 sur la sauvegarde de la vie humaine en mer, l'habitabilité à bord des navires et la prévention de la pollution, qui prévoit des sanctions en cas de non respect de ses dispositions. Il en va ainsi des procédures de surveillance de la circulation maritime par l'exploitation des comptes rendus de navires, de la surveillance des systèmes d'organisation du trafic, et de la mise en oeuvre des services de trafic maritime. Ainsi, l'organisation, le fonctionnement, l'équipement et la formation des personnels des centres opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) répondent d'ores et déjà aux normes de l'OMI.

S'agissant de l'obligation pour les Etats membres de se doter, à échéance de juin 2007, des équipements et du personnel appropriés, il a été indiqué à votre rapporteur que le processus de déploiement de stations de réception AIS le long des côtes françaises et de leur système d'exploitation dans les centres de surveillance côtiers a d'ores et déjà été entrepris . Le calendrier de mise en oeuvre va de 2003 à 2007 et prévoit la mise en place de ces stations prioritairement dans les systèmes de compte rendu obligatoire couverts par des centres de surveillance côtiers, puis sur chacune des façades maritimes métropolitaines et outre-mer au rythme d'une façade équipée chaque année.

En ce qui concerne l'obligation de coopération entre Etats en vue d'assurer l'interconnexion des systèmes nationaux utilisés d'information, il a été indiqué à votre rapporteur que la mise en oeuvre de la plate forme d'information « Trafic 2000 » permettra l'interconnexion des différentes bases de données nationales pertinentes (8 ( * )) et leur échange entre la France et les Etats membres grâce à la connexion de Trafic 2000 avec le système européen d'échange SAFE SEA NET en cours de conception et de développement par la Commission européenne (9 ( * )). Ce système en cours de développement avec un prestataire de service sera installé au CROSS Jobourg à l'été 2004 et permettra la connexion progressive des différentes bases de données.

3° Les mesures de transposition nécessaires

a) La notification des informations relatives au trafic et aux marchandises dangereuses ou polluantes

Des mesures de transposition de la directive en droit interne sont nécessaires pour les obligations concernant la notification des informations relatives au trafic et aux marchandises dangereuses ou polluantes. Ainsi l'article 1 er du projet d'ordonnance prévoit que l'autorité portuaire met en permanence à la disposition du représentant de l'État dans le département et de l'autorité maritime compétente en matière de contrôle de la navigation, les informations relatives au trafic maritime de passagers et de marchandises, ainsi qu'au nombre de personnes à bord des navires et aux caractéristiques des cargaisons , notamment dangereuses ou polluantes. Les modalités d'application seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

b) Le suivi des navires à risque

L'obligation pour les centres côtiers qui détiennent des informations sur des situations anormales (accidents, infractions) de les communiquer aux centres côtiers concernés des autres Etats situés sur la route prévue par le navire est déjà respectée par les centres de surveillance côtiers français, qui appliquent ces procédures de transmission de l'information prévues par les textes internationaux en vigueur .

L'obligation pour les capitaines de navires navigant dans la zone économique exclusive d'un Etat, sa zone de sauvetage ou une zone équivalente, de signaler au centre côtier compétent tout accident portant atteinte à la sécurité du navire ou toute situation susceptible de provoquer une pollution est également déjà introduite en droit interne par le décret du 24 mars 1978 (10 ( * )).

Il conviendrait cependant de procéder à la révision de ce décret pour élargir les conditions de signalement, actuellement plus restrictives que celles prévues par la convention « MARPOL » de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires et son protocole de 1978 (zone de signalement moins vaste et ne concernant que les navires transportant des hydrocarbures). Un projet de décret modifiant le décret du 24 mars 1978 a été transmis au Secrétariat général de la mer afin d'organiser une consultation interministérielle sur la modification de ce texte.

c) Les lieux de refuge

S'agissant des lieux de refuge, c'est le naufrage du pétrolier Prestige qui a mis en évidence la nécessité de pouvoir, dans certaines circonstances, orienter un navire en difficulté et le contraindre à se rendre dans un « lieu de refuge » , abri ou port, où le sinistre peut être traité dans des conditions moins pénalisantes qu'en pleine mer.

Le principe d'un recours à des lieux de refuge fait l'objet de l'article 20 de la directive 2002/59 du 27 juin 2002. Le Conseil européen des ministres des transports du 6 décembre 2002 a avancé la date de transposition de cette disposition, en invitant les États membres à définir ces plans dès le 1 er juillet 2003 . Compte tenu de la complexité des questions d'ordre juridique, financier, écologique et politique qui s'y attachent, la ministre de l'écologie et du développement durable et le secrétaire d'Etat aux transports et à la mer ont confié à une mission conjointe, réunissant les inspections générales des ministères de l'équipement et de l'environnement, une étude générale sur la question des lieux de refuge, qui s'est achevée en juillet 2003.

La France a fait connaître début juillet sa position à la Commission : comme pour beaucoup d'autres Etats, aucune liste n'est transmise, mais sont établis des critères d'identification des lieux de refuge . Fin juillet, la ministre et le secrétaire d'Etat ont transmis des éléments de ce rapport à la Commission européenne, en précisant par ailleurs la stratégie de la France dans ce domaine. Celle-ci peut être résumée ainsi :

- mise en place d'une procédure rigoureuse d'acquisition des informations techniques nécessaires au diagnostic concernant l'état du navire et l'aptitude de chaque site à le recevoir ;

- définition d'un processus de décision relevant de la responsabilité du Gouvernement, et mise en place des outils juridiques nécessaires ;

- recensement des moyens d'accompagnement ou d'intervention pour mettre en oeuvre la décision.

Toutefois, la mise en place des zones de refuge nécessite une mesure de transposition législative . Le projet d'ordonnance remis pour information à votre rapporteur permet ainsi au ministre chargé des ports maritimes d'enjoindre à toute autorité portuaire d'accueillir un navire en difficulté , pour des motifs de sécurité des personnes ou des biens, ou de risque d'atteinte à l'environnement, et ce quel que soit le statut du port maritime (port autonome, port d'intérêt national ou port relevant d'une collectivité territoriale). Le projet d'article mentionne également que la réparation des dommages causés par un navire en difficulté accueilli dans un port peut être demandée indifféremment à l'armateur, au propriétaire ou à l'exploitant .

Article 1 er -I.- alinéa additionnel après le 3° -

Directive 2001/42 CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes

Votre Commission vous propose d'ajouter à la liste des directives déjà énumérées par le présent I de l'article 1 er la directive 2001/42 CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes .

Cette directive, qui doit être transposée au plus tard le 21 juillet 2004 , généralise , s'agissant de plans et programmes, l'obligation de procéder à l'évaluation des incidences environnementales de ces documents . Les documents concernés sont des documents prescriptifs de planification spatiale de portée générale, comme les documents d'urbanisme , les schémas d'infrastructure , ou encore les plans départementaux d'élimination des déchets et les schémas de gestion des eaux .

Le champ d'application potentiel de cette directive est donc très large car il porte sur l' ensemble des documents de planification adoptés tant par l'Etat que les collectivités territoriales et leurs groupements .

Si la transposition de cette directive n'était pas effective au 21 juillet 2004, les répercussions prévisibles contribueraient à l'insécurité juridique d'un nombre important de documents :

- la France se trouverait exposée à un nouveau contentieux communautaire en manquement pour non transposition de la directive ;

- les plans et programmes qui seraient initiés ou mis en révision entre cette date et la transposition définitive, notamment ceux relevant de la compétence des collectivités territoriales , comme en matière d'urbanisme, seraient également exposés à un contentieux pour manquement à la législation communautaire ;

- les autorisations de construire ou d'aménagement délivrées sur la base d'un document d'urbanisme qui aurait dû respecter cette directive pourraient être également frappées d'illégalité et ce, sans limitation dans le temps, à travers des recours invoquant l'exception d'illégalité du document sur la base duquel elles ont été accordées (11 ( * )).

En conséquence, les retombées en terme de contentieux risquent de paralyser de nombreux niveaux de décision, notamment s'agissant des collectivités territoriales .

Sur le fond, et après analyse du projet d'ordonnance assorti d'un projet de décret d'application transmis à votre rapporteur, il apparaît que le Gouvernement a choisi d'intégrer les dispositions de la directive dans les dispositifs existants en droit national sans en bouleverser les principes fondateurs. En outre, ces textes ont été élaborés en étroite concertation avec les ministères concernés, le ministère de l'écologie et du développement durable étant pilote. Ainsi, le ministère de l'équipement a été associé à la rédaction des projets de textes et a obtenu, pour des raisons évidentes de lisibilité, que les dispositions relatives à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme soient intégrées dans le code de l'urbanisme.

Toutes les souplesses ouvertes par la directive ont été intégrées, notamment pour tenir compte des évaluations réalisées antérieurement et définir strictement le champ d'application de la directive .

Ainsi, il faut souligner qu'un même document ne devra pas être évalué à la fois au titre des « études d'impact » et au titre des «  plans et programmes ». De plus, en matière d'urbanisme, les documents d'urbanisme concernés par l'évaluation des incidences environnementales et définis par le décret seront :

- les directives territoriales d'aménagement ;

- le schéma directeur de la région d'Ile-de-France ;

- les schémas d'aménagement régionaux des départements d'outre-mer ;

- le plan d'aménagement et de développement durable de Corse ;

- les schémas de cohérence territoriale (SCOT) ;

S'y ajouteront seulement certaines catégories de plan local d'urbanisme (PLU), à savoir :

- les PLU adoptés dans des zones Natura 2000 lorsqu'ils autorisent des aménagements ou travaux de nature à affecter notablement ce site ;

- certains PLU non couverts par un SCOT :

soit parce qu'ils concernent un territoire d'une superficie supérieure à 5.000 ha et une population de plus de 10.000 habitants ;

soit parce qu'ils ouvrent à l'urbanisation plus de 200 ha de zones naturelles ou agricoles, ce plancher étant abaissé à 50 ha dans les communes littorales ;

soit parce qu'ils autorisent, en zone de montagne, une unité touristique nouvelle d'importance régionale.

Afin de se prémunir contre une insécurité juridique inévitable à compter du 21 juillet 2004, votre commission des affaires économiques vous propose ainsi d'ajouter à la liste initiale la directive 2001/42 du 27 juin 2001, étant précisé que le Gouvernement disposera de quatre mois pour prendre l'ordonnance de transposition en application du 1° de l'article 10 du présent projet de loi .

Article 1 er -II-2° -

Directive 2003/15/CE du Parlement Européen et du Conseil du 27 février 2003 modifiant la directive 76/768/CEE du Conseil concernant le rapprochement des législations des Etats membres
relative aux produits cosmétiques

La directive 2003/15/CE concernant le rapprochement des législations des Etats membres relative aux produits cosmétiques doit être transposée au plus tard le 11 septembre 2004 .

1° L'objet de la directive

Cette directive modifie et complète la directive 76/768/CEE du Conseil concernant le rapprochement des législations des Etats membres relative aux produits cosmétiques, qui avait notamment pour objet d'interdire, de limiter ou d'encadrer les expériences sur les animaux engagées dans le cadre des recherches préalables à la confection des produits cosmétiques. Elle renforce les prescriptions permettant la protection des animaux en obligeant les Etats membres à interdire la mise sur le marché de produits cosmétiques dont la formulation finale a fait l'objet d'une expérimentation animale prohibée. Elle renforce également les obligations d'information des consommateurs , notamment sur les composants des produits cosmétiques et leurs durées d'utilisation, et institue en la matière des procédures et des règles communes dans l'ensemble de l'Union européenne .

La transposition de cette directive est cependant soumise à une hypothèque . En effet, après avoir voté contre son adoption (elle a au demeurant été le seul pays à le faire), la France a déposé, le 3 juin 2003, un recours en annulation contre l'une de ses dispositions, le point 2 de l'article 1 er . Ce point introduit dans la directive 76/768/CEE un article 4 bis qui prévoit notamment l'interdiction de mise sur le marché, à compter du 30 juin 2002, des produits cosmétiques dont la formulation finale contient des ingrédients testés sur des animaux, ainsi que l'interdiction de réaliser sur le territoire de l'Union européenne des expérimentations animales portant sur des produits cosmétiques finis ou sur des ingrédients entrant dans leur composition. Or, selon la France , cette disposition viole , à titre principal, le principe de sécurité juridique et, à titre subsidiaire, les principes de libre exercice d'une activité professionnelle , de proportionnalité , de précaution et de non-discrimination .

La procédure est actuellement pendante : le Parlement européen et le Conseil ont répondu par mémoires du 21 août et du 11 septembre 2003, et la France a maintenu l'intégralité de sa requête du 3 juin 2003 dans un mémoire en réplique du 24 novembre 2003. Le Parlement européen et le Conseil avaient jusqu'au 23 janvier 2004 pour déposer leurs éventuels mémoires en réplique.

En tout état de cause, en raison même de cette contestation, la France n'envisage pas pour le moment de transposer en droit interne cet élément, qui constitue pourtant l'un des points essentiels de la directive . En conséquence, une autre disposition de la directive -le point 1) de l'article 1 er -, elle-même contradictoire avec la position française exposée dans le recours, n'est pas davantage proposée à la transposition.

Par ailleurs, de nombreuses dispositions de cet acte communautaire peuvent être transposées par voie réglementaire : un décret modifiera la partie réglementaire du code de la santé publique pour satisfaire aux prescriptions des points 3) à 6) et 7) premier alinéa de l'article 1 er de la directive, ainsi que son article 2, tandis que la partie du point 2) de l'article 1 er insérant un article 4 ter dans la directive 76/768/CEE, ainsi que ses points 10) et 11), seront transposés par arrêtés .

Enfin, le dernier alinéa du point 4) de l'article 1 er de la directive, ainsi que ses points 8) et 9), ne sont pas transposés car ils concernent la Commission et son fonctionnement.

Ainsi, à ce stade, seule une précision relative à l' information du public sur la composition qualitative et quantitative des produits cosmétiques nécessite d'être intégrée dans la législation française.

2° Le contenu de l'ordonnance de transposition

A cette fin, l'article 1 er du projet d'ordonnance remis pour information à votre rapporteur vise à transposer, dans un article L. 5131-7-1 nouveau du code de la santé publique , le dernier alinéa du paragraphe 1 de l'article 7 bis de la directive 76/768/CEE tel que complété par le paragraphe 7) de l'article 1 er de la directive 2003/15/CE.

Il s'agit d'insérer, presque mot pour mot, ces dispositions communautaires dans notre droit national afin de soumettre, sans préjudice de la protection, notamment, du secret commercial et des droits de propriété intellectuelle, le fabricant ou son mandataire, ou la personne pour le compte de laquelle le produit cosmétique est fabriqué, ou encore le responsable de la mise sur le marché dudit produit, à l' obligation de mettre à la disposition du public , par des moyens appropriés, y compris des moyens électroniques, la formule qualitative et quantitative du produit cosmétique ainsi que les données existantes en matière d'effets indésirables pour la santé humaine résultant de son utilisation .

Toutefois, la formule quantitative qui doit être communiquée ne concerne que les substances dangereuses mentionnées au 1° de l'article L. 5132-1 du code de la santé publique.

En application de l'article L. 5132-2 du code de la santé publique, ces substances dangereuses sont classées dans les catégories suivantes :

1° Substances et préparations très toxiques qui, après inhalation, ingestion ou pénétration cutanée, peuvent entraîner des risques extrêmement graves, aigus ou chroniques et même la mort ;

2° Substances et préparations toxiques qui, par inhalation, ingestion ou pénétration cutanée, peuvent entraîner des risques graves, aigus ou chroniques et même la mort ;

3° Substances et préparations nocives qui, par inhalation, ingestion ou pénétration cutanée, peuvent entraîner des risques de gravité limitée ;

4° Substances et préparations corrosives qui, en contact avec les tissus vivants, peuvent exercer une action destructrice sur ces derniers ;

5° Substances et préparations irritantes non corrosives qui, en contact immédiat, prolongé ou répété avec la peau ou les muqueuses, peuvent provoquer une réaction inflammatoire ;

6° Substances et préparations cancérogènes qui, par inhalation, ingestion ou pénétration cutanée, peuvent produire le cancer ou en augmenter la fréquence ;

7° Substances et préparations tératogènes ( i.e. pouvant produire des malformations chez l'embryon) ;

8° Substances et préparations mutagènes ( i.e. susceptibles de provoquer des mutations génétiques).

Par ailleurs, conformément à l'habilitation demandée par le premier alinéa du présent article 1 er pour prendre les mesures d'adaptation de la législation liées à la transposition , le projet d'ordonnance remis à votre rapporteur comporte deux articles complémentaires permettant, respectivement :

- à l'article L. 5131-9 du code de la santé publique, de préciser les conditions de mise à la disposition du public des informations mentionnées au nouvel article L. 5131-7-1 ;

- à l'article L. 5431-2 du même code, de punir de deux ans d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende le fabricant ou son mandataire ou la personne pour le compte de laquelle le produit cosmétique est fabriqué ou le responsable de la mise sur le marché dudit produit cosmétique coupable de ne pas avoir mis à la disposition du public les informations prévues à l'article L. 5131-7-1.

Article 1 er -II-3° a) -

Directive 2000/9/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mars 2000 relative aux installations à câbles transportant des personnes

Dans le même esprit que la directive n° 2001/16/CE du 19 mars 2001, déjà évoquée, relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel, la directive 2000/9/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mars 2000 relative aux installations à câbles transportant des personnes pose un principe de libre circulation mais, cette fois, des composants des remontées mécaniques , dès lors que ceux-ci ont été déclarés conformes à des normes techniques européennes par un organisme, dit « notifié », agréé par la Commission européenne, et ont fait l'objet d'un marquage « CE » .

Cette directive impose aux Etats de vérifier que les fabricants respectent cette nouvelle réglementation par un mécanisme de surveillance et de contrôle nécessitant un dispositif législatif assorti, le cas échéant, de sanctions pénales . Telle est la raison pour laquelle plusieurs dispositions de la directive nécessiteront une transposition législative, que le Gouvernement souhaite pouvoir opérer par ordonnance.

1° L'objet de la directive

Le secteur des remontées mécaniques représente en France, quelque 4.000 installations dans les zones de montagne, plusieurs centaines d'exploitants, une douzaine de bureaux d'études et deux ou trois constructeurs.

La directive précise que les installations à câbles transportant des personnes, dénommées « installations à câbles », sont conçues, construites, mises en service et exploitées dans le but de transporter des personnes. Les installations à câble sont principalement des installations de transport utilisées dans les stations touristiques de montagne et comprennent les funiculaires, les téléphériques, les télécabines, les télésièges et les téléskis, mais peuvent aussi comprendre les installations à câbles utilisées dans les transports urbains.

Les Etats membres ont la responsabilité d'assurer la sécurité des installations à câbles lors de leur construction, de leur mise en service et durant leur exploitation. Ils ont aussi, en association avec les autorités compétentes, des responsabilités en matière de droit des sols , d' aménagement du territoire et de protection de l'environnement .

Le respect des exigences essentielles de sécurité et de santé constitue un impératif pour assurer la sécurité des installations à câbles. Ces exigences doivent être appliquées avec discernement pour tenir compte du niveau technologique existant lors de la construction ainsi que des impératifs techniques et économiques.

Il y a donc lieu de définir, pour l'ensemble de la Communauté, des exigences essentielles de sécurité, de santé des personnes, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs qui s'appliquent aux installations à câbles, aux sous-systèmes (câbles, freins, dispositifs mécaniques, véhicules, dispositifs électrotechniques de commande, de surveillance et de sécurité, et mécanismes de sauvetage) et à leurs constituants de sécurité.

Est qualifié de « constituant de sécurité » tout constituant élémentaire, groupe de constituants, sous-ensemble ou ensemble complet de matériel, et tout dispositif, incorporé dans l'installation dans le but d'assurer la sécurité et identifié par l'analyse de sécurité, dont la défaillance présente un risque pour la sécurité des personnes, qu'il s'agisse des usagers, du personnel d'exploitation ou de tiers. Seuls les constituants de sécurité ou les sous-systèmes d'une installation conformes à une norme nationale transposant une norme harmonisée, dont la référence a fait l'objet d'une publication au Journal Officiel des Communautés Européennes , sont présumés conformes aux exigences essentielles de la directive, sans que des justifications particulières soient nécessaires.

En l'absence de spécifications européennes, les spécifications techniques devraient, dans la mesure du possible, être définies par référence aux autres normes en usage dans la Communauté.

2° Les mesures de transposition nécessaires

La mise en oeuvre de plusieurs dispositions de la directive nécessite une base législative , en particulier, s'agissant des « constituants de sécurité » (chapitre II, article 5), celles prévoyant que les Etats membres prennent toutes les mesures nécessaires pour que les constituants de sécurité :

- ne soient mis sur le marché que s'ils permettent de réaliser des installations satisfaisant aux exigences essentielles visées par la directive ;

- ne soient mis en service que s'ils permettent de réaliser des installations qui ne risquent pas de compromettre la sécurité et la santé des personnes et, le cas échéant, la sécurité des biens, lorsqu'ils sont installés et entretenus convenablement et utilisés conformément à leur destination.

Le texte ajoute, cependant, que les dispositions précitées n'affectent pas la faculté des Etats membres de prescrire, dans le respect du traité, les exigences qu'ils estiment nécessaires pour assurer la protection des personnes, et en particulier des travailleurs, lors de l'utilisation des installations en question, pour autant que cela n'implique pas de modifications de ces installations par rapport à la présente directive.

S'agissant des « sous-systèmes », la directive dispose, en son article 8 (chapitre III), que les Etats membres prennent toutes les mesures nécessaires pour qu'ils ne soient mis sur le marché que s'ils permettent de réaliser des installations satisfaisant aux exigences essentielles qu'elle vise.

Les Etats membres doivent considérer comme conformes aux dites exigences essentielles les sous-systèmes qui sont accompagnés de la déclaration « CE » de conformité et de la documentation technique prévue par la directive. La procédure d'examen « CE » des sous-systèmes est effectuée à la demande du fabricant, de son mandataire établi dans la Communauté ou, à défaut, de la personne physique ou morale introduisant le sous-système sur le marché, par un organisme notifié agréé par la Commission européenne que le fabricant a choisi à cet effet. La déclaration « CE » de conformité est établie par le fabricant, sur la base de l'examen « CE ». Il revient à l'organisme notifié d'établir l'attestation d'examen « CE » et de constituer la documentation technique qui l'accompagne.

L'article 14 (chapitre V) de la directive prévoit quant à lui que lorsqu'un Etat membre constate qu'un constituant de sécurité muni du marquage « CE » de conformité mis sur le marché ou qu'un sous-système, accompagné de la déclaration « CE » de conformité, risque de compromettre la santé et la sécurité des personnes, il prend toutes les mesures appropriées pour restreindre les conditions d'utilisation de ce constituant ou de ce sous-système ou en interdire l'emploi .

Enfin, aux termes de l'article 18 (chapitre VIII) :

- tout constat par un Etat membre de l'apposition indue du marquage « CE » de conformité entraîne pour le fabricant, ou son mandataire établi dans la Communauté, l'obligation de remettre ce constituant de sécurité en conformité avec les dispositions sur le marquage « CE » de conformité et de faire cesser l'infraction dans les conditions fixées par cet Etat membre ;

- si la non-conformité persiste, l'Etat membre doit prendre toutes les mesures appropriées pour restreindre ou interdire la mise sur le marché du constituant de sécurité concerné ou assurer son retrait du marché.

Il va sans dire que le dispositif national de surveillance et de contrôle induit par la transposition de cette directive implique la mise en place de sanctions pénales qui ne peuvent reposer que sur une base législative.

Ce support législatif devrait être la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs modifiée, dite « LOTI ».

Article 1 er -II- 4° a) -

Directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l'évaluation et à la gestion du bruit dans l'environnement

Comme il est rappelé dans les considérants de la directive 2002/49, « la Commission désigne le bruit dans l'environnement comme l'un des principaux problèmes d'environnement qui se posent en Europe . »

Cette affirmation se trouve d'ailleurs confirmée au niveau national, puisque le bruit figure de manière constante parmi les préoccupations majeures des Français : à titre d'exemple, 54 % des habitants d'agglomérations de plus de 50.000 habitants se déclarent gênés par le bruit à leur domicile (12 ( * )).

1° Rappel du contexte réglementaire communautaire

Souhaitant aller au-delà des réglementations communautaires s'appliquant à des catégories spécifiques d'émissions sonores provenant de tel ou tel type de produits (13 ( * )), le Parlement européen, dans une résolution en date du 10 juin 1997 sur le Livre vert sur la lutte contre le bruit publié par la Commission, avait pointé l'absence de données fiables sur la situation et le niveau des différentes sources de bruit permettant d'établir des comparaisons pertinentes entre les différents Etats membres.

Dans un premier temps, un indicateur de bruit commun, ainsi que des méthodes communes de calcul et de mesure du niveau d'exposition au bruit aux abords des aéroports, ont été définis dans une communication de la Commission sur les transports aériens et l'environnement en date du 1 er décembre 1999.

La présente directive résulte d'une première proposition élaborée par la Commission en novembre 2000, adoptée en mai 2002 selon la procédure de codécision prévue par l'article 251 du Traité. Elle intègre les éléments relatifs aux aéroports dans la définition d'un plan d'action global d'évaluation et de gestion du bruit dans l'environnement.

Le champ d'application du dispositif est très large, ce dernier reposant sur trois éléments essentiels qui sont la cartographie du bruit, l'information du public sur le bruit dans l'environnement et ses effets, et enfin l'adoption de plans d'action visant à prévenir ou réduire le bruit ainsi qu'à préserver la qualité de l'environnement sonore lorsqu'elle est satisfaisante.

En outre, la directive entend également faciliter la mise au point de mesures communautaires pour réduire les émissions sonores provenant de sources telles que les véhicules, les infrastructures routières et ferroviaires ou encore les aéronefs, ainsi que les matériels extérieurs et industriels et les engins mobiles. Dans cette optique, la Commission présentera, au plus tard le 18 juillet 2006, des propositions législatives appropriées, en tenant compte du bilan qu'elle devait établir au plus tard le 18 janvier 2004.

2° Objet de la directive

Le champ d'application de la directive est large puisqu'il concerne les « activités humaines » émettant du bruit « non désiré » ou « nuisible » dans l'environnement. Sont particulièrement visés les bruits dus aux principales infrastructures de transports terrestres (routes et voies ferrées), aux grands aéroports civils et aux activités industrielles classées pour la protection de l'environnement. En revanche, sont explicitement exclus les bruits de voisinage, les bruits des activités domestiques, les bruits perçus au lieu de travail ou dans les moyens de transport, ainsi que les bruits résultant des activités militaires dans les zones militaires.

Des cartes de bruit stratégiques devront être élaborées à partir d'indicateurs de bruit et publiées selon un calendrier précis arrêté par l'article 7 de la directive :

- avant le 30 juin 2007 pour ce qui concerne les agglomérations de plus de 250.000 habitants, les infrastructures routières de plus de 6 millions de véhicules par an, les infrastructures ferroviaires de plus de 60.000 passages de trains par an ainsi que les aéroports civils de plus de 50.000 mouvements par an.

Au plus tard un an avant cette échéance, les Etats membres devront transmettre à la Commission des informations sur les agglomérations, les infrastructures et les aéroports devant faire l'objet d'une cartographie.

- avant le 30 juin 2012 dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants et le long de infrastructures routières de plus de 3 millions de véhicules par an et des infrastructures ferroviaires de plus de 30.000 passages de trains par an.

Les Etats membres devront transmettre à la Commission, avant le 31 décembre 2008, des informations sur les agglomérations, infrastructures et aéroports concernés par cette seconde étape. Sont concernés :
- les agglomérations de plus de 100.000 habitants : 35 millions d'habitants, 8.835 communes ;
- les routes nationales (> 3 millions de véhicules/an) : 15.000 km ;
- les autoroutes (> 3 millions de véhicules/an) : 7.500 km ;
- les routes des collectivités locales (routes départementales et voirie communale, > 3 millions de véhicules/an) : pas d'information ;
- Réseau Ferré de France (> 30.000 trains/an) : 9.000 km ;
- les aéroports (> 50.000 mouvements/an) : 34 aéroports civils.

Tant les informations transmises que les cartes élaborées doivent être réexaminées et éventuellement révisées tous les cinq ans.

Enfin, s'agissant des régions frontalières, la directive précise que les Etats membres concernés doivent coopérer pour l'élaboration de ces cartes de bruit stratégiques.

Pour l'élaboration de ces cartes, la directive définit, à l'article 5, des indicateurs de bruit et, à l'article 6, des méthodes d'évaluation, éléments qui sont précisés dans ses annexes I et II. En attendant que la Commission, sur proposition du comité de suivi de la directive, élabore une méthode d'évaluation commune, les Etats membres peuvent utiliser des méthodes prévues par leur propre législation, dès lors qu'elles répondent aux critères définis par l'annexe II. S'agissant des indicateurs de bruit à utiliser pour la réalisation des cartes de bruit, l'article 5 fait référence à deux indicateurs L- den et L- night dont les caractéristiques sont précisées dans l'annexe I :

- L- den et un indicateur global de bruit pour la période jour - soir - nuit ;

- L- night est un indicateur de bruit mesuré en période nocturne, associé aux perturbations du sommeil.

En ce qui concerne le bruit des aérodromes, le L den a été introduit dans la réglementation française applicable au bruit des aérodromes par le décret du 26 avril 2002 fixant les conditions d'établissement des plans d'exposition au bruit et des plans de gêne sonore des aérodromes et modifiant le code de l'urbanisme. Il doit donc désormais être utilisé pour la révision des cartes de bruit dans l'environnement autour des aérodromes. En revanche, la réglementation nationale n'impose pas l'usage du L night pour les cartes de bruit des aérodromes et elle devra donc être modifiée.

S'agissant du bruit des infrastructures terrestres, les indicateurs imposés par les décrets n° 95-21 et n° 95-22 du 9 janvier 1995 sont les L Aeq (22h-6h) et L Aeq (6h-22h). A noter que le L night se déduit aisément du L Aeq (22h-6h) : L night = L Aeq (22h-6h) - 3dB.

Par ailleurs, le programme national de résorption des points noirs, notamment les infrastructures anciennes ou encore les niveaux de bruit extérieurs supérieurs à 70 en L Aeq (6h-22h) et/ou 65 en L Aeq (22h-6h), prévoit le recensement des points noirs selon les indicateurs en vigueur, ainsi que leur rattrapage pour les réseaux Etat. Les indicateurs L den /L night sont en voie d'intégration pour établir les cartes de points bruit de ces réseaux.

Même si la directive laisse une relative latitude aux Etats membres, la Commission se réserve la possibilité de faire des recommandations pratiques sur les méthodes et logiciels de cartographie, et des « lignes directrices » ont d'ailleurs été présentées en « Comité bruit » le 16 mai 2003. En tout état de cause, et au plus tard le 18 juillet 2005, les Etats membres doivent communiquer à la Commission les valeurs limites qu'ils envisagent de retenir sur leur territoire, en définissant des valeurs distinctes selon le type d'activité ou d'infrastructure considérées.

L'article 8 de la directive impose l'élaboration de plans d'action tendant à gérer les problèmes de bruit et des effets du bruit et éventuellement à les réduire, et ce selon un calendrier qui reprend les mêmes distinctions que celles retenues pour les cartes du bruit, à savoir :

- avant le 18 juillet 2008 pour ce qui concerne les agglomérations de plus de 250.000 habitants, les infrastructures routières de plus de 6 millions de véhicules par an, les infrastructures ferroviaires de plus de 60.000 passages de train par an, ainsi que les aéroports de plus de 50.000 mouvements par an ;

- avant le 18 juillet 2013 dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants et le long des infrastructures routières de plus de 3 millions de véhicules par an et des infrastructures ferroviaires de plus de 30.000 passages de train par an.

La directive précise la nature des informations à fournir dans les plans d'action et l'annexe V énumère, de manière non exhaustive, des catégories de mesures envisageables.

S'agissant de la cartographie du bruit à établir et de l'élaboration des plans d'action, la directive laisse toute latitude aux Etats membres pour désigner, aux niveaux appropriés, les autorités compétentes et les organismes responsables de l'établissement, de l'adoption, de la révision et de la diffusion des cartes du bruit et des plans d'action, sous réserve, en application de l'article 4, que la Commission et le public en soient tenus informés au plus tard le 18 juillet 2005.

Enfin, il convient de signaler que la directive exige un niveau important d'implication du public dans l'élaboration et la révision des plans d'action. En application de la convention d'Aarhus en vigueur depuis le 30 octobre 2001, l'article 8, point 7, précise que le public doit être consulté sur les propositions relatives aux plans d'action dans des délais et selon des procédures lui permettant effectivement de participer à l'élaboration et à la révision de ces plans et afin qu'il puisse être tenu compte des résultats de cette participation.

Par ailleurs, l'article 9 indique que les cartes du bruit et les plans d'action adoptés doivent être tenus à la disposition du public.

3° Dispositions nationales envisagées pour transposer la directive

Votre rapporteur a eu connaissance du projet d'ordonnance en cours d'examen interministériel arrêtant le dispositif législatif permettant de transposer les dispositions de la directive du 25 juin 2002.

Selon ce projet de texte, les mesures proposées sont regroupées, au sein du titre VII du livre V du code de l'environnement, dans un chapitre II (nouveau) intitulé « Evaluation, prévention et réduction du bruit dans l'environnement » et comprenant sept articles numérotés de L. 572-1 à L. 572-7.

Cette architecture entraîne la renumérotation de l'actuel article L. 572-1 relatif à l'enfouissement des lignes électriques, qui devient l'article L. 582-1 du même code, ainsi que le reclassement de l'actuel chapitre II du titre VII du livre V, qui devient le chapitre II du titre VIII du livre V. Ainsi, il est proposé que le titre VIII regroupe désormais les dispositions relatives à la prévention des nuisances visuelles et le titre VII celles relatives à la prévention des nuisances sonores.

L'article L. 572-1 (nouveau) du code de l'environnement fixe les objectifs à atteindre en application de la directive 2002/49/CE du 25 juin 2002, notamment s'agissant des autorités compétentes pour l'élaboration des cartes du bruit et des plans d'action, sous réserve des dispositions relatives aux installations classées et aux réglementations déjà applicables à certaines sources sonores spécifiques.

Cet article reprend également le principe de la participation du public à l'élaboration des plans de prévention et de réduction du bruit et prévoit l'adoption d'un décret d'application. Enfin, le dernier alinéa fixe le principe de règles distinctes pour la région d'Ile-de-France.

L'article L. 572-2 (nouveau) énumère les agglomérations et sources de bruit concernées pour l'élaboration des cartes de bruit et les plans de prévention et de réduction de bruit.

Article L. 572-2 (nouveau) : les cartes de bruit stratégiques et les plans de prévention et de réduction du bruit concernent :

1° Dans les aires urbaines de plus de 100.000 habitants au sens de l'INSEE, les bruits émis par :
a) Les activités industrielles définies par arrêté du ministre chargé de l'environnement ;
b) Les ports ;

c) Les infrastructures routières dont le trafic annuel dépasse 1,825 million de véhicules ;
d) Les infrastructures ferroviaires dont le trafic annuel dépasse 30.000 trains ;
e) Les aérodromes civils de plus de 50.000 mouvements annuels.

2° En dehors de ces aires urbaines :
a) Les infrastructures routières dont le trafic annuel dépasse 3 millions de véhicules
b) Les infrastructures ferroviaires dont le trafic annuel dépasse 30.000 trains
c) Les aérodromes civils dont le trafic annuel dépasse 50.000 mouvements.

L'article L. 572-3 (nouveau) reprend les dispositions des articles 7 et 8 de la directive du 25 juin 2002 relatives au calendrier d'élaboration des cartes et des plans, ainsi que le rythme de révision fixé pour ces documents.

L'article L. 572-4 (nouveau) définit les autorités compétentes pour l'élaboration des cartes de bruit en dehors de la région d'Ile-de-France. Sont ainsi compétents les présidents des communautés urbaines et des communautés d'agglomération dont les périmètres de compétences sont localisés en tout ou partie sur les territoires des aires urbaines. En dehors de ces périmètres, l'autorité compétente est le préfet, mais il peut, dans les six mois suivant la date de publication de l'ordonnance transposant la directive du 25 juin 2002, transférer cette compétence aux présidents des conseils généraux ou, à défaut, aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale ou, à défaut, aux maires des communes concernées, dès lors que ces autorités en font la demande. En Corse, le préfet de Corse peut également transférer cette compétence au président de la collectivité territoriale de Corse dès lors que celui-ci en fait la demande.

Ce transfert fait l'objet d'un arrêté préfectoral, après concertation avec les autorités concernées.

L'article L. 572-5 (nouveau) précise les règles de désignation des autorités compétentes pour l'élaboration, la publication et la révision des cartes de bruit en région d'Ile-de-France, en prévoyant, pour les zones situées en dehors des périmètres des communautés urbaines et des communautés d'agglomération, la compétence du préfet de région, avec un transfert possible aux autorités déjà énumérées à l'article précédent ainsi qu'au président du conseil régional. De la même manière, ce transfert fait l'objet d'un arrêté du préfet de la région d'Ile-de-France après concertation avec les autorités concernées.

L'article L. 572-6 (nouveau) désigne les autorités responsables des différents réseaux routiers, des activités industrielles, du réseau ferroviaire, des aérodromes ainsi que des transports régionaux ou urbains, pour l'élaboration, l'adoption et la révision des plans de prévention et réduction du bruit correspondants, conformément à l'encadré de la page suivante.

Ces mêmes autorités, désignées par un arrêté préfectoral publié dans les six mois suivant la publication de l'ordonnance transposant la directive du 25 juin 2002, sont également chargées de l'information du public pour les plans les concernant.

Enfin, l'article L. 572-7 (nouveau) indique que le financement de la réalisation des cartes de bruit et des plans d'action, ainsi que les modalités d'information du public, sont à la charge des autorités qui en sont responsables. A cet égard, les plans de prévention et de réduction du bruit doivent arrêter les modalités de financement des mesures qu'ils prévoient.

Autorités compétentes pour l'élaboration des plans de prévention et de réduction du bruit

1° le préfet de département, pour le plan départemental relatif au réseau routier national non concédé et aux activités industrielles ;
2° le président de la société concessionnaire d'autoroute concerné, pour le plan départemental relatif au réseau autoroutier concédé ;
3° le président de Réseau Ferré de France, pour le plan départemental relatif au réseau ferroviaire national ;
4° le président de l'organisme gestionnaire de l'aérodrome concerné, pour le plan relatif à chaque aérodrome ;
5° le président de l'organisme gestionnaire du port concerné, pour le plan relatif à chaque port ;
6° l'autorité organisatrice des transports régionaux, pour le plan départemental relatif au réseau qui relève de sa compétence en matière d'organisation des transports ;
7° le président de l'autorité organisatrice des transports urbains, pour le plan relatif au réseau de transports urbains qui relève de sa compétence en matière d'organisation des transports ;
8° le président du conseil général, pour le plan départemental relatif au réseau routier départemental ;
9° le président de l'établissement public de coopération intercommunale, pour le plan intercommunal relatif au réseau routier qui relève de sa compétence en matière d'aménagement de la voirie ;
10° le maire, pour le plan communal relatif au réseau routier qui relève de sa compétence en matière d'aménagement de la voirie.

Article 1 er -II- 4° b) -

Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil

La directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la communauté européenne définit l'un des instruments à mettre en place pour que l'Union européenne puisse honorer les engagements qu'elle a souscrit en décembre 1997 en ratifiant le protocole de Kyoto (14 ( * )). Conformément aux dispositions des traités sur le processus de ratification, la France a approuvé le protocole de Kyoto par la loi n° 2000-645 du 10 juillet 2000.

Pour avoir force exécutoire, le protocole doit être signé par 55 pays représentant 55 % des émissions de gaz à effet de serre enregistrées en 1990 au sein des pays industriels.

A ce jour, 120 pays, représentant 44,2 % des émissions, l'ont ratifié. La ratification par la Russie permettrait l'entrée en vigueur du protocole puisque ce pays représente 17,4 % du total des émissions.

Dans ce protocole, la Communauté européenne et ses Etats membres se sont engagés à réduire leurs émissions anthropiques agrégées de gaz à effet de serre de 8 % par rapport au niveau de 1990 au cours de la période allant de 2008 à 2012. Au sein de la « bulle européenne », la France s'est engagée à stabiliser ses émissions au niveau atteint en 1990.

Répartition au sein des Etats membres

Pays

%

Autriche

-13,0

Belgique

-7,5

Danemark

-21,0

Finlande

0

France

0

Allemagne

-21,0

Grèce

+25,0

Irlande

+13,0

Italie

-6,5

Luxembourg

-28,0

Pays-Bas

-6,0

Portugal

+27,0

Espagne

+15,0

Suède

+4,0

Royaume-Uni

-12,5

Communauté européenne

-8,0

Les délais de transposition fixés par la directive sont très courts -au plus tard le 31 décembre 2003- puisqu'il est prévu une première phase pour tester le mécanisme d'échanges couvrant la période 2005-2007, afin d'anticiper sur la mise en oeuvre de la première période d'engagement prévue par le protocole de Kyoto (2008-2012).

Outre le mécanisme d'échanges de droits d'émission, la Commission européenne a présenté en juillet 2003 une nouvelle proposition de directive intégrant, dans la directive du 13 octobre 2003, les deux autres mécanismes créés par le protocole de Kyoto pour permettre aux opérateurs (autorités publiques et/ou entreprises) d'obtenir des crédits d'émission par le biais d'investissements réalisés en matière de technologies propres dans les pays en transition (15 ( * )) et dans les pays en développement (16 ( * )). Cette proposition de modification de la directive du 13 octobre 2003, actuellement en cours d'examen, devrait être soumise à un premier vote du Parlement en mai 2004.

1° Objet de la directive

Le dispositif instauré par la directive du 13 octobre 2003 s'inspire de celui déjà utilisé aux Etats-Unis pour lutter contre la pollution atmosphérique, notamment à travers le Clean Air Act adopté en 1996 pour réduire les émissions de souffre (SO 2 ). L'objectif poursuivi par l'Union européenne est de respecter ses engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre au moindre coût et en limitant au maximum les atteintes à la compétitivité des entreprises européennes, moyennant l'introduction de mécanismes de flexibilité. Le mécanisme est le suivant :

- premièrement, l'autorité nationale détermine un niveau global d'émission de gaz à effet de serre compatible avec l'objectif auquel le pays a souscrit en ratifiant le protocole de Kyoto. Elle répartit cette quantité globale d'émissions entre les installations entrant dans le champ d'application du dispositif en attribuant à chacune d'entre elles une certaine quantité de quotas d'émission de gaz à effet de serre cessibles.

- deuxièmement, l'échange des droits d'émission à l'échelle communautaire permet d'optimiser le coût de réduction des émissions, puisqu'il sera opéré là où il est le moins élevé et que les quotas d'émission ainsi économisés pourront être cédés à d'autres opérateurs, pour qui les coûts de réduction des émissions sont économiquement dissuasifs (17 ( * )).

L'efficacité de ce mécanisme est confortée par la taille du futur marché qui s'étend à l'ensemble de l'Union européenne.

a) Champ d'application

En principe, la directive du 13 octobre 2003, en application de son article 2, s'applique à l'ensemble des gaz à effet de serre énumérés à l'annexe II, à savoir le dioxyde de carbone (CO 2 ), le méthane (CH 4 ), l'oxyde nitreux (N 2 O), les hydrocarbures fluorés (HFC), les hydrocarbures perfluorés (PFC) et l'hexafluorure de souffre (SF 6 ). En réalité, dans un premier temps, seules seront prises en compte les émissions de CO 2 , qui représentaient, en 1999, plus de 80 % des émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté. L'inclusion des autres gaz à effet de serre suppose la définition de dispositifs harmonisés et fiables de surveillance et de vérification des effets possibles de ces gaz et ne se fera que dans le cadre d'une modification de la directive.

Les secteurs d'activité entrant dans le champ de la directive reposent sur le cadre réglementaire de la directive 96/61/CE du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, qui fonde la réglementation française s'appliquant aux installations classées.

Initialement, seules sont visées les émissions de CO 2 provenant des activités énumérées à l'annexe I, ce qui permettra de couvrir environ 45 % des émissions de CO 2 de l'Union Européenne en 1997, réparties entre 4.000 et 5.000 installations . Il s'agit des activités les plus importantes de production et transformation des métaux ferreux, de l'industrie minérale (production de ciment et de clinker, production de verre), de la fabrication de produits céramiques par cuisson (tuiles, briques, pierres réfractaires, carrelages, grès ou porcelaine) et de la fabrication de pâte à papier (à partir du bois), de papier et carton. S'ajoutent aux installations visées par la directive du 24 septembre 1996 les installations de production d'électricité et de chaleur d'une puissance supérieure à 20 MW, car elles constituent également des sources importantes d'émissions de dioxyde de carbone.

Activités couvertes par la directive

Activités dans le secteur de l'énergie

- Installations de combustion d'une puissance calorifique de combustion supérieure à 20 MW (sauf déchets dangereux ou municipaux).

- Raffineries de pétrole.

- Cokeries.

Production et transformation des métaux ferreux

- Installations de grillage ou de frittage de minerai métallique, y compris de minerai sulfuré.

- Installations pour la production de fonte ou d'acier (fusion primaire ou secondaire), y compris les équipements pour coulée continue d'une capacité de plus de 2,5 tonnes par heure.

Industrie minérale

- Installations destinées à la production de ciment et de clinker dans des fours rotatifs avec une capacité de production supérieure à 500 tonnes par jour, ou de chaux dans des fours rotatifs avec une capacité de production supérieure à 50 tonnes par jour, ou dans d'autres types de fours avec une capacité de production supérieure à 50 tonnes par jour.

- Installations destinées à la fabrication du verre, y compris celles destinées à la production de fibres de verre, avec une capacité de fusion supérieure à 20 tonnes par jour.

- Installations destinées à la fabrication de produits céramiques par cuisson, notamment de tuiles, de briques, de pierres réfractaires, de carrelages, de grès ou de porcelaines, avec une capacité de production supérieure à 75 tonnes par jour et/ou une capacité de four de plus de 4 m 3 et une densité d'enfournement de plus de 300 kg/m 3.

Autres activités

- Installations industrielles destinées à la fabrication de :

(a) pâte à papier à partir du bois ou d'autres matières fibreuses ;

(b) papier et carton dont la capacité de production est supérieure à 20 tonnes par jour.

L'inclusion d'activités supplémentaires à l'annexe I ne pourra elle aussi que résulter d'une modification de la directive. Néanmoins, en application de son article 24, les Etats membres peuvent décider d'inclure unilatéralement d'autres activités ou d'autres gaz à effet de serre dans le système d'échange de quotas d'émission (18 ( * )).

A l'inverse, l'article 27 de la directive prévoit un mécanisme d'exclusion temporaire de certaines activités, autorisé par la Commission à la demande des Etats membres et uniquement pour la période 2005-2008. La Commission assortit cette autorisation de prescriptions spécifiques en matière de limitations d'émissions, de surveillance et de sanctions.

b) Principe de l'autorisation d'émettre des gaz à effet de serre

L'article 4 de la directive stipule qu'à compter du 1 er janvier 2005, toute installation se livrant à une activité visée à l'annexe I doit détenir une autorisation d'émettre des gaz à effet de serre.

Les articles 5 et 6 de la directive précisent le contenu de la demande d'autorisation ainsi que les conditions de délivrance et le contenu de cette autorisation. De plus, tout changement dans l'installation susceptible d'entraîner une modification dans les émissions de gaz à effet de serre doit être signalé à l'autorité compétente pour que l'autorisation puisse être actualisée.

Enfin, l'article 8 précise que les conditions et procédures de délivrance de cette autorisation doivent être coordonnées, voire intégrées, dans les procédures de délivrance des autorisations délivrées au titre de la directive 96/61/CE du 24 septembre 1996.

c) Mécanisme d'allocation et de délivrance de quotas d'émission de gaz à effet de serre

Pour une première période de trois ans (2005-2008), puis ensuite par période de cinq ans, chaque Etat membre définit, en application de l'article 9 de la directive, le montant total de quotas qu'il décide d'allouer aux installations visées par l'annexe I, pour l'ensemble de la période.

Pour cela, chaque Etat membre établit un plan national d'allocation de quotas selon des critères objectifs, notamment ceux énumérés à l'annexe III de la directive.

Critères d'objectifs énumérés par l'annexe III de la directive

Contribuer au respect des engagements souscrits par l'Etat membre dans le protocole de Kyoto en tenant compte de la part représentée par les activités couvertes par la directive dans le total des émissions de gaz à effet de serre, de la politique énergétique nationale et du programme national en matière de changements climatiques.

Etre cohérent avec le potentiel de réduction y compris technologique, des émissions des activités inclues dans le système d'échanges.

Veiller à ne pas entraîner de discrimination ou de distorsion de concurrence entre entreprises ou secteurs.

Enfin, la directive précise que le public doit être consulté sur le contenu du projet de plan et que les observations émises doivent pouvoir être prises en considération avant sa soumission par l'Etat membre à la Commission.

Chaque plan doit être publié et notifié (19 ( * )) à la Commission et aux autres Etats membres, la Commission se réservant la possibilité, dans un délai de trois mois à compter de la notification, de rejeter, par une décision motivée, tout ou partie d'un plan qui ne respecterait pas les critères de l'annexe III ou la méthode d'allocation des quotas.

S'agissant de cett méthode d'allocation, l'option retenue par la directive est celle de la distribution gratuite de quotas . L'article 10 précise que, pour 2005-2008, 95 % des quotas doivent être distribués à titre gratuit et 90 % pour les périodes suivantes.

Selon l'article 11 de la directive, l'allocation de quotas est calculée pour la durée de chaque période, à savoir trois ans puis cinq ans (20 ( * )). L'allocation des quotas doit permettre de prendre en compte de nouveaux entrants. Enfin, il est précisé que les allocations d'émission sont délivrées par tranche annuelle, au plus tard le 28 février de chaque année.

L'article 12 précise enfin que ces quotas peuvent être transférés entre personnes physiques ou morales situées sur le territoire européen, ou situées dans des pays tiers ayant ratifié le protocole de Kyoto et conclu un accord de reconnaissance mutuelle du système communautaire d'échange et d'autres systèmes d'échanges.

Il est également précisé que tout exploitant d'une installation doit restituer, le 30 avril de chaque année au plus tard, le nombre de quotas correspondant aux émissions totales de son installation au cours de l'année civile écoulée.

En outre, le dernier alinéa de l'article 12 indique que des quotas peuvent être annulés à tout moment à la demande de la personne qui les détient.

On peut également relever qu'en application de l'article 28, les Etats-membres ont la possibilité d'autoriser les exploitants à mettre en commun des installations relevant d'une même activité au sens de l'annexe I de la directive. Les exploitants ayant fait ce choix doivent alors mandater un administrateur qui se voit octroyer la somme des quotas calculés par installation et qui a la responsabilité, à la fin de la période, de restituer une quantité de quotas correspondant à la somme des émissions des installations mises en commun.

Dans le cas où l'administrateur est défaillant, c'est-à-dire qu'il ne restitue pas suffisamment de quotas et ne se conforme pas aux sanctions prévues, chaque exploitant est responsable de ses émissions.

Enfin, l'article 13 de la directive précise que les quotas ne sont valables que pour la période triennale ou quinquennale pour laquelle ils ont été alloués.

d) Régime de contrôle et de sanctions

Les Etats membres doivent mettre en place des mécanismes de surveillance des émissions de gaz couvertes par la directive, ainsi que des procédures de vérification des déclarations d'émission produites par les exploitants. Pour tenir une comptabilité des quotas délivrés, détenus, transférés et annulés, les Etats membres doivent recourir à un registre répertoriant tous ces mouvements et identifiant chaque personne en bénéficiant.

L'article 16 de la directive définit un régime d'amendes pour sanctionner les exploitants qui ne restituent pas les quotas correspondants à leurs émissions de l'année précédente :

- pour la période 2005-2008, l'amende s'élève à 40 euros pour chaque tonne d'équivalent CO 2 émise par l'installation et pour laquelle les quotas correspondants n'ont pas été restitués ;

- à compter de la période qui démarre le 1 er janvier 2008, le montant de l'amende est porté à 100 euros.

En tout état de cause, le paiement de l'amende ne dispense pas l'exploitant de restituer un nombre de quotas égal à ces émissions excédentaires, lors de la restitution des quotas correspondant à l'année civile suivante.

e) Évaluation et modification de la directive

L'article 21 de la directive prévoit que, sur la base de rapports annuels transmis par les Etats membres, la Commission publie un rapport annuel d'application et organise un système d'échanges d'information.

En outre, la Commission peut, avant le 31 décembre 2004, présenter au Parlement et au Conseil une proposition visant à modifier la liste des activités et des émissions de gaz à effet de serre entrant dans le champ d'application de la directive.

Enfin, pour le 30 juin 2006, la Commission établit un rapport sur le fonctionnement de la directive, assorti de propositions sur les modifications à apporter pour tenir compte notamment du contexte international, du fonctionnement du marché des quotas, de la prise en compte de l'élargissement de l'Union européenne ou encore du système international d'échanges de droits d'émission mis en oeuvre à partir de 2008.

2° Dispositions nationales envisagées pour transposer la directive

Votre rapporteur a eu connaissance du projet d'ordonnance qui assure la transposition de la directive en droit national. Mais il faut souligner que ce texte fait encore l'objet de concertations tant interministérielles qu'avec les représentants des secteurs économiques concernés . La volonté du Gouvernement est en effet de recueillir le consensus le plus large sur ce dispositif technique innovant.

Outre ce projet d'ordonnance, plusieurs textes d'ordre réglementaire sont également envisagés et en cours de préparation.

Le projet d'ordonnance se propose, pour assurer la transposition de la directive 2003/87 du 13 octobre 2003, de créer, au sein du chapitre IX du titre II du livre  II du code de l'environnement, une section 1, intitulée « Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique » , reprenant les articles L. 229-1 à L. 229-4, et une section 2, intitulée « Système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre » , comportant quinze articles numérotés de L. 229-5 à L. 229-19.

a) Définition du champ d'application et autorisation d'émettre

L'article L. 229-5 du code de l'environnement indique que relèvent du système d'échanges de quotas d'émission de gaz à effet de serre les installations soumises à la législation des installations classées et produisant de l'énergie, des métaux ferreux, des produits minéraux ou du papier en rejetant du CO 2 .

Les catégories d'installation et les seuils relatifs aux capacités de production seront fixés par décret en Conseil d'Etat.

L'article L. 229-6 précise que l'autorisation délivrée au titre du régime des installations classées vaut autorisation d'émettre au titre de la directive du 13 octobre 2003, et que l'arrêté prévu par l'article L. 512-5 fixant les règles générales et les prescriptions particulières applicables aux installations classées devra prévoir, pour les installations relevant du système d'échanges de quotas, des modalités particulières de surveillance, de déclaration et de contrôle.

Enfin, le I de l'article L. 229-18 fixe les sanctions applicables en cas de déclaration d'émission non conforme ou d'absence de déclaration. Tant que l'exploitant en cause n'aura pas produit de déclaration satisfaisante, éventuellement sur la base d'un calcul forfaitaire établi par le préfet, les quotas qu'il détient ne seront plus cessibles.

b) Mécanisme d'allocations de quotas d'émission de gaz à effet de serre

L'article L. 229-7 du code de l'environnement transpose les dispositions de la directive relatives aux règles d'allocation initiale et de restitution de quotas par l'exploitant pour couvrir ses émissions.

L'article L. 229-8 transpose les dispositions de l'article 9 de la directive concernant le contenu du plan national d'allocation de quotas, les critères à prendre en compte pour déterminer la quantité totale de quotas que l'Etat décide d'allouer ainsi que les règles de répartition entre les différents exploitants.

L'article L. 229-9 prévoit que la consultation du public doit intervenir avant la notification du plan à la Commission européenne et que le plan est approuvé par décret en Conseil d'Etat.

L'article L. 229-11 indique que la délivrance des quotas aux exploitants est effectuée par tranches annuelles, tandis que l'article L. 229-14 précise que leur restitution est également annuelle.

L'article L. 229-13 définit les conditions de report des quotas excédentaires restitués par un exploitant en fin de période d'un plan, au titre du plan suivant, en autorisant l'autorité administrative à limiter le volume de ces reports au nom du respect des engagements internationaux de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre de la France.

L'article L. 229-15 instaure deux niveaux de contrôle pour la vérification des déclarations des émissions de gaz à effet de serre. Une première vérification devra être établie, aux frais de l'exploitant, par un organisme agréé, et celle-ci sera réputée validée si l'inspection des installations classées n'a pas émis d'observation sur la déclaration d'émission dans un délai fixé par l'arrêté prévu par l'article L. 229-6.

Enfin, le II de l'article L. 229-18 transpose strictement le régime de sanctions prévu par l'article 16 de la directive en cas de restitution insuffisante de quotas.

c) Système d'échange de quotas

L'article L. 229-15 du code de l'environnement indique que les quotas sont cessibles par les exploitants dès leur délivrance et précise les dispositions applicables à ces transactions, qui sont ouvertes à toute personne physique ou morale (y compris l'Etat) résidant dans la Communauté européenne ou dans un pays-tiers dès lors que celui-ci a ratifié le protocole de Kyoto et conclu un accord de reconnaissance mutuelle avec l'Union européenne.

L'article L. 229-16 transpose les dispositions de l'article 19 de la directive relatives au registre national permettant de tenir une comptabilité des quotas délivrés, détenus, transférés et annulés. Il est précisé que la tenue de ce registre constitue une mission de service public administratif et qu'un décret en Conseil d'Etat précisera la personne morale chargée de la tenue du registre national. Selon les renseignements transmis à votre rapporteur, la Caisse des dépôts et consignations devrait être désignée.

Enfin, l'article L. 229-17 reprend les dispositions de l'article 28 de la directive autorisant plusieurs exploitants d'installations relevant de la même activité à mettre en commun la gestion de leurs quotas. Sont prévues la désignation d'un mandataire ainsi que les sanctions en cas de défaillance de ce mandataire.

Rappelant qu'elle suggérera, par amendement, d'autoriser le Gouvernement à transposer par ordonnance une directive supplémentaire, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 -

Habilitation à prendre par voie d'ordonnances
les dispositions législatives requises pour
l'application de deux règlements communautaires

L'article 2 du projet de loi tend à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, les dispositions législatives requises pour l'application du droit communautaire dans les domaines couverts par deux règlements européens , ainsi que les mesures d'adaptation de la législation liées à cette transposition.

Article 2 - 1°-

Règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires

Le règlement (CE) n° 178-2002 est le pendant, en matière alimentaire, de la directive 2001/95/CE relative à la sécurité générale des produits, examinée dans le cadre du commentaire de l'article 1 er du présent projet de loi. On rappellera que cette directive s'applique à tous les produits destinés aux consommateurs pour autant qu'il n'existe pas, dans le cadre de réglementations communautaires, de dispositions régissant la sécurité des produits concernés.

1° L'objet du règlement

Le règlement « contient les dispositions de base permettant d'assurer, en ce qui concerne les denrées alimentaires, un niveau élevé de protection de la santé des personnes et des intérêts des consommateurs » . Il « établit les principes généraux régissant les denrées alimentaires et l'alimentation animale en général, et la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux en particulier » .

Les dispositions du règlement n° 178/2002 et de la directive 2001/95/CE sont donc similaires sur un certain nombre de points :

- information des citoyens sur les risques présentés par les produits (article 10 du règlement et article 16 de la directive) ;

- possibilité de prendre des mesures appropriées pour imposer des restrictions à la mise sur le marché d'un produit ou exiger son retrait du marché s'il existe des raisons de soupçonner que le produit est dangereux (article 14, point 8, du règlement et article 8 de la directive) ;

- obligation pour les Etats membres d'assurer l'application de la législation et de disposer d'un système de contrôle officiel (article 17 du règlement et articles 6 et 7 de la directive) ;

- fixation par les Etats membres des règles relatives aux mesures et sanctions applicables en cas de violation de la législation (article 17, point 3, du règlement et article 7 de la directive) ;

- obligation des professionnels d'informer les autorités de la mise sur le marché d'un produit dangereux et de prendre les mesures nécessaires (articles 19 et 20 du règlement et article 5, point 3, de la directive) ;

- création d'un système d'alerte rapide pour la notification des risques et échanges d'informations entre la Commission et les Etats membres (article 50 du règlement et articles 11 et 12 de la directive) ;

- mesures d'urgence prises par la Commission sous forme de décision (article 53 du règlement et article 13 de la directive).

2° Le contenu de l'ordonnance de transposition

Compte tenu de cette proximité des dispositions de ces deux actes communautaires, et de leur étroite complémentarité, les mesures de transposition de la directive figurant dans le projet d'ordonnance examiné par le commentaire de l'article 1 er ci-dessus constituent donc également des mesures d'adaptation du règlement . En effet, il paraît justifié de prévoir un dispositif législatif unique s'appliquant à tous les produits alimentaires et non alimentaires , conformément à celui actuellement prévu dans le code de la consommation.

D'une manière générale, le règlement prévoit (article 17) que les États membres assurent l'application de la législation alimentaire à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, et qu'ils maintiennent à cet effet un système de contrôles officiels et d'autres activités appropriées selon les circonstances, couvrant l'ensemble de ces étapes. Les modifications du livre II du code de la consommation concernant les pouvoirs d'enquête prévues par le projet d'ordonnance permettront ainsi de satisfaire cette obligation , d'autant qu'à divers articles, la référence au règlement n° 178/2002 est explicite (par exemple, l'article L. 221-11 nouveau).

On rappellera en outre que les deux articles qu'il est prévu d'ajouter au projet d'ordonnance adressé pour information à votre rapporteur concernent l'échange d'informations entre les administrations chargées des contrôles, entre la Commission et les autorités françaises, ainsi qu'entre les autorités françaises et celles des autres Etats membres, toutes mesures de coopération prévues tant par le règlement que par la directive .

On ajoutera pour conclure qu'aucune mesure de transposition en droit interne n'est nécessaire s'agissant du chapitre III du règlement n° 178-2002, qui institue une Autorité européenne de sécurité des aliments .

En revanche, la présente adaptation juridique nécessitée par l'entrée en vigueur de ce règlement devra être complétée, au plan réglementaire :

- par un décret pris en application de l'article L. 214-3 ( ( * )1) du code de la consommation pour sanctionner le non respect de l'article 16 du règlement par les peines prévues à l'article L. 214-2 du même code, et donc permettre aux agents mentionnés à l'article L. 215-1 de rechercher et de constater les infractions à ses dispositions ;

- par des modifications de la partie réglementaire du livre II du code de la consommation visant à mettre ses dispositions en cohérence avec les modifications qui seront apportées à la partie législative par l'ordonnance.

Article 2 - 2° -

Règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité

Le règlement (CE) n° 1/2003 édicte de nouvelles règles d'application du traité relatives aux pratiques anticoncurrentielles mises en oeuvre par les entreprises : ententes illicites et abus de position dominante , respectivement prohibés par les articles 81 et 82 du traité. Devant se substituer, le 1 er mai 2004, au règlement n° 17, en vigueur depuis 1962, il contient deux novations majeures poursuivant deux objectifs essentiels : décentraliser plus largement l'application du droit européen de la concurrence et lutter plus efficacement contre les pratiques anticoncurrentielles les plus nocives .

1° L'objet du règlement

En premier lieu, le règlement met un terme au monopole détenu par la Commission en matière d'exemption au principe de prohibition des ententes édicté par l'article 81. La Commission et les autorités nationales de concurrence, telles le Conseil de la concurrence en France, partageront désormais leurs compétences pour appliquer intégralement les articles 81 et 82 au sein d'un réseau des autorités européennes de concurrence . Les principes de coopération sont fixés dans le règlement et dans une déclaration conjointe de la Commission et du Conseil de l'Union européenne, afin notamment de prévoir des mécanismes de répartition des affaires à traiter , d' échange des informations et d' assistance mutuelle .

Les juridictions nationales participent également à la décentralisation : saisi d'un litige sur la base des articles 81 et 82, un tribunal pourra non seulement interdire ou accorder des dommages et intérêts comme il le fait aujourd'hui, mais aussi déclarer lui-même inapplicable l'article 81 du traité si les conditions de l'exemption sont réunies, et donc débouter un plaignant sur cette base.

Cette nouvelle architecture décentralisée de l'application du droit communautaire implique d'assurer une très forte cohérence juridique dans l'Union. Aujourd'hui, il est possible d'appliquer en parallèle droit communautaire et droit national à une même affaire , l'éventuel conflit de décision devant se résoudre devant la CJCE, qui fait jouer la règle de la primauté du droit communautaire. Avec le nouveau dispositif, lorsqu'une autorité nationale poursuivra un accord ou une pratique concertée affectant les échanges intracommunautaires , elle pourra appliquer son droit national parallèlement à l'article 81 du traité à condition que l'application du droit national conduise au même résultat que celle du droit communautaire . Ainsi, le droit national ne pourra pas condamner un accord qui serait considéré comme valide au regard de l'article 81. En revanche, pour ce qui concerne les cas d'abus de position dominante , l'application parallèle restera possible mais la règle de convergence ne s'imposera pas : le droit national pourra donc être plus sévère que le droit communautaire.

La seconde novation importante introduite par le règlement n° 1/2003 consiste en l' instauration d'un régime d'exception légale similaire à celui qui est en vigueur en droit français : les pratiques d'entente et d'abus de position dominante prohibées par le traité sont interdites sans qu'une décision préalable ne soit nécessaire à cet effet. En conséquence, le système de notification des accords et pratiques auprès de la Commission, en vigueur depuis 1962, est supprimé. Cette allègement de la charge bureaucratique de la Commission lui permettra de se concentrer sur les pratiques les plus nocives, tels que les cartels de fixation concertée des prix , qui sont par nature occultes. A cette fin, de nouveaux instruments destinés à renforcer l'efficacité du contrôle sont mis à la disposition de la Commission ainsi qu'à celle des autorités nationales.

Le règlement est articulé en onze chapitres traitant respectivement des nouveaux principes d'application des règles du traité (chapitre I er ), des compétences et les pouvoirs décisionnels conférés à la Commission et aux autorités nationales de concurrence (chapitres II et III ainsi que le chapitre IX pour les retraits individuels d'exemption), des règles de coopération entre la Commission, les autorités nationales de concurrence et les juridictions nationales (chapitre IV), des pouvoirs d'enquête de la Commission et des autorités nationales chargées de l'assister (chapitre V), des pouvoirs de sanction de la Commission (chapitre VI), des règles de prescription (chapitre VII), des auditions et du secret professionnel (chapitre VIII) et de diverses dispositions (chapitres X et XI).

2° Le contenu de l'ordonnance de transposition

Toutes les dispositions du règlement n° 1/2003 sont d'application directe et la plupart d'entre elles n'emportent pas d'obligation de modifier notre droit national. Seuls sept articles de ce texte nécessitent de compléter ou d'adapter les dispositions existantes du livre IV du code de commerce pour permettre une application pleine et entière du règlement .

Ainsi, pour l'application de l' article 5 du règlement , relatif aux pouvoirs décisionnels des autorités de concurrence des Etats membres, ceux du Conseil de la concurrence doivent être adaptés et complétés de manière à lui permettre, d'une part, d'accepter des engagements des entreprises afin de remédier à des problèmes de concurrence et, d'autre part, d'infliger des astreintes aux entreprises pour les contraindre à respecter une injonction ou un engagement. C'est l'objet des articles 7 et 8 du projet d'ordonnance , qui modifient en ce sens les articles L. 464-2 et L. 464-3 du code de commerce .

En application de l' article 11 du règlement , les articles 5 et 6 du projet d'ordonnance prévoient explicitement aux articles L. 463-2 et L. 463-3 du code de commerce l'obligation pour le Conseil de la concurrence de transmettre à la Commission européenne le rapport et/ou la notification de griefs, pour respecter les nouvelles modalités de coopération instituées par le règlement.

L' article 4 du projet d'ordonnance transpose en droit interne, à l' article L. 462-8 du code de commerce , le pouvoir de suspension et de clôture d'une procédure ouvert au Conseil de la concurrence par l' article 13 du règlement dès lors que le cas est traité ou a déjà été traité par une autre autorité de concurrence de l'Union européenne ou par la Commission.

S'agissant de la possibilité pour la Commission et le Conseil de la concurrence de présenter des observations écrites et orales devant les juridictions nationales, au même titre que le ministre chargé de l'économie, tout comme la faculté symétrique pour les juridictions de consulter la Commission pour avis et lui demander communication d'informations en sa possession, procédures toutes deux prévues par l' article 15 du règlement , l' article 9 du projet d'ordonnance les introduit à l' article L. 470-5 du code de commerce .

Dans le cadre de l'assistance à la Commission, l' article 20 du règlement attribue des pouvoirs élargis d'investigation aux agents habilités de la Commission et des autorités nationales de concurrence de l'Union. Par ailleurs, son article 22 instaure un mécanisme de coopération au stade de l'enquête allant au-delà de la coopération bilatérale traditionnelle, tout en demeurant facultatif (au contraire de la coopération à la demande de la Commission, qui restera obligatoire), puisqu'il ouvre aux agents nationaux (en France, les agents de la DGCCRF et du Conseil de la concurrence) la possibilité de mener, le cas échéant et sous réserve de réciprocité, des investigations au nom et pour le compte d'autres autorités nationales. C'est pour permettre ces actions de collaboration et leur garantir leur efficacité tant légale que pratique que les articles 1 er et 2 du projet d'ordonnance complètent les articles L. 450-1 et L. 450-4 du code de commerce .

Enfin, l' article 3 du projet d'ordonnance modifie, à l' article L. 462-7 du code de commerce , les délais de la prescription des infractions et les causes d'interruption afin de respecter, lorsque les faits visés relèvent de l'application du règlement, l' article 25 de celui-ci, qui harmonise ces dispositions dans l'ensemble de l'Union européenne.

Il convient d'ajouter à cette analyse que, dans le domaine réglementaire , l' article 15 du règlement nécessitera en outre de modifier le nouveau code de procédure civile pour répondre à l'obligation de transmission des jugements rendus en application des articles 81 et 82 du traité.

Toutes ces mesures d'adaptation sont indispensables pour que la France, qui a dès le départ soutenu le principe de cette réforme, soit en mesure de l'appliquer pleinement dès le 1 er mai 2004. En effet, l'efficacité du nouveau dispositif reposant largement sur celle du réseau des autorités de concurrence nationales et communautaires , la crédibilité des autorités de concurrence françaises serait gravement entamée si elles étaient empêchées de participer pleinement à l'activité de celui-ci dès sa mise en place.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel avant l'article 3 -

Habilitation à prendre par ordonnance des mesures complémentaires modifiant pour l'essentiel le code de la consommation

Ainsi que cela a été exposé lors de l'analyse du projet d'ordonnance visant à transposer la directive 2001/95/CE développée par le commentaire de l'article 1 er du présent projet de loi, plusieurs des modifications législatives envisagées par ce projet d'ordonnance semblent dépasser le strict cadre de l'habilitation demandée par ledit article 1 er .

Aussi, dès lors que ces modifications s'imposent pour clarifier la lecture de notre droit , simplifier certaines procédures et, surtout, rendre aussi efficaces que possibles les pouvoirs reconnus aux agents de l'Etat chargés du contrôle du respect de la législation sur la sécurité des produits , une habilitation spécifique doit être prévue pour permettre au Gouvernement de prendre les dispositions qu'il envisage.

Cette habilitation est aussi nécessaire pour corriger quelques erreurs de codification de la partie législative du code de la santé publique intervenue par l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000, tout comme pour attribuer dans le code du travail des pouvoirs d'enquête aux agents de la DGCCRF.

C'est pourquoi, par analogie avec les demandes d'autorisation formulées par les articles 3 à 9 , votre commission vous propose, par amendement , d'insérer un article additionnel avant l'article 3 pour autoriser le Gouvernement à prendre, par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, outre les mesures législatives nécessaires à la transposition de la directive 2001/95/CE mentionnée à l'article 1 er :

- des mesures modifiant le livre II du code de la consommation en matière d'habilitation des agents, de pouvoirs d'enquête, de procédures de saisies et de consignation ainsi que de pouvoirs de police administrative ;

- des mesures attribuant dans le code du travail des pouvoirs d'enquête aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;

- et des mesures de correction d'erreurs de codification de la partie législative du code de la santé publique intervenue par l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 3 -

Habilitation à adapter au secteur maritime des dispositions du code du travail relatives à l'apprentissage par voie d'ordonnance

L'examen de cet article a été délégué à la commission des affaires sociales. Sous réserve des amendements que celle-ci proposera au Sénat, votre commission vous propose de l'adopter sans modification.

Article 4 -

Habilitation à prendre par ordonnance des mesures complémentaires relatives à la sûreté des navires et des ports maritimes

Cet article vise à transposer les obligations découlant des amendements récents apportés à la convention SOLAS et les prescriptions du code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (code ISPS).

Des dispositions relatives à la sûreté des navires et des ports, conséquence des événements du 11 septembre 2001, ont en effet été adoptées et introduites dans la convention en décembre 2002 pour devenir applicables en juillet 2004. Celles-ci prévoient notamment l'établissement de plans de sûreté par les Etats, la délivrance de certificats internationaux de sûreté des navires, et des mesures relatives à la formation du personnel. Une proposition de règlement communautaire visant à transposer ces dispositions et à en assurer le contrôle au niveau communautaire a été adoptée par le Conseil des ministres « transports » du 9 octobre 2003.

Conformément aux conclusions du Comité interministériel de la mer du 29 avril 2003 , la France s'est d'ores et déjà engagée dans l'application des nouvelles dispositions. D'une part, il a été décidé que des moyens supplémentaires seraient alloués aux tâches spécifiques d'inspection relatives à la sûreté : doivent ainsi être créés, d'ici deux ans, quarante postes supplémentaires d'officiers de port et d'officiers de port adjoints. D'autre part, une mission interministérielle sur les conséquences de la mise en place des mesures de sûreté au plan national a été mise en place.

Afin d'accélérer la mise en place effective des mesures décidées en décembre 2002 au niveau international, le présent projet de loi prévoit ainsi, en son article 4, l'habilitation du Gouvernement à prendre des mesures complémentaires relatives à la sûreté des navires et des ports maritimes .

Le projet d'ordonnance comporte des dispositions tendant à :

- créer un comité local de sûreté portuaire figurant sur une liste fixée par arrêté ministériel, composé de représentants de l'Etat et du représentant de l'autorité portuaire, et présidé par le préfet ;

- prévoir l'élaboration d'un plan de sûreté portuaire par l'autorité portuaire, en liaison avec l'autorité investie du pouvoir de police générale, plan qui devra être approuvé par le préfet ;

- préciser que ce plan désigne l'agent responsable de la sûreté et comprend notamment les mesures de protection contre l'intrusion de personnes ou l'introduction de substances dangereuses ainsi que les procédures applicables aux personnels, à l'activité de manutention et aux cargaisons des navires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5 -

Habilitation à prendre par ordonnance des mesures permettant le renforcement des contrôles en matière de sécurité des installations de remontées mécaniques

Le présent article dispose qu'outre les mesures législatives nécessaires à la transposition de la directive 2000/9/CE mentionnée à l'article 1 er , le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance des mesures permettant le renforcement des contrôles en matière de sécurité des installations de remontées mécaniques .

Cet article vise ainsi à compléter la transposition de la directive 2000/9/CE relative aux installations à câbles transportant des personnes qui, rappelons-le, pose un principe de libre circulation des composants des remontées mécaniques dès lors que ceux-ci ont fait l'objet d'une évaluation de leur conformité à des normes techniques européennes par un organisme, dit « notifié », agréé par la Commission européenne, et d'un marquage « CE ».

La directive prévoit aussi que les Etats membres devront surveiller et contrôler le marché en matière de sécurité des installations de remontées mécaniques. Lors de l'examen de l'article 1 er , il a été précisé que le dispositif de contrôle, jusqu'à maintenant fondé sur le décret n° 2003-426 du 9 mai 2003, nécessitait des mesures à caractère législatif, avec notamment la mise en place de sanctions pénales . Le Gouvernement souhaite que ces mesures de surveillance et de contrôle reposent sur un texte spécifique au ministère des transports en adaptant, à cet effet, la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs modifiée (LOTI).

La directive 2000/9 devait être transposée au plus tard le 30 juin 2002. Le retard intervenu a motivé une mise en demeure de la Commission européenne du 16 juillet 2002. Le Gouvernement explique le retard par la décision de fonder désormais le dispositif de surveillance et de contrôle sur la LOTI, et plus sur le code de la consommation, ainsi que par la nécessité d'une concertation approfondie avec les professionnels concernés.

Par ailleurs, le Gouvernement entend actualiser certaines autres dispositions concernant la sécurité des installations de remontées mécaniques (article 50 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi « montagne »). Ce sont ces adaptations, qui vont au-delà de la simple transposition de la directive 2000/9/CE, que le Gouvernement souhaiterait aussi pouvoir prendre, par ordonnance, dans le cadre de la loi d'habilitation .

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 6-

Habilitation à prendre par ordonnances des mesures d'adaptation de certaines dispositions du code du travail et du code du travail maritime

L'examen de cet article a été délégué à la commission des affaires sociales. Sous réserve des amendements que celle-ci proposera au Sénat, votre commission vous propose de l'adopter sans modification.

Article 7 -

Habilitation à prendre par ordonnances des mesures complémentaires permettant d'organiser, dans l'ensemble des ports maritimes,
les services portuaires aux navires et à la marchandise

Cet article autorise le Gouvernement à prendre des mesures complémentaires permettant d'organiser dans l'ensemble des ports maritimes les services portuaires aux navires et à la marchandise .

Le projet d'ordonnance tend ainsi, dans son article 2, à compléter le titre V du livre I er du code des ports maritimes par un chapitre V comprenant deux articles . Le premier d'entre eux précise que les services portuaires aux navires recouvrent notamment les activités de pilotage, de remorquage, et de lamanage (21 ( * )) ainsi que de collecte et de traitement des déchets d'exploitation et des résidus de cargaison des navires. Des décrets en Conseil d'Etat déterminent les conditions d'exercice de ces services pour l'ensemble des ports maritimes.

Le second article prévoit que les services portuaires à la marchandise recouvrent les opérations de manutention portuaire, en particulier de chargement et de déchargement des cargaisons de navire . Des décrets en Conseil d'Etat déterminent, si nécessaire, les conditions d'exercice de ces services pour l'ensemble des ports maritimes.

La nécessité de faire évoluer la réglementation applicable à l'accès à certains services portuaires, notamment aux services d'assistance aux navires comme le remorquage et le lamanage, figurait déjà dans les objectifs fixés par le Comité interministériel de la mer (CIMER) du 27 juin 2000 .

Entre temps, le processus d'élaboration de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil du 13 février 2001 concernant l' accès au marché des services portuaires a suspendu les initiatives nationales sur ce sujet, dans l'attente de l'adoption éventuelle de la directive. Mais, objet d'une très forte contestation de la part du Parlement européen, cette proposition a finalement été rejetée par ce dernier, le 20 novembre 2003.

Malgré l'échec de l'adoption de cette directive, le Gouvernement, qui a insisté, par la voix de son ministre des transports, sur la nécessité de maintenir une organisation des services portuaires « garantissant un niveau de sécurité élevée dans les ports français » , entend, dans le prolongement des décisions prises par le CIMER précité, assurer les conditions d'une organisation transparente et garantissant le libre accès aux services portuaires dans l'ensemble des ports maritimes.

Si, comme en atteste le projet d'ordonnance, l'édiction de ces règles relève du pouvoir réglementaire , leur application aux ports décentralisés nécessite, en revanche, une mesure d'ordre législatif .

Il convient de rappeler que l'article 25 du projet de loi relatif aux responsabilités locales, adopté par le Sénat en première lecture en décembre dernier, prévoit que le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnance, les mesures nécessaires à la transposition des dispositions communautaires applicables aux ports relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements ainsi que des dispositions particulières applicables aux délégations de service public relatives à ces ports , notamment en ce qui concerne leur durée maximale et leur objet, qui pourra comprendre une ou plusieurs des activités portuaires telles que le commerce, la pêche, la réparation navale ou les zones d'activités portuaires. Cette autorisation à légiférer par ordonnance ne couvre donc pas les services portuaires qui sont, en conséquence, visés par le présent projet de loi.

D'après les indications fournies à votre rapporteur, la réglementation relative au pilotage n'a pas lieu d'évoluer dans le cadre des décrets d'application du projet d'ordonnance . L'autorité de tutelle demeurera le préfet de région, représenté par le directeur régional des affaires maritimes. Aucun décret n'est prévu non plus, à l'heure actuelle, pour les activités de manutention .

En revanche, un projet de décret est en préparation pour les activités de remorquage et de lamanage portuaires . Actuellement, ces services sont majoritairement assurés par des entreprises privées, et leur exercice fait l'objet d'un agrément du directeur du port ou, dans les ports actuellement décentralisés, du représentant de l'exécutif de la collectivité territoriale concernée. Le décret visera à encadrer l'organisation de ces activités portuaires, notamment afin de garantir des conditions de concurrence loyales et transparentes entre les prestataires de services .

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8 -

Habilitation à prendre par ordonnances des mesures permettant le renforcement des contrôles en matière de sécurité des constituants d'interopérabilité ferroviaire

Le présent article dispose qu'outre les mesures législatives nécessaires à la transposition de la directive 2001/16 mentionnée à l'article 1 er , c'est-à-dire la directive relative à l' interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel , le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance des mesures permettant le renforcement des contrôles en matière de sécurité des constituants d'interopérabilité ferroviaire .

Il convient de rappeler que la directive 2001/16 édicte un principe de libre circulation des produits industriels dénommés « constituants d'interopérabilité » - dont dépend l'interopérabilité ferroviaire - reposant sur une déclaration effectuée par le fabricant , et énonce également l'obligation de surveiller et de contrôler le marché. Il a été vu, lors de l'examen de l'article 1 er , que sa transposition en droit interne nécessitait un dispositif législatif pour permettre la surveillance du marché et son contrôle par les agents du ministère chargé des transports, avec notamment la mise en place de sanctions pénales .

Le Gouvernement souhaite fonder le dispositif de surveillance du marché des constituants d'interopérabilité sur un texte spécifique au ministère des transports et adapter, pour ce faire, la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs modifiée (LOTI). La surveillance du marché des constituants d'interopérabilité ferroviaire relève jusqu'à maintenant du code de la consommation. C'est à la suite de remarques de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) qu'il a été décidé d'insérer les dispositions concernées dans la LOTI.

Selon le Gouvernement, ce changement de base législative explique, en partie, le retard pris dans la transposition de la directive, transposition qui aurait dû intervenir au plus tard le 20 avril 2003. Ce retard a entraîné un avis motivé de la Commission européenne en date du 15 octobre 2003.

La modification de la LOTI devrait donc faire l'objet d'une ordonnance prise en application de la loi d'habilitation. Mais le projet d'ordonnance concernera, en fait, les constituants d'interopérabilité de l'ensemble du système ferroviaire transeuropéen , à grande vitesse et conventionnel.

En effet, par mesure de cohérence, ces nouvelles dispositions législatives devront également permettre d'effectuer le contrôle des règles prévues par le décret n° 2001-129 du 8 février 2001 qui transpose la directive 96/48/CE du 23 juillet 1996 pour les constituants d'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen à grande vitesse .

Ces contrôles, on l'a dit, sont actuellement autorisés par le code de la consommation , dont l'article L. 215-18 a été modifié dans le cadre de la transposition de la directive 96/48/CE précitée par l'article 26 de la loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports (DDAC). Il importe donc de modifier à nouveau l'article L. 215-18 du code de la consommation en précisant que ses dispositions ne s'appliquent pas aux produits qui seront mentionnés dans la LOTI modifiée par le projet d'ordonnance (article 16 du projet de loi DDAC).

Signalons qu'il sera, aussi, nécessaire de modifier le décret n° 2001-129 du 8 février afin d'instituer, comme base législative pour la surveillance du marché des constituants d'interopérabilité visés par la directive 96/48/CE précitée, la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs modifiée (LOTI).

Telles sont les mesures législatives, allant au delà de la simple transposition de la directive 2001/16 CE, que le Gouvernement souhaiterait pouvoir prendre, par ordonnance, dans le cadre de la loi d'habilitation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9 -

Habilitation à déterminer par ordonnances le régime juridique, comptable et fiscal des quotas d'émission de gaz à effet de serre

L'article 9 du projet de loi habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions relatives au régime juridique, comptable et fiscal des quotas d'émission de gaz à effet de serre.

Il convient tout d'abord de rappeler que le quota d'émission de gaz à effet de serre revêt, dans la directive européenne, une double signification qu'il importe de traduire en droit national à travers la définition de son statut juridique.

En outre, les options à définir en ce qui concerne le régime comptable et fiscal de cet instrument doivent faciliter les transactions , en tenant compte du postulat posé par l'article 10 de la directive du 13 octobre 2003, à savoir que les Etats-membres allouent, à titre gratuit, pour la période 2005-2007, au moins 95 % de ces quotas et, pour la période 2008-2012, au moins 90 %. On peut rappeler que, pour 2005-2007 , la France a fait le choix d'allouer la totalité des quotas d'émission de gaz à effet de serre à titre gratuit (22 ( * )).

Les informations transmises à votre rapporteur permettent d'ores et déjà d'apporter les précisions suivantes concernant le statut juridique des quotas ainsi que les règles fiscales et comptables qui en découleront , tout en soulignant que certaines options n'ont pas encore été tranchées .

1° Statut juridique des quotas d'émission de gaz à effet de serre

A travers les articles L. 229-7 et L. 229-15 du code de l'environnement proposés par l'article 2 du projet d'ordonnance transposant la directive 2003-87, la dualité de la nature juridique du quota transparaît puisqu' il constitue tout à la fois une unité de compte et un objet de transfert .

Chaque quota désigne en effet indivisiblement une tonne d'équivalent dioxyde de carbone qui peut être émise dans l'atmosphère. Le quota permet donc à chaque Etat membre de mesurer les émissions tandis que la distribution d'un nombre fini de quotas lui permet de déterminer le maximum des émissions admises sur son territoire afin de respecter les objectifs de réduction de gaz à effet de serre du protocole de Kyoto.

Le quota est donc une unité de compte , l'article L. 229-7 du code de l'environnement proposé par l'article 2 du projet d'ordonnance indiquant qu'« un quota est une unité de compte représentative de l'émission d'une tonne de dioxyde de carbone faisant l'objet d'un titre émis par l'Etat, valable pour une période spécifiée ».

Mais le quota constitue aussi un objet d'échange puisque l'objectif de la directive est d'intégrer une ressource rare supplémentaire dans la gestion économique interne des entreprises. Il est donc nécessaire que le quota soit susceptible d'appropriation et de transfert. A cet égard, rien ne s'oppose à ce qu'il bénéficie à ce titre de la qualification de « bien meuble » au sens du droit civil. Il bénéficie alors du régime juridique prévu pour ces biens en droit civil, et notamment, s'il est approprié, du droit de propriété .

Le projet d'ordonnance prévoit donc de spécifier sa nature juridique de bien meuble, à l'article L. 229-15 du code de l'environnement qui prévoit que « les quotas sont des biens meubles exclusivement matérialisés par une inscription en compte de leur propriétaire dans le registre national ». Le quota peut alors être conservé , vendu , consommé et annulé , comme le prévoit la directive 2003/87.

Votre rapporteur souligne que ce choix écarte la solution qui avait été parfois évoquée et qui assimilait le quota à la catégorie des autorisations administratives . Mais cette solution n'aurait pas été opérante puisque le quota ne doit pas être confondu avec l'autorisation d'émettre prévue par la directive, qui relève de la catégorie des autorisations administratives.

On peut également souligner que le quota ne peut pas être considéré comme un instrument financier stricto sensu , alors que les contrats à terme sur les quotas, tels que prévus par l'article L. 229-15 du code de l'environnement, sont, comme tout contrat à terme sur des biens meubles, soumis au régime des instruments financiers au sens de l'article L. 221-II-6 du code monétaire et financier.

On notera que le projet d'ordonnance précise, à l'article L. 229-15 du code de l'environnement, les règles de sécurité financière applicables aux opérations réalisées sur les quotas, notamment s'agissant de la protection des détenteurs non qualifiés. Votre rapporteur s'interroge sur la nécessité d'insérer un tel dispositif dans le code de l'environnement et se demande s'il ne serait pas plus simple de viser les dispositions du code monétaire et financier s'appliquant à ce type de transactions.

2° Les aspects comptables et fiscaux des quotas d'émission

La question principale qui se pose, en terme comptable et fiscal, est celle de l' attribution gratuite des quotas au 1 er janvier 2005 . En effet, par la suite, les acquisitions et les cessions de tels quotas seront traitées comme des opérations classiques sur biens meubles, que ce soit en matière d' impôt sur les sociétés ou de taxe sur la valeur ajoutée .

En matière d' impôt sur les sociétés , les acquisitions , pour un exploitant, seront déductibles au fur et à mesure des émissions de gaz ; les cessions dégageront, tant pour un exploitant qu'un courtier, des plus ou moins-values en fonction de la valeur du marché .

En matière de TVA , les cessions y seront soumises (23 ( * )), cette taxe étant par ailleurs déductible par l'acquéreur.

Problématique comptable

La question de la comptabilisation dans les comptes sociaux, lors de l'attribution gratuite au 1 er janvier 2005 des quotas, a nécessité la saisine par l'administration fiscale du Conseil national de la comptabilité (CNC), lequel devait rendre un avis, par l'intermédiaire de son comité d'urgence, à la fin du 1 er trimestre 2004. A ce stade des travaux du CNC, les quotas sont considérés, pour un exploitant, comme des immobilisations.

La question de l'attribution gratuite n'a pas été encore tranchée : soit le marché sera considéré comme actif au 1 er janvier 2005 et les quotas devront être valorisés au prix du marché, soit les transactions seront considérées comme insuffisantes et les quotas ne pourront pas être revalorisés au bilan. Dans la première hypothèse, le CNC devra également dire quelle contrepartie doit être mouvementée au passif du bilan et quelles opérations devront être enregistrées sur ces postes (actif et passif) en fonction des émissions des gaz ou de la cession des quotas.

Problématique fiscale

L'objectif du Gouvernement, conscient qu'il ne s'agit pas d'un enrichissement pour les entreprises, est de neutraliser les éventuels effets fiscaux d'une valorisation au 1 er janvier 2005 des quotas : en effet, en l'état actuel du droit fiscal et de la jurisprudence, toute attribution à titre gratuit est considérée comme une subvention, imposable à l'impôt sur les sociétés immédiatement.

Dans l'hypothèse où les quotas ne pourraient pas être valorisés au 1 er janvier 2005, il n'y aurait aucune imposition possible et, par conséquent, aucune disposition fiscale à prévoir dans l'ordonnance. En revanche, si une valorisation était retenue au plan comptable, il serait probablement nécessaire de prévoir une disposition fiscale expresse visant à ne pas imposer cette subvention, et à la rapporter au fur et à mesure que la charge sera constatée au travers des émissions de gaz, ce qui permettrait d'équilibrer les charges et les produits, et donc de garantir la neutralité fiscale souhaitée.

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

3° Vers la définition d'un marché d'échanges des quotas de gaz à effet de serre ?

Au-delà de la question importante de la nature juridique des quotas d'émission des gaz à effet de serre, votre commission s'est interrogée sur la nature du cadre juridique à mettre en oeuvre pour favoriser, dès le 1 er janvier 2005, les échanges de quotas d'émission de gaz à effet de serre, sachant que la directive n'apporte aucune précision quant à la nature du système d'échange lui-même et, qu'en conséquence, son organisation est laissée à l'initiative des Etats membres .

Or, si aucun cadre n'est fixé, on peut craindre que cette absence de référence ne limite l'efficacité économique du système . En effet, elle induit pour l'ensemble des intervenants potentiels des éléments d'incertitude qui, s'agissant d'un système naissant , pourraient les dissuader d'y participer de façon active .

Si les grands groupes industriels sont rompus aux techniques des échanges de gré à gré à travers l'intervention de courtiers, il n'en est pas de même des entreprises de taille moyenne concernées par la directive , qui doivent donc pouvoir bénéficier d'un marché réglementé , au sein duquel s'effectueraient les transactions.

Pour assurer l'efficacité du système d'échange de quotas et obtenir in fine des réductions d'émissions de gaz à effet de serre, il faut encourager les acteurs, en nombre suffisant, à recourir à ce marché .

Le mécanisme du droit du marché réglementé , auquel les entreprises accéderaient de façon volontaire, permet d'assurer la gestion du risque de contrepartie en précisant les obligations de chacune des parties et en prévoyant éventuellement l'intervention d'une tierce partie, garante des transactions effectuées. Il assure également la garantie de bonne fin des transactions, avec des règles en matière de règlement-livraison. En outre, s'agissant de la fixation du prix des transactions , le mécanisme du marché présente l'avantage d'être totalement transparent .

A titre d'exemple, Powernext , créé il y a deux ans dans le secteur de l' électricité pour être une plate-forme de négoce, pourrait utilement servir de modèle pour ce marché des quotas d'émission . Son accès s'effectue via Internet et la participation des entreprises s'opère sur une base volontaire.

Pour être crédible, le système doit être opérationnel au 1 er janvier 2005 et il convient donc que le Gouvernement puisse en définir le cadre général , en incitant ensuite les principaux groupes industriels visés par la directive, et leurs organisations professionnelles, à le mettre en oeuvre en partenariat avec les établissements financiers.

Votre commission vous propose, en conséquence, d'autoriser le Gouvernement à fixer par ordonnance, en même temps que le régime juridique, comptable et fiscal des quotas d'émission de gaz à effet de serre, les règles structurantes d'un marché réglementé pour les transactions liées aux échanges de quotas d'émission. Il s'agit de donner un signal politique fort, à savoir offrir toutes les garanties nécessaires pour que les entreprises puissent avoir accès à ce marché en toute sécurité et contribuer ainsi à l'efficience du système d'échanges.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 -

Délais pour prendre les ordonnances
et déposer les projets de loi de ratification

Cet article précise les délais dans lesquels les ordonnances devront être prises et les projets de loi de ratification déposés sur le Bureau de l'une ou l'autre des assemblées. Il est structuré de manière absolument identique à la rédaction proposée par le Sénat pour l'article 6 de la loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001, notamment en ce qui concerne les délais prescrits .

Ainsi, les ordonnances transposant les douze directives mentionnées au paragraphe I de l'article 1 er du projet de loi , tout comme celles prenant les mesures exposées dans le cadre des articles 3, 4, 7 et 8 , qui concernent des secteurs se rapportant à certaines d'entre elles, tout comme celle enfin mettant en conformité la législation avec le règlement n° 178/2002 mentionné au deuxième alinéa 1° de l'article 2, dont il a été relevé qu'elle serait la même que celle prise pour la transposition de la directive 2001/95, devront être prises dans les quatre mois suivant la promulgation de la loi d'habilitation.

Par ailleurs, les ordonnances transposant les dix directives mentionnées au paragraphe II de l'article 1 er du projet de loi , tout comme celles prenant les mesures exposées dans le cadre des articles 5, 6 et 9 , qui concernent des secteurs se rapportant à certaines d'entre elles, tout comme celle enfin mettant en conformité la législation avec le règlement n° 1/2003 mentionné au troisième alinéa 2° de l'article 2, devront être prises dans les huit mois suivant la promulgation de la loi d'habilitation.

Quant aux projets de loi de ratification des ordonnances, ils devront être déposés devant le Parlement dans un délai de deux mois à compter de l'expiration des délais donnés au Gouvernement pour prendre les ordonnances. Ainsi, tous ces projets devront au plus tard être déposés dans les dix mois suivant la promulgation de la loi d'habilitation.

Pour tenir compte de l'insertion d'un article additionnel avant l'article 3 habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance diverses mesures modifiant pour l'essentiel le code de la consommation , votre commission vous proposera un amendement rédactionnel prévoyant que l'ordonnance en cause devra être prise dans les quatre mois suivant la promulgation de la loi d'habilitation .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 -

Application des ordonnances outre-mer

Le présent article concerne l' application à l'outre-mer des ordonnances mentionnées aux articles précédents .

1° Habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures d'adaptation ou d'extension

L'article 11 autorise tout d'abord le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures relatives à l'application dans les départements et régions d'outre-mer d'une part, dans les collectivités d'outre-mer , la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises d'autre part, des ordonnances « sectorielles » dont examinées aux articles précédents.

a) Les départements et régions d'outre-mer

Selon les articles 72-3 et 73 de la Constitution, les lois et règlements de la République sont applicables de plein droit dans les départements et les régions d'outre-mer (DROM) : Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion. C'est le principe de l'assimilation législative .

En outre, le droit européen est applicable dans les DROM, qui sont des régions ultra-périphériques de l'Union européenne .

L'article 73 de la Constitution prévoit toutefois que des adaptations peuvent être apportées à ces lois et règlements afin de tenir compte « des caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».

Reprenant ces termes, le premier alinéa du I du présent article autorise le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures visant à adapter aux départements et régions d'outre-mer les dispositions prises par ordonnance en application des autres articles de ce projet de loi.

Selon les dispositions recueillies auprès du ministère de l'outre-mer, cette disposition est une simple précaution, la nécessité d'éventuelles adaptations n'ayant, à ce stade, pas encore été établie .

En théorie, les ordonnances « sectorielles » prévues par ce projet de loi en vue de transposer le droit européen entreront en vigueur dans les DROM dès leur publication. Il serait donc souhaitable que les mesures d'adaptation qui les concernent figurent dans ces ordonnances sectorielles.

En pratique, comme le relevait notre collègue René Garrec dans son rapport (24 ( * )) sur le projet de révision constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, « les projets de texte incluant d'emblée les mesures nécessaires à l'extension ou à la mise en oeuvre outre-mer sont encore largement minoritaires ». Ceci s'explique notamment par l'obligation de procéder à la consultation des collectivités concernées . Notre collègue ajoutait que cette nécessité « entraîne des conséquences néfastes pour les administrations locales et les citoyens confrontés à des situations juridiques mal établies dans l'attente de l'entrée en vigueur [des mesures d'adaptation] ».

b) Les collectivités d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF)

Le principe de spécialité législative s'applique, quant à lui, aux collectivités d'outre-mer (COM) - que sont, aux termes de l'article 74 de la constitution, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna et la Polynésie française -, à la Nouvelle-Calédonie et aux TAAF.

Ce principe impose qu'une disposition expresse d'extension rende applicable, dans ces collectivités, les lois en vigueur en métropole, sous réserve que les dispositions législatives en cause demeurent évidemment de la compétence de l'Etat. Chacune de ces collectivités est régie par un statut défini par une loi organique (ou, s'agissant des TAAF, par une loi) qui fixe notamment les conditions dans lesquelles les lois peuvent être étendues .

Le présent article tend, par conséquent, à autoriser le Gouvernement à prendre, par ordonnances, des mesures visant à étendre aux COM, à la Nouvelle-Calédonie et aux TAAF certaines des dispositions transposées par ordonnance en application des articles précédents , tout en tenant compte de leurs intérêts propres .

Interrogés par votre rapporteur, les services du ministère de l'outre-mer n'ont pas été en mesure, à ce stade, de désigner celles des ordonnances prévues aux articles 1 er à 9 du projet de loi qui pourraient faire l'objet d'une extension, ni, en fonction des domaines, celles des collectivités qui seraient concernées. De même, ils n'ont pas pu lui indiquer s'ils envisageaient d'inclure ces mesures d'extension dans les ordonnances « sectorielles » ou dans des ordonnances séparées. Toutefois, la mention de délais pour la publication des ordonnances et pour le dépôt des projets de loi de ratification supérieurs à ceux retenus à l'article 10 du présent projet de loi laisse penser que la dernière solution des ordonnances séparées sera probablement retenue.

Cette disposition d'habilitation appelle, en outre, deux remarques .

Sur le fond d'abord, l'extension aux COM, à la Nouvelle-Calédonie et aux TAAF des dispositions issues de la transposition en droit français de directives ou de règlements européens n'est nullement une obligation . Vette perspective n'est qu'une conséquence du statut de pays et territoires d'outre-mer (PTOM) , catégorie juridique dont relèvent ces collectivités françaises au regard du droit européen en vertu de l'article 299-2 du Traité de Rome modifié par le Traité d'Amsterdam.

Néanmoins, il apparaît souhaitable de prévoir une possibilité d'extension du droit communautaire à ces collectivités. Dans des domaines aussi sensibles que le crédit ou le droit maritime et portuaire , l'existence de « failles » dans le droit applicable sur l'ensemble du territoire national pourrait s'avérer une source de difficultés , voire de contournements de la loi .

En outre, dans le cas particulier de Mayotte , l'extension d'un certain nombre de ces dispositions d'origine communautaire s'imposera d'autant plus que cette collectivité est déjà en partie soumise au régime de l'assimilation législative et qu'elle devrait évoluer, selon le souhait du Gouvernement, vers le statut de département et donc de région ultra-périphérique au sens européen, qui implique d'y rendre applicable l'ensemble du droit communautaire.

Sur la forme ensuite, il convient de noter que l'habilitation du Gouvernement à prendre des ordonnances d'extension du droit aux COM, à la Nouvelle-Calédonie et aux TAAF se fonde sur l'article 38 de la Constitution , dont le régime est le suivant :

- habilitation par la loi ;

- adoption des ordonnances en conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat ;

- caducité des ordonnances si le projet de loi de ratification n'a pas été déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation ;

- obligation de recourir à la loi pour modifier les ordonnances dans les matières relevant du domaine législatif, à partir du moment où le délai pour lequel l'habilitation a été consentie est expiré.

Le III de cet article prévoit, à cet égard, que les ordonnances d'adaptation ou d'extension du droit à l'outre-mer, dont il est question ici, devront être prises dans le délai de dix-huit mois suivant la promulgation de la présente loi .

Le IV de cet article fixe, quant à lui, le délai dans lequel devra intervenir le dépôt des projets de loi de ratification de ces ordonnances : le dernier jour du troisième mois à compter de l'expiration du délai d'habilitation (soit vingt-et-un mois après la publication de la présente loi).

Il convient de noter que le Gouvernement choisit délibérément de ne pas recourir à la « clause d'habilitation permanente » figurant à l'article 74-1 introduit dans la Constitution par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 , qui l'autorise à prendre, à tout moment, des ordonnances étendant, dans les matières demeurant de la compétence de l'Etat, le droit applicable à ces collectivités sans qu'une habilitation législative soit nécessaire .

Cette disposition avait été introduite dans la Constitution dans le but d' accélérer l'actualisation du droit outre-mer . A l'initiative du Sénat, un verrou avait toutefois été ajouté à ce dispositif, qui le rend plus contraignant . Ainsi, à défaut de ratification par le Parlement , et non d'un simple dépôt devant celui-ci, dans les dix-huit mois suivant leur publication, les ordonnances deviennent, en effet, caduques .

Compte tenu de l'encombrement de l'ordre du jour, c'est, à n'en pas douter, cette contrainte de ratification dans les dix-huit mois qui a fait préférer au Gouvernement l'utilisation de la procédure prévue à l'article 38 de la Constitution. Tel fut au demeurant également le cas dans le cadre de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, dont l'article 36 a prévu que des ordonnances pourront être prises en vue d'adapter ou d'étendre à l'outre-mer l'application de ses autres articles .

2° Obligations de consultation des collectivités concernées

L'article 11 prévoit, par ailleurs, la consultation des assemblées délibérantes (ou, s'agissant des TAAF, du conseil consultatif) de l'ensemble des collectivités susceptibles d'être concernées par les projets d'ordonnances.

Pour les dispositions relatives à la Guadeloupe , à la Guyane , à la Martinique et à la Réunion , les projets d'ordonnance sont soumis pour avis aux conseils généraux et aux conseils régionaux intéressés, dans les conditions prévues aux articles L. 3344-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales. Selon ces dispositions, l'avis des assemblées délibérantes est réputé acquis, en l'absence de notification aux représentants de l'Etat d'un avis express, dans le délai d'un mois à compter de la saisine , ce délai étant réduit à quinze jours en cas d'urgence.

En ce qui concerne Mayotte , les projets d'ordonnances sont soumis au conseil général de cette collectivité départementale, conformément à l'article 3351-12 du code général des collectivités territoriales. Les conditions de délai sont les mêmes que pour les conseils généraux et les conseils régionaux précités.

S'agissant de la Nouvelle-Calédonie , c'est « l'institution compétente » au terme de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 portant statut de cette collectivité qui est chargée d'émettre un avis. Selon l'article 90 de cette loi organique, cette institution est le congrès .

Il est prévu qu'en Polynésie française , les projets d'ordonnances sont soumis à deux autorités :

- « l'institution compétente », dans les conditions définies par la loi n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de cette collectivité, c'est-à-dire le conseil des ministres , selon l'article 32 de cette loi organique ;

- et son assemblée territoriale .

Il convient de souligner que la référence à la loi organique de 1996 est sur le point de devenir obsolète , puisqu'une nouvelle loi organique portant statut de la Polynésie française vient d'être adoptée . Aussi votre commission vous présentera-t-elle un amendement visant à prendre en compte la publication prochaine de cette organique .

Pour Saint-Pierre et Miquelon , c'est « l'institution compétente », c'est-à-dire le conseil général, qui rend un avis dans les conditions prévues à l'article 28 de la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de cet archipel. Cet avis est réputé acquis en l'absence de notification au représentant de l'Etat d'un avis express dans le délai d' un mois à compter de sa saisine, ramené à quinze jours en cas d'urgence.

Le projet prévoit également que le conseil consultatif des Terres australes et antarctiques françaises émet un avis dans le délai d'un mois sur les projets d'ordonnance, cet avis étant réputé avoir été donné une fois le délai expiré. Il convient toutefois de noter que ce conseil consultatif des TAAF n'est pas composé d'élus puisque ces territoires, n'ayant pas de population permanente, n'ont pas d'électeurs : y siègent des personnalités qualifiées représentant, par exemple, les équipes de scientifiques qui travaillent sur ces territoires. On peut donc s'interroger sur l'opportunité ou la nécessité de soumettre des projets d'ordonnances à un tel conseil non élu.

Enfin, les projets d'ordonnances concernant les îles Wallis et Futuna seront soumis à leur assemblée . Votre commission vous proposera de préciser par amendement qu'il s'agit, selon le terme employé dans le statut de cette collectivité d'outre-mer, de l'assemblée territoriale .

Curieusement, aucun délai n'a été indiqué concernant la formulation de cet avis. Votre commission vous proposera donc également un amendement visant à remédier à cet oubli.

Pour conclure, rappelons qu'en dehors du présent texte, dix lois ou projets de loi en cours d'examen par le Parlement comportent des dispositions habilitant le Gouvernement à prendre des mesures d'adaptation ou d'extension concernant l'outre-mer . Ces textes sont recensés dans le tableau figurant à l'annexe II de ce rapport.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

*

* *

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces remarques et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi.

* (1) Lettre de MM. Jacques Chirac, José Maria Aznar et José Manuel Durao Barroso au Président du Conseil européen en date du 7 février 2003, citée dans l'annexe n° 9 du rapport de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale, n° 644 de mars 2003, « De l'Erika au Prestige : la politique européenne de la sécurité maritime contrariée » (p. 155).

* (2) A ce jour, vingt Etats en sont signataires : l'Allemagne, la Belgique, le Canada, la Croatie, le Danemark, la Finlande, la France, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, l'Islande, les Pays-Bas, la Norvège, la Pologne, le Portugal, la Fédération de Russie, l'Espagne, la Slovénie, la Suède et le Royaume-Uni. La Communauté européenne fait également partie des membres du Mémorandum de Paris. L'Organisation maritime internationale et l'Organisation internationale du travail y sont représentées en qualité d'observateurs.

* (3) Système d'information dont la gestion est assurée, en France, par le département des systèmes d'information (DSI) de la direction des affaires maritimes et des gens de mer, qui relève du secrétariat d'Etat aux transports et à la mer.

* (4) Opération consistant pour un navire à laisser dans son sillage une traînée irisée résultant de la présence d'hydrocarbures.

* (5) Opération consistant à se séparer du ballast, composé d'eau de mer, lorsque le navire va commencer ses opérations de chargement.

* (6) Opus cité.

* (7) Est considéré comme un vraquier :

- un navire comptant un seul pont, des citernes supérieures et des citernes latérales en trémies dans ses espaces à cargaison et qui est destiné essentiellement à transporter des cargaisons sèches en vrac ;

- un minéralier, c'est-à-dire un navire de mer à un seul pont comportant deux cloisons longitudinales, qui est destiné au transport de minerais dans les cales centrales uniquement ;

- un transporteur mixte.

* (8) Bases portuaires sur les marchandises dangereuses, base des CROSS sur les mouvements de navires.

* (9) Réseau télématique transeuropéen de suivi du trafic maritime appelé Safe Sea Net , qui intègre les informations fournies en temps réel par les transpondeurs des navires.

* (10) Décret du 24 mars 1978 relatif à la lutte contre la pollution marine accidentelle. Ces dispositions sont sanctionnées par le code disciplinaire et pénal de la marine marchande et l'article L. 218-19 du code de l'environnement.

* (11) Par une décision d'Assemblée du 6 février 1998 ( Etienne Tête ), le Conseil d'Etat a décidé que l'absence de transposition d'une directive européenne dans le délai laissé aux Etats membres pour se conformer aux objectifs de cette directive prive de base légale les actes pris sur le fondement des règles nationales non compatibles.

* (12) Enquête INSEE - octobre 2002.

* (13) La directive énumère ainsi les réglementations concernant les émissions sonores des dispositifs d'échappement des véhicules à moteur (directive 70/157/CEE du Conseil du 6 février 1970), les émissions sonores pour les conducteurs de tracteurs agricoles ou forestiers (directive 77/311/CEE du Conseil du 29 mars 1977), les émissions sonores des aéronefs subsoniques (directive 80/51/CEE du Conseil du 20 décembre 1979 modifiée), la réception des véhicules à deux ou trois roues (directive 92/61/CEE du Conseil du 30 juin 1992) ainsi que les émissions sonores des matériels destinés à être utilisés à l'extérieur des bâtiments (directive 2000/14/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 mai 2000).

* (14) Protocole de Kyoto, approuvé par la décision 2002/358/CE du Conseil du 25 avril 2002.

* (15) MOC : mise en oeuvre conjointe ou transfert de technologies vers les pays d'Europe centrale et orientale et la Russie.

* (16) MDP : mécanisme de développement propre vers les pays en développement.

* (17) Le Livre vert de la Commission du 8 mars 2000 sur le système d'échanges de droits d'émission de gaz à effet de serre considère qu'en se limitant au CO2 et au secteur de l'énergie et des industries les plus consommatrices en énergie, les économies résultant du système d'échange représentent une réduction annuelle des coûts d'un cinquième.

* (18) A compter de 2005, les Etats membres peuvent inclure des installations exerçant des activités énumérées à l'annexe I mais qui n'atteignent pas les limites de capacité fixées par la directive. A compter de 2008, ils peuvent inclure des activités, installations et gaz à effet de serre non visés par la directive en recueillant l'accord de la Commission.

* (19) Pour la période 2005-2008, les plans nationaux doivent être notifiés au plus tard le 31 mars 2004. Pour les autres périodes, les plans doivent être notifiés au plus tard dix-huit mois avant le début de la période concernée.

* (20) Pour 2005-2008, la décision d'allocation doit intervenir au plus tard le 30 septembre 2004 et, à compter du 1er janvier 2008, la décision doit intervenir au moins douze mois avant le début de la période concernée.

* (1) Article L. 214-3 : « Lorsqu'un règlement de la Communauté économique européenne contient des dispositions qui entrent dans le champ d'application des chapitres II à VI, un décret en Conseil d'État constate que ces dispositions, ainsi que celles des règlements communautaires qui les modifieraient ou qui seraient pris pour leur application, constituent les mesures d'exécution prévues aux articles L. 214-1, L. 215-1, dernier alinéa, et L. 215-4. »

* (21) Le lamanage consiste en l'amarrage et le désamarrage des navires.

* (22) Article L. 229-10 du code de l'environnement proposé par l'article 2 du projet d'ordonnance portant transposition de la directive 2003/87.

* (23) Il a été demandé à la Commission européenne la confirmation de la soumission à la TVA de ces opérations : il est en effet nécessaire d'avoir une harmonisation de la fiscalité européenne sur ce point.

* (24) Rapport n° 27 (2002-2003) de M. René Garrec au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République.

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